Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения должного уровня общественного спокойствия, законности и правопорядка всегда были и будут актуальными для любого государства Только оно способно обеспечить всестороннюю защиту жизни, чести и достоинства своих граждан, их законных интересов и собственности
Наблюдаемые в последнее время в России уровень преступности и обеспокоенность граждан собственной безопасностью прямо указывают на недостаточность, несвоевременность и неэффективность принимаемых со стороны государства мер по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью Требования сегодняшнего дня в сфере охраны общественного порядка, нерешаемость проблем организационно-правового строительства милиции, «присвоение федеральным центром монопольного права на строительство сил правопорядка на всей территории страны без учета институтов гражданского общества и самоуправления населения»1 свидетельствуют о необходимости совершенствования системы органов внутренних дел, в частности милиции
Правовое регулирование организации и функционирования милиции в Российской Федерации далеко от совершенства и связано со многими проблемами, к которым можно отнести наличие пробелов в законодательстве, дисбаланс федерального и регионального законодательства, недостаточное финансирование и обеспечение милиции, слабую правовую и социальную защиту сотрудников милиции, неверие граждан и общественных объединений в государство и его институты, отсутствие реальных возможностей у органов местного самоуправления по самостоятельной охране общественного порядка, отсутствие четкой системы государственного контроля и ответственности за неправомерные действия и решения руководителей милиции и др
Наличие перечисленных проблем и необходимость их скорейшего решения, прежде всего, определяют актуальность темы данного диссертационного исследования
1 См Аврутин Ю Е Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России теория, история, перспективы / Ю Е Аврутин - СПб Юридический центр Пресс, 2003 - С 374
В работе на основе положений Конституции РФ, Закона РФ «О милиции», иных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность милиции, автором выявляются и анализируются проблемы организации и деятельности милиции по реализации правоохранительной функции государства, в том числе в области охраны общественного порядка, формулируются предложения по их разрешению
Степень разработанности темы. Исследование проблем правового статуса милиции как элемента системы органов исполнительной власти государства, ее организации и деятельности является одной из составляющих науки административного права Начиная с 70-х гг прошлого века - периода наиболее интенсивной разработки широкого круга вопросов организации деятельности органов внутренних дел, организационно-правового строительства милиции, управления в сфере обеспечения правопорядка - к этой проблематике в целом или ее отдельным аспектам обращались такие ведущие отечественные ученые, как Ю Е Аврутин, А П Алехин, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, И Л Бачило, К С Вельский, В П Божьев, А Г Братко, П Т Василенков, И И Веремеенко, В 3 Веселый, К Ф Гуценко, М И Еропкин, И Н Зубов, А И Каплунов, Ю Ф Кваша, В И Майоров, М Я Масленников, В И Позняк, Л Л Попов, Т Н Радько, Ю П Соловей, ГА Туманов, В В Черников, А А Чувилев, Т М Шамба, АП Шер-гин, А Ю Якимов и др
Проблемы формирования муниципальной милиции органами местного самоуправления исследовали Я М Бельсон, А В Губанов, Р И Денисов, В П Злотя, И Ш Килясханов, Л М Колодкин, Ф Е Колонтаевский, Б П Кондратов, А М Кононов, А П Коренев, Г М Миньковский, А Н Роша, В Б Рушайло, А А Савостин, П П Сергун, П П Фатеев, Е Ю Шихов и др
Вместе с тем, приходится констатировать, что по многим принципиальным вопросам организации и деятельности милиции вплоть до настоящего времени не удалось выработать согласованную, поддерживаемую широкой научной общественностью позицию Это касается, в частности, научной и законодательной дефиниции самого понятия «милиция», определения ее места в системе органов исполнительной власти, правового статуса и организационного построения Особенно дискуссионными являются вопросы, связанные с функциями и полномочиями милиции, ее подчиненностью на федеральном и региональном уровнях, а
также с перспективами формирования в России муниципальных сил охраны правопорядка
Попыткой внести свой вклад в решение этих актуальных с теоретической и практической точек зрения проблем и является настоящее исследование
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе реализации милицией правоохранительной функции государства
Предмет исследования. Предметом исследования является современная практика организационно-правового строительства милиции в Российской Федерации, а также государственные концепции и научные разработки, посвященные проблемам реализации милицией политики государства в сфере охраны общественного порядка
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании совокупности проблем организационно-правового строительства милиции в современной России для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области
Для достижения указанной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению
изучить исторические аспекты становления и развития милиции (полиции) в России,
уяснить понятие правоохранительной функции государства и проанализировать правовые и организационные основы деятельности милиции по ее реализации,
рассмотреть правовой статус, проблемы организации и правового положения, в том числе задачи и функции милиции,
разработать предложения по устранению недостатков правового регулирования деятельности милиции,
определить возможные варианты перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях и их правового закрепления,
предложить модель разграничения компетенции государственной и муниципальной милиции,
рассмотреть основные аспекты взаимодействия государственной и муниципальной милиции между собой и с другими государственными органами в правоохранительной сфере
Эмпирическую базу исследования составили данные опроса диссертантом 300 сотрудников органов внутренних дел Челя-
бинской области в 2005 году, итоги проведенного в 1999 году эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в 10 субъектах Российской Федерации
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное исследование вопросов правового регулирования организации милиции, основных направлений ее деятельности по реализации правоохранительной функции государства, разграничения компетенции всех уровней власти и управления, а также государственной и муниципальной милиции по организации охраны общественного порядка
В результате диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного, административного и муниципального права, теории государства и права предлагаются авторские варианты дефиниций «муниципальная милиция», «охрана общественного порядка муниципальной милицией», «правоохранительные органы», «правоохранительная функция милиции», «правоохранительная деятельность милиции», «компетенция милиции», «применение огнестрельного оружия», уточняются понятия «милиция», «административная деятельность милиции»
Научной новизной характеризуется предложенный соискателем вариант разграничения функций и компетенции государственной и муниципальной милиции в области обеспечения охраны общественного порядка, который учитывает не только российский, но и зарубежный опыт, накопленный в исследуемой сфере
Основные положения, выносимые на защиту:
1 В организации и деятельности милиции в России с момента ее создания и по настоящее время имели и продолжают иметь место ряд особенностей и проблем, к числу которых следует отнести изменение приоритетов деятельности милиции на различных этапах развития государства и общества, возложение на милицию не свойственных ей функций, постоянное реформирование и преобразования милиции, правоприменительный, а не охранительный характер ее деятельности, некомплект, высокая текучесть кадров, непрестижность службы в милиции, недостаточное финансирование и материально-техническое обеспечение, отсутствие четких критериев оценки результатов работы
2 Понятие милиции, закрепленное в Законе Российской Феде
рации «О милиции», не в полной мере отражает ее действитель
ное назначение и реальное место в механизме государства
Термин милиция (от лат «militia») означает войско, формируемое на время войны (или род ополчения) В Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как полиция При этом милиция институализируется как составная часть государственных правоохранительных органов исполнительной власти - органов внутренних дел Если органы внутренних дел в целом осуществляют функции по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности, то милиция в рамках своих полномочий (задач, функций, прав и обязанностей), используя имеющийся правовой инструментарий, участвует в реализации государственной политики в сфере внутренних дел государства
Соответственно этому предлагается следующая дефиниция милиция (полиция) в Российской Федерации - основная составная часть системы органов внутренних дел МВД России, призванная реализовывать государственную политику в сфере внутренних дел, защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, должностные лица которой наделены правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральным законом
Предложена и обоснована авторская дефиниция понятия «правоохранительный орган» Правоохранительный орган - это структурное звено системы государственных органов исполнительной власти (его структурные подразделения), должностные лица которого в соответствии с законом наделены полномочиями по применению мер государственно-правового принуждения в целях борьбы с преступностью, охраны правопорядка, защиты и восстановления нарушенных прав физических и юридических лиц
Предложена и обоснована авторская дефиниция понятия «правоохранительная деятельность милиции», под которой следует понимать комплекс мероприятий правового, организационного и воспитательного характера, который осуществляется в соответствии с законом в целях обеспечения законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов физических и юриди-
ческих лиц путем применения регламентированных законом мер государственного воздействия
К числу специальных функций милиции, обеспечивающих решение поставленных перед нею задач, предлагается отнести следующие деятельность по обеспечению прав и свобод личности, обеспечение и поддержание нормальных условий жизнедеятельности граждан и функционирования организаций, принудительное прекращение преступлений и административных правонарушений, предотвращение причин и условий, способствующих их совершению, осуществление дознания, осуществление административной юрисдикции, защита и охрана собственности, профилактика правонарушений, надзор
Профилактика правонарушений является одной из основных функций милиции Профилактика правонарушений, воссоздание системы общей и индивидуальной профилактики являются одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел
В настоящее время милиция и органы внутренних дел вместо правоохраны и профилактики правонарушений в основном осуществляют правоприменение Подтверждением этому является то, что задачи профилактики и пресечения преступлений и административных правонарушений не рассматриваются в организации деятельности милиции как первостепенные
Анализ результатов деятельности милиции в целом способствует правильной оценке работы каждого ее сотрудника Однако существующие показатели оценки работы объективно не отражают реального положения дел Для всех правоохранительных органов России необходимо изменить целевые ориентиры показателей их работы, а результаты следует оценивать на основе общественного мнения, и по тому, какими они могут и должны быть при наличных возможностях Для реализации данного предложения необходимо принципы деятельности милиции (ст 3 Закона «О милиции») дополнить словами «постоянного учета общественного мнения»
На основании проведенного исследования обоснован вывод о том, что возможным вариантом решения проблем охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью может быть комплексное реформирование всей системы органов охраны общественного порядка, предусматривающее, в частности, формирование муниципальных
органов охраны общественного порядка, включая специализированный правоохранительный орган - муниципальную милицию
На местный уровень могут быть переданы следующие функции государственной милиции охрана общественного порядка на территории муниципальных образований, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в пределах, установленных законом, защита и охрана собственности, оказание помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии в общественных местах, обеспечение работы специальных учреждений
9 Предложена и обоснована модель поэтапной реализации
разграничения компетенции государственной и муниципальной
милиции На весь переходный период непосредственная охрана
общественного порядка на территории муниципальных образова
ний должна осуществляться муниципальными органами охраны
общественного порядка (муниципальной милицией) и органами
внутренних дел с постепенной передачей последними отдельных
полномочий на муниципальный уровень
На первом этапе в составе муниципальных органов охраны общественного порядка могут быть сформированы подразделения патрульно-постовой службы, дежурной службы, по делам несовершеннолетних, административной практики, в их ведение возможна передача медицинских вытрезвителей На втором этапе в муниципальную милицию возможна передача участковых уполномоченных милиции, подразделений вневедомственной охраны, медицинских вытрезвителей, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке На третьем, завершающем этапе, должен произойти переход к осуществлению охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях силами муниципальных правоохранительных формирований при содействии федеральных органов охраны общественного порядка, органов государственной власти и управления
10 Под взаимодействием государственной и муниципальной
милиции понимается их совместная согласованная деятельность,
осуществляемая в соответствии с законом в целях оптимального
решения поставленных задач в сфере охраны общественного
порядка, укрепления законности и правопорядка, максимального
использования имеющихся сил и средств, исключения дублирования их функций
Теоретическая и практическая значимость работы определяется комплексной разработкой правовых и организационных основ формирования органами местного самоуправления муниципальной милиции и передаче ей части функций государственной милиции, что дает возможность более предметно подойти к решению задачи по реформированию современной системы органов внутренних дел и милиции
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности законодательных (представительных) органов, при разработке концептуальных основ реформирования милиции в Российской Федерации, в непосредственной организации охраны общественного порядка на своей территории органами местного самоуправления, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и деятельности практических органов
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тюменского юридического института МВД России
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Челябинского юридического института МВД России, Учебного центра ГУВД по Челябинской области, в практической деятельности органов внутренних дел Челябинской области
Выводы и рекомендации диссертанта отражены в 17 публикациях, в числе которых одна монография, учебные пособия, научные статьи, в т ч в издании, рекомендованном ВАК России, Результаты изысканий диссертанта отражены также в его выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых в г Челябинске
Структура и объем диссертации Работа состоит из двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений
