Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административное принуждение как метод предупреждения и пресечения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 16
1. Девиантное поведение несовершеннолетних и иные обстоятельства как основание применения административного принуждения к несовершеннолетним 16
2. Меры административного принуждения и их роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних 43
3. Полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним 66
Глава II. Материально-правовые и процедурно процессуальные основы применения мер административного принуждения к несовершеннолетним 97
1. Меры административного предупреждения, применяемые к несовершеннолетним 97
2. Основания и порядок применения мер административного пресечения к несовершеннолетним 121
3. Основания и порядок применения мер административно процессуального обеспечения 140
4 Особенности применения к несовершеннолетним мер административной ответственности 165
Заключение 187
Список литературы 196
Приложения 223
- Девиантное поведение несовершеннолетних и иные обстоятельства как основание применения административного принуждения к несовершеннолетним
- Полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним
- Меры административного предупреждения, применяемые к несовершеннолетним
- Особенности применения к несовершеннолетним мер административной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Защита детей как подрастающего поколения, их нравственности, обеспечение достаточных условий для их полноценного развития – одна из центральных, приоритетных задач, стоящих перед любым демократическим государством, которое должно обеспечивать максимально возможную степень выживания и здорового развития ребёнка. В последнее десятилетие обеспечение благополучного и защищённого детства стало одним из основных национальных приоритетов России.
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы к числу основных проблем в сфере детства отнесены, в частности: распространённость семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей; нарастание новых рисков, связанных с распространением информации, представляющей опасность для детей. Детей, чаще всего сирот, детей из неблагополучных семей, вовлекают в наркоманию, проституцию, в другие криминальные сферы. В связи с этим одним из направлений Национальной стратегии является создание в Российской Федерации системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия. Кроме того, тенденция последних двух десятилетий: утрата нравственных ориентиров, стремление к быстрому обогащению, культ грубой силы и жестокости – все это, на наш взгляд, способствует возникновению девиантного поведения несовершеннолетних, формированию наиболее опасных его проявлений.
Можно констатировать, что противодействие правонарушениям среди несовершеннолетних становится задачей первостепенной государственной важности. Угроза подрастающему поколению – это угроза будущему нашего общества.
Правонарушения и антиобщественное поведение несовершеннолетних характеризует высокая степень активности подростков и разнообразие их девиантного поведения. Человек, вставший на путь совершения правонарушений в юном возрасте, трудно поддаётся исправлению и перевоспитанию и, как правило, представляет собой потенциальный резерв для взрослой преступности.
Несмотря на некоторое в целом снижение абсолютного числа преступлений и административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, с учётом уменьшения числа самих несовершеннолетних (ввиду демографических проблем), количество таких правонарушений в отдельных регионах остаётся достаточно высоким, а динамика тревожной. Так, по официальным данным Росстата количество правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации с 2008 года по 2012 года сократилось в 2,2 раза. В то же время численность граждан Российской Федерации в возрасте от 10 до 19 лет с 2008 года по 2012 год сократилось в 1,2 раза. Вместе с тем в Северо-Кавказском федеральном округе с 2011 года количество правонарушений несовершеннолетних возросло в 5 раз (в 2011 году несовершеннолетними совершено 3 776 административных правонарушений, а в 2012 году их число достигло 15 781). Социологические исследования свидетельствуют об увеличении количества преступлений и правонарушений, совершенных несовершеннолетними в состоянии опьянения, о совершении чаще всего правонарушений, посягающих на общественный порядок и собственность.
Сложившаяся ситуация требует от государства принятия решительных правовых, организационных и иных мер.
В этой связи значительная роль в преодолении негативных тенденций может принадлежать административно правовым средствам, а именно мерам административного принуждения. С одной стороны, необходима дальнейшая гуманизация и минимизация административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним. С другой стороны, следует обеспечить его достаточность и эффективность для предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Отличаясь оперативностью, разнообразием и непосредственностью, меры административного принуждения при правомерном и своевременном их применении позволяют гибко воздействовать на противоправное поведение несовершеннолетних, пресекать наиболее опасные его проявления и способствуют профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Вышеизложенные обстоятельства определяют научную и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Административное принуждение как научная проблема постоянно привлекает внимание отечественных ученых и достаточно глубоко изучено. Данной проблеме были посвящены фундаментальные исследования Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.Г.Елагин, М.И. Еропкина, А.И. Каплунова, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, А.П. Шергина и др.
Объектом исследований неоднократно становилось как административное принуждение в целом (Д.Н. Бахрах), так и административное принуждение в отдельных сферах государственного управления, к примеру применяемого в деятельности милиции (Л.Л. Попов), органов внутренних дел (А.И. Каплунов), в деятельности ГИБДД (М.И. Жумагулов, Ф.З. Эльбердова), применяемого органами внутренних дел на транспорте (В.К. Гижевский), так и отдельные виды и группы мер административного принуждения, а именно меры административного предупреждения (Ю.С. Рябов), меры административного пресечения (В.Д. Ардашкин, А.В. Мингес, К.А. Кареева–Попелковская, В.Н. Опарин), меры административно–процессуального обеспечения (А.И. Дворяк В.Р. Кисин, Ю.А. Попугаев) и даже конкретные меры административного принуждения, например, административное задержание (В.П. Кудрявцев, М.И. Рябов), применение огнестрельного оружия (Г.И. Калмыков, А.И. Каплунов, А.С. Князьков, В.С. Новиков). Наиболее часто административное принуждение исследовалось применительно к деятельности органов внутренних дел. Однако ученым–административистам так и не удалось прийти к единому мнению по ряду ключевых проблем теории административного принуждения.
Объектом монографических исследований неоднократно становились также те или иные аспекты, связанные с профилактикой правонарушений несовершеннолетних, в частности: проблемы предупреждения (профилактики) различными органами правонарушений, совершаемыми несовершеннолетними (Л.И.Беляева, В.И. Головкин, А.Н. Кривоносов, Т.В. Палехова, В.И. Попов); административно–правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних (В.И. Закопырин), подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (И.П. Черникова); ответственность несовершеннолетних по административному праву (Е.В. Зыкина, Л.А. Стеблецова).
Вопрос же применения всего комплекса мер административного принуждения к несовершеннолетним для предупреждения и пресечения их девиантного поведения в рамках отдельного диссертационного исследования не рассматривался, несмотря на достаточную проработанность как проблем административного принуждения, так и административно–правового статуса несовершеннолетних.
Таким образом, в науке административного права уже накоплен достаточный материал по теории административного принуждения, подробно рассмотрены проблемы административного принуждения в отдельных сферах, имеется богатый материал по проблемам профилактики правонарушений среди несовершеннолетних. Все это позволяет применить накопленные знания для глубокого и всестороннего исследования роли административного принуждения в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать данную проблематику как актуальную с точки зрения практики и юридической теории и предопределяют её выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при применении уполномоченными органами и должностными лицами мер административно–правового принуждения к несовершеннолетним.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие основания и порядок применения мер административного принуждения к несовершеннолетним, и практика применения этих норм уполномоченными на то органами и должностными лицами.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию правовых основ применения административного принуждения к несовершеннолетним.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие научно–исследовательские задачи:
– дать характеристику противоправных форм девиантного поведения несовершеннолетних и иных обстоятельств, ставших следствием безнадзорности или беспризорности несовершеннолетних, являющихся основанием применения к ним мер административного принуждения;
– определить виды и перечень мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним, их роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних;
–раскрыть полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним;
– рассмотреть правовые основы применения к несовершеннолетним принудительных мер административного предупреждения, основания и порядок применения мер административного пресечения;
– раскрыть основания и порядок применения к несовершеннолетним, совершившим административные правонарушения, мер административно–процессуального обеспечения, особенности реализации административной ответственности;
– сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об административном принуждении, применяемом в отношении несовершеннолетних, и практики его применения уполномоченными органами и должностными лицами.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные научные методы познания. В качестве фундаментального метода научного анализа социально–правовой действительности использовалась диалектико-материалистическая теория познания. Как частные методы использовались: анализ, синтез, системный, социологический, формально–юридический, индукции, дедукции, аналогии, метод сравнительного правоведения, анализа документов, толкования, классификации.
Нормативную основу исследования составили: международные правовые акты, регламентирующие правовой статус несовершеннолетних; Конституция Российской Федерации; нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов (должностных лиц) по применению административного принуждения к несовершеннолетним; административное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающее административную ответственность несовершеннолетних; ведомственные нормативные акты, регламентирующие правоприменительную деятельность в данной сфере.
Эмпирическая база исследования включает результаты социологического опроса по разработанной анкете 396 сотрудников органов внутренних дел из пяти субъектов Российской Федерации (Архангельской, Курской, Новосибирской областей, республики Мордовия, Удмуртской республики), свободного (неформализованного) интервьюирования по теме исследования судей, должностных лиц государственных и муниципальных органов, результаты изучения 3036 дел об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних, анализа официальных статистических данных о правонарушениях и безнадзорности несовершеннолетних по Российской Федерации и отдельным субъектам Российской Федерации за период с 2008 по 2012 годы, изучения отдельных материалов судебной, прокурорской и полицейской правоприменительной практики, административно–юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Теоретическую базу исследования составили труды перечисленных выше ученых административистов по проблемам административного принуждения, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также мнения ученых по теории государства и права о государственном принуждении. Важное место занял анализ мнений специалистов–социологов и криминологов, исследовавших проблемы причин и условий девиантного поведения несовершеннолетних.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является первой монографической работой теоретико-прикладного характера, посвящённой комплексному анализу правовой природы административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним, а также написана на основе нового нормативного и эмпирического материала. В результате проведённого исследования:
- в научный оборот вводится авторский вариант видов девиантного поведения несовершеннолетних, являющихся основанием для применения к ним административного принуждения;
- обосновывается целесообразность использования для характеристики оснований применения к несовершеннолетним мер административного принуждения, выраженных как противоправными видами их девиантного поведения, так и иными обстоятельствами, ставшими следствием безнадзорности или беспризорности несовершеннолетним, термина «правовая аномалия»;
- предлагается вариант классификации мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним, который может быть использован в качестве базового (основного);
- установлен перечень мер административного принуждения, применяемых только в отношении несовершеннолетних, определяется место каждой из них в системе административного принуждения и роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних;
- обосновывается целесообразность сохранения за комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав административно-юрисдикционных полномочий и централизованного закрепления в федеральном законе видов мер воспитательного воздействия, которые могут применяться в случае освобождения несовершеннолетнего от административной ответственности;
- приводятся авторские доводы, свидетельствующие об административно-правовой природе и административно-процессуальном порядке применения такой меры принуждения, как помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (СУВУЗТ);
- на основе авторской аргументации формулируются предложения:
- по совершенствованию норм федеральных законов, устанавливающих основания и порядок применения к несовершеннолетним таких мер административного принуждения, как «доставление несовершеннолетних в подразделение органов внутренних дел», «направление несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование на состояние опьянения», «обязательные работы»;
- по внесению изменений в подзаконные нормативные акты, устанавливающих порядок реализации таких мер административного принуждения, как «помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей» (ЦВСНП), «привод».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что основание применения в отношении несовершеннолетних мер административного принуждения может быть выражено следующими противоправными формами:
противоправным и уголовно или административно наказуемым девиантным поведением несовершеннолетнего;
объективно противоправным деянием, подпадающим под признаки административного правонарушения или преступления либо антиобщественными действиями несовершеннолетнего;
обстановкой, представляющей опасность для жизни или здоровья несовершеннолетнего либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, ставшей следствием его безнадзорности или беспризорности, либо противоправного поведения родителей несовершеннолетних, лиц, их замещающих, и иных лиц.
2. Авторская классификация и перечень специальных мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним. По мнению соискателя, к мерам административного принуждения, применяемым только к несовершеннолетним, относятся следующие:
а) принудительные меры административного предупреждения:
- доставление должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных;
- помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет в СУВУЗТ;
б) меры административно-процессуального обеспечения:
- доставление должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение;
- помещение несовершеннолетнего в ЦВСНП.
3. Вывод о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», устанавливающего единые для Российской Федерации основы порядка их образования и деятельности, исчерпывающий перечень полномочий, в том числе по применению мер воспитательного воздействия, применяемых в случае освобождения несовершеннолетнего от административной ответственности, и его авторская концепция в виде примерной структуры проекта данного закона.
4. Обоснование целесообразности расширения круга должностных лиц органов внутренних дел, которые в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 21 и пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» уполномочены «доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных». Право применять данную меру административного принуждения должно быть предоставлено всем сотрудникам полиции, осуществляющим охрану правопорядка и оперативно–розыскную деятельность.
5. Авторская аргументация предложений о необходимости внесения в федеральное законодательство следующих изменений и дополнений:
- в Федеральном законе «О полиции» п. 15 ст. 13 дополнить нормой, предоставляющей полиции право «требовать от несовершеннолетнего покинуть объект (территорию, помещение) и иное место, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, обязывать покинуть такие места, если в соответствии со ст. 14.1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации предусмотрены меры по недопущению нахождения детей в таких местах»;
- в главе 27 КоАП РФ должностным лицам органов внутренних дел, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.8, 20.21, 20.22 КоАП РФ, при выявлении признаков совершения несовершеннолетним одного из указанных административных правонарушений предоставить право в случае необходимости направлять несовершеннолетнего на «медицинское освидетельствование на состояние опьянения»;
- в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года № 323–ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в ч. 9 ст. 20 закрепить возможность медицинского вмешательства без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя «при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения несовершеннолетнего, в том числе не достигшего возраста административной ответственности, совершившего действие, подпадающее под признаки административного правонарушения, в случае совершения которого предусмотрена возможность применения к несовершеннолетнему данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении».
6. Вывод о целесообразности включения в санкции отдельных статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок (ст. 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ), установленный порядок управления (ст. 19.3 КоАП РФ), здоровье населения (ст. 6.8, 6.9 КоАП РФ), административного наказания – «обязательные работы», для возможности применения его к несовершеннолетним на общих основаниях.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные соискателем положения вносят определенный вклад в правовую науку, в частности, сформулированные автором выводы и предложения дополняют и углубляют научные знания о системе мер административного принуждения, перечне и целевом назначении принудительных мер административного предупреждения, мер административно–процессуального обеспечения, которые применяются в отношении несовершеннолетних, о месте и роли мер административного принуждения в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Практическая значимость диссертации определяется её направленностью на решение актуальных проблем правоприменения в сфере борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Результаты проведённого исследования могут иметь значение для повышения качества практической деятельности по применению административного принуждения в отношении несовершеннолетних, они могут быть использованы в нормотворчестве для устранения пробелов в федеральном законодательстве, регламентирующем меры административного принуждения.
Результаты исследования могут быть востребованы при разработке законодательных и иных нормативных актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, посвящённых вопросам профилактики правонарушений среди несовершеннолетних.
Результаты данного исследования могут также быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при проведении занятий по дисциплинам «Административное право», «Административно–процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведённого исследования:
обсуждены на кафедре административного права Санкт–Петербургского университета МВД России;
отражены в 10–ти научных публикациях автора, четыре из которых в журналах, рекомендованных ВАК;
докладывались на научно–практических конференциях, в частности: ежегодных всероссийских научно–практических конференциях, посвящённых памяти профессора В.Д. Сорокина, «Актуальные проблемы административного и административно–процессуального права» (5 марта 2010 г., 15 марта 2013 г., Санкт–Петербург); международной научно–практической конференции «Инновационное развитие России» (8–9 апреля 2010 г. Архангельск); международной научно–практической конференции «Инновационное развитие России» (21–22 апреля 2011 г. Архангельск);
получили апробацию в обзоре материалов конференции от 15 марта 2013 г. в журнале «Государство и право» (2013, № 9).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Санкт–Петербургского университета МВД России при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административно–процессуальное право», в практическую деятельность УМВД России по городу Архангельску.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Девиантное поведение несовершеннолетних и иные обстоятельства как основание применения административного принуждения к несовершеннолетним
В целом достаточно неблагоприятная ситуация с количеством правонарушений несовершеннолетних является существенной угрозой настоящему и, главное, будущему нашей страны.
В этой связи в качестве главного направления государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу Стратегия национальной безопасности Российской Федерации определяет усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности и, прежде всего детей и подростков. Обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу будут также способствовать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений1.
Достижение целей, определенных Стратегией национальной безопасности в отношении несовершеннолетних, предполагает консолидацию государственных усилий, направленных на профилактику отклоняющегося, противоправно ориентированного поведения несовершеннолетних и уже как следствие - на борьбу с его последствиями.
Правовое принуждение, как метод государственного управления в данной сфере, является серьёзным и значимым инструментом в системе предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Его применение будет успешным лишь тогда, когда оно станет использоваться в совокупности с иными (в том числе позитивными) способами воздействия, точечно, с учётом индивидуальных особенностей каждой ситуации. Каждая применяемая принудительная мера должна соответствовать конкретной ситуации и быть адекватной тем обстоятельствам, на пресечение которых направлена.
Такой подход требует знания существующих форм девиантного поведения несовершеннолетних, прежде всего противоправных, понимания и своевременного выявления причин и условий девиантного поведения несовершеннолетних.
Проблема предупреждения девиантного поведения несовершеннолетних, всегда вызывая повышенный интерес со стороны общества и государства, и сегодня не теряет своей актуальности. Сложность такого социального явления, как правонарушения несовершеннолетних, и особенно сложность и многофакторность причинного комплекса этого явления очевидны.
Девиантное поведение несовершеннолетних имеет свои специфические особенности, что позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного объекта изучения. Необходимость такого выделения главным образом обусловливается особенностями соматического, психического и нравственного развития несовершеннолетних, а также их социальной незрелостью. В подростковом, юношеском возрасте в момент нравственного формирования личности происходит накопление опыта, в том числе отрицательного, который может внешне не обнаруживаться или проявиться со значительным запозданием1.
В центре анализируемого явления находится личность подростка. В этой связи совершенно справедливой представляется точка зрения А.Н. Дерюги о том, что «изучение личности правонарушителя имеет большое научное и практическое значение, поскольку без определенных специфических характеристик лиц с асоциальным поведением, не зная механизмов его формирования, вряд ли можно эффективно предупреждать и пресекать противоправные акты, организовать борьбу как с отдельными видами административных правонарушений, так и с их совокупностью»1.
На фоне растущего уровня преступности, распространения наркомании и других негативных факторов современного общества, остаётся значимым и актуальным изучение девиантного поведения, не соответствующего общеустановленным требованиям и правилам. До сих пор представляет интерес вопрос: почему же все-таки не искореняются противоправные действия и формируются личности, чьи установки расходятся с общепринятыми нормами?
Приступая к рассмотрению видов девиантного поведения несовершеннолетних и его противоправных форм, необходимо прежде разобраться с понятийным аппаратом, существующим в социологии, психологии, девиантологии и юридической теории.
Значительную помощь юристам в этом случае оказывают специалисты других областей гуманитарного знания, в той или иной степени затрагивающие своим предметом научного анализа процессы и явления, связанные девиантным поведением. Проблема социальной девиантности является предметом активного изучения в социологии, психологии, педагогике и юриспруденции . Познание таких девиаций важно для любой науки, изучающей человека и общество. Без этого знания профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних невозможна.
Под социальной девиацией, указывает Д.Н. Исаев, понимается поведение, характеризующееся отклонением от принятых нравственных, а в некоторых случаях и правовых норм, которое включает антидисциплинарные, антисоциальные, делинквентные противоправные и аутоагрессивные (суицидальные и самоповреждающие) поступки. Они по своему происхождению могут быть обусловлены различными отклонениями в развитии личности и ее реагирования. Чаще это поведение - реакция детей и подростков на трудные обстоятельства жизни. Оно находится на грани нормы и болезни. Возможность появления отклонений в поведении связана также с особенностями физического развития, условиями воспитания и социального окружения1.
Таким образом, исследуя социальное поведение, авторы в педагогической и психологической литературе наиболее часто употребляют в качестве близких по значению к девиации термины: «асоциальное», «антисоциальное», «девиантное» и «делинквентное» поведение, что вносит некоторую неясность в структурирование данных категорий. Для ее преодоления предлагается всё социальное поведение делить на нормальное и девиантное.
По мнению Я.И. Гилинского, «Девиантность (deviance) - это социальное явление, выражающееся в относительно массовых, статистически устойчивых формах (видах) человеческой деятельности, не соответствующих официально установленным или же фактически сложившимися в данном обществе (культуре, группе) нормам и ожиданиям» .
В словарном определении «девиантное поведение - непредсказуемые действия, отклоняющиеся от общепринятых норм и представлений» . Гилинский Я.И. и Афанасьев В.С раскрывают содержание девиантного поведения и указывают, что в современной социологии, под девиантным (от лат. deviatio — отклонение) поведением подразумевается, с одной стороны, поступок, действия человека, не соответствующие официально установленным или фактически сложившимся в данном обществе нормам иди стандартам, а с другой — социальное явление, выраженное в массовых формах человеческой деятельности, не соответствующих официально установленным или фактически сложившимся в данном обществе нормам или стандартам1.
Ковалев В.В. полагает, что исходным для понимания девиантного поведения служит понятие социальной нормы, которая понимается как предел, мера допустимого (дозволенного или обязательного) в поведении или деятельности людей, обеспечивающие сохранение социальной системы. Отклонения от социальных норм могут быть: позитивными, т.е. направленными на преодоление устаревших норм или стандартов и связанными с социальным творчеством, способствующими качественным изменениям социальной системы; негативными — дисфункциональными, дезорганизующими социальную систему и ведущими ее к разрушению, приводящими к девиантному поведению2.
В научном обороте наиболее употребляемым является термин «девиантное поведение» как наиболее широкий и универсальный. При этом под девиантным понимается именно отрицательно отклоняющееся поведение, т.е. отклоняющееся от норм морали и права, принятых в определённом обществе на данном уровне социального и культурного развития, и влекущее за собой определенные санкции: изоляцию, наказание, лечение, осуждение и другие формы порицания нарушителя. Проявляется оно в виде несбалансированности психических процессов, неадаптивности, нарушении процесса самоактуализации, а также в виде уклонения от нравственного или эстетического контроля за собственным поведением. Это общее понятие лежит в основе исследований, осуществляемых различными отраслями знания3.
Полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним
Применение принуждения к несовершеннолетним является крайней мерой воздействия на его личность и невозможно без законодательного закрепления принудительных полномочий за конкретными государственными органами.
Система полномочий органа исполнительной власти представляет собой его компетенцию и включает конкретные права и обязанности, предоставленные органу для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти1. Органы исполнительной власти, обладающие определенными правами, одновременно наделены обязанностями по их осуществлению. Таким образом, полномочия органа исполнительной власти являются одним из двух элементов компетенционного блока его административно-правового статуса. Вторым элементом компетенции выступает правовое закрепление предметов ведения, круга объектов, на которые данные полномочия распространяются. Компетенция органа исполнительной власти, так же как и характер его деятельности, является основным отличием исполнительных органов от других государственных органов2.
Для реализации задач данного исследования нами будут исследованы полномочия только тех государственных органов (должностных лиц), которые уполномочены применять в установленных законом случаях административное принуждение к несовершеннолетним.
Следует согласиться с Л.А. Битковой, что многочисленность и многообразие источников права, закрепляющих права и свободы несовершеннолетних, не позволяют получить общую картину об их правовом статусе ни родителям, ни самим детям1.
Аналогичная ситуация с мерами административного принуждения, множественность и разнородность источников административного права обусловливает отсутствие единого акта, в котором была бы закреплена вся система органов и их полномочия по применению административного принуждения к несовершеннолетним. Важным системообразующим актом является Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Данный нормативный акт определяет систему органов и учреждений профилактики правонарушений несовершеннолетних (ст.4), категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа (ст.5), и основания проведения такой работы (ст.6). Законом установлены сроки проведения индивидуальной профилактической работы, права лиц, в отношении которых она проводится, контроль и надзор за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст.ст.7-10). Также закон определяет основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, устанавливает их функции и компетенцию, предусматривает порядок производства по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
Названный закон в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних включает: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения; органы управления образованием; органы опеки и попечительства; органы по делам молодёжи; органы управления здравоохранением; органы службы занятости; органы внутренних дел.
Единство целей и различие функций органов, входящих в систему профилактики безнадзорности несовершеннолетних, предполагают необходимость координации взаимодействия субъектов данной системы. Иначе говоря, для достижения эффективной работы системы профилактическая деятельность ее элементов должна строиться на началах взаимодействия функционально специализированных конкурирующих субъектов, объединённых общей целью, итогом которого станет не сумма «результатов отдельных звеньев», а многократно возросший «совокупный результат системы»1.
В.И. Попов отмечает, что «содержание профилактики по своей сути является сложным и неоднозначным явлением, которое возможно рассматривать и как одну из задач социального управления, и как вид предупредительной деятельности соответствующих субъектов, и как комплекс профилактических мер общего и специального характера»2, т.е. социально-правовых мер государственного и общественного воздействия, направленных на предупреждение безнадзорности и противоправного поведения несовершеннолетних, защиту их прав, на выявление, устранение причин и условий, негативно влияющих на физическое, нравственное здоровье и развитие3 детей.
В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних определяется как «система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении».
Учитывая данную позицию законодателя, мы рассматриваем применение мер принуждения, как составную часть профилактики, которая состоит из применения в рамках, прежде всего, индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними правовых (принудительных) мер, направленных на достижение целей, которые могут быть достигнуты применением принуждения, а именно: предупреждение и пресечение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В этой связи нами будет предпринята попытка проанализировать полномочия только тех органов системы профилактики девиантного поведения несовершеннолетних, которые уполномочены применять меры административного принуждения к несовершеннолетним для предупреждения и пресечения безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших восемнадцати лет. Как показывает анализ российского законодательства, к числу таких органов относятся: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органы внутренних дел. К иным государственным органам (должностным лицам), не входящим в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, относятся судьи.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН) - один из ведущих субъектов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, её системообразующее звено.
Именно комиссии должны обеспечивать функционирование единой комплексной системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних, определять профилактический аспект деятельности входящих в неё органов и учреждений, выполнять по отношению к ним контролирующие функции.
Показательно, что учёным на сегодня даже не удалось прийти к однозначному выводу, являются ли комиссии по делам несовершеннолетних государственными органами или они относится к общественным организациям. Сторонники первой точки зрения считают, что деятельность комиссий направлена на осуществление определённых функций государственного характера, выражающегося в праве издавать юридические акты, обязательные для исполнения, которые подкрепляются силой государственного принуждения. Приверженцы другой точки зрения доказывают, что комиссии по делам несовершеннолетних относятся к органам общественности, так как члены комиссий работают безвозмездно и выполняют не служебный, а общественный долг2. Членами КДН являются представителями разных органов и учреждений. Кроме единственного освобождённого работника — секретаря, все остальные члены комиссий совмещают свою работу в комиссии с основной работой в органах образования, культуры, здравоохранения и др. Одни выполняют их в силу своего должностного положения, являясь представителями государственных органов или учреждений, другие работают на общественных началах, представляя общественные организации и широкие слои граждан.
Меры административного предупреждения, применяемые к несовершеннолетним
Законодательство о системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних однозначно указывает на необходимость использования превентивных мер воздействия к несовершеннолетним с девиантным поведением. Данные меры в науке административного права получили название меры административного предупреждения.
«Основанием для применения административно-предупредительных мер, -отмечают Л.Л. Попов и А.П. Шергин, - является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с действием человека»1. Новейшее российское законодательство позволило А.И. Каплунову внести некоторую корректировку в процитированное положение и определить, что основанием применения принудительных мер административного предупреждения является не конкретное правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры2.
Таким образом, мы исходим из того, что меры административного предупреждения - это «установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение правонарушений, обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, а также направленные на минимизацию вреда, который может быть причинен в результате противоправных действий человека, опасного поведения животного или в результате природной стихии»1.
В исследовании проблем профилактики правонарушений несовершеннолетних учёными проделана колоссальная работа, результатом которой является научный материал, имеющий важное теоретико-методологическое и прикладное значение. Впервые меры профилактики преступности несовершеннолетних были исследованы криминологами, которые и на сегодняшний день определяют меры административного принуждения, применяемые к несовершеннолетним, в качестве мер «профилактических» .
Наука административного права в свою очередь выработала достаточно чёткие критерии классификации мер административного принуждения в зависимости от целей их применения.
Как нами указывалось раннее, административно-предупредительные меры -это установленные законом меры принуждения, направленные на недопущение, (профилактику) нарушений административного законодательства и порядка государственного управления, а также на предупреждение возникновения негативных и опасных явлений и процессов.
Основанием применения мер административного предупреждения, «служат презумпции, т. е юридические предположения о возможности общественно вредного поведения определенных субъектов»1, в чем проявляются государственная предусмотрительность, стремление предупредить опасные ситуации при вероятности (презумпции их наступления) . Таким образом, применение к несовершеннолетним мер административного принуждения направлено на поддержание правопорядка в обществе, упреждение их возможного асоциального или «правонарушающего» поведения. Применение к несовершеннолетним в целях профилактики правонарушений мер административного принуждения объясняется необходимостью «коррекции поведения несовершеннолетних, которое уже не вписывается в общепринятые стандарты и нуждается в профилактическом воздействии, оздоровлении условий их жизни и воспитания»3.
В соответствии с требованиями международных правовых актов Российская Федерация должна гарантировать такое обращение с несовершеннолетними, «которое направлено на развитие у него чувства достоинства, значимости, укрепление в нем уважения к правам человека и основным свободам других и при которых учитывается возраст ребенка и желательность содействия его интеграции и выполнению полезной роли в обществе»4.
Законодательной базой применения к несовершеннолетним мер административного предупреждения является Закон о системе профилактики правонарушений несовершеннолетних. Закон дает понятие безнадзорного несовершеннолетнего, регламентирует деятельность основных субъектов предупреждения правонарушений несовершеннолетних; категории несовершеннолетних и их родителей, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, основания и порядок ее проведения. 100 Следует отметить, что общие меры административного предупреждения, применяемые к несовершеннолетним, регулируются различными нормативными правовыми актами. Например, п. 2 ст. 13 Закона «О полиции» регламентирует основания проверки документов, удостоверяющих личность, удаление граждан с места совершения преступления и другие. Они уже не раз становились предметом научного исследования.
Мы же акцентируем внимание на анализе специальных принудительных мер административного предупреждения, т.е. применяемых только в отношении несовершеннолетних, к числу которых, как уже отмечалось, относятся:
- доставление несовершеннолетних, совершивших антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в подразделение органа внутренних дел;
- помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
Применение указанных мер направлено на нейтрализацию правовых аномалий или минимизацию причин и условий, порождающих девиации в среде несовершеннолетних, ресоциализацию лиц, допустивших антиобщественные действия и правонарушения, защиту общества от их предполагаемого противоправного поведения.
Обратимся к рассмотрению оснований и порядка применения указанных принудительных мер административного предупреждения.
Доставление в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 21 Закона о системе профилактики правонарушений несовершеннолетних производится должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и должностными лицами подразделений органов внутренних дел, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность по предупреждению и раскрытию преступлений несовершеннолетних.
Особенности применения к несовершеннолетним мер административной ответственности
Функционирующая в государстве система мер административного принуждения служит целям предупреждения правонарушений, а применительно к нашему исследованию в конечном итоге целям профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Как показывает практика, любая согласованная система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и иным антиобщественным действиям несовершеннолетних нуждается в действенном арсенале средств административно-правового обеспечения. Особую роль в решении задач, стоящих перед органами системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, на наш взгляд, играют меры административной ответственности (административные наказания), применяемые за совершение административного правонарушения.
В системе мер административного принуждения административные наказания характеризуются карательным характером воздействия на правонарушителя и представляют собой «итог, заключительный этап административного преследования»1.
Впервые «официальное» понятие административного наказания законодатель дал в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Ко АЛ РФ) в 2001 году. Таким образом, был подведён «формальный» итог научным дискуссиям о понятии и содержании административного наказания, суть которых сводилась к следующим положениям:
- административное наказание это реакция государства на совершенное административное правонарушение1;
- административное наказание мера ответственности за административное правонарушение2;
- административное наказание это санкция за совершение административных проступков или как применение государством предусмотренных в административно-правовой норме карательных (штрафных) санкций к правонарушителям3;
- выражение отрицательной оценки государством совершенного правонарушения и самого правонарушителя4;
- кара, т.е. причинение виновному в совершении административного правонарушения определённых страданий, лишений и т.д.5;
- вид административного принуждения или принудительная мера государственного воздействия на нарушителя соответствующих административных правил1.
В соответствии с ч. 1 ст. 3. 1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами2.
Административное наказание служит укреплению правопорядка и дополняет собой правовые, организационные, социальные и иные меры, преследующие эту цель и предпринимаемые государством.
В качестве цели административного наказания закон определяет предупреждение совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами. Можно сделать вывод, что данное предупреждение является конечным результатом, который необходимо достичь государству, порицая виновного за совершение правонарушения.
Следует отметить, что в науке административного права не уделялось пристального внимания системному исследованию вопросам целей административного наказания, в то время как в уголовно-правовой науке указанным вопросам посвящено множество работ .
КоАП РФ перечисляет цели административного наказания, не раскрывая их содержания, и выделяет в их числе общую и частную превенцию. Частная превенция предполагает воздействие на правонарушителя, которое обеспечит воздержание его от противоправных действий, в том числе из-за страха перед самим наказанием. Общая превенция представляет собой предупреждение правонарушений со стороны других лиц, склонных к совершению правонарушений, которых от совершения правонарушений удерживает реальное административное наказание конкретного правонарушителя.
Административные наказания являются также административно-правовыми средством предупреждения преступности. Возможности предупредительного воздействия указанных средств на преступность и факторы, влияющие на нее, отдельно рассматриваются в криминологических исследованиях1.
Применение к несовершеннолетним правонарушителям административных наказаний является вынужденной мерой государственного реагирования на правонарушение и должно применяться в совокупности с мерами, направленными, прежде всего, на оказание социальной помощи и воспитательного воздействия. С этой точки зрения административные наказания, применяемые к несовершеннолетним, включены в систему специальных предупредительных мер индивидуальной профилактики, которая реализуется с помощью корректирующего, регулирующего, сдерживающего воздействия, направленного на конкретные формы девиантного поведения и факторы, его вызывающие2.
Ключевым моментом в определении роли административных наказаний в реализации государственной политики по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются особенности личности несовершеннолетнего, его физическое, интеллектуальное и психическое развитие. Трудно согласиться с мнением А.Г. Сапрунова о том, что в различных отраслях права: административном, гражданском, семейном, уголовном - содержатся нормы, лишь частично регулирующие правовое положение несовершеннолетних как участников тех или иных регулируемых правом общественных отношений. В административном праве эта группа специальных субъектов административно правовых отношений выделяется лишь для регламентации минимального возраста, по достижении которого наступает административная ответственность .
В научных исследованиях последних лет предприняты попытки дать определение административной ответственности несовершеннолетних.
Так, А.А. Беженцев отмечает: «Административная ответственность, применяемая к несовершеннолетним правонарушителям, представляет собой форму реагирования государства на административные правонарушения, совершенные лицами, не достигшими совершеннолетия, выраженную в применении к ним конкретных административных наказаний, предусмотренных санкциями нарушенных норм, и одновременно их специфическую обязанность нести определенные законодательством неблагоприятные последствия, связанные с применением указанных правовых мер» . В.А. Минор указывает, что административная ответственность несовершеннолетних является разновидностью административно-правовой ответственности, выделяемая в силу индивидуальной особенности несовершеннолетних как субъекта, административной ответственности и целей ее применения к ним, таким образом административная ответственность несовершеннолетних - это применение к лицу от 16 до 18 лет, совершившему административное правонарушение, мер административного наказания и иных мер воспитательного воздействия в целях общей и частной превенции3.
Не претендуя на исчерпывающий характер наших суждений, рассмотрим материально правовые и процессуальные особенности реализации административной ответственности в отношении несовершеннолетних.
Фактически основанием привлечения несовершеннолетнего к ответственности является факт совершения им административного правонарушения.