Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Регулятивная функция: общетеоретическая характеристика и отраслевые особенности 19
2.1. Регулятивная функция права как общетеоретическая категория 19
2.2. Роль финансового права и особенности отраслевой регулятивной функции 39
Глава 2. Функциональные связи финансового права как факторы, детерминирующие особенности регулятивной функции 68
1.1. Взаимосвязи финансового права с государством и финансами 68
1.2. Взаимодействие финансового права и политики 95
Глава 3. Публичная финансовая деятельность как сфера реализации регулятивной функции финансового права 132
3.1. Предмет финансового права и системообразующая роль публичной финансовой деятельности 132
3.2. Публичный децентрализованный фонд компенсационных выплат как объект публичной финансовой деятельности 165
3.3. Финансово-правовое регулирование отношений по формированию и инвестированию фондов пенсионных накоплений 195
Глава 4. Реализация регулятивной функции финансового права 229
4.1. Правовое регулирование публичной финансовой деятельности как форма реализации регулятивной функции финансового права 229
4.2. Уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности и особенности реализации регулятивной функции финансового права 262
4.3. Юридические конструкции финансового права как средства реализации регулятивной функции 303
Заключение 328
Список использованных источников и литературы 346
- Роль финансового права и особенности отраслевой регулятивной функции
- Взаимодействие финансового права и политики
- Публичный децентрализованный фонд компенсационных выплат как объект публичной финансовой деятельности
- Уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности и особенности реализации регулятивной функции финансового права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Финансовое право оказывает воздействие на различные сферы общественных отношений, реализуя тем самым присущие отрасли права функции. Функциональный подход в исследовании финансового права позволяет уяснить его социальное назначение и роль в совершенствовании управления общественными процессами в современных условиях развития рыночной экономики и формирования правового государства.
При этом речь идет не только об активизации действия финансового права, но и о понимании границ применимости финансово-правовых механизмов в системе общественных отношений. Исследование регулятивной функции финансового права, отражающей функциональную природу отрасли права, позволяет дать теоретическую и практическую интерпретацию многим вопросам, стоящим перед финансово-правовой наукой на современном этапе.
Исследование функций права является традиционной сферой научного анализа как в общей теории права, так и в отраслевых науках. Поскольку функции права отражают сущность и социальное назначение права, они отнесены к фундаментальным проблемам отечественной правовой науки. Однако в теории финансового права функциям отрасли права уделялось недостаточно внимания.
Научно-теоретические основы регулятивной функции финансового права непосредственно связаны с раскрытием его публично-правовой природы и сущности. Изменения, происходящие в сфере финансовых отношений, а также усиление общеправовой тенденции конвергенции публичного и частного права оказывают существенное влияние на развитие российского финансового права. При этом отрасль финансового права не изменяет своей публично-правовой сущности, а тенденции ее развития обусловлены усложнением публичной финансовой деятельности.
Системный подход в исследовании регулятивной функции финансового права позволяет раскрыть взаимосвязь юридического (нормативного) и социального аспектов, а в некоторых случаях зависимость функционирования отрасли права от иных факторов, которые оказывают влияние на финансовые правоотношения. При использовании системного подхода могут быть выявлены аспекты финансово-правового регулирования, ранее по получившие освещения в юридической науке. Рассмотрение регулятивной функции финансового права позволяет наиболее полно выявить взаимосвязи отрасли права с иными социально-экономическими явлениями, такими, как финансы, государство и политика.
Успешное решение вопроса о повышении эффективности финансово-правовых средств регулирования также зависит от выявления сущности финансового права в функциональном аспекте. Научные основы регулятивной функции финансового права позволят определить требования, которым должно соответствовать содержание финансово-правовой нормы исходя из выявленных особенностей этой функции.
Таким образом, одной из актуальных проблем науки финансового права является определение концепции регулятивной функции, позволяющей более полно раскрыть социальную ценность финансового права.
До настоящего времени регулятивная функция финансового права не являлась предметом самостоятельного всестороннего исследования. Между тем регулятивная функция финансового права имеет отраслевую специфику и заслуживает отдельного рассмотрения. В финансово-правовой науке
А.С. Емельяновым проводилось специальное исследование охранительной функции финансового права в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук «Реализация охранительной функции финансового права» (М., 2005). Вместе с тем необходимо отметить, что в финансово-правовой науке имеется большое количество работ, в той или иной степени затрагивающих отдельные аспекты отраслевой регулятивной функции.
Степень научной разработанности темы исследования. Особое внимание при исследовании регулятивной функции финансового права уделялось трудам и выводам ученых по общей теории права и государства. Так, проблемы функций права в целом и регулятивной функции в частности, а также отграничения функций права от смежных правовых явлений изучались такими учеными, как: А.И. Абрамов, С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин,
А.М. Васильев, А.Б. Венгеров, В.М. Горшенев, В.А. Затонский, Л.И. Каск,
Д.А. Керимов, В.А. Кулапов, Д.А. Липинский, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянц, Т.Н. Радько, В.П. Реутов,
В.А. Сапун, В.М. Сырых, Ю.Г. Ткаченко, И.Е. Фарбер, Ф.Н. Фаткуллин,
А.Е. Черданцев, Н.В. Черноголовкин, А.Г. Чернявский, Л.А. Чумак,
В.А. Шабалин, К.В. Шундиков и др.
Фундаментальную основу исследования эволюции и современных тенденций финансового права как отрасли права составили труды таких ученых, как: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, К.С. Бельский, О.В. Болтинова, Д.В. Винницкий, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева,
В.В. Гриценко, А.В. Демин, О.А. Дмитрик, Л.Н. Древаль, С.В. Запольский, М.Ф. Ивлиева, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Д.Л. Комягин, Т.В. Конюхова, Ю.А. Крохина, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, Г.В. Петрова,
Е.В. Покачалова, М.Б. Разгильдиева, Е.А. Ровинский, И.В. Рукавишникова,
Г.Ф. Ручкина, С.В. Рыбакова, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, А.В. Турбанов,
Н.И. Химичева, А.И. Худяков, Н.А. Шевелева, А.А. Ялбулганов и др.
Научную базу исследования составили труды ученых дореволюционного периода развития финансового права, а именно: В.П. Безобразова,
Э.Н. Берендтса, И.Т. Тарасова, Л.В. Ходского, И.И. Янжула, В.Г. Яроцкого и др.
Исследуя роль финансового права в обеспечении функций государства, автор обращался к выводам относительно различных функций государства, в том числе экономической функции, которые представлены в работах таких авторов, как: А.А. Адыев, Г.Ю. Атаян, С.В. Бабаев, А.Н. Васенина,
Л.И. Загайнов, А.В. Мелихова, А.Н. Милюков, В.С. Миронов,
И.Ю. Никодимов, Д.С. Новиков, Ю.Г. Просвирнин Е.В. Рябова, О.Е. Савенко, А.А. Сайдаманов, Э.В. Талапина, Д.В. Терехин, Г.В. Ткаченко,
Е.С. Устинович, Н.Н. Федосеева, И.С. Штин и др.
При исследовании взаимосвязи регулятивной функции финансового права и функций финансов были проанализированы научные труды ученых-экономистов: А.М. Бабича, С.В. Барулина, В.А. Боровковой,
Э.А. Вознесенского, В.П. Горегляда, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной,
В.П. Дьяченко, Т.М. Ковалевой, Г.П. Косаченко, С.И. Лушина,
И.Д. Мацкуляка, С.В. Мурашовой, Л.Н. Павловой, Г.В. Поляка,
В.М. Родионовой, Б.М. Сабанти и др.
Выводы о взаимодействии финансового права и политики были сформулированы на основе изучения работ ученых по общей теории права, а также политологии: А.Д. Верещагиной, А.И. Демидова, А.А. Дуденковой,
Н.В. Исакова, А.П. Коробовой, А.Ю. Лаврика, А.П. Мазуренко,
Г.И. Муромцева, В.А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, Н.В. Федорова,
Л.А. Федуна, Б.Г. Юмадилова и др.
Важными при исследовании правового регулирования публичной финансовой деятельности оказались выводы относительно источников права следующих ученых: О.Е. Кутафина, А.С. Пиголкина, А.Н. Полякова,
И.Н. Сенякина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др.
Юридические конструкции в финансовом праве исследовались с использованием выводов, сделанных такими учеными, как: М.Л. Давыдова, Р. Иеринг, К.М. Коркунов, Д.Е. Пономарев, В.В. Чевычелов, А.Ф. Черданцев и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, опосредуемые нормами финансового права.
Предметом исследования выступает система правовых норм, регулирующих отношения в сфере публичной финансовой деятельности, судебная практика, а также существующие в правовой науке взгляды, идеи и представления об исследуемой проблематике.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке научной концепции регулятивной функции финансового права, что позволит выработать направления совершенствования финансово-правовых норм.
Для достижения названных целей поставлены следующие задачи:
- на основе анализа общетеоретических научных подходов выявить особенности регулятивной функции финансового права и определить ее место в системе иных функций;
- исследовать содержание регулятивной функции финансового права;
- выявить влияние финансового права на общественные отношения, что позволит определить особенности финансово-правового воздействия;
- на основе исследования современных тенденций изменения предмета финансового права проанализировать изменения сферы действия регулятивной функции финансового права;
- выявить и исследовать функциональные связи финансового права;
- исследовать правовое регулирование как форму реализации регулятивной функции финансового права и отграничить финансово-правовое регулирование от иных видов регулирования;
- определить уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности;
- выявить особенности реализации регулятивной функции финансового права на различных уровнях правового регулирования и исследовать связи между этими уровнями;
- рассмотреть юридические конструкции финансового права как средства реализации регулятивной функции финансового права.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Общеметодологическую основу диссертации составил общенаучный (диалектический) метод познания правовой действительности, позволивший рассмотреть проблематику категориального понимания регулятивной функции финансового права в неразрывном единстве с иными правовыми явлениями. Кроме того, в ходе исследования применялись частнонаучные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, логический, межотраслевой метод юридических исследований и др.), а также законы и категории диалектики (единства абстрактного и конкретного, общего и особенного) и методологические приемы (анализ и синтез, сравнение и обобщение).
Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации (далее — Конституция), федеральные законы в сфере финансовых отношений, иные нормативные правовые акты РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты муниципальных образований. В работе использованы международные договоры РФ, исследованы некоторые зарубежные нормативные правовые акты, представляющие интерес с позиции сравнительного анализа с законодательством РФ.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, официально опубликованные результаты проверок Счетной палаты РФ, отчеты общероссийского профессионального объединения — Российского союза автостраховщиков (РСА) и Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов.
Научная новизна диссертации заключается в создании авторской концепции регулятивной функции финансового права, позволяющей раскрыть взаимосвязь юридического и социального аспектов отрасли права, а также функциональные связи, оказывающие влияние на финансовые отношения.
Научная новизна обусловлена также сделанными теоретическими выводами, основная суть которых заключается в следующем: предложено понятие регулятивной функции финансового права, определено ее содержание и место в системе функций права; исходя из выделения регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права выявлены особенности их реализации и влияние на процесс эволюции финансового права; выявлены новые объекты регулятивной функции финансового права; определены формы реализации регулятивной функции финансового права и их особенности; определены юридические конструкции как средства реализации регулятивной функции финансового права, предложены их понятие и классификация с учетом отраслевых особенностей.
Научная новизна диссертации выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Регулятивная функция финансового права понимается как обусловленное объективной необходимостью осуществления публичной финансовой деятельности свойство финансового права, которое выражается в способности отрасли права оказывать правовое воздействие на публичные (централизованные и децентрализованные) финансовые отношения и частные финансовые отношения в случае необходимости обеспечения (защиты) публичного (общественного) интереса.
2. Содержание регулятивной функции финансового права имеет юридический и социальный аспекты, взаимосвязанные между собой и заключающиеся в способности отрасли права оказывать специально-юридическое воздействие на сферу финансовых отношений, обеспечивая сочетание статики и динамики финансово-правового регулирования (юридический аспект), преодолевать противоречия между публичным и частным интересом, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, а также предотвращать возможные финансово-правовые конфликты (социальный аспект).
3. Регулятивная функция финансового права включает регулятивно-статическую и регулятивно-динамическую подфункции. Разграничение между ними обусловлено проявлением двух закономерностей развития права — отражения в праве и правового опережающего отражения. С этих позиций регулятивно-статическая функция финансового права проявляется в способности финансового права отражать сущностные свойства финансовых отношений и организовывать общественные отношения в конкретный период, что выражается в содержании финансово-правовых норм. Регулятивно-динамическая функция финансового права обеспечивает возможность прогнозирования необходимости финансово-правового воздействия на общественные отношения, их преобразование посредством публичной финансовой деятельности с целью обеспечения публичного интереса, поиск наиболее эффективных средств правового воздействия на основе мониторинга финансового законодательства и его влияния на общественные отношения.
4. Реализация регулятивной функции (регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций) отражает эволюционный характер развития финансового права. Регулятивная функция, с одной стороны, действует в границах общественных отношений, составляющих предмет финансового права, а с другой — выступает условием изменения предмета финансового права. Указанные аспекты отражают различия механизмов реализации регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права.
5. Финансы в специально юридическом смысле определены как опосредуемое нормами финансового права движение финансовых ресурсов в публичных (общественных) целях в связи с образованием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств. Специально-юридическое значение категории «финансы» отражает их публичный характер и позволяет объяснить изменения в предмете финансового права.
6. Публичная финансовая деятельность является функцией государства, необходимость которой определяется ее социальной (общественной) ценностью, обусловленной направленностью на выполнение публичных задач уполномоченными субъектами в различных сферах общественных отношений с использованием финансово-правовых средств воздействия.
Роль публичной финансовой деятельности в системе функций государства определяется следующим: являясь направлением деятельности государства, она имеет собственные объект, методы воздействия и принципы; неотъемлемость этой функции обусловлена тем, что посредством публичной финансовой деятельности создается материальная основа для иных функций государства.
7. Роль финансового права в предотвращении и разрешении политических противоречий в сфере финансовых отношений проявляется через регулятивные свойства отрасли права. Взаимодействие финансового права и политики заключается в их взаимном влиянии с учетом особенностей отношений, составляющих предмет финансового права.
8. Финансово-правовая политика представляет собой понятие финансово-правовой науки, отражая сбалансированное взаимодействие финансового права и политики. Финансово-правовая политика охватывает ту часть финансовых отношений, которые непосредственно связаны с публичной финансовой деятельностью и, соответственно, с предметом финансового права. Финансово-правовая политика обеспечивает системность финансово-правового регулирования и выполняет задачу прогнозирования финансового правотворчества.
9. В современных условиях усложнения публичной финансовой деятельности в качестве ее признака выступает сочетание финансовой централизации и децентрализации. Финансовая децентрализация связана с необходимостью защиты социального (общественного) интереса и заключается в передаче публичных функций новым субъектам, осуществляющим деятельность в различных сферах финансовых отношений. Финансовая децентрализация обусловливает расширение сферы действия регулятивной функции финансового права и изменение предмета финансового права.
10. Отношения по образованию, распределению и использованию фонда компенсационных выплат являются финансовыми правоотношениями. Особенности указанных финансовых правоотношений заключаются в следующем: 1) обязательным субъектом выступает профессиональное объединение страховщиков, правовой статус которого характеризует его как выполняющего публичные функции субъекта публичной финансовой деятельности; 2) между потерпевшим и профессиональным объединением страховщиков, осуществляющим компенсационные выплаты, отсутствуют страховые договорные отношения.
11. Правовая сущность компенсационных выплат отличается от правовой сущности выплат страховых. Компенсационная выплата имеет финансово-правовую природу. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат (резерв гарантий и резерв текущих компенсационных выплат) — публичные децентрализованные денежные фонды. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат не связаны со страховыми обязательствами страховщиков, формируются помимо страховых резервов, которые являются частными децентрализованными денежными фондами.
12. Совокупность правовых норм, регулирующих образование, распределение и использование компенсационных выплат в отношениях по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, является институтом финансового права. Данное положение позволило: в теоретическом аспекте — уточнить систему финансового права; в практическом аспекте — обосновать возможность использования в этих отношениях финансово-правовых средств.
13. Одним из факторов выполнения государством социальных функций является его участие в отношениях по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что и предопределяет целесообразность финансово-правового регулирования фондов пенсионных накоплений. Финансово-правовое регулирование отношений по формированию и инвестированию фондов пенсионных накоплений проявляется: в установлении финансово-правового режима взносов (платежей), в совокупности составляющих фонд пенсионных накоплений; регламентации финансово-правовых средств стимулирования формирования пенсионных накоплений; определении особенностей финансовой деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что обусловлено необходимостью обеспечения сохранности фондов пенсионных накоплений; юридическом оформлении особенностей учета средств пенсионных накоплений; введении в систему правового регулирования отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений норм-запретов и норм-ограничений; закреплении процедур финансового контроля в отношениях по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.
14. Формой реализации регулятивной функции финансового права является правовое регулирование публичной финансовой деятельности, посредством чего оказывается специально-юридическое воздействие отрасли права — одно из направлений финансово-правового воздействия.
15. Финансовое регулирование имеет конституционное и юридическое содержание. Конституционное содержание финансового регулирования обусловлено его определением как исключительного предмета ведения Российской Федерации и в этом смысле отличается следующим: является частью государственного суверенитета и централизованной формой обеспечения единства экономического пространства; не исчерпывается полномочием нормативного правового регулирования финансовых отношений; осуществляется в целях реализации государственной финансовой политики в конкретный период социально-экономического развития государства; дискреционными полномочиями в установлении и использовании правовых средств при осуществлении финансового регулирования обладает Российская Федерация; финансовое регулирование и цели государственной финансовой политики взаимосвязаны с содержанием регулятивной функции финансового права. Финансовое регулирование с позиции юридического содержания является полномочием субъектов РФ, муниципальных образований по правовому регулированию финансовых отношений и характеризуется следующим: реализуется посредством правового регулирования субъектами РФ и муниципальными образованиями финансовых отношений на соответствующей территории; является элементом финансовой компетенции соответствующего публично-правового образования; заключается в конкретизации федерального уровня финансово-правового регулирования.
16. Уровнями правового регулирования публичной финансовой деятельности, на которых реализуется регулятивная функция финансового права, являются международно-правовой, федеральный, региональный (субъектов РФ), муниципальный уровни. При этом базовым для указанных уровней выступает конституционно-правовой. Сделан вывод, что тенденция конституционализации отрасли финансового права предопределяет содержание регулятивной функции финансового права. Во-первых, конституционно-правовые нормы, регулирующие финансовые отношения, детализируются финансово-правовыми нормами. Во-вторых, преодоление противоречий между публичным и частным интересами, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, возможно только при соблюдении конституционных принципов взаимодействия общества и государства.
17. Особенностями реализации регулятивной функции финансового права на международно-правовом уровне регулирования публичной финансовой деятельности являются: 1) использование метода координации интересов субъектов межгосударственного сотрудничества в финансовой сфере; 2) принятие финансовых международно-правовых норм и международных договоров РФ.
18. Выявлена современная тенденция развития финансового правотворчества субъектов РФ, которая заключается в систематизации региональных финансовых нормативных правовых актов в форме консолидации законодательства, направленной на преодоление множественности актов, изданных по одному и тому же предмету регулирования. При этом такая форма систематизации регионального финансового законодательства, как кодификация, представляется нецелесообразной, поскольку ведет к значительному дублированию финансово-правовых норм федерального законодательства.
19. Регулятивная функция финансового права реализуется посредством установления финансово-правовых конструкций, применение которых обусловлено целями и задачами публичной финансовой деятельности. Финансово-правовые конструкции (в нормативном смысле) определены как совокупность финансово-правовых средств, объединенных в целях формирования юридической модели организации финансовых отношений. При этом признается допустимым использование в финансовом праве и иных юридических конструкций, сформированных в других отраслях права. Проведена классификация финансово-правовых конструкций, позволяющая повышать эффективность финансово-правового регулирования. Финансово-правовые конструкции подразделяются по степени юридической определенности (нормативные и доктринальные), по специфике содержания (материальные и процессуальные), по способу создания (общие и производные).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования способствуют развитию науки финансового права и могут быть оценены как новое научное направление. Разработанные положения могут иметь значение для совершенствования нормативных правовых актов и правоприменительной практики в сфере финансовых отношений, а также использоваться в процессе преподавания соответствующих финансово-правовых учебных дисциплин.
Теоретическое значение проведенного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных вопросов, доктринальным обоснованием системного подхода в исследовании регулятивной функции финансового права и ее реализации, ориентированностью на совершенствование финансовых нормативных правовых актов, что призвано способствовать эффективному осуществлению публичной финансовой деятельности.
Сформулированные автором выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов финансово-правового регулирования.
Практическое значение диссертации определяется ее направленностью на совершенствование правового регулирования публичной финансовой деятельности, что связано с необходимостью учитывать закономерности развития права, одной из которых является правовое опережающее отражение в сфере публичных финансовых отношений.
Результаты исследования могут быть востребованы при подготовке и обсуждении законопроектов, направленных на совершенствование действующего финансового законодательства, применении и толковании нормативных правовых актов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации, промежуточные и итоговые результаты научной работы по теме исследования получили апробацию в следующих формах:
- при обсуждении кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и кафедрой финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина;
- в научных работах автора, включая монографии, комментарии, другие научные работы, в том числе в статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации;
- в докладах на международных и всероссийских научно-практических конференциях, в том числе на конференциях: «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2010 г.); «Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения)» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 3–4 июня 2010 г.); «Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в Республике Беларусь и других европейских государствах» (Гродно, Гродненский государственный университет имени Я. Купалы, 2011); «Институциональные проблемы современного финансового права» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2011 г.) и др.;
- в проведении лекций, семинаров и практических занятий по курсу «Финансовое право», а также спецкурсу магистерской программы «Финансовый юрист» в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;
- в подготовке учебников (в составе авторского коллектива) и учебных пособий по курсам «Налоговое право России» и «Валютное право», учебно-методических материалов по преподаваемым учебным курсам.
Структура диссертации обусловлена темой, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, библиографического списка.
Роль финансового права и особенности отраслевой регулятивной функции
Современный период развития финансовых отношений, появление новых субъектов публичной финансовой деятельности, поиск новых форм финансово-правового воздействия и иные причины происходящих изменений в предмете и методах финансового права актуализируют интерес к исследованию регулятивной функции финансового права. По обоснованному мнению Н. И. Химичевой, финансовое право отличается интенсивностью формирования своего нового содержания, масштабностью перемен, обусловленных коренными экономическими и политическими преобразованиями в стране, что проявилось в значительно возросшей регулятивной роли финансового права1. Образно выражаясь, регулятивная функция финансового права отражает прошлое как опыт, настоящее как основу и будущее как перспективу развития.
В теории финансового права функциям отрасли права практически не уделялось внимания2, а регулятивная функция финансового права не являлась предметом самостоятельного всестороннего исследования.
А.С. Емельянов функции финансового права определил как проявление его имманентных, специфических свойств, выражающихся в основных направлениях его воздействия на публичные финансы с целью обеспечения их перераспределительной сущности, упорядочивания и охраны3. В целом соглашаясь с этим мнением, представляется, что требует уточнения объект воздействия функций финансового права, определенный как публичные финансы, поскольку однозначная научная трактовка этой сферы экономических отношений отсутствует.
Ценность финансового права как отрасли права связана с его социальной ролью в общественной жизни, которая проявляется в направлениях и характере финансово-правового воздействия, в котором именно публично-правовой субъект моделирует публичные финансовые отношения и определяет поведение субъектов путем установления финансово-правовой нормы.
Социальная роль финансового права проявляется в способности отрасли права через финансово-правовые нормы оказывать правовое воздействие на экономическую, социальную и политическую сферы общественной жизни. Следует согласиться с мнением Е. Ю. Грачевой, что «в условиях перехода на рыночные отношения финансовое право должно быть направлено на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общенациональных интересов, социальных программ»1.
Регулятивная функция финансового права выражает способность отрасли права оказывать специально-юридическое воздействие. При этом иные направления финансово-правового воздействия являются следствием осуществления правового регулирования финансовых отношений. Совокупность всех направлений финансово-правового воздействия отражает социальную роль финансового права в общественной жизни.
Направлениями финансово-правового воздействия является специально юридическое воздействие (финансово-правовое регулирование), информационное воздействие и ценностно-ориентировочное. Все направления финансово-правового воздействия тесно взаимосвязаны, а финансово-правовое регулирование, являясь первичным, всегда определенным образом сочетается с информационным и ценностно-ориентировочным направлениями.
С. С. Алексеев рассматривал правовое регулирование как осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения и развития в соответствии с общественными потребностями1. С помощью финансово-правового регулирования публично-правовые субъекты определяют субъектный состав финансовых правоотношений, закрепляет их права и обязанности, а также фиксируют юридические факты, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются финансовые правоотношения.
Особенности финансово-правового регулирования проявляются: в направленности на достижение особых юридических целей, которые в обобщенном виде могут быть представлены как моделирование финансовых правоотношений посредством финансово-правовых норм; использовании финансово-правовых средств и юридических конструкций; закреплении особенностей правового статуса субъектов финансового права; установлении связей субъектов посредством определения управомоченного и обязанного.
Информационное финансово-правовое воздействие проявляется через информирование субъектов финансового права о финансовых нормативных правовых актах и действиях управомоченных субъектов в публичной финансовой деятельности. Одним из основных принципов публичной финансовой деятельности является принцип гласности, соблюдение которого способствует доведению содержащихся в нормах финансового права предписаний до участников финансовой деятельности. Правовыми средствами, обеспечивающими информационное воздействие, являются открытость процедуры рассмотрения и принятия финансовых нормативных правовых актов, их официальное опубликование и обнародование, порядок вступления в силу финансовых нормативных правовых актов и др. При помощи юридических предписаний субъекты финансового права информируются о финансовой системе РФ, о компетенции органов, осуществляющих публичную финансовую деятельность и т.д. Результатом информационного воздействия выступает формирование мотивов поведения субъектов в сфере публичных финансовых отношений.
Взаимодействие финансового права и политики
В юридической науке вопрос соотношения права и политики остается одним из наиболее дискутируемых. Частным аспектом обозначенной общей научной проблемы являются вопросы соотношения и взаимодействия финансового права и политики.
Регулятивная функция финансового права отражает способности отрасли права оказывать правовое воздействие на финансовые отношения, являющиеся сферой проявления зачастую противоречивых политических интересов различных субъектов. В этой связи финансовые отношения отражают политические противоречия, а роль финансового права в их предотвращении и разрешении проявляется через регулятивные свойства отрасли права.
Взаимодействие финансового права и политики предполагает поиск закономерностей их развития, основывающихся на взаимном влиянии отрасли права и политики с учетом особенностей отношений, составляющих предмет финансового права. Диалектика взаимоотношений между ними такова, что «политика есть непременное условие формирования любых с отраслевой точки зрения правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики»1. Однако между правом и политикой может возникать конфликт2, который происходит в процессе превращения государства из политической организации всего общества в политическую организацию экономически господствующего класса и появления других организационных субъектов политики, имеющих различные интересы.
В то же время взаимодействие финансового права и политики отличается более сложными связями.
Современной тенденцией взаимодействия финансового права и политики является усиление их взаимообусловленности, что предполагает многозначность воздействия права на политику и наоборот. Право по отношению к политике выступает не только средством ее юридического закрепления, поскольку: а) далеко не все политические ориентиры находят воплощение в финансовом праве; б) сформулированные политические цели и задачи в механизме финансового правотворчества подвергаются изменениям под воздействием правовых факторов. М. В. Карасева справедливо отмечает, что финансовое право воздействует на политику многозначно. Во-первых, финансовое законодательство реализует выраженную в нем финансовую политику. Во-вторых, современное финансовое законодательство служит средством предотвращения возможных политических конфликтов. В-третьих, в случае возникновения дисбаланса в альянсе политики и финансового права последнее, являясь самостоятельной ценностью в условиях становления правового государства в России, выравнивает этот дисбаланс2. Самостоятельная ценность финансового права обеспечивает возможность сферы финансовых отношений функционировать на основе финансово-правовых принципов, а не политических факторов, которые в конкретный период могут не отражать объективных потребностей или возможностей общества.
Аспектом воздействия финансового права на политику является также то, что результаты реализации финансово-правовых норм выступают основой для изменения политики. Например, реализация политических решений в отношении обязательного государственного пенсионного страхования привела к дефициту ПФР, что послужило причиной поиска новых политических решений.
Как направление государственной деятельности, государственная политика разрабатывается в разных областях общественных отношений, в том числе в сфере финансовых отношений. Финансовая политика, с одной стороны, отражает сферу публичной деятельности, а с другой — это отдельная сфера политических отношений.
Понятие «финансовая политика» включает в себя самостоятельное понятие «политика», которое в науке рассматривается неоднозначно исходя из различных концепций в ее определении.
В современной политологии выделяется несколько этапов в развитии общих представлений о политике, где одной из точек отсчета научного подхода в понимании этой категории признаются мысли древнегреческих философов Платона и Аристотеля (VI в. до н. э.). Исследуя эволюцию представлений о политике, можно сделать вывод, что и в истории политической мысли, и в современный период отсутствует единство во взглядах на природу и сущность политики.
Один из научных подходов заключается в определении политики как политической власти (отождествляемой с государственной властью или рассматриваемой как более широкая сфера, чем государственная власть). Взаимосвязь между сущностью политики и власти позволяет характеризовать один из важных аспектов политики во взаимодействии с государством, а именно способность государства осуществлять политическую власть. В то же время политика и власть как парные категории различаются в зависимости от статуса субъекта политических отношений.
Возникновение политических отношений связывается с моментом, когда потребность в управлении и властном регулировании социальных процессов и отношений начинает осуществляться при активном участии государства1.
М. И. Байтин выделял в качестве вида общественной власти государственную власть, которая не исчерпывает содержание первой. По его мнению, «политическая, или — что одно и то же — государственная власть — не единственный вид общественной власти. Власть присуща любой организованной, более или менее устойчивой и целенаправленной общности людей»2, т. е. понятия «государственная власть» и «политическая власть» отождествляются. Критикуя сторонников различения этих понятий, М. И. Байтин указывает, что они понятие «политическая власть» употребляют в более широком смысле, чем понятие «государственная власть», трактуя первую как власть, осуществляемую не только государством, но и другими звеньями политической системы общества: партиями, массовыми общественными организациями и иными общественными объединениями. Однако употребление термина «политическая власть» в таком широком смысле с позиции строго научного подхода весьма условно, ибо сама политическая власть и степень участия в ней, в ее отправлении, в том числе различных партий, не одно и то же3. При этом категоричной представляется позиция, что «политическая власть универсальна и охватывает все политические явления».
Публичный децентрализованный фонд компенсационных выплат как объект публичной финансовой деятельности
Современной тенденцией финансового права является усиление влияния финансово-правового регулирования в некоторых сферах страховых отношений, что свидетельствует об изменении границ предмета финансового права. Одним из новых объектов финансово-правового регулирования являются отношения по формированию, распределения и использования фондов компенсационных выплат.
Общественные отношения, возникающие по поводу осуществления компенсационных выплат связаны с гражданско-правовым институтом обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, учрежденным в целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами. Правовые, экономические и организационные основы указанного вида обязательного страхования определены Федеральным законом № 40-ФЗ от 25 апреля 2002 г. (ред. от 11 июля 2011 г.) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»1 (далее — Закон о страховании транспортных средств).
Правоотношения между страхователем и страховщиком, возникающие на основе договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, по своей природе не являются публичными, а соответственно, фонды страховых выплат не относятся к публичным денежным фондам. Конституционным Судом РФ определялось, что договор обязательного страхования гражданской ответственности является институтом частного права, а страховая премия, представляющая собой плату за оказание страховщиком-организацией услуги (страхование), т. е. эквивалентную, возмездно-индивидуальную цену договора, имеет гражданско-правовую, а не налоговую природу (Постановление Конституционного Суда РФ от 31.05.2005 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова»)1. В то же время отмечалось, что «особенности правовой природы договора обязательного страхования как договора в пользу третьего лица — потерпевшего, позволяющие отграничить его от сходного по последствиям (возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевшего), но отличающиеся по другим основаниям обязательства вследствие причинения вреда (деликтное обязательство), в силу статей 2, 17 (ч. 1), 18, 19 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 71 (п. "о") Конституции Российской Федерации требуют от законодателя установления соответствующих, более предпочтительных в сравнении с внедоговорными обязательствами, условий реализации потерпевшим своих прав, вытекающих из страхового правоотношения» (Постановление Конституционного Суда РФ от 31.05.2005 № 6-П).
В то же время анализ понятия, правовой природы и механизма осуществления компенсационных выплат позволяет говорить о финансово-правовой природе отношений, возникающих по поводу их образования, распределения и использования, а формируемые фонды относить к публичным децентрализованным денежным фондам.
Финансово-правовая природа правоотношений по поводу осуществления компенсационных выплат подтверждается следующими признаками: 1) отличие правовой сущности компенсационных выплат от страховых выплат; 2) отсутствие страховых договорных отношений между потерпевшим и профессиональным объединением страховщиков, осуществляющим компенсационные выплаты; 3) финансово-правовая природа фондов финансового обеспечения компенсационных выплат (резерва гарантий и резерва текущих компенсационных выплат) и их отличия от страховых резервов.
Прежде чем анализировать выявленные особенности финансовых правоотношений относительно компенсационных выплат, необходимо обратить внимание на используемые термины «фонды» и «резервы». В статье 26 Закона РФ № 4015-1 от 27 ноября 1992 г. (ред. от 18 июля 2011 г.) «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее — Закон об организации страхового дела)1 используется понятие «страховые резервы», которые определяются как средства, формируемые страховщиками, необходимые для обеспечения исполнения обязательств по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию и используемые исключительно для осуществления страховых выплат. По мнению А.А. Мамедова, рассматривая страховой фонд как объем финансовых ресурсов, необходимых страховой организации для исполнения страховых обязательств, можно констатировать эквивалентность понятий «страховые резервы» и «страховые фонды» страховых компаний2. В этой связи представляется обоснованным считать фонды финансового обеспечения компенсационных выплат понятием, объединяющим резервы гарантий и резервы текущих компенсационных выплат, формируемые страховщиками. Фонды компенсационных выплат, формируемые профессиональным объединением страховщиков, включают отчисления из резерва гарантий и резервов текущих компенсационных выплат страховщиков, а также иные средства. Таким образом, фонды компенсационных выплат являются общим понятием, объединяющим денежные средства из разных источников, необходимых для гарантирования соблюдения права страхователей в установленных законом случаях.
Уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности и особенности реализации регулятивной функции финансового права
Выделение уровней правового регулирования финансовых отношений представляется обоснованным в связи с тем, что это позволяет более полно исследовать структуру правового регулирования. В теоретическом и практическом аспектах разграничение уровней правового регулирования направлено на выявление взаимосвязей между ними за счет определения общего и особенного, что необходимо и может быть использовано в целях усиления взаимодействия между уровнями и повышения эффективности всей системы правового регулирования публичной финансовой деятельности. Особенности реализации регулятивной функции финансового права обусловлены спецификой каждого из уровней правового регулирования — международно-правового, федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального.
Особое внимание следует обратить на общий (базовый) для всех уровней финансово-правового регулирования уровень конституционно-правового регулирования. Регулятивная функция финансового права не проявляется на конституционном уровне правового регулирования финансовых отношений, однако учитывать его необходимо в связи с тем, что он имеет основополагающее значение для каждого из уровней, поскольку Конституция определяет исходные конституционные основы финансовых отношений.
Конституция обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ст. 15). В исключительном ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов, а также контроль за их исполнением (п. «а» ст. 71).
Высшая юридическая сила Конституции отличает ее от актов текущего законодательства, позволяя выделить конституционно-правовой уровень регулирования финансовых отношений.
В правовом регулировании финансовых отношений одновременно участвуют нормы конституционного и финансового права. Из Конституции вытекает сложность и многофункциональность принципиальных основ финансового права. Так, к числу основополагающих принципов финансового права, закрепленных в Конституции, относится единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8), а также гарантия его соблюдения — запрет устанавливать на территории РФ таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74).
В Конституции закрепляются также нормы, непосредственно регулирующие финансовые отношения. Эти конституционные нормы могут быть подразделены по предмету правового регулирования на нормы, регулирующие отношения в бюджетной, налоговой и денежно-кредитной сферах.
К нормам, регулирующим бюджетные отношения, относится ч. 4 ст. 75 Конституции: государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.
Конституция содержит правовые нормы, регулирующие отношения в налоговой сфере, а именно: ст. 57 («Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положения налогоплательщиков, обратной силы не имеют»); ч. 3 ст. 75 («Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом»).
Правовыми нормами, посвященными регулированию денежно-кредитных отношений, являются: ч. 1 ст. 75 («Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются»); ч. 2 ст. 75 («Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти»).
Конституция содержит нормы относительно разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, имеющие важное значение при определении объектов собственного финансово-правового регулирования публично-правовых образований. Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж»); федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды экономического развития (п. «з»). Статья 72 Конституции посвящена определению совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в котором находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и»).
Одновременно нормы Конституции, касающиеся финансовых отношений, реализуются, получают реальное воплощение на отраслевом уровне в процессе финансово-правового регулирования.
