Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства и муниципальньіх.образований 26
1. Экономические категории «финансы» и «финансовая система» - объективные предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований 26
2. Понятие, принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Органы государства и муниципальных образований, осуществляющие финансовую деятельность 63
ГЛАВА II. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований 114
1. Финансовое законодательство и иные источники права — необходимое условие осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований 114
2. Соотношение норм публичного (финансового) права и частного (гражданского) права в правовом регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований 145
ГЛАВА III. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований - основного направления финансовой деятельности 192
1. Понятие бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и ее роль в развитии общества. Правовые основы осуществления бюджетной деятельности государства и муниципальных образований 192
2. Вопросы бюджетного устройства и бюджетной системы России 225
3. Правовой режим доходов и расходов бюджетов бюджетной системы России 245
ГЛАВА IV. Финансовый контроль - важнейшая составляющая финансовой деятельности государства и муниципальных образований 267
1. Понятие и виды финансового контроля. Правовая основа его осуществления 267
2. Бюджетный контроль - важнейший вид контроля финансовой деятельности государства и муниципальных образований 305
ГЛАВА V. Правовое регулирование финансовой деятельности органов внутренних дел 316
1. Понятие и сущность финансовой деятельности органов внутренних дел. Ее нормативно-правовая основа 316
2. Особенности организации финансовой службы и ведомственного финансового контроля в системе МВД России. Пути совершенствования их правового регулирования 345
Заключение 367
Библиография 374
- Экономические категории «финансы» и «финансовая система» - объективные предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований
- Финансовое законодательство и иные источники права — необходимое условие осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований
- Понятие бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и ее роль в развитии общества. Правовые основы осуществления бюджетной деятельности государства и муниципальных образований
- Понятие и виды финансового контроля. Правовая основа его осуществления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях существования товарно-денежного обращения государство («национальный социум») активно использует и не может не использовать при управлении общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных задач различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т.д. Финансы, как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения, но стихийно они не проявляются. Для их использования требуется целенаправленная деятельность человека, его объединений, муниципальных образований, государства. Этот вид человеческой деятельности в науке финансового права получил название «финансовая деятельность», а деятельность государства и муниципальных образований соответственно «финансовая деятельность государства» и «финансовая деятельность муниципальных образований». С помощью экономических регуляторов, в частности, финансов, государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансовую деятельность осуществляют органы государства всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной, чем и обуславливается ее отличие от других видов деятельности государства.
Одним из приоритетных направлений в развитии науки финансового права в настоящее время становится исследование природы финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, выявление особенностей их правового регулирования.
Выявление и обоснование объективных предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, установления элементов финансовой системы в современный период приобретает особую актуальность, поскольку в литературе высказываются мнения, ставящие под сомнение устоявшиеся и принимаемые большинством ученых положения (парадигмы) по указанным проблемам.
Поскольку финансовая деятельность государства и муниципальных образований, по нашему мнению, обусловлена наличием в обществе товарно-денежного обращения, поэтому одним из направлений настоящего исследования является: анализ категорий «финансы», «финансовая система», обусловливающих природу, сущность финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Другим важным направлением данного исследования является изучение правовой основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку формы и направления ее реализации государство определяет в нормативном порядке.
Исходя из концептуального положения, характеризующего финансовую систему общества как совокупность не только публичных финансов (государственных и местных), но и частных, в исследовании выявляются соотношения между нормами финансового права и нормами гражданского права при правовом регулировании деятельности государства и муниципальных образований в области финансов.
Актуальность темы диссертационного исследования подтверждается преобразованиями, происходящими в структуре органов исполнительной власти России. Усиление государственности на основе укрепления вертикали власти обусловливает кардинальные изменения в финансово-правовом регулировании деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел, органов местного самоуправления в области финансов.
Исходя из общих положений науки финансового права, в диссертации исследованы правовые основы финансовой деятельности органов внутренних дел, источники их финансирования в современных условиях развития общества
и сформулированы предложения по совершенствованию организации финансовой службы в системе МВД России и правового регулирования финансового обеспечения органов внутренних дел.
Исследование обозначенных проблем имеет не только фундаментальное теоретическое значение для развития науки финансового права, но приобретает практическую направленность — полученные результаты (информация) будет способствовать совершенствованию финансового законодательства, обусловят повышение уровня финансово-правового (в первую очередь, бюджетно-правового) обеспечения деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел, и органов местного самоуправления.
Гипотеза исследования состоит в том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обусловленная объективными потребностями развития общества, основанного на товарно-денежном обращении, финансовая система которого, наряду с публичными финансами, включает частные финансы, осуществляется в правовой форме на основе применения не только норм публичного (в частности, финансового) права, но и норм частного (в основном, гражданского) права.
Применение норм гражданского законодательства при регулировании отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности, влечет возникновение гражданско-правовых отношений, способствующих большей результативности возникших ранее финансовых правоотношений. При этом использование норм гражданского законодательства не должно противоречить природе финансовых отношений, возникающих в процессе распределения ВВП и части национального дохода общества путем создания, распределения и использования фондов денежных средств.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, ее сущности и правового регулирования находились и находятся в центре внимания исследователей проблем финансового права, поскольку названные
7 категории являются кардинальными, лежащими в основе методологии данной науки.
В основе теоретических положений настоящего исследования лежат
труды дореволюционных (до 1917 г.) ученых юристов и экономистов, внесших
неоценимый вклад в разработку проблем финансов и их правового
регулирования, в т.ч. таких, как: М.И.Боголепов, К.Кавелин, И.Х.Озеров,
М.М.Сперанский, Н.И.Тургенев, Л.В.Ходский, М.Ф. Орлов, И.И.Янжул и
многие другие. Существенным вкладом в разработку проблем финансового
права, в той или иной степени, в том или другом ракурсе, касающиеся темы
диссертационного исследования являются работы: Н.М.Артемова,
Е.М.Ашмариной, В.В.Бесчеревных, О.Ю.Бакаевой, К.С. Вельского,
О.В.Болтиновой, Д.В.Винницкого, И.И.Веремеенко, Л.К.Вороновой,
О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, С.В.Запольского, Л.Г.Ефимовой,
И.В.Ершовой, М.Ф.Ивлиевой, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучерова, Т.В.Конюховой, Н.П. Кучерявенко, А.А.Нечай, О.А.Ногиной, О.М.Олейник, Е.В.Покачаловой, Е.Н.Пастушенко, П.С.Пацуркивского; М.И.Пискотина, Г.В.Петровой, С.Г.Пепеляева, С.М.Потаповой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А.Ровинского, И.В.Рукавишниковой, Г.Ф.Ручкиной, Е.А.Рыжковой, Н.А.Саттаровой, А. Д. Селюкова, Г.А.Тосуняна, А.В. Турбанова, Г.П.Толстопятенко, А.И.Худякова, Н.И.Химичевой, Н.А. Шевелевой, С.Д. Цыпкина, А.А.Ялбулганова и многих других ученых.
При подготовке и написании настоящей работы использовались труды и содержащиеся в них концепции, выводы таких авторов по общей теории права и государства, как: С.С.Алексеева, М.И.Байтина, С.Ф.Кечекьяна, С.Н.Кожевникова, В.В.Лазарева, А.В.Малько, М.Н.Марченко, А.В. Мицкевича, К.В.Шундикова и др.; по административному праву: Д.Н.Бахраха, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, В.М.Манохина, Л.Д.Попова, А.С.Пиголкина, Ю.А.Тихомирова, Ю.Н.Старилова; по гражданскому праву: М.М.Агаркова, М.И.Брагинского, А.М.Беляковой, В.В.Витрянского, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, В.П.Мозолина, И.Б.Новицкого, О.А.Красавчикова, Е.А.Суханова,
8 Ю.К.Толстого, Е.А.Флейшиц и других авторов. Полезными для настоящего исследования стали научные положения зарубежных ученых, в т.ч.: А.Смита, М.П.Годме, В.Гасснера, Томаса Куна, Коттке К., Саватье Р.
Однако до сих пор отсутствует комплексное монографическое исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований, ее природы, обусловленной экономическими категориями: финансами и финансовой системой России. Не достаточно изучена специфика финансовой деятельности органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел системы МВД России. По данному вопросу проводились лишь фрагментальные исследования.
Правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований хотя и были предметом научных исследований, однако, в связи с изменением финансового и гражданского законодательства в последние годы недостаточно разработаны. Не исследована практика применения норм гражданского права при ее регулировании, и не установлены возможные (допустимые) пределы их использования.
Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили различные источники права, содержащие нормы, регулирующие отношения, возникающие в сфере финансов и смежных областях общественной жизни.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при распределении внутреннего валового продукта (ВВП) и части национального дохода общества путем создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих финансовыми ресурсами функционирование государства и муниципальных образований, выполнение ими своих задач и функций в обществе, где действуют товарно-денежные отношения.
Предмет настоящего исследования - финансовое, административное, гражданское законодательство и иные источники, содержащие нормы, регулирующие финансовые и иные, связанные с ними общественные
9 отношения, возникающие при использовании государством финансовых рычагов в управлении обществом, научные концепции и положения, содержащиеся в научной литературе по избранной проблематике, а также правоприменительная практика, возникающая в процессе осуществления финансовой деятельности и при проведении финансового контроля.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ основных теоретических вопросов науки финансового права, детерминированных необходимостью правового регулирования финансовых отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих государство и муниципальные образования финансовыми ресурсами для выполнения ими своих задач и функций и практики применения норм права при регулировании указанных финансовых отношений; расширение и углубление научных знаний о предпосылках возникновения финансовой деятельности государства и муниципальных образований, о ее природе, принципах, видах и правовых основах осуществления; выработка предложений по повышению эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, а также разработка концепции о применении норм гражданского законодательства при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований, об установлении необходимых пределов их применения и о сущности возникающих при этом правоотношений.
Цель диссертационного исследования определила решение следующих основных задач:
изучить позиции дореволюционных (до 1917 года) российских ученых экономистов и юристов по проблеме государственных финансов и правового регулирования общественных отношений в области финансов;
проанализировать взгляды ученых экономистов и юристов советского и постсоветского периода об использовании при управлении обществом таких
10 экономических категорий как финансы, финансовая система, а также о структуре финансовой системы;
обосновать авторскую позицию о составе финансовой системы общества и правовой основе ее функционирования;
выявить предпосылки возникновения финансовой деятельности государства, ее сущность, предназначение в развитии общества, в котором действуют товарно-денежные отношения;
установить нормативно-правовую базу осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обуславливающую эффективное функционирование финансовой системы общества;
уточнить понятие финансового права, как публичной отрасли российского права, регулирующей финансовую деятельность государства и муниципальных образований;
-обосновать, исходя из авторского положения о правовой основе функционирования финансовой системы общества, необходимость применения при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований норм гражданского законодательства;
- определить пределы применения норм гражданского законодательства
при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных
образований;
-изучить основной вид финансовой деятельности государства и муниципальных образований - бюджетную деятельность, и уточнить понятийный аппарат бюджетного права;
- проанализировать взгляды ученых юристов и экономистов о сущности,
видах финансового контроля, сформулировать авторское определение
финансового контроля, как важнейшей составляющей финансовой
деятельности государства и муниципальных образований;
- выявить специфику организации и осуществления финансовой
деятельности органов внутренних дел, как органов исполнительной власти, для
которых данная функция носит обеспечивающий характер, и сформулировать предложения по их совершенствованию;
- выработать предложения по внесению изменений в финансовое законодательство, в частности, в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Методологией
диссертационного исследования являлся диалектический подход к изучению правовых явлений и процессов, позволяющий анализировать их в развитии, взаимодействии и в противоречии друг с другом. В качестве основного метода исследования использовался философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым работа основывается на выявлении логических связей: от абстрактного к конкретному, от общего к частному и в противоположном направлении. При исследовании выбранной проблемы применялись и частно-научные методы, в т.ч. исторический, системный, статистический, сравнительно-правовой. Использование перечисленных методов научного познания способствовало исследованию финансовой деятельности государства и муниципальных образований, как сложного явления, обусловленного наличием в обществе товарно-денежных отношений, в аспекте теоретических проблем его правового регулирования.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований на основе анализа финансов и финансовой системы общества как объективных предпосылок ее появления и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные отношения. Сформулировано концептуальное положение о том, что, поскольку в состав финансовой системы общества входят различные финансовые институты, в том числе, основанные и на праве частной собственности, финансовая деятельность государства и муниципальных образований регламентируется не только нормами финансового права, но и гражданским законодательством, однако в последнем случае возникает в области финансов
12 не финансовое правовое отношение, а гражданско-правовое, способствующее большей
результативности в реализации ранее возникшего финансового правоотношения.
В диссертации сформулированы и обоснованы и другие теоретические
положения, содержащие элементы новизны, практические выводы и
предложения по совершенствованию законотворческой и
правоприменительной деятельности, основные из которых и выносятся на защиту.
Основные положения, обладающие признаками научной новизны, выносимые на защиту.
1. Установлено, что в обществе, где действуют товарно-денежные
отношения, государство на любом этапе своего развития использует и не может
не использовать для управления обществом различные экономические
регуляторы, в том числе, финансы и финансовую систему. В условиях
административно-командной системы управления в СССР государство также
применяло экономические рычаги с целью обеспечения планомерного развития
промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей
народного хозяйства, повышения социально-культурного уровня граждан,
обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти.
Однако, как показала история развития Советского Союза, при усилении
административных методов воздействия на производственные процессы
тормозится развитие экономики, что отрицательно сказывалось на состоянии
всех областей общественной жизни.
2. Доказано, что при рыночной экономике государственное
регулирование развитием общества сохраняется, однако формы и методы его
воздействия должны учитывать конкретные социально-экономические,
исторические условия развития страны и интересы граждан.
Некоторая стабилизация обстановки в стране, рост валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода общества, ликвидация дефицита
13 федерального бюджета, погашения части внешнего и внутреннего долга России и некоторые другие позитивные показатели развития страны обусловили необходимость более активного использования государством различных экономических регуляторов при управлении общественными процессами в стране, в частности, финансов и финансовой системы.
3. На основе анализа научных взглядов ученых в области финансов и финансового права обоснован авторский подход к характеристике структуры финансовой системы России, обеспечивающей поступательное развитие общества, основанного на товарно-денежных отношениях. Структура финансовой системы, как экономической категории, обусловлена формой собственности, на основе которой образуются те или другие ее звенья. Исходя из обозначенной позиции и основываясь на положениях ст. 8 Конституции Российской Федерации, финансовая система России рассматривается как совокупность следующих институтов:
государственных финансов;
местных финансов;
частных финансов;
иных финансов.
Указанные институты, в свою очередь, подразделяются на отдельные пединституты, которые присутствуют в структуре финансовой системы, предложенной большинством ученых, за исключением некоторых нюансов. В частности, по нашему мнению, в финансовую систему России включаются общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств кредитных организаций, поскольку они даже при ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность входят в институт «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного валового продукта и части национального дохода общества.
Частные финансы как институт финансовой системы, включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве частной собственности.
Иные финансы как институт финансовой системы включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве, например, смешанной собственности: фонд страхования вкладов граждан.
4. Исходя из концептуального положения об объективной необходимости
существования экономических категорий «финансы» и «финансовая система» в
обществе, где действуют товарно-денежные отношения, сформулировано
положение о том, что данные категории могут проявляться только в результате
планомерной деятельности человека, использующего их в управлении
обществом, т.е. «финансы» и «финансовая система» являются предпосылкой
возникновения и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные
отношения, особого вида человеческой деятельности, направленной на
создание и использование различных фондов денежных средств, необходимых
для финансового обеспечения общественных потребностей. В свою очередь,
данный вид человеческой деятельности является необходимым условием
функционирования самой финансовой системы, находящейся в постоянном
движении, зависящем от различных факторов социально-экономического и
политического характера, и требующей правового регулирования.
5. Предложена авторская интерпретация понятия данного вида
человеческой деятельности, имеющей различную степень обобщенности и
выражающейся в разных формах: от действий государства до действий
граждан, обусловленной наличием в обществе товарно-денежных отношений и
направленной на создание, распределение (перераспределение) и
использование фондов денежных средств, без наличия которых немыслимо в
условиях рынка осуществление хозяйственной или какой-либо иной
деятельности. Данный вид человеческой деятельности именуется финансовой
деятельностью, которая, в свою очередь, по нашему мнению, подразделяется на
15 финансовую деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность). Важнейшим видом финансовой деятельности является финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обеспечивающая финансовыми ресурсами жизнедеятельность общества в целом, и составляющая традиционно предмет науки финансового права.
6. Учитывая отсутствие легального понятия финансовой деятельности государства, разработано авторское определение данной категории. Финансовая деятельность государства — это особый вид государственной деятельности, выражающийся в осуществлении органами государства всех трех ветвей власти организационных, юридических и фактических действий, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых в условиях рынка для финансового обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Раскрывая сущность финансовой деятельности государства, мы полагаем, что в условиях действия, рыночных отношений финансовая деятельность государства направлена не только на публичные финансы (государственные и муниципальные), но и распространяется на процессы создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Принцип сочетания публичных и частных интересов в области финансов проявляется, по нашему мнению, в том, что государство, устанавливая «правила общей игры» в гражданском обороте, предусматривает условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это обуславливает, в свою очередь, необходимость проведения государственного финансового контроля за финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов вне зависимости от их
формы собственности. Финансовая деятельность государства - это практические действия его органов, направленные на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения его задач и функций, осуществляемые, как правило, в правовой форме.
7. Обоснован вывод о некорректности рассмотрения финансовой
деятельности государства только в качестве деятельности органов
исполнительной власти (управленческой деятельности в узком смысле),
поскольку ее осуществляют органы всех трех ветвей власти в пределах своей
компетенции. Финансовую деятельность осуществляют не только органы
исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти, хотя,
бесспорно, органы исполнительной власти выполняют наибольший объем
полномочий в процессе создания, распределения (перераспределения) и
использования фондов денежных средств.
8. На основании общих положений науки финансового права о том, что
условия и порядок реализации финансовой деятельности государства и
местного самоуправления закрепляются в соответствующих нормативных
правовых актах, вне которых финансовые отношения фактически не
существуют, разработана авторская концепция о правовой основе
функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе
осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных
образований. Общественные отношения, возникающие при формировании и
функционировании государственных финансов, которые, по мнению ученых,
образуют финансовую систему государства, регулируются нормами
финансового права. Общественные отношения, возникающие при
формировании и функционировании финансовой системы общества, в которую
входят наряду с государственными финансами частные финансы, регулируются
не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и
17 нормами частного права — гражданского права, поскольку без них фактически не может функционировать большинство звеньев финансовой системы общества, не входящих в финансовую систему государства.
Основу правового регулирования деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности составляют нормы финансового права. Однако, поскольку в правовую основу финансовой системы обществ наряду с нормами финансового права входят нормы и гражданского законодательства, последние в случаях, прямо предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства и муниципальных образований в сфере финансов.
9. Исходя из авторской концепции о правовой основе функционирования
финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления
финансовой деятельности государства и муниципальных образований,
сформулирован вывод о том, что применение норм гражданского
законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства и
муниципальных образований в случаях, предусмотренных в законе, например,
при регулировании налоговых отношений, порождает не финансовые
правоотношения, а гражданские правоотношения, поскольку его субъекты
приобретают юридические права и обязанности, предусмотренные нормами
гражданского права. Однако возникшее гражданское правоотношение в сфере
финансов имеет вспомогательное назначение, оно предназначено для усиления
эффективности ранее возникшего финансового правоотношения, т.е. имеет
служебное значение.
10. Предложена авторская классификация способов обеспечения
исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налогов и сборов,
установленная Налоговым кодексом РФ. В зависимости от сущности
предусмотренного способа обеспечения исполнения обязанности по уплате
налога и сбора, указанные в ст. 72 НК РФ способы можно подразделить на три
вида: на гражданско-правовые — залог имущества, поручительство, пеня, т.е.
гражданско-правовой инструмент применяется для урегулирования
18 финансовых отношений; финансово-правовой - приостановление операций по счетам в банке; административно-правовой — наложение ареста на имущество налогоплательщика. Последний способ порождает административно-правовое отношение.
11. Основываясь на признанных в науке финансового права
утверждениях, что финансовая деятельность государства является видом
государственной деятельности, которая осуществляется в соответствии с
общими принципами, закрепленными Конституцией Российской Федерации, и
на которых основывается вся деятельность государства (законность, гласность,
федерализм, плановость), автор, учитывая специфическую область ее
осуществления, особенности субъектов, осуществляющих финансовую
деятельность, выявляет специальные принципы, которым она должна
соответствовать для достижения необходимой эффективности. В числе этих
специальных принципов названы и раскрыты: единство цели осуществления,
максимально допустимая прозрачность, строжайший учет и результативность.
12. Проанализировав имеющиеся в науке финансового права подходы к
определению предмета финансового права и его метода правового
регулирования, а также исходя из авторской концепции о правовой основе
финансовой системы общества, включающей общественные отношения,
возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве
различных форм собственности, функционирующей в результате планомерной
деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих
субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение
финансового права как отрасли российского права. Финансовое право — это
публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность
норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные,
учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в процессе
распределения ВВП и части национального дохода путем создания,
распределения (перераспределения) и использования централизованных и
децентрализованных фондов денежных средств государства, муниципальных
19 образований, в определенных случаях и других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему общества, методом «власти и подчинения», основанным, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности.
13. Обосновывается положение о том, что поскольку нормы финансового
права опосредуют отношения в области финансов, его система Особенной
части, в основном, соответствует структуре финансовой системы общества.
14. Разделяя позицию ученых, занимающихся теорией права и
государства, определяющих источник права в юридическом смысле как
объективированную форму выражения (существования) нормы права,
созданной (санкционированной) государством или муниципальным
образованием, которые имеют разную юридическую силу, автор приходит к
выводу, что отход законодателя от традиционного понимания
законодательства, важнейшего источника права, как совокупности всех
нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу
общественной жизни, при отсутствии единообразия в понимании и толковании
данной категории, затрудняет проведение систематизации различных
нормативных правовых актов, регламентирующих одну и ту же совокупность
общественных отношений. Использование в литературе понятия
«законодательство» в широком (традиционном) смысле и в узком (только
законы государства) вряд ли корректно и практически полезно.
15. Обосновывается вывод о необходимости закрепления легального
понятия «законодательство», единого для всех его отраслей, что необходимо
для совершенствования систематизации и кодификации нормативных правовых
актов, регулирующих различные сферы общественной жизни, особенно это
важно для нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере
финансов, учитывая их значительную базу. Вне зависимости от структуры
финансового законодательства необходимо на законодательном уровне отнести
правовое регулирование отношений в области финансов к совместному
20 ведению Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя регулирование важнейших направлений финансовой деятельности за Российской Федерацией.
Исходя из легального определения предпринимательской деятельности, содержащегося в ст. 2 ГК РФ, автор отмечает некорректность применения данной категории к деятельности некоммерческих юридических лиц, в том числе бюджетным учреждениям, поскольку получение прибыли последними не составляет цели их деятельности, что характерно для предпринимательства. В связи с этим, основываясь на ст. 34 Конституции РФ, предусматривающей иные кроме предпринимательской, виды экономической деятельности, приносящей доходы, по мнению автора, необходимо внести соответствующее изменение в гражданское законодательство, в частности, в статьях 50, 116, 117 ГК РФ исключить слова «предпринимательскую деятельность», указав «деятельность, приносящая доход». Аналогичные изменения следует внести и в подзаконные нормативные правовые акты, в том числе ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел.
Анализируя литературу и нормативные правовые акты, регулирующие исследуемую область общественных отношений, автор приходит к выводу о необходимости разграничения двух категорий: «финансовая деятельность» и «хозяйственная деятельность», поскольку, по мнению автора, необоснованно употреблять иную категорию: «финансово-хозяйственная деятельность». Финансовая и хозяйственная деятельность, хотя и находятся в тесной взаимосвязи, но отражают разные направления деятельности человека. Понятие финансовой деятельности автором рассматривалось ранее. Хозяйственная деятельность, как отмечается в литературе, включает в себя действия: по производству, изготовлению материальных ценностей; по продвижению их от производителя к потребителю; по выполнению различных видов работ и оказанию услуг; по созданию необходимых условий для функционирования органов государства и
21 местного самоуправления. Между хозяйственной деятельностью и финансовой деятельностью существуют определенные взаимоотношения.
Хозяйственная деятельность, особенно на этапе производства материальных ценностей, продвижения их от производителя к потребителю, выполнения различных работ и оказания услуг, направленная на создание ВВП и национального дохода общества, является источником для формирования различных фондов денежных средств финансовой системы общества и одновременно для своего расширения нуждается в финансовых ресурсах, поступающих из фондов денежных средств финансовой системы общества. Наличие взаимосвязи и взаимообусловленности между финансовой деятельностью и хозяйственной деятельностью не означает их слияния в единое понятие «финансово-хозяйственная деятельность», что, к сожалению, широко используется в законотворческой и правоприменительной практике.
18. Основываясь на высказываниях представителей науки финансового права, сформулировано предложение о необходимости изменения структуры бюджетной системы Российской Федерации путем вывода из ее состава бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличается от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, вне бюджетной системы остались внебюджетные местные фонды денежных средств. Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды». В связи с этим следует внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ:
из абз. 2 статьи 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты государственных внебюджетных фондов»;
- из абз. 3 статьи 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов»;
- включить статью 10' под названием: «Государственные и местные
внебюджетные фонды».
19. На основе проведенного исследования автор установил, что одни и те
же юридические категории в различных отраслях законодательства
используются неодинаково, что не способствует укреплению правовой системы
страны. Так, понятие «казна» в БК РФ (ст. 102) трактуется более широко, чем в
ГК РФ (ст.ст. 214, 215), а понятие «обязательство», наоборот, в БК РФ (ст. 6)
используется в более узком смысле, чем в ГК РФ (ст. 307). Представляется
необходимым привести в соответствие нормы указанных статей БК РФ и ГК
РФ.
В связи с этим:
п. 1 ст. 102 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования обеспечиваются полностью их казной, т.е. средствами соответствующего бюджета и иным государственным или муниципальным имуществом, не закрепленным за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями»;
в ст. 6 БК РФ слова «расходные обязательства» заменить словами «обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета».
20. На основе анализа имеющихся в финансовой науке и науке
финансового права высказываний ученых о финансовом контроле и его
правовом регулировании автором сформулировано понятие финансового
контроля. Финансовый контроль - это регламентированные нормами
финансового права действия государственных, муниципальных, общественных
и иных хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах
собственности, направленные на установление своевременности и
правильности финансового планирования, обоснованности и полноты
поступления доходов в централизованные и децентрализованные
государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств,
находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и
23 эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране.
21. Изучив специфику финансовой деятельности органов внутренних дел и историю развития ее организации в системе МВД СССР, МВД России, с целью повышения законности и результативности рассматриваемого направления их деятельности, автор обосновывает вывод о необходимости проведения определенных организационных мероприятий, в частности, предлагается:
- Финансово-экономический Департамент МВД России подчинить
непосредственно Министру внутренних дел России, являющемуся
руководителем главного распорядителя бюджетных средств для системы
органов внутренних дел;
- восстановить существующий с 1996 г. по 2004 г. правовой статус
Контрольно-ревизионного управления, для чего необходимо вывести его из
состава Организационно-инспекторского Департамента и подчинить
непосредственно Министру внутренних дел России.
Эмпирическую базу исследования составили материалы,
содержащиеся в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, отчетах Счетной палаты РФ, отчетах об исполнении федерального бюджета, актах проверки контрольно-ревизионных служб системы МВД России, а также интервьюирование различных категорий государственных служащих и сотрудников кредитных и страховых организаций.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в разработке и методологическом обосновании концепции нормативно-правовой базы финансовой деятельности государства и муниципальных образований с теоретических позиций науки финансового права в современных условиях развития России. Исследование правового регулирования финансовой
24 деятельности государства и муниципальных образований имеет особое значение для определения сущности финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предпосылок ее возникновения, соотношения с финансовой системой государства и общества, выявления правовой основы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, уточнения и развития понятийного аппарата финансового права, совершенствования законотворческой деятельности и правоприменительной практики. Практическая значимость диссертационного исследования состоит также в том, что использование разработанных в ходе исследования положений и рекомендаций, касающихся финансовой деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел системы МВД России, и местного самоуправления, позволит более результативно выполнять возложенные на них задачи и функции в области финансов. Основные положения диссертации могут быть использованы при изучении дисциплин (курсов) финансового, бюджетного, банковского, страхового, предпринимательского права.
В целом всестороннее исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований в теоретическом аспекте является решением крупной научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для юридической науки, в т. ч. финансово-правовой науки, законотворческой и правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования были опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т. ч. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК, тезисах международных и всероссийских научно-практических конференций и семинаров, учебниках, учебных пособиях, рецензиях, учебно-методических рекомендациях и иных изданиях, в т. ч. имеющих гриф Министерства образования РФ.
Основные положения и выводы диссертационного исследования апробированы:
- при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому
праву в Академии управления МВД России; Институте ВЭС МГИМО
(Университет) МИД России;
при осуществлении научного руководства адъюнктами и соискателями Академии управления МВД России по специальности 12.00.14;
в выступлениях на научно-практических конференциях, семинарах, «круглых столах», в т. ч. международных;
- при консультировании сотрудников системы МВД России, работников
кредитных и страховых компаний, в т. ч. «Росгосстраха» по вопросам
финансового права.
Структура и объем работы обусловлены целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
Экономические категории «финансы» и «финансовая система» - объективные предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований играет значительную роль в развитии общества, которому присущи товарно-денежные отношения. Природа финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предпосылки ее возникновения и осуществления всегда находились в центре внимания представителей науки финансового права.
В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов различные экономические рычаги, такие, как финансы, налоги, деньги, кредит и т.д.
В условиях административно-командной системы управления народным хозяйством в СССР государство также применяло экономические регуляторы с целью обеспечения планомерного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей народного хозяйства, а также для повышения социально-культурного уровня граждан, обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти и управления. Об этом свидетельствует история нашего государства. Товарно-денежные отношения в стране существовали и развивались с разной степенью интенсивности в зависимости от политики государства. Известный экономист проф. М.И.Боголепов, исследуя проблемы финансовой системы СССР, финансов, отмечал, что «финансы всегда, как правило, одеты в денежную оболочку и вне товарно-денежных отношений им нет места»1.
Плановое хозяйство не исключает использование экономических категорий в управлении обществом, хотя, в значительной степени, как показала история развития Советского Союза, при усилении административных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что, в свою очередь, отрицательно сказывалось на состоянии всех остальных сфер общественной жизни.
Переход России в конце 90-х годов прошлого столетия к рыночной экономике должен был бы дать значительный дополнительный импульс в развитии общества, если бы не негативные явления, произошедшие в связи с проведением Правительством России политической линии, не учитывающей интересы большинства граждан страны, ее национальную безопасность. Общественное производство и развитие всего общества было отброшено далеко назад. Страна, ее граждане после распада СССР вынуждены были испытать все отрицательные последствия нарождающегося капитализма: разруху, безработицу, нищету, беззаконие, военные конфликты и т.д. Государственное регулирование экономикой было фактически парализовано. Анализ периодической литературы за девяностые годы прошлого столетия, когда особенно активно отрицалась необходимость государственного воздействия на экономику, показал, что Правительство России в тот период не только не учитывало мнение многих российских и видных зарубежных экономистов, но и пренебрегло многолетним опытом развития ведущих стран мира, доказывающим, что без государственного регулирования не может развиваться и рыночная экономика2.
Следует отметить, что при характеристике экономического состояния Южной Кореи в рассматриваемый период в литературе отмечалось, что «роль государства в управлении экономикой — основа так называемого корейского чуда»
Как известно, более 200 лет тому назад знаменитый шотландец Адам Смит, разрабатывая основы развития рыночной экономики, подчеркивал, что только государство в интересах нации может ограничивать алчность монополистов, авантюризм банкиров и эгоизм торговцев
Известный дореволюционный ученый И.И.Янжул, рассматривая историю развития государственных потребностей, отмечал, что путем «опыта многих десятилетий (речь идет о начале XIX века - Э. С), государство вынуждено было убедиться, что свобода конкуренции далеко не дает человечеству того Эдема5, о котором мечтали и наступление которого предсказывали защитники этой теории (теория полного невмешательства государства в регламентацию экономической жизни - пояснение наше — Э.С.), что последовательное проведение ее в жизнь влечет за собой целый ряд злоупотреблений и вредных последствий»6.
Британский экономист Джон Мейнард Кейнс также высказывался за государственное вмешательство в рыночные дела . В.Леонтьев, американский экономист, утверждал, что сложнейшая система, какой является экономика большой страны, не может полагаться исключительно на «невидимую руку» рынка и конкуренцию. Анализируя состояние экономики нашей страны в 90-е годы прошлого столетия, Д.Валовой подчеркивал, что «в нынешних условиях предотвратить крах экономики... можно только решительным усилием государственного регулирования»8.
Сторонники «шоковой терапии» отрицали необходимость государственного регулирования экономикой, полагаясь на саморегулирование рынка. Только после провала «шоковой терапии» в России, через «милльон терзаний» народа стало совершенно очевидно, что в условиях развития рыночной экономики государственное регулирование должно сохраниться. Однако формы и методы воздействия государства на экономику общества меняются в зависимости от социально-экономических условий его развития.
Потребовалось более десятилетия, чтобы несколько стабилизировать обстановку в стране.
В литературе справедливо отмечается, что в результате «псевдодемократических преобразований, проведенных в 90-е годы XX века, в стране был утрачен контроль над национальными ресурсами. За короткий период они были в массе своей присвоены узким кругом лиц, использованы и вывезены за границу. На низкий уровень упало производство, благосостояние населения. «Теневая экономика» согласно различным подсчетам составляла от 40% до 90%. Национальной безопасности России- был нанесен огромный ущерб»
Финансовое законодательство и иные источники права — необходимое условие осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Правовое регулирование, по мнению ученых, это нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества. Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права, правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение также входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и местного самоуправления в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С.С.Алексеева, «подхватывают» начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации159.
В юридической литературе подчеркивается, что с позиций реальной действительности особый интерес представляет понимание права в позитивном смысле, т.е. как система общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев), обеспеченных государством и направленных на урегулирование общественных отношений160. Право опосредует общественные отношения, возникающие в разных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов, т.е. в процессе осуществления финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов. Предметом правового регулирования являются общественные отношения во всем своем многообразии, меняющиеся в зависимости от конкретно-исторических условий161. Меняются общественные отношения и в сфере финансов, что влечет за собой изменения и правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Учитывая сущность правового регулирования общественных отношений, выявленную теорией права, считаем целесообразным исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований начать с рассмотрения той отрасли права, нормы которой опосредуют общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований.
В науке финансового права в настоящее время общепризнанной позицией является мнение ученых, согласно которому общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, опосредуются нормами финансового права. Научных споров по данной проблеме не наблюдается. Дискуссии среди ученых в основном проводятся по другим вопросам. Предмет финансового права, природа общественных отношений, регулируемых финансовым правом; метод правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, соотношение норм публичного и частного права в их регулировании и иные проблемы науки финансового права находятся в центре внимания исследователей.
М.Ф.Ивлиева отмечала, что «последние несколько лет в науке финансового права усилилась дискуссия по таким вопросам, как предмет финансового права, целостность отрасли финансового права, структура отрасли финансового права. Эта дискуссия отражает особый интерес ученых к такому вопросу, как понимание финансового права в современных условиях»163. П.С.Пацуркивский, анализируя развитие науки финансового права с момента проведения в январе 1998 г. Международной научно-практической конференции в МГЮА, по настоящее время обратил внимание на три направления в развитии науки финансового права.
Первое направление - некоторые исследователи стали говорить об исчезновении единого предмета финансового права и на основании этого - о распаде отрасли финансового права на бюджетное право, налоговое право и некоторые другие отрасли.
Понятие бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и ее роль в развитии общества. Правовые основы осуществления бюджетной деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловленная наличием товарно-денежных отношений в обществе, достаточно многообразна.
Формы и методы мобилизации государством и муниципальными образованиями денежных средств в различные фонды и их использование зависят от многих факторов общественной жизни, что требует особого правового регулирования возникающих при этом общественных отношений. Рассмотренная в главе I настоящего исследования финансовая система общества, включающая в себя самые разнообразные фонды денежных средств, создаваемые в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, подтверждает вывод не только о взаимозависимости, взаимообусловленности звеньев финансовой системы страны, но и о ведущей, определяющей роли в ней бюджетной системы, с которой так или иначе связаны все звенья финансовой системы. Поэтому бюджетная деятельность государства и муниципальных образований является важнейшей составляющей всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обеспечивающей функционирование финансовой системы в целом. Наряду с бюджетной деятельностью государство и муниципальные образования осуществляют и иные виды финансовой деятельности. В первую очередь, следует назвать налоговую деятельность, проводимую в различных областях общественной жизни: в сфере страхования и банковской сфере, в области производства материальных благ и их продвижения от производителя к потребителю, при производстве валютных операций299. Среди видов финансовой деятельности государства и муниципальных образований следует назвать деятельность неналоговую и в сфере функционирования государственных внебюджетных фондов, банковскую деятельность и деятельность в области государственного кредита, деятельность при производстве государственных расходов и в области валютных отношений. При этом в понятие «финансовая деятельность государства и муниципальных образований» включаются не только действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию различных фондов денежных средств, но и контрольная, надзорная, учетная деятельность в области финансов. Все направления, виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований в конечном итоге осуществляются .с целью обеспечения создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, необходимых для финансового обеспечения, выполнения ими своих задач и функций по управлению обществом. Бюджетная деятельность, как и вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований, определяется финансовой политикой государства, реализация которой, конечно, при учете в ней истинных национальных интересов общества и научно обоснованных положений, создает необходимые условия не только для стабилизации в области финансов и иных сферах общественной жизни, но и для дальнейшего развития страны в целом. Финансовая политики в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, является определяющей во всей государственной политике, проводимой государством как внутри страны, так и на внешней арене .
В настоящее время большое политическое и экономическое значение для определения государственной политики приобрели ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ по поводу принятия федерального бюджета на предстоящий бюджетный год301. Особое значение для развития нашей страны имеет Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года в связи с необходимостью определения основных параметров федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию дается не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определяются приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике, в области безопасности и обороны. По словам Президента РФ, в его посланиях содержится, «может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России. Его выполнение потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых ресурсов30 ». Мобилизация финансовых ресурсов для выполнения намеченных планов (программ, проектов) осуществляется в результате проведения финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями, и в том числе в результате осуществления бюджетной деятельности.
Понятие и виды финансового контроля. Правовая основа его осуществления
Важнейшим направлением всей деятельности органов государства и муниципальных образований является контроль за различными сферами общественной жизни. Контроль государства и муниципальных образований в области финансов, финансовых отношений получил в науке финансового права название «финансовый контроль». Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов, денежных средств, т.е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.
Основываясь на трудах известного ученого И.М.Кулишера, изучающего ТОО историю развития экономики Западной Европы , Е.Ю.Грачева раскрывает социально-экономическую сущность и функции финансового контроля, который «прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в 268 первую очередь, в процессе сборов налогов» . Но только в условиях капитализма финансовый контроль получил свое широкое развитие, тогда проявляются и непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал и при социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в 390 расширенном социалистическом воспроизводстве .
Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений
Велико значение финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов власти в процессе выработки и реализации ими финансовой политики .
Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах. Это принципы законности, гласности, федерализма, плановости. При этом следует отметить, что нами предлагалось дополнить перечисленные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, принципами, которые отражают, по нашему мнению, специфику финансовой деятельности государства и муниципальных образований, как особого вида государственной деятельности. В связи с указанным были названы такие принципы, как: 1) единство цели осуществления; 2) максимально допустимая прозрачность; 3)строжайший учет; 4) результативность393.
Итак, финансовый контроль должен осуществляться в соответствии с перечисленными выше общими принципами, присущими всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Рассматривая принципы финансового контроля, необходимо учесть, что Е.Ю.Грачева правильно отмечала: «Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАН (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность
Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах, остается дискуссионным в экономической и юридической литературе, Э.А. Вознесенский еще в 70-е г.г. прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля .
