Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы административных регламентов в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации 13
1. Понятие и значение административных регламентов в деятельности органов внутренних дел 13
2. Классификация административных регламентов и принципы их реализации в деятельности органов внутренних дел 41
3. Административно-регламентная деятельность в зарубежных государствах и возможности использования данного опыта в Российской Федерации 66
Глава II. Проблемы механизма реализации административных регламентов в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации 91
1. Нормы административного права в структуре механизма реализации административных регламентов в органах внутренних дел 91
2. Административные правоотношения в структуре механизма реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел 118
3. Акты применения норм административного права в структуре механизма реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел 138
Заключение 153
Библиографический список 158
- Понятие и значение административных регламентов в деятельности органов внутренних дел
- Классификация административных регламентов и принципы их реализации в деятельности органов внутренних дел
- Нормы административного права в структуре механизма реализации административных регламентов в органах внутренних дел
- Административные правоотношения в структуре механизма реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел
Введение к работе
I. Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимая в настоящее время реформа МВД России обусловлена целым рядом проблем, разрешение которых требует значительных усилий как органов государственной власти, так и институтов гражданского общества. Структурные преобразования в системе МВД России могут дать положительный результат лишь в том случае, если они непосредственно коснутся содержания административной деятельности органов внутренних дел, качественно улучшат организацию юрис-дикционной, контрольно-надзорной, а также разрешительной деятельности органов внутренних дел. В условиях глобального реформирования МВД России крайне актуальным является исследование административных регламентов, которые реализуются в сфере внутренних дел.
Для действенности проводимых структурных преобразований в системе МВД России необходимы соответствующие теоретические исследования, которые позволили бы рассмотреть отдельные проблемы в организации деятельности органов внутренних дел. Одно из важнейших направлений повышения эффективности административной деятельности органов внутренних дел - внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов. Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры существенно улучшат качество деятельности органов внутренних дел, создадут оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов внутренних дел и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо публичной услуги в соответствующий орган внутренних дел. Административные регламенты способствуют также совершенствованию исполнения государственных функций, организации взаимодействия органов внутренних дел с иными органами исполнительной власти в деле обеспечения правопорядка. Кроме того, административные регламенты могут и должны способствовать противодействию коррупции и иным должностным злоупотреблениям со стороны должностных лиц органов и учреждений системы МВД России.
Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность в сфере внутренних дел в свое время была предметом исследования и имеет достаточно давние традиции научного анализа. В научной литературе подробно исследовались административные формы и методы работы органов внутренних дел, однако говорить о том, что в настоящее время решены все теоретические проблемы административной деятельности органов внутренних дел, пока не приходится.
Сегодня в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного характера представляется необходимым пересмотреть многие устоявшиеся правоохранительные конструкции, которые получили свою теоретическую оценку в научной литературе, и на этой основе сформулировать современные предложения по совершенствованию реализации административных регламентов в деятельности МВД России. Безусловно, охватить все аспекты, касающиеся реформирования органов и учреждений системы МВД России, практически невозможно. В этой связи исследование административных регламентов вполне оправданно и своевременно. Административные регламенты все активнее внедряются в правоприменительную деятельность органов внутренних дел и для этого есть целый ряд объективных причин.
Известно, что органы внутренних дел в ходе выполнения возложенных на них задач и функций используют самые разнообразные административные методы и формы, аккумулируя их применительно к сфере своей правоохранительной деятельности. Административные регламенты, в свою очередь, призваны упорядочить правоприменительную деятельность органов внутренних дел, которая носит как внутренний, так и внешний характер. Однако, несмотря на то, что административные регламенты могут качественно улучшить деятельность МВД России по целому ряду направлений, не следует говорить о том, что действующие административные регламенты принципиально изменили работу органов внутренних дел. Это обстоятельство связано, прежде всего, с тем, что различные административные регламенты между собой не взаимосвязаны, их
реализация в полной мере не профинансирована, кроме того, не создан процессуальный механизм реализации некоторых из их положений.
Перечисленные и ряд других обстоятельств обусловливают актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. В ходе проведения настоящего исследования были изучены работы, в которых, так или иначе, исследовались формы и методы административной деятельности органов внутренних дел. В частности, были изучены научные труды Д.Н. Бахраха, КС. Бельского, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, А.П. Коренева, М.В. Костенникова, П.И. Кононова, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова, Г.И. Петрова, Н.Г. Сали-щевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др.
Непосредственно проблемы административных регламентов исследовались в работах СИ. Агафонова, И.Н. Барцица, О.В. Буряга, Г.И. Грицая, К.В. Давыдова, М.О. Ефремова, С.З. Женетль, Н.А. Игнатюк, Н.В. Кисилевой, М.Н. Кудилинского, Г.В. Матвиенко, В.Н. Протасова, Э.В. Талапиной, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой и др.
Однако лишь отдельные аспекты обозначенной проблемы были предметом научного исследования, поэтому говорить о разработанности избранной проблематики не представляется возможным. В этой связи исследование административных регламентов в деятельности органов внутренних дел весьма своевременно и актуально.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования разработки административных регламентов в системе МВД России.
Предметом диссертационного исследования являются правовые и организационные проблемы, связанные с реализацией административных регламентов в деятельности МВД России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическая разработка содержания админист-
ративных регламентов в деятельности МВД России и формулирование на этой основе предложений по совершенствованию их реализации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
сформулировать понятие и раскрыть содержание административного регламента, реализуемого в сфере внутренних дел;
определить критерии классификации административных регламентов, реализуемых в деятельности органов внутренних дел;
раскрыть содержание принципов реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел;
определить направления использования административно-регламентной деятельности, имеющей место в зарубежных государствах и Российской Федерации;
изучить нормы права в структуре механизма реализации административных регламентов в органах внутренних дел;
выявить особенности правоотношений в структуре механизма реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел;
определить перспективы использования правоприменительных актов в механизме реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили материалы независимых экспертиз административных регламентов, осуществляемых в Федеральной палате адвокатов Российской Федерации, а
также Ассоциации юристов России. В частности, было изучено 68 заключений на проекты административных регламентов, подготовленных в различных федеральных органах исполнительной власти за период с 2005 по 2010 г.г.
Было опрошено и изучено мнение 168 сотрудников Государственного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России относительно проблем реализации Административного регламента исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, а также Административного регламента исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения за период 2008-2010 гг. Было опрошено 97 сотрудников центрального аппарата Федеральной миграционной службы Российской Федерации по поводу проблем реализации и качества Административного регламента исполнения ФМС и ее территориальными органами и ОВД РФ государственной функции по контролю и надзору за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой результаты системного монографического исследования путей совершенствования административных регламентов в деятельности МВД России. В работе сформулировано авторское определение административного регламента, реализуемого в сфере внутренних дел. В исследовании раскрыто содержание административного регламента в деятельности органов внутренних дел, определены принципы реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел. В диссертации выявлены также приоритетные направления использования зарубежного опыта административно-регламентной деятельности. В работе также раскрыт административно-правовой механизм реализации регламентов в деятельности органов внутренних дел, кроме того, определена специфика элементов механизма реализации административных регламентов в сфере внутренних дел.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
Административный регламент в деятельности МВД России - это нормативный правовой акт, носящий подзаконный характер, закрепляющий процедуру исполнительно-распорядительной деятельности, которая направлена на упорядочение отношений в сфере предоставления государственных услуг, организацию взаимодействия различных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также противодействие коррупции в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России.
Административные регламенты касаются контрольно-надзорной, разрешительной деятельности органов внутренних дел. В этой связи определены критерии их классификации. В частности, административные регламенты в сфере внутренних дел классифицируются в зависимости от юридических свойств и срока действия административного регламента, цели и формы его предписания, а также сферы реализации и предмета регулирования административного регламента.
Исследование зарубежного опыта административно-процедурной деятельности в сфере обеспечения правопорядка показывает, что во многих зарубежных государствах созданы и функционируют электронные административные регламенты и процедуры, которые исключают личное взаимодействие гражданина и соответствующего чиновника. В нашей стране подобного рода механизмы в сфере внутренних дел только начинают формироваться. Для совершенствования соответствующего процесса необходимо принять Административный регламент МВД России, определяющий реализацию административных процедур через современную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, которая минимизирует или исключит непосредственное общение граждан с должностными лицами органов и учреждений системы МВД России.
4. Административные регламенты в системе МВД России представляют
собой определенную систему, включающую регламенты исполнения государ
ственных функций, административные регламенты предоставления государст-
венных услуг, административные регламенты взаимодействия, административные регламенты, касающиеся организации служебных отношений. Каждый из этих административных регламентов выполняет свою роль в механизме реализации возложенных на МВД России задач, однако, как показало исследование, различные административные регламенты не взаимосвязаны. Поэтому представляется необходимым произвести пересмотр действующих в системе МВД России административных регламентов, а также привести их положения в соответствие с законодательством, а также актами Правительства Российской Федерации.
В целях совершенствования качества административных регламентов приказ МВД России от 20 сентября 2006 г. № 742 «О проведении независимой экспертизы административных регламентов МВД России» целесообразно дополнить положением о том, что к независимой экспертизе административных регламентов МВД России могут привлекаться также юридические и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов для антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В целях эффективного исполнения предписаний административных регламентов, определяющих режим предоставления государственных услуг в сфере внутренних дел, следует предоставить соответствующим должностным лицам органа внутренних дел и ФМС России право отступать от положений регламента в интересах физических и юридических лиц только лишь в части сокращения времени, установленного для предоставления соответствующей государственных услуги.
Вывод о необходимости установления для должностных лиц меры административной ответственности за некачественную подготовку административных регламентов в виде дисквалификации - в случае признания в судебном порядке того факта, что положения данного документа противоречат закону.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что в работе раскрыто содержание административных регламентов в деятельности МВД Рос-
сии, обобщен накопленный теоретический материал, касающийся сследования административно-процедурной и регламентной деятельности в сфере внутренних дел. В исследовании раскрыты и теоретически обоснованы элементы административно-правового механизма реализации регламентов в деятельности органов внутренних дел. В частности, определены роль и значение норм административного права, административных правоотношений и правоприменительных актов в вопросах организации и реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел.
В работе сформулированы такие авторские понятия, как «административный регламент», «административно-регламентная деятельность в сфере внутренних дел».
Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы при подготовке предложений по совершенствованию порядка подготовки административных регламентов в системе МВД России. Материалы диссертации могут быть также использованы в практической деятельности уполномоченных субъектов при проведении независимой экспертизы административных регламентов, подготовленных различными органами исполнительной власти.
Предложения, разработанные в диссертации, нашли свое практическое применение при подготовке учебно-методических материалов по курсам: «Актуальные проблемы науки административного права», «Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел» во Всероссийском институте повышения квалификации сотрудников МВД России. Материалы диссертации использованы при подготовке научно-практического комментария к Федеральному закону «О полиции» (М., Юрайт, 2011). Положения диссертации используются сотрудниками УВД по городскому округу Балашиха ГУВД по Московской области в рамках служебной подготовки, а также при взаимодействии с органами и учреждениями системы МВД России. Кроме того, материалы диссертации использованы в деятельности государственного учреждения Московской области Телерадиовещательная компания «РТВ-Подмосковье».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы взаимодействия личности и власти в условиях построения правового государства» (31 мая 2010 г. , Курский государственный технический университет), в ходе круглого стола «Актуальные проблемы деятельности участковых уполномоченных милиции» (14 апреля 2011 г., ВИПК МВД России), «Проблемы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (18 апреля 2011 г., Московский университет МВД России).
Некоторые положения диссертации апробированы в учебном процессе Центра подготовки сотрудников полиции и службы миграции ВИПК МВД России и используются при чтении курса лекций по дисциплине: «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в органах внутренних дел».
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в шести научных публикациях, три из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и значение административных регламентов в деятельности органов внутренних дел
Административные преобразования, которые произошли за последние годы, привели к неоднозначным результатам. Организационная неразбериха, коррупция и бюрократизм стали следствием многих административных преобразований. Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006-2010 годах, была направлена на достижение следующих целей: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного- государственного- регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом- стало принятие Федерального закона «Об организации.предоставления государственных и муниципальных услуг», явившегося правовой базой для реализации основных, мероприятий административной реформы.
В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений: внедрение управления по результатам и проектного управления; регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций); предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме; организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; оптимизация функций органов исполнительной власти; размещение государственного и муниципального заказа; противодействие коррупции.
В ходе структурных преобразований появились нормативные правовые акты под названием «административный, регламент». Появление нового термина сразу обратило на себя Внимание ученых, которые начали исследовать новый феномен; который появился в, административно-правовой среде. В этой связи не случаен вывод К.В. Давыдова о том, что «институт административных регламентов федеральных органов; исполнительной власти можно; отнести к числу новейших и; весьма интенсивно развивающихся явлений, административно-правовой реальности» ..
Регламент термин; который имеет различные аспекты своего проявления, в .частности регламент раскрывается; как документ; регламентирующий; внутриорганизационные отношения, как порядок проведения собрания, время выступления йт.д; Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том; что: административный? регламент - это нормативный документ который регламентирует общественныеотношения. в сфере осуществления1 исполнительно-распорядительной деятельности. Иными словами административный" регламент носит государственно-правовую природу, имеет обязательный-для исполнения характер. Как уже отмечалось, в нашей стране на протяжении ряд лет осуществляется административная реформа, цель которой - обеспечить правопорядок в исполнительно-распорядительной деятельности государства, повысить престиж государственной службы, упорядочить взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, а также сформировать административно-правовой механизм предоставления государственных услуг их потребителям. В этой связи проблема создания системной концепции административных регламентов становится все более актуальной.
Административные регламенты служат основой для оптимизации публичных, функций и перевода их в электронный вид. К концу 2010 г. было утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. В субъектах Российской Федерации, включая муниципальное управление, было: утверждено более 1000 административных регламентов: Таким образом, административные регламенты все активнее внедряются; в . правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, различного уровня, в этом плане органы внутренних дел не являются исключением. К настоящему времени в системе МВД России принято более Г5 административных регламентов по вопросам; относящимся к компетенции Министерства, а с учетом принятия законов: «О полиции», «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» их количество должно быть, как минимум удвоено;
Развитие электронных, административных- регламентов; а также предоставление государственных услуг в сфере внутренних дел с использованием- Интернет сведено к минимуму. В настоящее время; интегральным показателем качества государственного управления является, индикатор вШСБ, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в-2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями; и- состоящий; из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные: параметры государственного управления;. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2009 г: равнялся 44,9 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 35,2 единицы (из 100 возможных). Исходя из приведенных цифровых показателей качество государственного управления в нашей стране далеко от совершенства.
Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. МВД России является федеральным органом исполнительной власти, а последние согласно действующему законодательству достаточно разнообразны. В связи, с чем в основу классификации органов исполнительной власти могут быть положены различные критерии. Одним из критериев классификации органов исполнительной власти является уровень их функционирования. Исходя из этого, органы исполнительной власти могут быть дифференцированы на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации и исполнительные органы местного самоуправления. Каждый из вышеназванных органов исполнительной власти обладает своей компетенцией в сфере реализации административных регламентов и процедур.
Коль скоро органы внутренних дел (полиция) — это исполнительная власть, есть необходимость коротко остановиться на определении органа исполнительной власти. По мнению Д.М. Овсянко, орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением .
Определение органа исполнительной власти в настоящее время отсутствует в действующем законодательстве, в этой связи в научной литературе сформулированы различные определения органа исполнительной власти. Определение органа исполнительной власти применительно к цели нашего исследования объективно необходимо, поскольку, как отмечают Н.Г. Сали- щева, Е.Б. Абросимова, «...сторонами в административной процедуре выступают, с одной стороны, заявитель, а с другой - администрация, являющаяся органом исполнительной власти как федерального, так и субъектного уровня, наделенная законом правом принимать административные акты индивидуального характера или осуществлять юридически значимые действия (бездействие) в отношении заявителя... . Общим признаком правового статуса заявителя является непосредственная пли опосредованная заинтересованность в принятии / неприятии конкретного административного акта индивидуального характера или в совершении — не совершении конкретных действий органом исполнительной власти» .
Классификация административных регламентов и принципы их реализации в деятельности органов внутренних дел
Определение критериев для классификации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел является одной из задач настоящей работы. От определения критериев классификации административных регламентов и соответственно процедур отчасти зависят направления развития административного законодательства, определяющего режим реализации регламентов в деятельности органов внутренних дел.
Учитывая многие проблемы формирования института административного-регламента в российском праве, следует согласиться с A.B. Тарасовым, который отмечает, что опыт реформирования государственного аппарата, изменение принципов его функционирования; а также практика по противодействию коррупции в системе государственного управления, показывает, что коррупция возникает в тех сферах деятельности государства, где статус участников отношений четко не определен, не сформулированы процедуры предоставления государственных услуг. В первую очередь, коррупция возникает там, где реализуются исполнительно-распорядительные, контрольно- надзорные, юрисдикционные и разрешительные функции государственного аппарата, что вызывает необходимость совершенствования, административных процедур в деятельности органов государственного управления и должностных лиц .
Говоря о классификации административных регламентов, необходимо отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административные регламенты и процедуры по различным критериям . Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации административных процедур позволяет сделать определенные выводы.
Основная сложность классификации административных регламентов и процедур в деятельности органов внутренних дел состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого можно выделять различные группы административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга — если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого при классификации административных регламентов в деятельности МВД России крайне важно; чтобы каждая классификация имела реальное основание и научно-практическое значение. Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации административных процедур, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел.
Как отмечает О.Э. Лейст, «...классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения» . В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход к выбору форм и методов административно-правового регулирования в сфере реализации процессуальных норм.
Классификация административных регламентов и процедур отчасти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.
Как уже частично отмечалось, по исследуемому вопросу существуют различные точки зрения. В частности, И.М. Лазарев выделяет следующие виды административных процедур, которые осуществляются органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные; 6) государственно-поощрительные . П.И. Кононов выделяет следующие виды процедур, которые реализуются в рамках позитивного административного процесса. Так, П.И. Кононов в рамках административно-распорядительного процесса выделяет: 1) регистрационное производство; 2) лицензионно-разрешительное производство; 3) правопредоставительное производство; 4) экзаменационно-конкурсное производство; 5) экспертно-удостоверительное производство; 6) поощрительное производство; 7) служебно-призывное производство. В рамках административно-принудительного процесса П.И. Кононов выделяет: 1) административно-надзорное производство; 2) административно-следственное производство; 3) производство по привлечению лиц к административной ответственности; 4) административно-исполнительное производство. В рамках административно-защитного процесса П.И. Кононов выделяет: 1) производство по разрешению административных жалоб; 2) административно-арбитражное производство .
С.Д. Хазанов подразделяет административные процедуры, функционирующие в сфере публичного управления, на три группы. Первая группа - это процедуры внутренней организации, которые определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности. Вторая группа административных процедур - это процедуры взаимодействия-между субъектами публичной администрации. Третья группа процедур — это процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами .
Нормы административного права в структуре механизма реализации административных регламентов в органах внутренних дел
Одним из актуальных направлений административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, подразделяемых на административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения1 государственных функций. В силу того, что административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней публичной власти недостаточно организованы и часто неэффективны, данное направление административной реформы можно по праву признать одним4 из ключевых . Как отмечает Ж. Марку «административные регламенты, подготовленные в- рамках федеральных министерств, демонстрируют важный прогресс в улучшении качества подготовки решений и организации административного обжалования, дающего гарантии гражданам, но они должны следовать за разработкой и принятием законодательства об административнои процедуре»
Механизм административно-правового регулирования регламентной деятельности, осуществляемой в органах внутренних дел, представляет собой способ организации и осуществления прав и законных интересов граждан и юридических лиц, взаимодействующих с органами исполнительной власти.
Как отмечают Н.Г. Салищева и Е.Б. Абросимова, «механизм административно-процессуального регулирования нам нужен в первую очередь не для эффективного публичного администрирования, а для выравнивания юридических возможностей публичных должностных лиц и граждан в ходе реализации ими своей правосубъектности» .
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что административные процедуры (действия), совершаемые в федеральных органах исполнительной власти, должны иметь правовое закрепление. Общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В" противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и-частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере .
Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением административных процедур, обусловлено тем, что эффективное функционирование данного института зависит от совершенствования законодательных предписаний, регламентирующих режим административно- процедурной деятельности. Перед исследованием содержания механизма регулирования административных процедур в деятельности органов внутренних дел представляется необходимым коротко остановиться на значении понятия «механизм правового регулирования».
Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как система, определяющая порядок какого-либо вида деятельности . В юридической науке наиболее часто категория «механизм» употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как: механизм правового регулирования, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, механизм действия правовой системы, механизм укрепления законности, механизм обеспечения прав человека, механизм государства и т.д. Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения! норм права; правовая культура и правосознание._Он отмечает, что процесс правового регулирования выключает в себя три основные стадии: регламентирование общественных отношений,- действие юридических норм, реализацию субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента, или части меха- низма правового регулирования: юридические нормы; правоотношения; акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей .
Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений .
Механизм правового регулирования административных регламентов и процедур в деятельности органов внутренних дел представляет собой самостоятельную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, позволяющую-достичь необходимого результата - обеспечения правопорядка в деле предоставления органами внутренних дел публичных услуг граждан и юридическими лицами. Как отмечает Н:В. Киселева публичные услуги — это нематериальные (в том числе правовые) блага, предоставляемые нуждающимся субъектам безвозмездно или зарплату, как органами государственной власти, так и коммерческими или не коммерческими организациями при делегировании им полномочий по оказанию ус По мнению Н.В. Путило публичные услуги нередко рассматриваются как теоретико-правовая конструкция близкая к функциям государства, т.е. непосредственно воспроизводятся положения теории общественного договора, согласно которому государство находится в услужении у общества. Субъектом, получателем этих, у слуг является общество; абстрактный народ. Однако данный подход- не следует использовать для-понимания и. регулирования публичных услуг, получателем которых;является конкретное лицо,, а предоставляет их государственный служащий. В; данном административно- правовом понимании услуги - это конкретные действия; повседневная деятельность государственных органов и служащих: в отношении; физических или-юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага; Особенность нормативного регулирования: государственных, услуг состоит в том; что; административный регламент рассматривается как основное средство закрепления административных процедур, т.е. действий, совершаемых в ходе- оказания- государственных услуг.
Именно; поэтому эти регламенты приобретают особую важность . Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами . исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулированным ценам услуг гражданам и организациям в различных областях жизнедеятельности.
Административные правоотношения в структуре механизма реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел
Административные регламенты представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между их составными частями. Административный регламент - это нормативный правовой акт, который содержит нормы административного права, которые регламентируют разнообразные общественные отношения управленческого характера. При этом необходимо отметить, что соответствующие отношения могут носить как внутриведомственный, так и внешний характер. Административный регламент обладает всеми признаками подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти. Административный регламент носит государственно-властный характер, его предписания обязательны для исполнения всеми субъектами, которые попали под его регулирующие воздействие. Предписания административного регламента охраняются мерами государственного принуждения, а исполнение административного регламента должно обеспечиватьсяне только мерами принуждения, а также иными мерами-стимулирующего характера. Для того чтобы административный регламент исполнялся достаточно важно, чтобы его предписания носили качественный характер.
В этой связи для обеспечения качества подготовленных Административных регламентов« было бы вполне оправдано установление для должностных лиц, мер административной ответственности за некачественную подготовку административных регламентов в виде дисквалификации в случае признания в судебном порядке положений данного документа противоречащих закону.
Несмотря на то, что административный регламент по своим свойствам обладает всеми признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, тем не менее, административный регламент по своей структуре, а также целевой направленности обладает определенными особенностями. Исходя из этого, следует согласиться с Л.С. Козловой и Т.Д. Садовской «феномен административных актов, регламентирующих управленческие процедуры, не нов для системы источников административного права Российской Федерации. Но есть все основания утверждать,.что их состав значительно пополнился за счет административных регламентов органов исполнительной власти, явившихся.важным элементом современной российской административной реформы. В данном случае речь идет об административных регламентах исполнения государственных функций, административных регламентах предоставления- государственных услуг, регламентах взаимодействия, регламентах внутренней, организации органов исполнительной»власти, а также должностных регламентах государственных служащих .-,
Реализация норм административного права, определяющих режим административных регламентов и процедур в деятельности органов внутренних дел, возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера. Правоотношение - это основная форма реализации правовых норм. В ходе.правоотношения общее предписание правовой,нормы конкретизируется в,зависимости от состава юридического факта (события, или действия, влекущего за, собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений) по управомоченным и обязанным лицам, а также по-своему объему .
В ходе реализации административных регламентов в деятельности органов внутренних дел возникают различные правоотношения. В частности, при предоставлении публичных услуг в сфере внутренних дел возникают особые административные правоотношения, которые по своей сути очень близки к гражданским правоотношениям. Как отмечает Е.А. Величкина «...в данном случае возникает триединая система взаимоотношений: гражданин (потребитель услуг) — исполнитель услуг (бюджетная или частная организация), исполнитель услуг орган власти, гражданин - орган власти» .
Основываясь на общетеоретической базе, мы будем исследовать специфику административных правоотношений, складывающихся в ходе реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
Административные правоотношения являются специфической разновидностью правоотношений. Следует сказать, что проблема-административных правоотношений в советской юридической литературе решалась далеко неоднозначно. Не углубляясь в суть имевших место разногласий, кратко рассмотрим, что понимается под административными правоотношениями в современной юридической литературе.
Так, А.П. Алехин, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, отмечают, что под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой- управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой . Г.И. Петров отмечал, что административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления . А.П. Коренев также констатировал, что административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления . Н.В. Путало отмечает, что административные правоотношения имеют свою специфику, обусловленную их властной природой. В них преобладает не частный интерес, а публичный. Однако представляется, что если при реализации функций государственного органа преобладает интерес публичный, то при предоставлении этим же органом услуг значительно усиливается интерес частный, но реализуемый в публичных правоотношениях210.
Обобщение научной и учебной литературы по административному праву позволяет сделать определенные выводы относительно характеристики административных правоотношений, возникающих в связи с реализацией административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Обязательным участником данных отношений является орган государственного управления — в нашем случае это орган внутренних дел, то есть данные отношения протекают с участием государства. Как отмечает Л.М. Розин, «...признание административных правоотношений с участием государства дает возможность послеживать, какие и перед кем.возникают права и обязанности, какими нормами они устанавливаются. Тем самым глубже раскрывается механизм административно-правового регулирования общественных отношений» . Ю.М. Козлов отмечает, что специфической особенностью административно-правовых отношений является то, что во всех случаях необходимо следующие непременное условие - обязательное участие в них стороны, наделенной юридически властными полномочиями. Такой стороной является орган государственного управления, то есть субъект исполнительной власти, а также представляющие его должностные лица212.
