Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный контроль как функция государства 13
1. Понятие контроля в деятельности органов государственной власти .13
2. Классификация контрольной функции органов государственной власти . 43
Глава 2. Правовое регулирование реализации контрольной функции государства 72
1. Контрольная функция как предмет правового регулирования 72
2. Административное регулирование реализации контрольной функции государства: современное состояние и перспективы совершенствования . 122
Заключение 154
Список литературы: 158
Нормативные правовые акты 158
Литература 162
- Понятие контроля в деятельности органов государственной власти
- Классификация контрольной функции органов государственной власти
- Контрольная функция как предмет правового регулирования
- Административное регулирование реализации контрольной функции государства: современное состояние и перспективы совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из наиболее важных задач, разрешение которых стало очевидно в ходе административной реформы в Российской Федерации стало усиление контрольной функции государства, совершенствование ее административно-правового регулирования. Это было предопределено рядом объективных обстоятельств, а также определенными субъективными факторами.
Тема государственного контроля приобрела новое политическое звучание в связи с модернизацией системы государственного управления, проведением административной реформы. Потребность в создании эффективной контрольной системы выявила необходимость изучения контрольной функции в качестве важнейшей в системе функций современного государства. Было важно рассмотреть изменение содержания контрольной деятельности государства, основных форм и методов ее осуществления.Первоначально Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, а позднее Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации было обозначено создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, формирование действенной системы финансового контроля, усиление государственного регулирования в экономике. В целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, в последние годы создается механизм мониторинга имущественного положения и источников доходов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих.
Особую актуальность в настоящее время приобретает обеспечение эффективного финансового контроля за расходованием бюджетных средств. Данное направление реализации контрольной функции имеет приоритетное значение в любом государстве. В России это связано с усилением роли бизнес-сообщества и структур рыночной экономики в жизни государства и формированием инициативных институтов гражданского общества, которые настоятельно требуют оптимизации контрольной функции государства. В этих условиях идет поиск новых форм государственного контроля, адекватных современной социально-экономической обстановке.
В связи с усложнением решаемых задач по модернизации государства очевидна необходимость также повышения исполнительской дисциплины, совершенствования организации и деятельности органов исполнительной власти. Значительная часть требований действующего законодательства, принятых государственными органами решений выполняются с нарушением установленных сроков, на недостаточном качественном уровне. Все это актуализирует контроль за законностью во всех сферах деятельности органов государственной власти. Нарушение принципа законности в деятельности государственных органов и должностных лиц негативно отражается на массовом правовом сознании, не позволяет преодолеть правовой нигилизм, а порой и правовой цинизм.
Многие острейшие проблемы являются результатом несвоевременно принятых или неадекватных мер, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, связаны с отсутствием ответственности должностных лиц за реализацию требований действующего законодательства
Как показывает анализ специальной литературы и правоприменительной практики, формирование эффективной системы государственного контроля не может иметь окончательного решения. Это всегда долговременный сложный процесс. Постоянное изменение состояния правового, организационного, методического, информационного, кадрового обеспечения функции государственного контроля предопределяет также
5 необходимость регулярного переосмысления административно-правового регулирования контрольной функции государства и практики ее реализации.
Дальнейшего поэтапного и последовательного совершенствования требует как система государственного контроля в целом, так и всех его составных элементов, включая прежде всего правоприменительные органы. Как показало обсуждение проекта федерального закона «О полиции», необходимо повышать качество различных видов государственной деятельности, в том числе правоохранительной работы, направленной на обеспечение общественной безопасности. Контроль за деятельностью системы правоохранительных органов является важнейшей частью общей системы контроля.
Государственный контроль и надзор претендует на роль универсальной, специфичной и самостоятельной функции государства. В этой связи вопросы осуществления государством своих функций, вопросы о месте и роли контрольной функции государства в системе основных направлений его деятельности заметно актуализируются. Новые политико-правовые и социально-экономические отношения наполняют контрольную функцию новым содержанием. - Общественные потребности выступают и содержанием, и целью, и объектом контрольной функции.
Это обстоятельство, во многом предопределило научный интерес к вышеуказанной проблематике и . выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Научное исследование функций государства осуществлено в работах таких ученых, как В.С.Афанасьев, В.К.Бабаев, С.В.Бабаев, М.И.Байтин, А.Б.Венгеров, А.П.Глебов, А.И.Денисов, Л.И. Загайнов, Г.З.Инцкирвели, Л.И.Каск, В.М.Корельский, А.П. Косицин, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарев, Г.Н. Манов, Л.А. Морозова, Л.В. Николаева, М.И.Пискотин, В.С.Петров, Т.Н.Радько, И.С.Самощенко, Н.В.Черноголовкин, В.М. Чхиквадзе и др.
Значительные вклад в исследование проблемы контрольной функции органов государственной власти сделан в работах А.Г.Андреева, А.Н.Буховец, М.А.Бухтеревой, С.Е.Коробова, Ю.Г.Лежиковой,
Е.С.Мазаевой, С.И.Нефедова, Н.В.Шеяфетдиновой и некоторых других ученых.
Теоретико-методологическое основание данной работы составили работы Л.В.Акопова, В.И.Баскова, Д.Н.Бахраха, В.Г.Бессарабова, В.Н.Бутылина, Е.В.Волколупова, АЛ.Гейвандова, В.М.Горшенева, СА.Денисова, А.Б.Зеленцова, В.Н.Карташова, Т.В.Кашаниной,
В.Н.Костырко, Е.А.Маштаковой, Н.Д.Погосяна, А.И.Рябко,
М.С.Студеникиной, А.М.Тарасова, А.Н.Харитонова, Н.И.Химичевой, В.В.Черникова, В.Е.Чиркина, И.Б.Шахова, А.А.Ялбулганова и др.
Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление контрольной функции государства как предмета административно-правового регулирования.
Указанная цель предопределила необходимость решения следующих задач: выявить уровень научной, разработанности понятия «функция государства», изучив динамику теоретических представлений, включая современное состояние в юридической науке; исследовать понятие контрольной функции в системе функций органов государственной власти; изучить контрольную функцию как объект межотраслевого правового воздействия; проанализировать предметную обусловленность контрольной функции государства; рассмотреть взаимосвязь контрольной функции государства с иными основными направлениями его деятельности; - установить особенности административно-правового воздействия на контрольную функцию государства; - произвести прогностическое исследование развития контрольной функции органов государственной власти; - установить факторы, влияющие на состояние и развитие контрольной функции государственных органов; - исследовать роль контрольной функции органов государственной власти в системе мер противодействия коррупции; сформулировать рекомендации по совершенствованию административного законодательства, способствующие осуществлению контрольной функции государства.
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие осуществление контрольной функции государства, а также практика их реализации.
Предмет диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольных полномочий органов государственной власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частнонаучные и специальные методы научного познания объективной действительности, в том числе диалектико- материалистический, системный, исторический, сравнительно-правовой, . формально-юридический, правового прогнозирования и другие.
Большое значение для разработки данной темы имел метод классификации, а также другие приемы логического анализа. В работе дана классификация функций органов государственной власти, а также основных направлений государственного контроля.
Системно-структурный метод позволил рассматривать государственный контроль как сложный объект, образующий систему, с одной стороны. С другой стороны, контрольная функция исследуется как одна из функций органов государственной власти, которые в совокупности рассматриваются как система.
Источниковую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по философии права, общей теории государства и права, административному, финансовому, бюджетному, конституционному, экологическому и другим отраслям права. Особое внимание уделялось анализу административно-правовых актов. Контрольная функция рассматривается автором как межотраслевой институт, подавляющее количество норм которого являются нормами административного права.
Теоретическая основа диссертационной работы. Исследование контрольной функции современного государства, как и любой другой его функции, предполагает обращение к научно-теоретическому наследию тех ученых-правоведов, чьи труды в совокупности образуют методологическую основу любого исследования, в той или иной степени затрагивающего вопросы функционирования государства. составили труды отечественных и зарубежных ученых по философии, общей теории государства и права, административному, финансовому, бюджетному, конституционному, экологическому и другим отраслям права. Особое внимание уделялось анализу административно-правовых актов, так как контрольная функция рассматривается автором как межотраслевой институт, подавляющее количество норм которого находится в отрасли административного права.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автор в числе первых раскрыл проблемы государственного контроля и надзора исследуются в теоретико-правовой плоскости на основе анализа административного законодательства. Диссертация является новеллистическим исследованием. На основе анализа соотношения контрольной функции с иными основными направлениями деятельности государства, определены место и роль государственного контроля в системе функций государства. Рассматриваются понятие, признаки, принципы и методы организации и осуществления контрольной функции. Новизна
9 работы состоит в том, что контрольная функция рассматривается как сложный комплексный институт, имеющий наибольшее воплощение в административно-правовом материале.
Положения, выносимые на защиту:
Функция государства в контексте современных научно-теоретических концепций и с учетом исторических традиций понимается как основное направление его деятельности, детерминированное социально-экономическими и политическими решениями и выражающее сущность государства.
Контрольная функция органов государственной власти представляет собой направление деятельности государства по установлению фактического выполнения социальных норм (прежде всего, правовых) и сдерживанию выявленных отклонений. Содержание контрольной функции изменяется под влиянием политико-правовых и социально-экономических факторов. Факторами развития контрольной функции государственной власти являются инновационность и модернизация всех государственно-институциональных понятий и явлений;
Борьба с коррупцией как системным явлением является существенным фактором в развитии контрольной функции органов государственной власти. Организационное обеспечение противодействия коррупции в системе органов государственной власти должно реализовываться посредством возложения дополнительных контрольных полномочий на имеющиеся структурные подразделения органов государственной власти (например возложение дополнительных функций на кадровые службы), а также путем создания новых специализированных подразделений (например, создание новых комиссий в структуре законодательного органа при сохранении имеющего деления на комитеты).
4. В системе источников административного права существенная роль в реализации контрольной функции органов государственной власти являются административные регламенты;
5. Развитие контрольной функции органов государственной власти должно осуществляться в общем русле административной реформы, политики повышения эффективности государственного управления.
6. Функции государства представляют собой нормативно- регламентированные и организационно-обеспеченные направления деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми и общественно значимыми целями и имеющие социальную ценность.
Контрольная функция имеет структуру выделяющую: а) государственный контроль в сфере прав и свобод человека; б) государственный контроль за организацией и проведением выборов; в) государственный финансово-экономический контроль; г) государственный контроль в социальной сфере; д) государственный контроль в сфере глобальных проблем современности; е) государственный контроль в сфере законности.
Отсутствует достаточная научная обоснованность процесса делегирования контрольных полномочий от органов государственной власти иным институтам. Фактически государство устраняется из стратегически важных сфер. Это выражается в передаче отдельных государственных функций, в том числе, контрольных, негосударственным организациям, что может привести к социально-негативным результатам. Полагаем, что делегирование контрольных полномочий деформирует правоприменение и дестабилизирует правовой порядок.
9. Институционализации внутрисистемного государственного контроля должна иметь в своей основе концепцию контрольного сдерживания исполнительной власти. Ее необходимыми составляющими являются, в частности: 1) отказ от доктрины «скрытых» полномочий Президента РФ; принятие Федерального закона «Об администрации Президента РФ»; 2) отказ от идеи подчинения и переподчинения Президенту РФ вновь создаваемых органов (Общественная палата РФ), а также органов государственной власти, конституционное регулирование порядка формирования которых допускает известное усмотрение федерального законодателя (Счетная палата РФ); 3) усиление контрольной функции парламента, что предполагает: переход к законодательной форме регулирования парламентского контроля, принятие федерального закона «О контроле Федерального Собрания за исполнением федеральных законов»; усиление парламентского контроля за делегированным законодательством; 4) последовательное разграничение полномочий в сфере нормоконтроля между судами различной юрисдикции; 5) восполнение существенного «пробела» в контроле за исполнительной властью в субъектах Федерации посредством учреждения административных судов и введения императивного для субъектов Федерации требования о создании органов конституционного (уставного) правосудия.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в выявлении основных изменений в научных представлениях о контрольной функции государств с учетом изменившихся в посление годы правовых реалий. Содержащиеся в диссертации выводы о деятельности органов государственной власти по осуществлению контрольной функции государства, могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем административного права, государства, его функций, природы и сущности контроля.
Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы как основа для дальнейших научных исследований, а также практического совершенствования организационных и правовых основ осуществления политической, экономической, социальной, культурно-воспитательной, идеологической и других функций российского государства, так как контрольная функция является частью всей системы деятельности государства.
Теоретические конструкции и обобщения, а также практические рекомендации могут найти применение в системе юридического образования, в преподавании и учебно-методическом обеспечении таких
12 учебных дисциплин и курсов, как «Административное право», «Конституционное право», «Теория государства и права» и др..
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, обобщений и рекомендаций автора в деятельности органов государственной власти, в том числе, контрольных органов.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», отдельные результаты и наиболее проблемные положения обсуждались на заседаниях кафедры.
Кроме того, основные положения диссертации излагались автором на научно-практических конференциях и семинарах.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, отражены автором в научных публикациях.
Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.
Понятие контроля в деятельности органов государственной власти
Контроль — происходит от французского слова controle обозначающего проверку, а также наблюдение с целью проверки. Первые примеры использования слова «контроль» в русском языке известны с начала XVHl в. Так, в книге И. К. Кирилова «Цветущее состояние всероссийского государства» 1727 года упоминается должность контролера в портовой таможне Комерц-коллегии, а при Адмиралтейской коллегии действовала контролерская контора.
В словарях термин «контролировать» чаще всего имеет следующие толкования: 1) проверить или контролировать, а, следовательно, и регулировать (платежи и т. д.); 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободное действие. В словарях и других справочных изданиях под контролем понимается учет, проверка. Так, в Толковом словаре В.И. Даля указывается, что контроль - учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой счетов. В Словаре русского языка СИ. Ожегова контроль — это проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т. д. В соответствии с Большой советской энциклопедией контроль означает проверку чего-либо: выполнения законов, планов, решений.
Широкое использование термина «контроль» создает иллюзию достаточной изученности этого понятия. Полагаем, что частота использования не может служить критерием степени научной разработанности. Дефиниция «контроль» в предметной области административного права представляет недостаточно разработанной. Особого внимания заслуживает преломление термина к функциям государства и полномочиям органов государственной власти.
Анализ научной литературы по административному праву, государственному и муниципальному управлению показал отсутствие единообразия в подходах к определению контроля, в оценку сущности данного явления. Исследователи определяют контроль как средство, фактор, элемент, функцию, форму, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, подчеркивают иные формы проявления данного управленческого феномена. Разнообразие мнений и их разнопланововость свидетельствуют о недостаточной научной разработанности понятий контроль, включая особенности данного института в административно-правовом поле.
Множественность подходов объясняется также наличием тематических наработок в разньк отраслях науки. Контроль является объектом научного анализа политических, правовых, философских, управленческих, кибернетических и других наук. В собственно-юридической науке контроль исследуется в разньк отраслевых науках. Большое внимание контролю уделяется в конституционном, финансовом, бюджетном праве а также в таких прикладных областях юридического знания как правоохранительные органы, прокурорский надзор. Создание единого определения путем механической интеграции представляется малоэффективным. Представляется возможным в рамках единого фразеологического понимания данного слова исследовать его применительно в соответствующей сфере знания.
Высказанные научные позиции о сущности и содержании контроля должны стать фундаментом, на основе которого формируется возможность преломления теории административного права относительно контроля к проблеме повышения эффективности государственного управления.
Взгляд на контроль как на проверку кого-либо или чего-либо весьма распространен среди ученых. Так, Т. Котарбиньский рассматривает контроль в связи с сочетанием информации и руководства, откуда вытекает зависимость отчетности и контроля. «Отчетность, — по его мнению, - это уведомление руководителей о вьшолнении поручения, контроль - это проверка вьшолнения поручения. Принятие отчета к сведению - один из путей такой проверки»1.
Таким образом, можно сказать, что контроль в широком смысле является деятельностью по проверке, наблюдению, отслеживанию какого-либо процесса.
В узком смысле контроль нередко связывается с какой-либо функцией управления, например, мониторингом, когда с помощью контроля выявляются те или иные недостатки в утвержденном плане, предотвращая его невыполнение. Под контролем понимается также проверка деятельности кого-либо или чего-либо. Более широкий смысл в понятие контроль в сфере управления вкладывается при определении его как проверки соблюдения и вьшолнения требований нормативных правовых актов, принятых решений, планов, стоящих задач. В данном случае подчеркивается функциональное назначение контроля, его возникновение на определенной стадии управленческого процесса.
В научной литературе контроль трактуется как элемент, функция, реализующаяся на завершающем этапе управленческой деятельности, позволяющая субъекту контроля сопоставить полученные результаты с установленными (запланированными). В соответствии с более широким пониманием контроль может осуществляться на любых этапах управленческой деятельности, например, в ходе обобщения, анализа, планирования и других стадий, он является сквозной управленческой функцией. Такая позиция свойственна, в том числе, и зарубежным специалистам (Р. Фалмер, К. Киллен и другие3).
Контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: 1) получение необходимой информации; 2) анализ и оценка полученной информации; 3) реагирование на выявленные в ходе контроля отклонения от требований, установленных соответствующими нормативно-правовыми актами.
Все три элемента, как правило, регламентируются нормативно-правовыми актами и реализуются в соответствии с установлениями этих актов (на их основе и в соответствующем порядке).
Классификация контрольной функции органов государственной власти
Контроль органов государственной власти является разнообразным явлением, которое классифицируется по множеству оснований. Множественность классификаций позволяет значительно глубже понять сущность контроля. Выделяя виды контроля органов государственной власти по различным основаниям, мы тем самым исследуем природу и социальное предназначение данной функции органов государственной власти. Исследование видов контроля может стать основанием для перераспределения контрольных полномочий между различными субъектами.
Приоритетными являются такие виды государственного контроля как политический, административный, судебный, публичный. Данная классификация основана на цели и органе, осуществляющем контроль.
Политический контроль представляется достаточно разнообразным по содержанию и формам проявления, а также по субъектам. Политические государственные деятели, представленные в большинстве органов государственной власти являются субъектами данного вида контроля. Политический контроль за деятельностью органов власти субъектов Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и представители главы Российской Федерации в федеральных округах. Депутаты представительного органа власти субъекта Федерации также могут осуществлять контроль деятельности исполнительной власти и влиять на эффективность, оперативность и законность. При всенародном волеизъявлении оценку результатов деятельности региональных властей выносит непосредственно население субъекта Федерации. Формой политического контроля являются также и процедуры отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей. Данная форма контроля в современных политико-правовых условиях России утрачена. Однако в истории отечественной государственности такие институты успешно применялись. Политическая ответственность депутатов в современных условиях осуществляется посредством исключения из фракции
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций.
В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.
Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.
Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации. В рамках своей компетенции надзорные органы вправе: — направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач; — при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер; — издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие); — вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.
Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.
Судебный контроль необходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений административных органов. Особенность судебного контроля заключается в том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от незаконных, по его мнению, действий органов власти. Судебный контроль в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий характер, так как строится исключительно на правовых аргументах. Судебный контроль является более формализованным, все другие виды контроля, подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность и эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность судебного контроля. Хотя судебная форма контроля является одной из самых объективных, но в тоже время и самой медленной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.
Публичный контроль имеет специфическую цель. Для осуществления реального контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия органов власти. Важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями действий органов управления. Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому важной формой контроля административной деятельности является гласность информации о внутреннем процессе функционирования органов власти.
Контрольная функция как предмет правового регулирования
В государствоведческой и юридической науке, в законодательстве существуют различные подходы к контролю и надзору. В некоторых правовых актах и литературе, в диссертационных исследованиях говорится только о контроле , в других — о надзоре (множество исследований о прокурорском надзоре), в третьих — о контроле и надзоре44. Отдельные авторы отождествляют контроль и надзор . Да и в правовых актах одно из этих слов иногда употребляется как идентичное в скобках после другого. Чаще всего в нормативных актах говорится о контроле и надзоре (что, согласно положениям о федеральных службах, утвержденным постановлениями Президента РФ или Правительства РФ, является одной из их главньк задач), но в названиях служб обычно употребляется только слово «надзор» (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в составе Министерства образования и науки РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору). Сопоставление задач служб и их названий позволяет сделать вывод, что контроль включается как составная часть в понятие надзора. В то же время, исходя из анализа некоторых правовых актов, можно заключить, что надзор — часть контроля. В ряде приказов и инструкций министерств и ведомств (в том числе надзорных служб) говорится о контрольно-надзорной функции. В Законе о прокуратуре РФ сказано и о том, что прокуратура следит за соблюдением Конституции РФ. Видимо, в отличие от конституционного контроля Конституционного Суда РФ это часть прокурорского надзора. Данное обстоятельство дает основания для размышлений о различиях контроля и надзора. Во всяком случае, деятельность Конституционного Суда РФ, который тоже следит за соблюдением Конституции РФ, обычно характеризуется как конституционный контроль. Из-за неясностей в терминологии (и не только поэтому) некоторые исследователи утверждают, что действующее правовое регулирование государственного контроля, как и государственная контрольная практика, несмотря на свой «количественный рост», в качественном плане характеризуется непоследовательностью и бессистемностью, размытостью целей и неэффективностью4 . Другие авторы считают, что хотя контрольная и надзорная деятельность взаимосвязаны, надзорная форма юридической деятельности присуща только одному органу — прокуратуре. Федеральные службы, несмотря на включение в их названия слова «надзорные», фактически являются контрольными, и так они должны называться47. Говорится также о том, что при отправлении правосудия, в частности при пересмотре вынесенных решений, судами осуществляется не судебный надзор, а судебный контроль.
Высказываются и иные взгляды по вопросу о контроле и надзоре как и о контрольной власти. Так, С.А. Денисов, например, утверждает, что мировая практика пошла по пути вьщеления четвертой ветви государственной власти наряду с тремя признанными . Напротив, по мнению В.В. Бурцева, государственный контроль «не является ни ФОРМОЙ, НИ средством государственной власти... Поэтому на наш взгляд все разговоры по поводу некоей «контрольной власти» по сути лишены основания»49.
Поэтому представляется необходимым выяснить соотношение контроля и надзора с функциями органов государства и с методами осуществления ими государственной власти. Разработка понятий контроля и надзора — исходное начало для составления точного понятийного аппарата в этой сфере. Нередко бывает, что ревизию отождествляют, с аудитом, экспертизу — с контролем, мониторинг — с надзором и т.д.
В словарях русского языка контроль толкуется как: 1) наблюдение в целях проверки, проверка; 2) учреждение, проверяющее какую-либо деятельность (в данном случае дается пояснение: «государственный контроль»). В повседневной жизни формы контроля, его содержание бывают самыми разными. Говорится, что надо контролировать поведение детей (в частности, на улицах), качество питьевой воды, уровень холестерина в крови человека. В правовых актах есть понятие технического контроля, в них говорится об органах (службах, отделах) производственного контроля. В государствоведении, в юридической науке государственный контроль изучается как особый вид деятельности органов государства, имеющих контрольные полномочия, осуществляемый путем особых процедур и завершающийся определенным результатом (пусть это будет лишь составление акта проверки, ревизии или установление общей картины состояния определенной сферы жизни страны при мониторинге). В отечественной литературе наиболее детально разработаны вопросы о конституционном контроле (иногда как аналогичное употребляют, на наш взгляд, неудачное словообразование — «нормо-контроль»), Видимо, нет сомнений, что конституционный контроль — контроль государственный. В разных странах конституционный контроль осуществляют разные органы (верховные суды, конституционные суды, конституционные советы и др.), существуют различные формы конституционного контроля (предварительный, последующий и др.), но общим является то, что правовой нормативный акт (а иногда и акт индивидуального характера, как это имело место и в России в 1994 г. в связи с объединением министерств внутренних дел и государственной безопасности) может быть признан не соответствующим конституции. Он не отменяется (у органов конституционного контроля такого права нет), но становится недействующим (в некоторых странах мусульманского фундаментализма такой же результат наступает, если конституционно-религиозный совет признает закон не соответствующим Корану). В любом случае задача конституционного (конституционно-религиозного) контроля — установление соответствия (несоответствия). Возможно, что это наиболее общий признак такого явления, как контроль, но об этом — ниже. Утрата действия правового акта высшего органа государства (в том числе парламента) по причине несоответствия конституции в результате решения органа, не являющегося непосредственно вышестоящим над тем, который издал правовой акт (издал парламент), составляет специфическую черту проявления контрольной власти. Подобный результат в отношении актов исполнительной власти (правительства, министерств, федеральных служб и т.д.) может наступить в России по причине несоответствия таких актов закону в результате решения Верховного Суда РФ. Правительство РФ не подчинено Верховному Суду РФ, равно как парламент -Конституционному Суду РФ, Таким образом, мы имеем в указанных ситуациях иной контроль, чем контроль, когда начальник контролирует подчиненного, а вышестоящий (по вертикали) орган контролирует нижестоящий. Пока что лишь отметим это обстоятельство.
Во всех странах (кроме полуабсолютных монархий Персидского залива и единичных сохранившихся дуалистических монархий) существует парламентский контроль . Это важнейшая форма деятельности парламента, осуществления им властных полномочий. В зарубежных демократических странах время, используемое для контрольной функции парламента, составляет приблизительно половину его рабочего времени. В России эта функция парламента неразвита
Президентский контроль глава государства осуществляет, например, подписывая или отказываясь подписать законы, принятые парламентом, если такие законы противоречат конституции, другим законам, содержат ошибки, недоработаны и т.д. Правда, на практике в парламентарных республиках, где президент действует «по совету» правительства, его контрольные полномочия, хотя и закрепленные в конституции, фактически не осуществляются, но все-таки и в парламентарных республиках (в Германии, Италии и др.) имели место единичные отказы президента подписать закон (правда, в основном по техническим причинам). Имеются и иные формы президентского контроля, тем более что в конституциях ряда стран (в том числе России) сказано, что президент — гарант соблюдении конституции, прав и свобод граждан.
Административное регулирование реализации контрольной функции государства: современное состояние и перспективы совершенствования
Признавая необходимость проведения в России административной реформы, нельзя забывать о целях и задачах, сформулированных в Концепции административной реформы на 2006 - 2010 годы92. Административные регламенты реализации контрольно-надзорных функций, на наш взгляд, недостаточно проработаны и требуют скорейшего усовершенствования93. Для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходимо решение базовых проблем, например совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов но контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)94, с учетом формирования системы процедур регламентации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти.
Понятие «процедура» нельзя отождествлять с термином «регламент» (польск. reglament, франц. reglement, от regie - правило), и именно такая позиция отражена в действующих нормативных правовых актах.
Регламент может определяться порядком ведения заседаний, конференций и т.д. (регламент дипломатических и иных деловых, юридических приемов); правилами, детально определяющими внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо органа.
Например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в статье 27 говорится, что подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ, соответственно, можно сделать вывод, что именно Регламент детально определяет внутреннюю организацию и порядок деятельности законодательных и исполнительных органов Российской Федерации95.
Основываясь на мнениях большинства юристов в формулировке Ю.А.Тихомирова и сложившейся практике, можно определиться с выводом, что административные процедуры реально могут и будут устанавливаться разными способами, в том числе и административными регламентами. Но в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административные процедуры как разновидность правовой (юридической) процедуры, принятие административных регламентов не является необходимым.
Однако существуют ситуации, когда административные процедуры могут устанавливаться и обычаями, и по усмотрению должностного лица. Фактически, когда должностное лицо по своему усмотрению принимает решение, оно все равно должно принимать его не произвольно, а в соответствии с определенными правилами, в их границах, обеспечивая соотношение интересов всех сторон, которых затрагивает решение или действие.
Проблемы административного усмотрения сегодня активно обсуждаются в юридической науке, но данная сфера требует, на наш взгляд, дополнительного самостоятельного исследования96.
Системностью административных процедур обусловлено и то обстоятельство, что есть нечто общее и у тех, которые устанавливаются законом (предметом закона), и у других, которые будут устанавливаться административным регламентом, и у тех, которые устанавливаются по обычаю или по усмотрению главного должностного лица. Но, на наш взгляд, общие положения все равно должны быть закреплены в едином нормативном акте — федеральном законе «Об административных процедурах», однако содержательно он должен отличаться от существующих законопроектов с аналогичным названием.
На подзаконном уровне административная процедура может устанавливаться административным регламентом, но не приказом или инструкцией. Только регламентом может быть установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций, достижение этой задачи97.
Необходимо четкое и единообразное понимание и использование дефиниции «административный регламент» в юридической науке, например под административным регламентом возможно понимать нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий.
Хотя рассматриваются и другие мнения, где под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц98.
Необходимо отметить, что в первой редакции Постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 3099, в настоящее время утратившей действие, административные регламенты утверждались руководителями соответствующего федерального органа исполнительной власти и имели статус внутренних правовых актов управления.
Однако Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679100 такое положение было изменено в части статуса административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в связи с чем они определены в виде нормативных правовых актов.
По данному вопросу в юридической литературе высказываются разноплановые позиции, однако применительно к административным регламентам исполнения функции государственного контроля (надзора) статус нормативного правового акта не оспаривается.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах»101 не определяет статус административных регламентов, считая, что достаточно отсылочной нормы: «порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации».
