Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. История становления, сущность и содержание государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения 14
1. Государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения (историко-правовой аспект) 14
2. Государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения в современных условиях 46
ГЛАВА 2. Вопросы деятельности гибдд по предупреждению и пресечению административных правонарушений и преступлений при предоставлении государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения 84
2.1. Предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений связанных с предоставлением государственных услуг по регистрации транспорта 86
2.2 Предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений связанных с предоставлением государственных услуг по выдаче водительских удостоверений 111
2.3. Предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений связанных с предоставлением
государственных услуг в сфере технического надзора 116
ГЛАВА 3. Вопросы совершенствования деятельности по предоставлению государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения 127
3.1. Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг по выдачи водительских удостоверений и вопросы совершенствования 127
3.2. Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг по регистрации транспорта и вопросы совершенствования 138
3.3 Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг в сфере технического надзора и вопросы совершенствования 151
Заключение 162
Список используемой литературы
- Государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения в современных условиях
- Предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений связанных с предоставлением государственных услуг по выдаче водительских удостоверений
- Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг по регистрации транспорта и вопросы совершенствования
- Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг в сфере технического надзора и вопросы совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В комплексе мер, нацеленных на улучшение экономического и социального уровня жизни современного общества, важное место занимает обеспечение безопасности дорожного движения, условием высокого уровня которого является квалифицированное оказание государственных услуг со стороны специальных подразделений МВД России. Несмотря на многочисленные позитивные изменения административного законодательства, практика его реализации в сфере дорожного движения выявила неурегулированность некоторых положений, свойственные ему пробелы и противоречия.
Административная реформа, предусматривающая повышение качества предоставления государственных услуг, напрямую коснулось Министерства внутренних дел России. Так, 11 ноября 2005 года было утверждено Постановление Правительства Российской Федерации № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставляемых государством услуг)», которое регулирует вопросы разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги).
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, особым значением института государственных услуг как формы обеспечения нормального развития различных сфер общественной жизни. Специальный теоретический анализ предоставления государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения в юридической литературе встречается редко и в основном свидетельствует о принципиальной их свойственности органам исполнительной власти.
Об актуальности проведенного исследования также свидетельствуют следующие проблемы:
постоянно высокий уровень социальной напряженности и высокая юридическая активность населения (исследованием охвачены 183 жалобы на действия сотрудников МРЭО (МОТОР, МОТОТРЭР), связанные с необоснованными отказами в совершении регистрационных действий);
быстрое устаревание административного законодательства, что вызывает необоснованные временные затраты при предоставлении государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения (63% респондентов назвали одной из основной трудностей при регистрации транспортных средств в ГИБДД и выдаче удостоверений на право управления транспортными средствами излишние временные затраты);
процедуры предоставления государственных услуг по выдаче водительских удостоверений, проведению технического осмотра и выдаче свидетельств о допуске о перевозке опасных грузов, информированию населения о наличии административных правонарушений не имеют административных регламентов (21,6% респондентов один из недостатков в профессиональной деятельности назвали отсутствие соответствующих административных регламентов по предоставлению государственных услуг);
оказание МВД России государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения не основывается на принципах уважения прав, свобод человека и гражданина, что особенно актуально в связи с отказом в социально-правовой политике российского государства от жестких запретительных методов (74,9% респондентов считают недостатком обязанность сотрудников, выполняющих функции по оказанию государственных услуг, заниматься при этом и выявлением и правонарушений);
недостаточное использование сети Интернет в целях информирования потребителей государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения об оказываемых услугах, что подтверждается проведенным анкетированием.
Исследование деятельности по оказанию государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения позволяет разработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию административного законодательства, выявить возможные пути повышения эффективности юридической регламентации позитивных административных процедур.
Степень научной разработанности темы. При разработке теоретических вопросов и практических рекомендаций диссертант опирался на положения, изложенные в ряде диссертаций: С.Н. Чмырев «Государственная инспекция безопасности дорожного движения как орган управления в сфере безопасности дорожного движения: Организационно-правовой аспект» (Дис. …канд. юрид. наук. М., 2000); А.М. Макаренко «Правовое обеспечение и защита прав граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности госавтоинспекции безопасности дорожного движения МВД России» (Дис. …канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002); Л.В. Сандалов «Административные производства в деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России» (Дис. ..канд. юрид. наук. Омск, 2004); М.Е. Молодых «Государственный технический осмотр автомототранспортных средств в Российской Федерации: Административно-правовое регулирование» (Дис. …канд. юрид. наук. Сургут, 2005); Д.В. Попандопуло «Государственная регистрация транспортных средств как мера противодействия их незаконному обороту» (Дис. …канд. юрид. наук. Р.- на-Д., 2006); С.Е. Мельников «Правовые и организационные проблемы технического осмотра автотранспортных средств» (Дис. …канд. юрид. наук. М., 2010) и многих других. В перечисленных работах деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг рассматривалась фрагментарно.
В настоящей диссертации комплексно рассмотрены аспекты правового регулирования регистрации транспортных средств, выдачи водительских удостоверений, свидетельств о допуске о перевозке опасных грузов, информирования о фактах административных правонарушений. Диссертант в исследовании делает акцент на то, что вышеперечисленная деятельность ГИБДД это не просто должностные обязанности сотрудников соответствующих служб ГИБДД, а деятельность по предоставлению государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения, которая должна быть направлена на потребителя государственных услуг, и иметь соответствующую регламентацию, что значительно отличает данную работу от имеющихся исследований.
В ряде опубликованных научных работ рассматриваются отдельные вопросы оказания государственных услуг: «Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки» (С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева); «Актуальные проблемы правового регулирования административной ответственности в сфере предоставления государственных услуг» (Л.В. Бесчастнова). Государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения не подвергались юридическому анализу.
В отечественной юридической науке функции ГИБДД подвергались научному анализу, но говорить о наличии действенного и эффективного механизма предоставления государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения не приходится, поэтому проведенное исследование является своевременным и актуальным.
Теоретическая база исследования представлена научными трудами:
а) общеправового содержания (Д.Н. Бахраха, М.И. Еропкина, А.Ф. Наздрачева, А. А. Кармолицкого, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Н. Коркина, В.П. Сальникова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Е. Труфанова и других).
б) в сфере позитивной админстративно-процессуальной деятельности (В. В. Головко, А. С. Дугенца, И.Ш. Килясханова, П.И. Кононова, А.В. Куракина, Н.В. Макарейко, А.В. Мнашкина, Н.В. Никифорова, В.Д. Сорокина, Е.И. Спектор, Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Якимова и других).
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, которые образуют юридически опосредованные закономерности и тенденции, складывающиеся в процессе оказания государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения Министерством внутренних дел.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы предоставления компетентными субъектами государственных услуг по допуску транспортных средств к участию в дорожном движении, допуску физических лиц в качестве водителей, осуществлению надзора за техническим состоянием транспортных средств, рассмотрению обращений граждан; нормативные правовые акты, определяющие правовое положение и регламентирующие порядок реализации указанными субъектами своих полномочий, практика их применения; научные труды, посвященные данной проблематике.
Цель исследования состоит в определении спектра проблем и выработке научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования и организационно-тактических аспектов оказания государственных услуг подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере безопасности дорожного движения.
Достижение вышеназванной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:
1. Проанализировать основные этапы становления и историю возникновения государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
2. Определить правовую сущность и значение предоставления государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
3. Систематизировать в процессе исследования, на основе анализа правоприменительной практики государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения. На основе анализа законодательства и эмпирических данных дать определения государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
4. Обосновать перспективы наделения государственными полномочиями по оказанию услуг в сфере безопасности дорожного движения альтернативных Госавтоинспекции структур (частных компаний, образовательных учреждений).
5. Разработать предложения по совершенствованию форм оказания государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
6. Обозначить перспективы развития государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистический метод, в рамках которого использованы и иные методы познания социально-правовых явлений и процессов: конкретно-исторический, системный, формально-логический, информационно-правовой, сравнительный, социологический, а также метод правового моделирования. Методологическая основа диссертации построена на критическом обзоре существующего положения и конструктивном подходе в разрешении проблем правового регулирования оказания государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
Эмпирическая и информационная база исследования. При подготовке диссертации эмпирическую базу исследования составили:
-
Статистические данные о проведении регистрационных действий, выдаче водительских удостоверений и контроле состояния транспортных средств за период с января 2007 года по март 2013 года, предоставленные ГИАЦ МВД России;
-
Результаты изучения и обобщения по специальной программе более 1500 заявлений в МРЭО ГУМВД России по Краснодарскому краю, а также 1890 материалов отдела технического надзора УГИБДД ГУМВД России по Краснодарскому краю;
В ходе работы исследовались материалы судебной практики по делам о признании незаконными действия по отказу в выдаче водительских удостоверений. При подготовке диссертации было подвергнуто анализу:
- 374 постановления по делам об административных правонарушениях о назначе6нии наказаний за нарушения правил регистрации транспортных средств, за управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, за управление транспортным средством, не прошедшим государственный технический осмотр, за выпуск на линию транспортных средств, не зарегистрированных в установленном порядке, не прошедших государственный технический осмотр или технический осмотр;
- 247 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по ст. 326 УК РФ;
- 129 материалов административных расследований по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Применительно к исследуемой проблематике, в ходе работы над диссертацией, было проведено анкетирование более 200 работников Госавтоинспекции и 300 граждан, обратившихся в Госавтоинспекцию за производством регистрационных действий, получением водительских удостоверений и переоборудованием транспортных средств.
В диссертации использован опыт практической работы соискателя в отделе техосмотра и регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, а так же опыт работы в должности преподавателя кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет МВД России».
Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что автором сформулировано понятие государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения, на основании преобразований в системе органов исполнительной власти и движения к созданию реально действующей единой системы, работающей в интересах общества; систематизированы виды государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения; обоснован явочный способ реализации прав потребителями государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения в подразделениях МВД России; предлагается административно-правовой алгоритм наделения государственными полномочиями по оказанию услуг альтернативных Госавтоинспекции структур; разработаны предложения по коррекции нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок действий подразделений МВД России, с учётом концепции разграничения функций государственного регулирования и функций государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. В деятельности органов внутренних дел следует выделить девять этапов развития нормативно-правового регулирования форм и методов работы с уточнением характера функций Госавтоинспекции по предоставлению государственных услуг в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: 1) 1907 – 1936 г.г.; 2) 1936 – 1941 г.г.; 3) 1941 – 1945 г.г.; 4) 1945 – 1963 г.г.; 5) 1963 – 1974 г.г.; 6) 1974 – 1983 г.г.; 7) 1983 – 1991 г.г; 8) 1991 – 2002 г.г.; 9) 2002 – по настоящее время.
2. Государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения – это урегулированная и охраняемая нормами федеральных нормативно-правовых актов деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая непосредственно или через подведомственные им структуры, безвозмездно или по устанавливаемым ценам, по допуску транспортных средств к участию в дорожном движении; по допуску лиц в качестве водителей транспортных средств; по допуску транспортных средств к перевозке грузов (опасных, негабаритных, тяжеловесных), по информированию об административных правонарушениях.
3. Для повышения качества предоставляемых государственных услуг и уровня безопасности дорожного движения необходимо использовать следующие административно-правовые приемы:
осуществление регистрационных действий в любой торгующей автомототранспортными средствами организации;
проведение аукционов регистрационных знаков;
обязательное предоставление документов при снятии с учета в связи с утилизацией;
объединение внутреннего практического экзамена по вождению и внешнего экзамена в ГИБДД;
обязательное фотографирование идентификационного номера транспортных средств, представляемых на регистрацию транспорта;
отмена Паспортов транспортных средств.
4. Предлагается внести изменения в нормативные правовые акты:
а) установить одинаковую санкцию для ч. 1 ст. 12.1, ч. 2 ст. 12.2, ст. 19.22 КоАП РФ в размере пяти тысяч рублей, поскольку составы данных правонарушений имеют одинаковый непосредственный объект посягательства;
б) дополнить ст. 19.22 КоАП РФ частью 2 следующего содержания: «Предоставление при совершении регистрационных действий с транспортными средствами заведомо ложных сведений в государственные органы регистрации транспорта, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц – двадцати тысяч рублей, на юридических лиц сорока тысяч рублей»;
в) ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» дополнить ч. 11 следующего содержания: «Основания ограничения права управления транспортным средством:
получение информации Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России о нахождении водителя на учете в психиатрическом, наркологическом диспансерах».
г) ч. 2 ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» дополнить абзацем: «Установить меру ответственности в виде лишения права управления транспортным средством за грубые нарушения Правил дорожного движения с последующим обязательным прохождением курса переподготовки в объеме первоначального обучения.
При ограничении права на управление транспортным средством, восстановление его следует осуществлять путем возвращения владельцу водительского удостоверения без прохождения курса переподготовки и без сдачи экзамена».
5. Внести следующие изменения в процедуры предоставления государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения:
а) снятие с учета транспортного средства в связи с утилизацией возможно только при предоставлении свидетельства о регистрации транспортного средства и регистрационных знаков;
б) лицам, окончившим обучение в учебных организациях, осуществляющих подготовку водителей, и сдавшим теоретическую и практическую части экзамена, выдачу удостоверений на право управления транспортными средствами осуществлять в ГИБДД без повторных экзаменов;
в) обеспечить собственникам возможность в электронном виде направить заявление в Госавтоинспекцию для регистрации транспортного средства. Подразделения ГИБДД в обязательном порядке производят обработку данного заявления, проверку по всем необходимым автоматическим базам данных и полицейским учетам, компетентное должностное лицо принимает правоприменительный акт, связанный с регистрацией транспортного средства, по прибытию собственника, в соответствии с принятым решением, выдается регистрационный документ.
6. Необходимо исключить технический осмотр транспортных средств, относящихся к категориям «А», «В»; для транспортных средств категорий «C», «D», «E» технический осмотр проводить с учетом следующих требований:
- фотографирование идентификационного номера транспортного средсва;
- полная видеофиксация порядка диагностирования, что позволит исключить коррупционную составляющую процесса технического осмотра транспортных средств.
7. Предусмотреть возможность для лиц, не имеющих водительских удостоверений (пешеходы, пассажиры, велосипедисты) и свидетельств о регистрации транспортного средства, получения информации о наличии (отсутствии) административных правонарушений в области дорожного движения через Интернет.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования. В результате исследования в теорию административного права вводится определение государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения, предоставляемых Министерством внутренних дел Российской Федерации. В работе теоретически обосновывается возможность передачи функций по предоставлению услуг в сфере безопасности дорожного движения негосударственным организациям. Основные положения диссертации, сформулированные в ней выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки административных регламентов по предоставлению государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения и корректировки имеющихся регламентов. Автором предложены изменения в действующее законодательство, что позволит его оптимизировать.
Практическая значимость диссертации определяется ее прикладным характером и заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в дальнейшем для совершенствования оказания услуг в сфере обеспечения безопасности дорожного движения физическим и юридическим лицам. Изменение порядка снятия с учета в связи с утилизацией, возможность регистрации транспорта в любой торгующей организации, создание аукционов регистрационных знаков, объединение внутреннего и внешнего экзамена, а в перспективе оптимизации предоставляемых государственных услуг МВД России, что несомненно повлияет на повышении качества предоставляемых услуг и позволит Госавтоинспекции сконцентрироваться на работе по обеспечению безопасности дорожного движения.
Теоретические и практические выводы исследования могут быть использованы в научных исследованиях, при подготовке научной литературы, учебных и методических пособий по курсу «Административная деятельность ОВД», «Организация деятельности ГИБДД», в учебном процессе (при подготовке специалистов в юридических высших и средних учебных заведениях и на курсах повышения квалификации сотрудников Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации).
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на международной научно-практической конференции «Безопасность дорожного движения» (Донецк, 2009), на международном научно-практическом семинаре «Тактическое обучение и тренировка органов полиции» (Краснодар, 2011), на Всероссийских конференциях «Актуальные вопросы деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности» (Краснодар, 2009), «Предупреждение преступлений и административных правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения» (Краснодар, 2011), «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар, 2012), «Актуальные проблемы судебной власти, прокурорского надзора, предварительного расследования и правозащитной деятельности» (Краснодар, 2012).
Диссертация подготовлена на кафедре административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России, на заседаниях которой докладывались результаты исследования, и осуществлялось ее неоднократное обсуждение.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 15 научных трудах, в их числе: 11статей (общим объемом 4,2 п.л.), опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях (2008-2013 годах), три которых опубликованы в научных журналах, включенных в перечень СМИ, рекомендованных ВАКом, и четыре учебных пособия.
Основные идеи и положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Краснодарского университета МВД России и подразделения полиции Краснодарского края и республики Адыгея (Отдел полиции по Абинскому району Краснодарского края, Отдел полиции по Тахтамукайскому району республики Адыгея, Управление МВД России по г. Майкопу республики Адыгеи).
Объем и структура работы определены кругом исследуемых проблем, обусловлены ее предметом, целью и задачами, что обеспечивает логическую последовательность в изложении хода и результатов исследования. Исследование выполнено в соответствии с требованиями ВАК.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения в современных условиях
Первый этап - начальный (1907-1936 гг.), характеризующийся формированием функций по предоставлению государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения.
С появлением первых автомобилей с двигателем внутреннего сгорания стал вопрос об обеспечении безопасности движения. На автомашины стали присваивать номера, что имеет формальный признак оказания государственной услуги по регистрации и учету транспортных средств. Было введено ограничение в движении и скорости сначала до 12 верст в час, а в 1907 году до 20-ти. В 1917 году в Инструкции милиционерам Московской городской милиции, изданной при Временном правительстве, о правилах езды на автомобилях сказано, что «Автомобили должны иметь сзади и спереди номера; с наступлением сумерек должны быть зажжены спереди два ярких фонаря и сзади один фонарь, освещающий номер автомобиля». Упоминания о том, что в обязанности милиционера входит обеспечение безопасности дорожного движения есть еще в 1918 году Инструкция милиционерам рабоче-крестьянской милиции гласит «... Милиционер поддерживает на улицах своего поста свободное и безопасное движение». С 20-х годов количество автомобилей в нашей стране начинает увеличиваться, строятся новые трамвайные линии, соответственно увеличивается число дорожно-транспортных происшествий. 10 июля 1920 года В.И. Ленин подписал Декрет СНК РСФСР «Об автомобильном движении по г. Москве и ее окрестностям»9 которые можно назвать первыми Правилами дорожного движения. Данный документ предусматривал требования к автомашинам, водителям, устанавливал предельные скорости движения автомобилей и мотоциклов, определял лиц, которые несли ответственность за нарушения правил автодвижения. Для обеспечения безопасности дорожного движения понадобились специально обученные работники. О повышенном внимание к автомобильному транспорту свидетельствуют заседания Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны проводимые с 16.11.1917 г. по 27.12.1922 г. на которых было рассмотрено 2,5 тыс. вопросов, касавшихся транспорта10. Повышение конструктивной безопасности автомобилей стало важнейшей задачей отечественного автомобилестроения. Решение этой задачи с 1921 г. было возложено на Центральное управление государственных автомобильных заводов (ЦУГA3), объединявшее семь небольших автомобильных предприятий, а с 1925 г. на Автомобильный трест РСФСР, главной задачей которого являлось налаживание серийного производства автомобилей, повышение их конструктивной надежности и снижение себестоимости11. 22 ноября 1922 года была утверждена «Инструкция постовому милиционеру по порядку пользования жезлом». С 30-х годах в Москве и Ленинграде начинают работу отделы по регулированию уличного движения, в других регионах отделения и группы РУД. Кроме контроля за безопасностью конструкции транспорта актуальным вопросам в советской системе безопасности дорожного движения становится - качество подготовки водительских кадров. «Красный транспортник» писал, что «обучение шоферов, проведение политико-воспитательной работы с ними являются первостепенными задачами в деле предотвращения аварийности на автотранспорте»12. 28 декабря 1933 г. Центральное управление (Цудортранс),13 утверждает Инструкцию по учету автотранспорта, этот документ приводит регламентацию регистрации и учета транспортных средств впервые в СССР. ноября 1934 г. при Цудортрансе была организована Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), имевшая свои органы в союзных и автономных республиках, краях и областях, а также в районах со значительным количеством автомашин14. Новый орган создавался в целях борьбы с неправильным использованием и контролем за правильной эксплуатацией автотранспортных средств. Положение о ГАИ Цудортранса15 от 23 июля 1935 г., возлагало следующие полномочия на новый орган: а) контроль за выполнением всеми учреждениями, предприятиями, организациями и лицами законов и правил по автомототранспорту и установленных технико-экономических норм, измерителей и тарифов; б) производство технического осмотра автомотомашин и выдача технических паспортов; в) контроль за содержанием автобаз, гаражей и авторемонтных пред приятий; г) контроль за проведением в жизнь мероприятий по борьбе с аварийностью на транспорте. Время 30-х годов XX века диктовало необходимость создания специального надведомственного органа, который кроме разрешительных полномочий осуществлял бы жесткое административное руководство соответствующей деятельностью других государственных органов, организаций и предприятий16. Передача Государственной инспекции из состава Цудортранса в состав НКВД СССР явилась закономерным результатом, ввиду того что наиболее целесообразно надзор в сфере дорожного движения, поручить органу который мог бы заставить людей выполнять нормы и правила, и обладающему спектром полномочий в этой сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Второй этап - организация и становление специализированной службы (ГАИ), оказывающей государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения (1936 - 1941 гг.) Данный этап характеризуется передачей организации оказывающей государственные услуги в сфере безопасности дорожного движения в подведомственность НКВД.
3 июля 1936 года Совет Народных Комиссаров СССР постановлением № 1182 утверждает «Положение о Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции СССР». С момента создания ГАИ в системе НКВД начинается развитие деятельности по предоставлению государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения. Главными задачами, поставленными перед службой Госавтоинспекция, стали «борьба с авариями и хищническим использованием транспорта, а также наблюдение за подготовкой водительских кадров и учет автопарка». Для выполнения этих задач на Государственную инспекцию были возложены определенные обязанности, одна из которых - «...вести учет автомобилей и мотоциклов по маркам, владельцам и категориям; выдавать номерные знаки и технические паспорта и производить периодические технические осмотры машин»17. Обязанности сотрудников милиции 30-х годов XX века демонстрируют, что уже в те времена государство в лице милиции предоставляло практически все услуги, в современном понимании, в сфере безопасности дорожного движения.
Предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений связанных с предоставлением государственных услуг по выдаче водительских удостоверений
Поддержание надлежащего технического состояния транспортных средств является одним из необходимых условий, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Важная роль в решении этой задачи принадлежит Госавтоинспекции, осуществляющей соответствующие контрольные и надзорные полномочия в процессе надзора за дорожным движением, производстве регистрационных действий с автотранспортными средствами и при осуществлении государственного контроля за деятельностью организаций, проводящих обязательный технический осмотр а так же при выдаче свидетельств о допуске к перевозке опасных грузов (ДОПОГ)80.
В феврале 2010 года был подписан Указ Президента РФ № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» в котором Д.А. Медведев, в связи с реформированием Министерства внутренних дел Российской Федерации постановил Правительству Российской Федерации подготовить и представить предложения по оптимизации структуры министерства внутренних дел, в том числе предусмотрел передачу полномочий по проведению технического осмотра, сохранив за Госавтоинспекцией полномочия по осуществлению государственного контроля за проведением такого технического осмотра. С первого января 2012 года, в соответствии со ст. 54 Федерального закона России «О полиции», МВД России было освобождено от несвойственной обязанности по проведению технического осмотра. Предпосылки такого перераспределения функций, назревали давно. Еще в конце 80-х годов, когда на предприятиях стали апробироваться экономические методы управления, назрел вопрос о передачи части функций Госавтоинспекции, а именно осмотра государственного транспорта, самим предприятиям. Что и было успешно осуществлено в 1988 году82. Данное нововведение на тот момент не увенчалось успехом, на что существовало на наш взгляд ряд причин. Наиболее значимая из них - это экономическая причина: отсутствовал финансовый интерес для предприятий в содержании транспортных средств в надежном состоянии, и крах страны прудил и развал предприятий, на балансе которых вместо десятков и сотен автотранспортных средств стало несколько единиц. Руководители Госавтоинспекции (77,8 %) выступали против такой реформы . Учитывая сложившуюся ситуацию, другой альтернативы, кроме как вернуть функцию технического осмотра ГАИ, не было. В конце XX века ряд ученых -административистов прорабатывал механизмы передачи функции технического осмотра от МВД к иным организациям. Так СЕ. Мельников рассматривал возможность передачи функций по проведению технического осмотра автомототранспортных средств диагностическим станциям, которые являлись бы членами саморегулируемых организаций84. М.Е. Молодых в работе «Государственный технический осмотр в Российской Федерации: административно-правовое регулирование» предлагает передать технический осмотр страховым компаниям .
Предложения, высказанные Максимом Евгеньевичем Молодых в своей диссертационной работе, нашли применение в законодательстве: 1. Федеральный закон от 1 июля 2011 года № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; 2. Постановление Правительства от 5 декабря 2011 года № 1008 «О проведении технического осмотра»; 3. Приказ Министерства экономического развития от 28 ноября 2011 года № 697 «Об утверждении правил аккредитации операторов технического осмотра»; 4. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 ноября 2011 года «О порядке обеспечения операторов технического осмотра бланками талонов технического осмотра и бланками международных сертификатов технического осмотра, а также правила учета, хранения, передачи и уничтожения таких бланков». Из анализа данного законодательства следует, что в настоящее время технический осмотр проводится соответствующими аккредитованными операторами. Проведение технического осмотра осуществляется на платной основе, размер платы устанавливаются оператором технического осмотра. Операторы технического осмотра обеспечивают размещение в сети Интернет для ознакомления текста Федерального закона «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На видном месте в пунктах технического осмотра размещаются Правила проведения технического осмотра и информация справочного характера (адреса оператора технического осмотра и пункта технического осмотра, номера телефонов, адреса электронной почты, адреса сайта оператора технического осмотра в сети Интернет). 35% респондентов ответили - «Да, если контроль поручат компетентным людям»; 25% выразили точку зрения что «Техосмотр нужно отменить».
Итоги данного опроса отражают реальное отношение народа к проведенной реформе. Четверть опрошенных считают, что ГТО надо отменить вовсе, а большинство, 40%, уверены, что после передачи техосмотра в руки страховщиков ничего не изменится, только будет дороже86.
На наш взгляд процедура проведения технического осмотра, как в МВД, так и у операторов Российского союза автостраховщиков далека от совершенства и имеет огромную коррупционную составляющую. Так порядок проведения ГТО в МВД имел следующие недостатки:
Диагностическое оборудование, применяемое при проведении ГТО не имеет общего стандарта по передаче результатов измерений в компьютер линии диагностики, в силу того, что выпускается разными производителями; Разное программное обеспечение, что в значительной степени усложняет создание единой базы данных и препятствует анализу в автоматизированном режиме результатов проверки технического состояния. Каждый производитель диагностического оборудования изготавливает свое программное обеспечение, что лишает возможности создавать единую базу данных в пределах субъекта, что осложняет анализ результатов проверки технического состояния.
Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг по регистрации транспорта и вопросы совершенствования
В настоящее время можно приобрести талон технического осмотра и полис ОС АГО за 30 минут не предоставляя автомобиль на пункт технического осмотра, заплатив при этом 3700 рублей за страховку и 690 - за талончик (компания Росгосстрах). Хотя данный талон и является нелегитимным, но печать на него ставят. Чтобы процедура технического осмотра была официально завершена к визуальному осмотру автомобиля необходимо пройти диагностику. Владельцам выдают расписку, согласно которой водитель обязан пройти технический осмотр, причем в день выдачи талона. Но ни чем не регламентируется обязанность водителя пройти диагностику, ведь талон технического осмотра с 1 января 2012 года необходим только при получении полиса ОСАГО. В некоторых компаниях выдают полис ОСАГО даже без предоставления талона технического осмотра (компания «Московия»). Пока в стране «бардак и неразбериха», страховые компании проживут очень удачный год. Ведь у них появится новый источник доходов: продажа талончиков ТО. Только при чем здесь безопасность?148
Предложенный обязательный периодический технический осмотр не сможет охватить перечень задач решаемых Госавтоинспекцией при проведении ГТО. Кроме этого, представленный им порядок прохождения технического осмотра транспортных средств, по своей сути, ни как не оптимизирует данную функцию, так как предполагается, что организации, аккредитованные на проведение такого осмотра, обязаны будут предоставлять в федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел сведения о транспортных средствах, прошедших осмотр. МВД России, в свою очередь, ведет информационные базы данных о транспортных средствах и т.п. Исходя из названного, следует, что происходит разрыв одной функции на несколько составных, абсолютно самостоятельных частей (проведение технического осмотра, предоставление информации в МВД России, ведение реестров и т.п.) как по качественной, так и по количественной (организациям) составляющей, никак не корреспондируется с тенденциями проводимой в стране административной реформы.
Рассмотрим вопросы предупреждения и пресечения административных правонарушений и преступлений с учетом п. 2.2 данного диссертационного исследования.
Не всегда при контроле за дорожным движением удается выявить транспортные средства не прошедшие технический осмотр. В этом случае огромную роль в обеспечении безопасности дорожного движения играет одна из задач решаемых Госавтоинспекцией при проведении ГТО государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения, что в свою очередь является основной возможностью выявления нарушение сроков предоставление транспортных средств юридических лиц для прохождения технического осмотра. Ведь по данным УГИБДД ГУ МВД по Краснодарскому краю доля транспортных средств принадлежащих юридическим лицам составляет порядка 30 %, что является довольно внушительной частью. Учитывая, что средний возраст транспортных средств принадлежащих юридическим лицам превышает 7 лет, следует задуматься какую опасность могут представлять данные автомобили, выпускаемые на линию без прохождения технического осмотра.
Имея данные с пунктов проведения технического осмотра, сотрудники технического надзора Госавтоинспекции подготавливают предложения главному государственному инспектору о выдаче предписаний150. Это является правом сотрудников полиции согласно законодательства. Тем самым Госавтоинспекция проводит привентивные меры в отношении лиц нарушающих статью 12.31 КоАП РФ «Выпуск на линию транспортного средства... не прошедшего государственного технического осмотра...». Виновное лицо допускает нарушения не только нормы Закона о безопасности дорожного движения, ПДД, но и других актов законодательства о дорожном движении. Объектом административных правонарушений, предусмотренных в ст. 12.31, являются отношения в области дорожного движения. Должностное лицо (заведующий гаражом, директор станции технического обслуживания автомобилей, главный инженер транспортной организации) - виновный осуществляет выпуск (т.е. допускает, разрешает, позволяет, не препятствует этому, а иногда и предписывает) на линию транспортного средства, не прошедшего государственный технический осмотр. Оконченными упомянутые административные правонарушения признаются с момента совершения. Они совершаются в основном путем бездействия. Наступление каких-либо последствий (например, совершение ДТП таким транспортным средством) остается за рамками объективной стороны данного правонарушения (иначе виновный может быть привлечен к уголовной ответственности по ст. 266 УК РФ).152
Кроме работы с юридическими лицами, при проведении технического осмотра выявляются и нарушение Правил, норм законодательства и физическими лицами. Такие как: незаконное переоборудование, внесение изменений в конструкцию транспортного средства без соответствующего разрешения Госавтоинспекции. На практике встречаются ситуации, когда на пункт прохождения технического осмотра представляется автомобиль, у которого данные в регистрационных документах (маркировочные обозначения кузова, кабины, шасси) не совпадает с фактическими данным нанесенными на автомобиле. Что это?: ошибка при регистрации; незаконное внесение изменений в конструкцию транспортного средства; последствия ДТП или неквалифицированного ремонта; или же умышленное изменение маркировочных обозначений. При проведении технического осмотра, согласно диагностической карте транспортного средства, одним из проверяемых параметров153 является «маркировка транспортного средства». В соответствии с законодательством при обнаружении признаков изменения, уничтожения маркировки, нанесенной на транспортных средствах организациями-изготовителями, несоответствия номеров агрегатов представленным документам или регистрационным данным, такие документы, регистрационные знаки задерживаются, в орган внутренних дел направляется соответствующая информация для принятия решения в порядке, установленном законодательством .
Соглашаясь с мнением заслуженного юриста России Н.С. Невшупа 5 о том, что все материалы по выявляемым автомобилям с признаками измененной идентификационной маркировки должны сначала рассматриваться в рамках административного расследования и лишь после заключения эксперта следует принимать решение в порядке ст. 144-145 УПК РФ156.
Рассмотрим вопросы проведения административного расследования при прохождении государственного технического осмотра.
В соответствии с законодательством, находящиеся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке, транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру157. Кроме этого, запрещается эксплуатация транспортного средства после регистрации в Госавтоинспекции или иных органах, определяемых Правительством Российской Федерации без прохождения государственного технического осмотра в течении 30 суток. В случае возникновения непредвиденных обстоятельств (болезнь, командировка и другое) этот срок может продлеваться, при условии предъявления документов подтверждающих указанные обстоятельства158. Одной из функций возложенных на Госавтоинспекцию при проведении технического осмотра является предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, связанных с эксплуатацией транспортных средств, а так же выявление похищенных транспортных средств, транспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествии .
Задачи решаемые при предоставлении государственных услуг в сфере технического надзора и вопросы совершенствования
При проведении ГТО решаются не все перечисленные задачи. Но это и не требуется, поскольку государство посредством технического осмотра преследует иную цель. Используемое в ходе ГТО контрольно-диагностическое оборудование на основе заложенной программы анализирует информацию о техническом состоянии автомобиля, отклонении фактического значения параметра от нормативного, делая однозначный вывод: «соответствует требованиям безопасности дорожного движения» или «нет».
Одна из задач решаемая при проведении ГТО - информационно-аналитическая. Следует заметить, что в Российской Федерации не на должном уровне решается информационно-аналитическая задача. Деятельность Госавтоинспекции по техническому надзору при проведении ГТО по сути преследует основную цель, это воспрепятствование участию в дорожном движении автомототранспортных средств с опасными неисправностями. Значительным результатом такой деятельности является получение информации о техническом состоянии автомототранспорта и выполнение нормативных правовых актов, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Получение и обобщение такой информации необходимы для проведения обоснованной политики государства в данной сфере, в том числе и для принятия соответствующих нормативных актов, которые должны отвечать требованиям времени. Своевременность принятия нормативных актов одно из условий стабильности той или иной деятельности системы управления. На сегодняшний момент, в деятельности по проведению ГТО, ощущается отсутствие стабильности, устойчивости, системности законодательства, противоречивости самой правовой системы, несвоевременности вводимых норм, и «перенасыщенности» правовых предписаний. В Законе Российской Федерации № 3 «О полиции», к обязанностям полиции отнесено «осуществлять государственный контроль (надзор) за деятельностью организаций, проводящих обязательный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним196». По аналогии с Законом «О милиции» «организовывать и проводить государственный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним» с которым перекликались такие нормативные акты как: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения министерства внутренних дел Российской Федерации» и, ряд ведомственных нормативных актов, то есть на тот момент все, что касалось организации и проведения ГТО было предельно ясно. Сейчас же сложилась противоречивая ситуация, во многом дестабилизирующая общественные отношения: норма права издана (Закон «О полиции»), а условия для ее реализации отсутствуют. Каким образом полиция должна контролировать проведение технического осмотра? Не для кого не является секретом, тот факт что уже довольно длительное время у нас нет Государственных станций технического осмотра. Технический осмотр проводят СГТО, ПТО, принадлежащие, различным юридическим и физическим лицам. Всю техническую работу по диагностированию «замыкает на себе» персонал пункта технического осмотра, деятельность Госавтоинспекции на данном пункте сводится лишь к осмотру идентификационных номеров, проверки по автоматическим базам данных транспортных средств и собственников, выдачей талона о прохождении ГТО ну и конечно проведение ежедневных проверок работы пункта технического осмотра. Подобные ситуации, с неурегулированностью общественных отношений, на наш взгляд способны породить социально-психологическую атмосферу правового нигилизма, во многом отношение безразличия как со стороны субъектов предоставления услуги, так и водителей. Может сложиться мнение, что работать по правилам - значит «тормозить» работу, а сами правила лучше обходить.
Сведения о ходе проверки технического состояния и ее результатов являются одним из условий функционирования всей структуры технического осмотра транспортных средств.
В странах Запада в целях обеспечения деятельности организаций проводящих технический осмотр и совершенствование законодательства, продолжительное время функционирует централизованная информационная система. Происходит обработка статистической информации в современных информационных центрах. Например: вся информация собирается в кантонах, провинциях, землях, группируется на государственном уровне (для Германии это единая система, позволяющая обработать данные о 55 млн. автомототранспортных средств). Учитывается не только результаты проверки технического состояния, но и даже взаимодействие владельца транспортного средства с контрольно-надзорными органами. Богатейший опыт использования информационных систем развитыми странами Запада, к сожалению пока не находит применения на просторах нашей страны. Сбор и систематизация подобной информации во многом помогли бы решить проблему транспортной экологии, оперативно решать задачи по проведению диагностики и ремонта,
искать новые организационно-правовые формы предоставления такой услуги как технический осмотр транспортных средств.
Нельзя сказать, что в Российской Федерации совсем не организованно информационное обеспечение при проведении технического осмотра. Учет ведется: наличия автомототранспорта по маркам (моделям), в том числе по формам собственности, количества транспортных средств, представленных на ГТО и его техническое состояние по результатам осмотра.
В конце каждого года в субъектах обрабатываются результаты проведения технического осмотра, в соответствии с которыми готовится информация о готовности транспортных средств всех видов и типов к безаварийной эксплуатации, а также уточняется наличие транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции.
По результатам проведения технического осмотра подсчитывается коэффициент готовности автопарка, определяемый отношением количества транспортных средств, прошедших технический осмотр, к числу транспортных средств, представленных на осмотр. Обобщаемые данные позволяют проследить динамику развития того или иного негативного показателя и принять адекватные контрмеры.
В настоящее время имеющая система не меняет негативную обстановку в целом; а в большей мере, такое положение сложилось из-за невозможности, а порой и нежелания органов государственной власти должным образом влиять на владельцев транспортных средств, для предупреждения дорожно-транспортной аварийности.
