Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность контрольно-надзорных функций ГИБДД МВД России 11
1. Контрольные и надзорные функции ГИБДД МВД России 12
2. Правовое регулирование контрольных и надзорных функций ГИБДД МВД России 36
3. Соотношение контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД МВД России 58
Глава 2. Механизм реализации контрольных и надзорных функций ГИБДД МВД России 73
1. ГИБДД МВД России как субъект контрольно-надзорной деятельности 73
2. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России 100
3. Применение технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России 122
Заключение 139
Библиография 1
- Правовое регулирование контрольных и надзорных функций ГИБДД МВД России
- Соотношение контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД МВД России
- Формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России
- Применение технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственная инспекция безопасности дорожного движения (Госавтоинспекция) в течение практически всей истории автомобилизации России остается основным и фактически единственным государственным органом, который решает важнейшую государственную задачу обеспечения безопасности личности, общества и государства от угроз, кроющихся в области дорожного движения. Решение данной задачи предполагает активную деятельность по нескольким направлениям, охватываемым формулой «человек – автомобиль – дорога»: обеспечение безопасности конструкций транспортных средств, обучение участников дорожного движения, поддержание безопасных дорожных условий; обеспечение строгого соблюдения всеми участниками дорожного движения установленных правил.
Все эти направления взаимосвязаны, однако наиболее значимым представляется последнее, поскольку оно обеспечивает не только дисциплинированность водителей и пешеходов, но также позволяет воздействовать на производителей транспортных средств, строителей дорог и других лиц, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Можно создать отличные правила дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, разработать безопасные конструкции автомобилей, требования к дорогам и их обустройству, но, не добившись того, чтобы люди выполняли эти правила, мы получим еще более опасную ситуацию на дорогах, влекущую гибель тысяч россиян.
Поэтому на первое место в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения законодатель выдвигает меры административного принуждения, обеспечивая соблюдение участниками дорожного движения обязательных требований и правил, в том числе путем усиления административной ответственности. Как показывают статистические данные, повышение размеров административных штрафов, увеличение сроков лишения права управления транспортными средствами в последние годы позволили снизить негативные показатели безопасности дорожного движения, но этот эффект носит кратковременный характер. Давно известно, что эффективность ответственности определяется не столько строгостью, сколько неотвратимостью наказания за каждое правонарушение. В этой связи сохраняет свою актуальность контрольно-надзорная деятельность Госавтоинспекции, в процессе которой осуществляется предупреждение, пресечение правонарушений в области дорожного движения, обеспечиваются условия для неотвратимости наказания к виновным в их совершении.
Надо сказать, что в последние годы наблюдается ренессанс интереса к государственному контролю и надзору как со стороны законодателя, так и со стороны научного сообщества. Это обусловлено, прежде всего, тем, что государственный контроль (надзор) признан коррупциогенным фактором и «административным барьером», препятствующим развитию предпринимательства. С другой стороны, контрольно-надзорная деятельность Госавтоинспекции, имеющая мало отношения к бизнесу, остается без должных правовых основ.
Следствием этого, по нашему мнению, становится отставание организационно-правовых основ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, в частности, и деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения в целом от современных условий. В итоге организационная структура Госавтоинспекции не получила должной защиты от угроз, связанных с коррупцией, эффективность предупреждения дорожно-транспортного травматизма снизилась, уступив приоритет усилению административной репрессии.
В нормативном правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности ГИБДД фактически отсутствуют законодательные установления. Основная масса правовых норм содержится в ведомственных инструкциях, наставлениях, уставах. Действует единственный административный регламент.
В правовых источниках контрольно-надзорной деятельности используются термины «контроль», «надзор», «контроль (надзор)», но различий между ними не делается, вследствие чего правоприменитель оказывается в трудной ситуации, не зная, каковы пределы его полномочий.
Значительные сложности в контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции обусловлены также проводимой в настоящее время глобальной реформой органов внутренних дел, вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». В результате возникающих правовых коллизий административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения оказывается под угрозой размывания, государственные инспектора безопасности дорожного движения и инспектора дорожо-патрульной службы все чаще отвлекаются на мероприятия, не связанные с обеспечением безопасности дорожного движения.
Новые условия, необходимость перестройки контрольно-надзорной деятельности в области дорожного движения в соответствии с общими принципами, установленными законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, требуют совершенствования форм и методов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, внедрения новых форм и методов, их процессуальной регламентации.
Кроме того, в правоприменительной практике все шире распространяется использование специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме и фиксирующих события административных правонарушений в области дорожного движения. Полученные результаты свидетельствуют о высокой эффективности данного способа надзора за дорожным движением. Однако нормативное правовое регулирование и техническое обеспечение в этой части пока не достаточно совершенны.
Степень разработанности темы. Актуальность проблемы обусловила появление множества научных работ, посвященных рассмотрению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и деятельности ГИБДД. Ряд авторов дали комплексный анализ системе государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел и, в частности ГИБДД, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, на надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены И. И. Веремеенко, В. В. Головко, С. А. Гусейновым, А. Т. Дмитриевым, И. Ш. Килясхановым, А. С. Ловинюковым, Ю. П. Лукониным, В. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Б. В. Россинским, С. А. Сергеевым, Ю. Н. Туником, С. Н. Чмыревым, А. П. Шергиным, Х. А. Юсуповым, и др.
Непосредственно проблемы государственного контроля и надзора в своих работах исследовали В. П. Беляев, Р. И. Денисов, С. М. Зырянов, А. В. Мартынов, С.С. Миронов, С. Н. Назаров, Е. Е. Петров, М. С. Студеникина, Ф. С. Разаренов и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались
И. Л. Бачило, Б. М. Лазарев, А. Ю. Якимов и др.
В то же время контрольная и надзорная функции ГИБДД, их взаимосвязь и проблемы их реализации в целях обеспечения безопасности дорожного движения не рассматривались в качестве объекта монографического исследования. Остаются не раскрытыми вопросы соотношения государственного контроля и административного надзора, критерии выбора тех или иных форм и методов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Указанными и некоторыми другими, не менее важными обстоятельствами, и обусловлен выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией ГИБДД функций государственного контроля и административного надзора в области дорожного движения.
Предметом исследования являются:
содержание государственных функций контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения; их соотношение со смежными регистрационными, разрешительными и административно-юрисдикционными функциями;
компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора;
нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения, технические правила, нормативы и стандарты, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в области дорожного движения;
акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления;
теория и практика контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Цель диссертационного исследования заключается в установлении сущности и содержания контрольных и надзорных функций ГИБДД, выработке предложений по их оптимизации.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
1) исследовать концепции государственного контроля (надзора);
2) разграничить контрольные и надзорные функции ГИБДД;
3) осуществить анализ нормативных правовых актов, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность ГИБДД;
4) определить соотношение и взаимосвязь контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД;
5) раскрыть содержание статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорной деятельности;
6) исследовать имеющиеся и предложить новые формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД;
7) на основе изучения результатов практики применения специальных технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД предложить меры по совершенствованию нормативного правового регулирования и практики их использования.
Новизна исследования заключается в том, что в нем представлены результаты исследования организационно-правовых, процедурных и других проблем контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения.
В работе предложены новые критерии разграничения государственного контроля и административного надзора, показано значение правильного толкования этих терминов в правоприменительной деятельности ГИБДД; определены формы и методы контрольно-надзорной деятельности; установлено, что основной формой является наблюдательное дело, а основным методом – постоянное наблюдение; дана характеристика внедряемого в практику деятельности ГИБДД метода наблюдения за дорожным движением с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств и сформулированы основные требования к реализации данного метода.
Кроме того, в работе исследован статус ГИБДД как субъекта, осуществляющего государственный контроль и административный надзор, с учетом проводящейся административной реформы органов внутренних дел.
Новизной отличаются также авторские предложения по внесению изменений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Компетенция Госавтоинспекции изменяется в соответствии с изменением внешних условий. В различные исторические периоды ее основной задачей были организация дорожного движения, оказание помощи участникам дорожного движения. В современных условиях главной задачей ГИБДД является обеспечение соблюдения участниками дорожного движения обязательных требований, установленных Правилами дорожного движения Российской Федерации. В связи с этим основными, ключевыми функциями Госавтоинспекции следует признать государственный контроль и административный надзор.
2. Источники государственного контроля и административного надзора, несмотря на формально близкое содержание, представляют собой два независимых института, нацеленных на решение различных задач: для контроля это – обеспечение законности и целесообразности деятельности субъектов обеспечения безопасности дорожного движения; для административного надзора – обеспечение законности в поведении участников дорожного движения.
3. В традиционном правовом пространстве функция контроля обеспечивает реализацию функции дисциплинарного воздействия (как принудительного, так и поощрительного), а функция административного надзора, в свою очередь, обеспечивает реализацию функции административной юрисдикции. Выявлена тенденция расширения сферы управленческих отношений, охраняемых мерами административной ответственности, выражающаяся в увеличении количества составов административных правонарушений, субъектами которых являются должностные лица органов исполнительной власти. В результате возникает взаимосвязь функций государственного контроля и административной юрисдикции.
4. Круг и характер полномочий Госавтоинспекции в области обеспечения безопасности дорожного движения исторически сложившийся в течение всего периода автомобилизации нашей страны, следует признать объективно обусловленным и подлежащим сохранению. ГИБДД МВД России представляет собой уполномоченный национальный орган в области обеспечения безопасности дорожного движения, не только решающий весь комплекс задач внутри страны, но и представляющий Российскую Федерацию на международной арене.
5. Деятельность ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения необходимо рассматривать во взаимосвязи с деятельностью органов внутренних дел по обеспечению транспортной безопасности. Это, в свою очередь, дает основания для продолжения реформирования организационных структур МВД России, уполномоченных в названных областях.
6. Формы и методы государственного контроля и административного надзора в области дорожного движения, в отличие от задач, совпадают. Основным методом для обеих функций является систематическое наблюдение, а основной формой – наблюдательное (контрольное, надзорное, лицензионное и т.д.) дело, в котором накапливаются и систематизируются данные, получаемые в результате осуществления визуального наблюдения, проведения плановых и внеплановых выездных и камеральных (документарных) проверок, сбора иной информации (сообщений, заявлений, публикаций).
7. Внедрение в надзорную деятельность ГИБДД специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, направлено, прежде всего, на обеспечение объективности при реализации административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. В целях повышения эффективности их использования необходимо:
снять все иммунитеты от административной ответственности, за исключением дипломатического;
максимально автоматизировать производство по делам об административных правонарушениях, выявляемых с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств;
в обязательном порядке устанавливать дорожные знаки, предупреждающие о приближении к участку, наблюдаемому с использованием работающих в автоматическом режиме специальных технических средств.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию административного права в целом, и административно-правового регулирования функций органов исполнительной власти в частности. В ней предложены теоретические основы контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения; определения и результаты систематизации форм и методов государственного контроля и административного надзора.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемой проблеме, критическом анализе правовой материи, а также практики реализации административно-правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в управленческой и правоприменительной деятельности Госавтоинспекции.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во ВНИИ МВД Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в шести научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Правовое регулирование контрольных и надзорных функций ГИБДД МВД России
Надо сказать, что государственное управление представляет собой последовательность действий, направленных на достижение единых целей (или решение государственных задач). Задачи государства могут меняться в разные исторические периоды, но в целом они постоянны. Это обеспечение обороны и безопасности, экономического развития и благосостояния населения, сбережения окружающей природной среды и ресурсов. Иногда говорят также о соответствующих данным задачам социальной, экономической, экологической, правоохранительной функциях государства.
Решение государственных задач или реализация функций государства заключается, во-первых, в установлении правил, запретов, дозволений; во-вторых, в образовании государственных органов управления, наделении их необходимыми полномочиями; в-третьих, в предоставлении гражданам и организациям специальных прав, распределении ресурсов; в-четвертых, в обеспечении строгого соблюдения установленных запретов, выполнения правил всеми субъектами права. Называют также аналитическую функцию, прогнозирование, планирование, координацию, контроль. Кратко данная совокупность действий может быть представлена как правовое нормирование, разрешение, принуждение. В свою очередь, правовое нормирование, установление круга субъектов правоотношений, возникающих в конкретной области управления, и их статусов, правонаделение в совокупности образуют специальный административно-правовой режим, обеспечиваемый мерами принуждения. Г. В. Атаманчук выделяет семь стадий управленческого процесса, составляющих цикл управленческой деятельности: 1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации (в субъекте и объектах государственного управления); 3) разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий; 4) обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий; 5) организация исполнения принятых решений (правовых и организационных); 6) контроль выполнения и оперативное информирование; 7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации1.
Представленная схема, по нашему мнению, довольно универсальна и может быть применена при анализе как внутриорганизационного управления, так и внешнего управления. Но, все же, во внутриорганизационном управлении она проявляется более ярко, возможно, потому что циклы управления короче, поскольку стадии с седьмой по четвертую, осуществляемые в системе органа исполнительной власти, не требуют издания федеральных законов, позволяют решать новые задачи подзаконными правовыми и индивидуальными правоприменительными актами. Кроме того, в данной схеме отсутствует стадия формирования самой системы управления, предполагается, что она существует и не нуждается в изменении. В действительности система управления довольно часто подвергается изменениям: создаются новые органы, подразделения и должности, реорганизуются или упраздняются существующие, происходит перераспределение компетенции. В основе подобных решений всегда лежат седьмая, первая и вторая стадии управленческого цикла.
Одна из государственных задач, решаемая посредством государственного управления, - обеспечение безопасности дорожного движения. Здесь также должны осуществляться управленческие циклы. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством: установления полномочий и ответственности органов исполнительной власти; координации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; осуществления деятельности по организации дорожного движения; материального и финансового обеспечения мероприятий по безопасности дорожного движения; организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения; проведения комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения; осуществления обязательной сертификации или декларирования; лицензирования отдельных видов деятельности, осуществляемых на автомобильном транспорте; страхование на транспорте; осуществления государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Перечисленные направления можно сопоставить с названными Г. В. Атаманчуком стадиями управленческого цикла. В то же время, в цикле управления в области обеспечения безопасности дорожного движения совершаются управленческие действия, которые охватываются пятой стадией, но. при этом, являются значимыми, поскольку с ними связано изменение правового статуса граждан и организаций. Это регистрация транспортных средств, предоставление права управления транспортными средствами и т.д.
На основании изложенного государственное управление (государственное управление в области безопасности дорожного движения) может быть представлено как:
1. Установление специального административно-правового режима безопасности дорожного движения:
1) правовое нормирование - разработка и утверждение правил дорожного движения, эксплуатации транспортных средств, требований к безопасности конструкций транспортных средств и их техническому состоянию, к состоянию объектов улично-дорожной сети, к физическому состоянию (медицинские требования) и квалификации участников дорожного движения;
2) образование государственных органов (органов исполнительной власти), уполномоченных в области безопасности дорожного движения (ГИБДД МВД России, Минтранс России, Ространснадзор, Росавтодор, Госгортехнад-зор), наделение их необходимыми полномочиями;
3) разрешение участвовать в дорожном движении - сертификация транспортных средств (одобрение типа), государственная регистрация и го сударственный технический осмотр транспортных средств, специальные до пуски (для перевозки опасных, крупногабаритных, тяжеловесных грузов), приемка улиц и дорог, железнодорожных переездов к эксплуатации, прием экзаменов и выдача удостоверений о праве управления транспортными сред ствами, специальные допуски к участию в перевозке отдельных видов грузов.
Соотношение контрольно-надзорных и юрисдикционных функций ГИБДД МВД России
Статистические данные подтверждают тот факт, что увеличение размеров административных наказаний благотворно влияет на состояние безопасности дорожного движения. Да это можно заметить и, не обращаясь к статистике, посредством включенного наблюдения. Увеличение размера административного штрафа за управление транспортным средством водителем, не пристегнутым ремнем безопасности, со 100 до 500 руб. практически немедленно отразилось на поведении участников дорожного движения - теперь подавляющее большинство водителей дисциплинированно пристегиваются перед началом движения. В течение 2010 г. количество дорожно-транспортных происшествий, происшедших по вине водителей, находящихся в состоянии опьянения сократилось почти на 4%. В 2010 г. по вине нетрезвых водителей произошло 11845 аварий, в которых погибло 1954 человека, что на 15,4% меньше, чем в 2009 г. Сократилось и количество лиц, управляющих транспортными средствами в состоянии опьянения. В 2010 году за управление в нетрезвом виде по части 1 статьи 12. 8 КоАП было привлечено к ответственности 432 115 человек. Это на 16,2 процента меньше. За управление в нетрезвом виде водителем без прав (часть 3 статьи 12.8 КоАП) - 145 тысяч. Это на 7,8 процента меньше. Правда, на 8% выросло количество лиц, повторно привлеченных к административной ответственности за управление транспортными средствами в состоянии опьянения (ч. 4 ст. 12.8 КоАП РФ). Но это уже пища для размышления деликтологов .
Влияние административной ответственности на безопасность дорожного движения подтверждает определенные законодателем в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ цели данного вида административного принуждения и данного вида юри дической ответственности: предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Говоря об административно-юрисдикционной функции органов исполнительной власти, нельзя забывать о ее двойственности, обусловленной двойственной природой административного права в целом. Во внешних отношениях проявляется административная юрисдикция в смысле реализации мер административной ответственности, в то время как во внутриаппаратных отношениях в системе исполнительной власти реализуется дисциплинарная ответственность. Хотя, в последнее время наблюдается все более широкое распространение административной ответственности как средства правовой охраны внешних административных правоотношений. Так, ст. 12.35 КоАП РФ устанавливает административную ответственность должностных лиц за применение к владельцам и водителям транспортных средств, другим участникам дорожного движения не предусмотренных федеральным законом мер, направленных на ограничение прав на управление, пользование транспортным средством либо его эксплуатацию. Введенной в КоАП РФ Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» ч. 1 ст. 19.6.1 установлена административная ответственность за несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в уста новленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
В то же время, дисциплинарное воздействие может выражаться не только в форме дисциплинарной ответственности, но и как применение мер поощрения. Во внешних правоотношениях, где применяется административная ответственность, поощрение не предусмотрено нормативными правовыми актами и не применяется, хотя разговоры об этом ведутся. Применительно к обеспечению безопасности дорожного движения поощрение возможно (а в некоторых зарубежных странах используется) при исчислении ставок страховых взносов (система «бонус-малус»). Водители, не допустившие в течение страхового периода нарушений правил дорожного движения, на следующий период получают ощутимую скидку. Но правовая природа такого поощрения иная, оно выходит за рамки предмета административного права, поскольку осуществляются без участия исполнительной власти.
Вместе с тем, юрисдикционная функция самым теснейшим образом связана с контрольно-надзорными функциями1. Более того, можно смело утверждать, что осуществление административной юрисдикции невозможно без контроля или надзора, которые только и позволяют выявить правонарушения, собрать необходимые доказательства и обеспечить, тем самым, привлечение правонарушителя к ответственности. Не случайно аналитики отмечают, что снижение дорожно-транспортной аварийности в значительной мере обусловлено не только, а по мнению некоторых авторов - не столько, размерами наказаний, сколько неизбежностью наступления ответственности, т.е. выявляемостью правонарушений.
Формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России
К сожалению, нормы данного раздела носят преимущественно бланкетный характер, отсылая к неназванным нормативным правовым актам МВД России. Кроме того, в разделе названа только одна форма контроля - текущий контроль. Ему соответствуют методы проведения гласных и негласных (скрытых), плановых и внеплановых проверок соблюдения и исполнения сотрудниками положений Административного регламента, иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Причем, указывается, что проверка может проводиться по конкретному обращению заявителя. Однако, это ведь получается внеплановая проверка, цель выделения такого основания, как обращение заявителя, не называя других оснований проведения внеплановых проверок.
Формы и методы контрольно-надзорной деятельности ГИБДД регламентируются также Наставлением по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и Порядком контроля за внесением изменений в конструкцию транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденными Приказом МВД России от 7 декабря 2000 г. № 1240 (ред. от 19.02.2007) «Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по техническому надзору»1, а также Наставлением по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410 (ред. от 07.07.2003) «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» .
Наставление по техническому надзору предусматривает пять видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД: - за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации; - за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям-изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств; - за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации; - за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств; - за соблюдением требований нормативных правовых актов при осуществлении разрешительных действий.
Позволим себе представить этот перечень в несколько ином виде. Дело в том, что ГИБДД не осуществляет контроля за конструкцией транспортного средства и не может этого делать. Само понятие «конструкция транспортного средства» легальной дефиниции не имеет.
Анализ смысла дефиниции, данной в Наставлении по техническому надзору: «изменение конструкции транспортного средства - исключение предусмотренных или установка не предусмотренных конструкцией конкретного транспортного средства составных частей и предметов оборудования, влияющих на обеспечение безопасности дорожного движения», позволяет сделать вывод о том, что конструкция транспортного средства - это разработанная и утвержденная изготовителем совокупность узлов и агрегатов, систем и элементов транспортного средства, в целостности и представляющая собой готовое изделие - транспортное средство определенного вида, модели и модификации.
В специальной литературе транспортное средство - автомобиль определяют как колесное наземное безрельсовое транспортное средство, оборудованное двигателем, обеспечивающим его движение. Представляет собой
сложную машину, состоящую из деталей, узлов, механизмов, агрегатов и систем. Конструкция автомобиля и его основных составляющих, в первую очередь, определяется необходимыми функциональными свойствами, т.е. способностью к движению, маневру и выполнению других основных функций1.
Транспортное средство как сложное техническое изделие должно соответствовать ряду обязательных технических требований к безопасности конструкции (активной и пассивной безопасности). В Системе сертификации ГОСТ Р предусмотрено получение одобрения типа транспортного средства, означающего соответствие конструкции транспортного средства требованиям безопасности. Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения запрещают вносить изменения в конструкцию транспортного средства, что означает запрет демонтажа имеющихся элементов (деталей, узлов, агрегатов), установки новых элементов, не предусмотренных изготовителем, изменение имеющихся элементов и т.д. Так, внесением изменений в конструкцию транспортного средства будет установка нового светового прибора или замена лампы накаливания галогеновой или светодиодной лампой, удаление элементов глушителя и проч.
Применение технических средств в контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России
В России СТСАФ начали применяться с июля 2008 г. Результаты впечатляют. Так, установка видеокамер на основных трассах Подмосковья позволила снизить аварийность на них, в среднем на 60 - 80%. За прошедший год было зафиксировано 52000 административных правонарушений. Кроме того, в 2010 году с помощью системы видеофиксации нарушений власти Московской области заработали 760 миллионов рублей.
Изменяется и отношение участников дорожного движения к своему поведению на дорогах. Об этом свидетельствует, в частности, проведенный на сайте ГУГИБДД Московской области опрос 531 человека на тему об изменении отношения посетителей сайта к соблюдению правил дорожного движения с введением автоматической фото-видеофиксации нарушений . Результаты опроса распределились следующим образом. 23,7% ответивших указали, что они соблюдают правила только в местах возможного применения автоматической видеофиксации нарушений. 46,5% утверждают, что они и ранее соблюдали правила дорожного движения. 15,6% считают, что их отношение не изменилось. 14,1%о ответили, что их отношение изменилось, и они теперь придерживаются правил дорожного движения.
При использовании СТСАФ в зарубежных странах принято предупреждать водителей о том, что впереди по маршруту следования работает такое устройство. Между сотрудниками ГИБДД МВД России распространено мнение о том, что водитель не должен знать о том, где установлены и работают приборы, измеряющие скорость движения и фиксирующие правонарушения.
По нашему мнению, в этом проявляются отмеченные Е. Ю. Рюден различия в методологии деятельности полиции стран Западной Европы и рос сийской полиции . Это говорит о различной расстановке приоритетов; в зарубежных странах на первое место ставится безопасность движения, предупрежденный водитель снижает скорость и активизирует свое внимание; в нашей стране на первое место ставится «поимка злодея» с целью наказания.
Безусловно, скрытый контроль (как патрулирование, так и автоматическая фиксация правонарушений) имеет свои преимущества, главное из которых заключается в том, что участники дорожного движения, не зная, находятся они под наблюдением или нет, сохраняют бдительность в течение всего времени управления транспортными средствами или нахождения на проезжей части (пешеходы). А периодическая смена мест установки СТСАФ дезориентирует недобросовестных водителей, заставляет некоторых из них соблюдать правила дорожного движения всегда. С другой стороны, мы видим в этом возведение барьера между участниками дорожного движения и дорожно-патрульной службой, которые оказываются «по разные стороны баррикад». В результате у отдельных инспекторов возникает азарт поимки нарушителей, а у водителей - азарт совершить правонарушение так, чтобы не быть обнаруженным. Опыт европейских стран свидетельствует о том, что значительно больший эффект достигается в результате партнерства между полицией и гражданами. Представляется, что партнерство может быть и должно быть внесено и в отношения между дорожно-патрульной службой и участниками дорожного движения. Сотрудник милиции не должен «выскакивать из укрытия», выявив правонарушение, это не только не способствует росту его авторитета, но и унизительно для представителя власти. Напротив, по нашему мнению, он должен быть на виду, демонстрировать свою готовность прийти на помощь в нужный момент и, в то же время, готовность пресечь любое правонарушение, сохраняя невозмутимость и максимальную объективность. в связи с этим необходимо проанализировать недавние события, связанные с протестом Генеральной прокуратуры РФ и пересмотром Административного регламента. В первой редакции Административного регламента п. 43 имел следующий вид: «43. Контроль за дорожным движением может осуществляться как в открытой, так и в скрытой форме.». В настоящее время он представлен иначе: При контроле за дорожным движением с использованием патрульного автомобиля, имеющего специальную цветографическую схему, его размещение в стационарном положении должно осуществляться таким образом, чтобы он был отчетливо виден участникам дорожного движения и имелась возможность для своевременного пресечения правонарушения.
Действия сотрудников, влекущие умышленное создание помех для распознавания участниками дорожного движения специальной цветографической схемы, стационарных устройств для подачи специальных звуковых и световых сигналов патрульного автомобиля, не допускаются .
В темное время суток и в условиях ограниченной видимости сотрудник должен нести службу на освещенных участках дорог, иметь светящийся жезл и световозвращающее снаряжение.».
Тем самым, скрытая форма контроля за дорожным движением, казалось бы, исключена. Однако, в действительности это не совсем так. В аварийно-опасных местах, а также в случаях осуществления контроля за дорожным движением с использованием средств фото-, видеофиксации нарушений правил дорожного движения патрульный автомобиль может размещаться в местах с видимостью, ограниченной естественными переломами рельефа местности, поворотами дороги, а также элементами обустройства улично-до-рожной сети.
Учитывая, что в данной норме использован не имеющий легального определения термин «аварийно-опасное место», сотрудники дорожно-па-трульной службы вправе осуществлять скрытый контроль в любом месте, которое они сочтут аварийно-опасным. В целях упорядочения данной деятельности следовало бы использовать юридический термин «место концентрации дорожно-транспортных происшествий». Такие места документально фиксируются в наблюдательных делах на дороги и улицы, что позволяет контролировать правомерность и добросовестность действий сотрудников. В то же время, с точки зрения обеспечения безопасности дорожного движения именно в таких местах значение открытого нахождения патрульного автомобиля существенно возрастает. Это дисциплинирует участников дорожного движения и способствует снижению аварийности на опасных участках. Сказанное относится и к использованию специальных технических средств фиксации правонарушений, размещаемых в салоне патрульного автомобиля. В тех странах, где полиция уважительно относится к гражданам и считает своей главной задачей обеспечение безопасности дорожного движения, а не пополнение бюджета штрафами, в местах установки подобных устройств устанавливаются предупредительные дорожные знаки.
В контрольной деятельности ГИБДД также применяются специальные технические средства, но уже иного рода. Это - видеокамеры, обеспечивающие видеонаблюдение в салоне патрульного автомобиля и вне его; специальные устройства для осуществления негласного наблюдения. В настоящее время прорабатывается вопрос об установке на патрульных автомобилях ГИБДД датчиков ГЛОНАСС-GP8 для контроля местонахождения нарядов дорожно-патрульной службы.
