Содержание к диссертации
Глава 1. Экологическая функция государства и механизм ее pea- 22
лизации
1. Понятие и сущность экологической функции государства 22
2. Обеспечение экологической безопасности как элемент
экологической функции государства и как элемент обес
печения национальной безопасности 42
3. Объекты воздействия экологической функции государст
ва и субъекты ее реализации 84
4. Механизм реализации экологической функции государст
ва 114
Глава 2. Органы внутренних дел как субъект реализации экологи
ческой функции государства 141
1. Генезис выполнения экологической функции государства
органами внутренних дел 141
2. Компетенция органов внутренних дел по реализации эко
логической функции государства 166
3. Экологические подразделения органов внутренних дел и
их правовой статус 178
4. Зарубежный опыт реализации экологической функции го
сударства правоохранительными органами 196
Глава 3. Проблемы реализации экологической функции государ
ства органами внутренних дел 232
1. Организация деятельности экологических подразделений
органов внутренних дел 232
2. Сферы применения основных направлений деятельности
экологических подразделений органов внутренних дел 261
3. Виды, формы и методы деятельности органов внутренних
дел по обеспечению экологического правопорядка 281
з
4. Пути совершенствования деятельности органов внутрен
них дел по осуществлению экологической функции госу
дарства 304
Заключение 319
Список использованных источников 327
Приложения 372
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Издавна Российское государство пыталось взять под контроль состояние окружающей среды обитания человека. При этом для этих целей привлекались правоохранительные органы.
В течение XX века было создано большое количество специализированных органов контроля за экологическим состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов. В связи с этим роль органов внутренних дел в этой сфере значительно снизилась. Однако в конце семидесятых годов прошлого столетия экологическая обстановка резко ухудшилась и особенно усугубилась после аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 году, что привело к глобальной экологической катастрофе, последствия которой еще до конца не известны.
В России идет быстрое расширение особо неблагоприятных экологических зон, зон экологического бедствия. Официально на них приходится примерно 15 процентов территории страны, причем наиболее критическая обстановка сложилась в городах.
В последнее десятилетие с целью максимального извлечения прибыли все меньше средств выделяется на строительство новых и реконструкцию имеющихся очистных сооружений, создание экологически чистых технологий производства, устраиваются несанкционированные захоронения вредных отходов, свалки, происходят выбросы и сбросы вредных веществ в окружающую среду. Все чаще это совершается с особенной дерзостью, без всякого страха перед контролирующими состояние окружающей среды органами, которые не могут справиться своими силами перед наступающей как снежный ком экологической катастрофой.
В этих условиях в государственной структуре исполнительной власти требуется создать эффективный орган, который улучшил бы пошат-
нувшуюся экологическую ситуацию в стране. Его создание видится на основе таких специализированных подразделений, которые могли бы не только квалифицированно выявлять экологические правонарушения, но и профилактическими методами предупреждать, а в некоторых случаях, если это потребуется, и пресекать их.
В этой связи можно говорить о возрождении традиций привлечения правоохранительных органов к улучшению экологической обстановки, но это необходимо делать уже на более качественно высоком уровне, грамотно используя административно-правовой механизм по реализации экологической функции государства. Следует отметить, что наиболее подходящими на эту роль являются органы внутренних дел. Их деятельность многогранно затрагивает вопросы реализации экологической функции государства и состоит в организации и непосредственной охране объектов окружающей природной среды, в осуществлении экологического контроля и административного надзора за соблюдением природоохранительного и природоресурсного законодательства, предупреждении и пресечении правонарушений, применении в отношении нарушителей административно-правовых мер воздействия в пределах, установленных нормативными актами и др.
Реализация экологической функции государства практически осуществляется сотрудниками различных служб и подразделений органов внутренних дел, в первую очередь сотрудниками служб милиции общественной безопасности (участковыми уполномоченными милиции, сотрудниками ГИБДД МВД России, сотрудниками подразделения милиции вневедомственной охраны при ОВД, дознавателями, сотрудниками патрульно-постовой службы милиции и др.). В некоторых регионах нашей страны созданы или в ближайшее время будут созданы специализированные экологические подразделения ОВД (милиции). Как правило, инициатором создания таких подразделений являются либо законодательные или испол-
6 нительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органы местного самоуправления .
В октябре 1996 года в г. Москве было создано экологическое подразделение в составе милиции общественной безопасности ГУВД г. Москвы -Управление милиции по предупреждению и пресечению экологических правонарушений (УМПЭП).
Так, сотрудники экологического подразделения ГУВД г. Москвы, несмотря на небольшую численность (в начале 1997 года в штате насчитывалось 259 сотрудников, а к октябрю 2000 года - 1100), за время своей деятельности внесли немалый вклад в оздоровление экологической обстановки города Москвы и провели большую работу по выявлению нарушителей в области экологических правонарушений и привлечению их к различным видам юридической ответственности, как к административной, так и к уголовной.
1 Например, Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 21 сентября 2001 г. № 672 "О мерах по укреплению экологической безопасности в Республике Татарстан" приняты предложения МВД Республики Татарстан и Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан о создании в городах и районах Республики Татарстан подразделений санитарно-экологической милиции в количестве 223 штатных единиц; Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 15 января 2000 г. № 20 утверждено Положение об отделе милиции по предупреждению экологических правонарушений при МВД Республики Саха (Якутия) общей численностью 100 сотрудников; Постановлением Муниципального Совета г. Воронежа от 8 июля 1997 г. № 90-П "О мерах по укреплению экологической безопасности на территории г. Воронежа" создана рота по предупреждению и пресечению экологических преступлений и правонарушений и утверждено о ней Временное положение; Решением Самарской Городской Думы от 4 апреля 1996 г. № 85 "О работе санитарно-экологической милиции" принято Положение о подразделении милиции общественной безопасности г. Самары по контролю за санитарным состоянием территорий города; Постановлением Администрации г. Томска от 21 октября 1999 г. № 686 "О создании отделения милиции по борьбе с правонарушениями и преступлениями в области охраны окружающей природной среды и потребительского рынка МОБ УВД Администрации Томской области" создано специализированное отделение милиции и утверждено положение о нем; Решением Черняховского районного Совета депутатов Калининградской области РФ от 4 июня 1998 г. № 59 "О муниципальном отделении санитарной милиции при ОВД г. Черняховска" утверждено положение об отделении санитарной милиции; Постановлением Главы администрации Октябрьского района г. Омска от 11 марта 1996 г. № 276 "О привлечении сотрудников Октябрьского РУВД на укрепление экологического правопорядка и обеспечение экологической безопасности в районе" с приложением № 1 "Положение о муниципальной санитарно-экологической милиции" утверждено положение о муниципальной санитарно-экологической милиции и др.
Результаты деятельности экологического подразделения выглядят следующим образом. С января 1997 г. по декабрь 1998 г. было пресечено 126290 административных правонарушений экологического характера, а в 1999 году - 229008 2. Возбуждено соответственно 437 и 439 уголовных дел по экологическим преступлениям. Для сравнения, за период с 1994 по 1996 годы (за три года) всеми подразделениями Московской милиции было возбуждено лишь 10 уголовных дел по экологическим преступлениям.
Сегодня можно уверенно говорить, что практикой уже накоплен большой фактический материал, требующий глубокого теоретического осмысления и научных обобщений.
В настоящее время практически сформирована основная нормативная база по предупреждению и пресечению экологических преступлений;
з установлены как административные наказания , так и уголовные виды
юридической ответственности за совершение экологических правонарушений и преступлений 4; разработаны и действуют многочисленные законы, касающиеся реализации экологической функции 5.
См.: Аналитические справки о деятельности Управления милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москвы за 1998 и 1999 тт.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, существенным новшеством которого является возможность привлечения за правонарушения к административной ответственности юридических лиц, имеется отдельная глава, посвященная административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования, содержащая 40 статей правонарушений, которые, в свою очередь, насчитывают более девяноста составов правонарушений. См.: Постатейный научно-практический комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. заслуженного деятеля науки РФ, д.ю.н., проф. А.П. Шергина // М: ЗАО «Библиотечка РГ», 2002. С. 116-155 (комментарий к главе 8 выполнен автором данной работы).
В Уголовном кодексе Российской Федерации экологическим преступлениям также посвящена целая глава (гл. 26). В ней содержатся 17 статей преступлений, отнесенных к разряду экологических (ст. 246-262) Причем количество основных и квалифицированных составов экологических преступлений, представленных в диспозиции этих статей, составляет свыше тридцати. См., к примеру, осуществленный автором Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Расширенный уголовно-правовой анализ с материалами судебно-следственной практики (глава 26 "Экологические преступления") / Под общ. ред. В.В. Мозякова // М.: "Экзамен", 2002 г. С. 581-631 (в соавторстве). См., также: Гучков В.В., Дмитриевский Р.С. Общеправовые и уголовно-правовые аспекты экологических преступлений: Учебное пособие. М: ЮИ
Актуальность исследования обусловлена также недостаточной разработанностью проблемы административно-правовой наукой. В частности, отсутствуют монографические исследования, посвященные проблеме деятельности органов внутренних дел по реализации экологической функции государства. Среди государственных органов исполнительной власти, ведущих борьбу с экологической преступностью, экологические подразделения ОВД должны занять особое место. Их деятельность в исследуемой области весьма обширна. Анализ ее показывает, что в работе экологических подразделений ОВД имеется масса проблем. Во многом это объясняется слабой теоретической разработкой этой проблемы.
С учетом изложенного, определяется и конкретизируется объект данного исследования. Объектом исследования являются урегулированные административно-правовыми нормами и нормами иных отраслей права общественные отношения, связанные с организацией и непосредственным осуществлением экологической функции государства органами внутренних дел в современных условиях и с учетом перспектив реализации государственной программы в области обеспечения экологической безопасности и экологического правопорядка.
В качестве предмета исследования выступают: совокупность правовых норм, регламентирующих осуществление экологической функции Российского государства органами внутренних дел; научно-методическое
МВД РФ, 2000, 112 с; Дубовик О.Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса РФ. М.: «Спарк», 1998, 370 с. и др.
5 См.: Федеральный закон РФ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе"; Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; Федеральный закон РФ от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением"; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (ред. от 30.12.2001 г.); Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (с изм. от 30.12.2001 г.); Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. (с изм. от 30.12.2001 г.); Федеральный закон РФ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ред. от 30.12.2001 г.) (с изм. и доп. от 01.07.2002 г.); Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ;Федеральный закон РФ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и др.
9 и организационно-информационное обеспечение деятельности экологических подразделений ОВД.
Теоретическими источниками диссертационного исследования явились труды русских ученых по естествознанию, правоведению начала двадцатого века. Среди них В. И. Вернадский (1863-1945), Н. И. Вавилов (1887-1943), Б. С. Житков (1882-1938), Б.А. Кистяковский, А.И. Елистра-тов и др. Монографии и научные статьи по проблемам охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности таких видных ученых, как М.М. Бринчука, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, Н.Н. Веденина, Ю.Е. Винокурова, В.П. Виноградова, Э.В. Гирусова, А.К. Голиченкова, В.И. Данилова-Данильяна, О.Л. Дубовик, В.Д. Ермакова, Б.В. Ерофеева, Т.В. Злотниковой, Н.Д. Казанцева, Р.А. Каламкаряна, О.С. Колбасова, О.И. Красновой, В.В. Петрова, Н.Ф. Реймерса, Г.П. Серова, А.Я. Сухарева и некоторых других авторов.
Общие теоретические вопросы исследования правовых проблем реализации функций государства раскрываются в работах С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, А.В. Возженикова, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, В.В. Петрова, Л.И. Спиридонова, Н.В. Черноголовкина и др.
Отдельные эколого-правовые проблемы рассматриваются в исследованиях Т.С. Бакуниной, И.М. Борчашвили, В.В. Вербицкого, А.Ю. Винокурова, В.И. Волкова, С.А. Дзейтова, Э.Н. Жевлакова, Ю.И. Ляпунова, А.Н. Плешакова, В.А. Соболева и др.
Некоторые вопросы правовых и организационных основ деятельности ОВД по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности рассматриваются в исследованиях A.M. Архипова, В.Г. Азарова, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, В.И. Волкова, А.С. Галанова, П.В. Горбачева, Н.К. Гориславского, С.А. Дзейтова, А.П. Коренева, В.В. Королевой, П.М. Латышева, Н.С. Макаревича, Е.В. Овчаренко, В.П.
10 Ольнева, В.А. Рябкова, В.П. Сальникова, И.А. Соболя, СВ. Степашина, М.Е. Труфанова, Ю.В. Трунцевского, Н.А. Чертовой и др.
Правовые формы и методы деятельности сотрудников органов внутренних дел проанализированы в исследованиях Д.Н. Бахраха, И.И. Вере-меенко, И.А. Ивановой, А.А. Кармолицкого, В.Р. Кисина, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, Н.П. Мышляева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Л.М. Розина, М.Я. Саввина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, П.П. Фатеева, А.П. Шергина и др.
Тем не менее специальному монографическому исследованию деятельность органов внутренних дел по реализации экологической функции государства, специализированных органов экологических подразделений милиции как системный объект не подвергались.
Целью работы является исследование теоретических предпосылок реализации экологической функции государства органами внутренних дел и разработка с позиций административно-правовой науки организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел, в том числе специальных их структур, создаваемых для обеспечения правопорядка в сфере экологии.
Задачами диссертационного исследования являются:
разработка теоретических основ административно-правового исследования экологической функции государства;
анализ развития законодательства, регламентирующего экологические правоотношения, и выявление пробелов, существующих в нем;
раскрытие функций исполнительной власти, ее федеральных и региональных структур в обеспечении экологической безопасности и укреплении экологического правопорядка, определение роли и места в решении этих задач органов внутренних дел;
формулирование типовых задач и функций органов внутренних дел в целом, и экологических подразделений милиции в частности, в области реализации экологической функции государства;
анализ зарубежного опыта деятельности правоохранительных органов в этой области;
определение правового статуса, а также оптимальных форм и методов деятельности экологических подразделений милиции;
исследование взаимодействия органов внутренних дел по обеспечению экологической безопасности и укреплению экологического правопорядка с другими органами исполнительной власти Российской Федерации, выработка рекомендаций по их эффективности;
ретроспективный анализ деятельности органов внутренних дел по реализации экологической функции государства;
обобщение опыта работы экологических подразделений органов внутренних дел с целью определения путей их развития в современных условиях;
обоснование предложений по совершенствованию законодательства и организации деятельности правоохранительных органов, в целом, и экологических подразделений милиции, в частности, в области обеспечения экологической безопасности и укрепления экологического правопорядка.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Проведенное исследование опирается на теорию и методологию познания философии, общей теории и социологии права, которые обеспечивают комплексный подход к изучению явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности. При проведении исследований также использовались общенаучные методы познания: исторический, логический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, обобщение статистических материалов, экспертные оценки и другие.
Основные положения данного исследования получены в результате анализа конституционного, международного, экологического, административного, гражданского и уголовного законодательства, многочисленных подзаконных нормативных актов в области реализации экологической функции государства.
Изучены и проанализированы труды отечественных и зарубежных ученых по таким отраслям науки, как административное право, теория государства и права, экологическое право, уголовное право, правоохранительные органы, гражданское право, муниципальное право, земельное право, общая экология, прикладная экология, социология, статистика, экономика и др.
Эмпирическую базу исследования составили также результаты социологических опросов, материалы научных исследований. Среди видов социологического опроса основное внимание было уделено проведению анкетирования и опроса сотрудников органов внутренних дел, включая экологические подразделения ряда регионов.
Результаты обработки анкет и опросных листов, полученные из ГУВД г. Москвы, а также МВД, ГУВД, УВД других субъектов Российской Федерации, которые были разосланы через региональные отделы ВНИИ МВД России (г. Воронеж, г. Ростов-на-Дону, г. Нижний Новгород, г Кемерово, г. Омск, г. Иркутск и г. Владивосток), приведены в исследовании.
Научная новизна и достоверность. Новизна диссертации заключается в самой постановке проблемы и предлагаемых соискателем путях ее решения. В представленной работе впервые комплексно исследована административная деятельность органов внутренних дел по реализации экологической функции государства, специализированных служб милиции по предупреждению и пресечению экологических правонарушений.
Существенно новым в исследовании является: систематизация и раскрытие элементов экологической функции государства, выявление роли, компетенции органов внутренних дел, экологических подразделений милиции в системе обеспечения экологической безопасности государства; выявление проблем организационно-правового обеспечения деятельности этих субъектов; определение основных направлений и путей совершенствования деятельности органов внутренних дел по обеспечению экологического правопорядка на государственном и местном уровнях; разработка
13 концепции развития специализированных экологических подразделений милиции.
Новизной отличается и целый ряд положений, предлагаемых автором к разработке в рамках данного исследования.
К ним, в частности, можно отнести:
уточнение законодательного понятия экологической безопасности;
определение понятия "экологический правопорядок" и роль в его обеспечении органов внутренних дел;
авторская трактовка понятий "экологическая функция государства", "обеспечение экологической безопасности", "соблюдение экологического правопорядка" и раскрытие их содержания в части, касающейся деятельности правоохранительных органов;
предложения по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности правоохранительных органов в осуществлении экологической функции государства на основе анализа развития законодательства об экологической безопасности, охране окружающей среды и рациональному природопользованию и выявления существующих проблем и недостатков в этой отрасли государственного управления.
Теоретические выводы, законодательные положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование экологической функции государства как одной из самостоятельных функций Российского государства, раскрытие ее основных трех элементов: охраны окружающей природной среды; рационального природопользования; обеспечения экологической безопасности и выделенного автором в качестве самостоятельного четвертого элемента - обеспечения экологического правопорядка. Каждому перечисленному элементу соответствует определенная форма экологической деятельности госу-
14
дарства: охране окружающей природной среды - экологическая форма; ис
пользованию природных ресурсов - экономическая форма; обеспечению
А экологической безопасности - социальная форма; обеспечению экологиче-
ского правопорядка - правоохранительная форма.
Выделение обеспечения экологического правопорядка в качестве самостоятельного элемента в системе элементов экологической функции позволяет, по мнению соискателя, четко определить правовую составляющую данной функции, выявить возможности права в обеспечении экологической безопасности.
Авторский вывод о доминирующей роли административного права в обеспечении экологического правопорядка. Нормами административного права определяются объекты окружающей среды и административно-правовые режимы их использования и охраны; закрепляется правовой статус органов исполнительной власти как основных субъектов обеспечения экологического правопорядка; определяется система административно-правовых средств охраны природных объектов; устанавливается административная ответственность за экологические правонарушения.
Научная оценка состояния обеспечения экологического правопорядка в современной России и обоснование вывода о необходимости корректировки экологической политики государства - усилении роли правоохранительных структур системы исполнительной власти в противодействии экологическим правонарушениям.
Результаты обобщения опыта органов внутренних дел в обеспечении экологического правопорядка и авторский вывод о необходимости обособления специализированных подразделений для решения природоохранительных задач. Наиболее оптимальной организационной формой, как показало проведенное исследование, являются экологические подразделения милиции общественной безопасности. Поспешная ликвидация та-
ких подразделений в ряде МВД-УВД осложнила экологическую ситуацию
и затруднило противодействие экологическим правонарушениям.
Теоретико-прикладная модель экологических подразделений органов внутренних дел, обоснование их типовых структуры, задач, форм и средств обеспечения экологического правопорядка, предложения об организации их взаимодействия с другими субъектами, участвующими в реализации экологической функции государства.
Предложения по совершенствованию: законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих реализацию экологической функции государства; организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению экологического правопорядка.
Главным вопросом, требующим скорейшего разрешения, является разработка и принятие единых нормативных актов, в которых были бы раскрыты основные положения, связанные с осуществлением деятельности экологических подразделений органов внутренних дел. В первую очередь необходимо внести предложения о правовом статусе экологического подразделения милиции, об основных направлениях деятельности милиции в области реализации экологической функции государства в Закон РФ "О милиции", в постановление Правительства РФ о подразделениях милиции общественной безопасности и в Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
Совокупность этих положений представляет теоретико-прикладную модель организации и деятельности органов внутренних дел в реализации экологической функции государства, впервые разработанную в науке административного права, которая будет способствовать решению важнейшей задачи — укреплению экологического правопорядка в Российской Федерации.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется, прежде всего, целевой направленностью настоящей работы, которая ориентирована на осуществление комплексной оценки экологической политики Российской Федерации, роли органов внутренних дел в ее реализа-
ции и разработку концептуальных основ организации и деятельности данных органов в обеспечении экологической функции государства.
