Финансово-правовые аспекты государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации Плетнева, Екатерина Юрьевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Сущность и значение финансово-правовою регулирования банковской

1.1. Банковская деятельность как объект финансово-правового регулирования 13

1.2. Становление и развитие законодательства о банках и банковской деятельности в России 41

Глава 2. Обеспечение финансово-правовою реулирования банковской

2.1. Субъекшый состав в финансово-правовом механизме регулирования банковской деятельности 90

2.2. Банк России как ортан ретулирования и надзора за банковской деятельностью 107

2.3. Организационно-правовые формы и методы финансово правового регулирования и надзора за банковской 137

Глава 3. Основные направления совернтенсгвования финансового обеспечения банковской

3.1. Пути рашития правовых основ банковской деятельности 180

3.2. Перспективьт совершенствования кошролыю-надзорной деятельности Банка России 186

Заключение 201

• Становление и развитие законодательства о банках и банковской деятельности в России
• Банк России как ортан ретулирования и надзора за банковской деятельностью
• Организационно-правовые формы и методы финансово правового регулирования и надзора за банковской
• Перспективьт совершенствования кошролыю-надзорной деятельности Банка России

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Радикальные социально-экономические реформы, затронувшие разнообразные стороны государственной и общественной жизни, существенно повлияли и на такую важную для государства область, как банковская деятельность. Это закономерно, поскольку с отказом государства от монопольного права на осуществление банковской деятельности началось построение ее новой концепции, основанной на правилах рынка и конкуренции.

Формирование новой денежно-кредитной системы и создание условий для эффективного осуществления банковской деятельности в Российской Федерации являются важнейшей составляющей единой экономической политики государства. Однако регламентация данных общественных отношений идет не столь быстрыми темпами. Отставание правового регулирования от реальных условий деятельности банков стало условием многочисленных нарушений со стороны кредитных организаций, в том числе обмана вкладчиков, оттока капитала из России, банкротства банков и других негативных явлений в банковской системе. Это же во многом обусловило банковский кризис 1998 года, снижение доверия вкладчиков, иных клиентов банков и инвесторов к банковской сфере.

Особая значимость правового регулирования банковской деятельности проявляется в установлении порядка, условий, оснований и процедур предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций как особых субъектов хозяйственного оборота. Без должного внимания к управлению и регулированию отдельных отраслей экономики трудно поддерживать их устойчивость и обеспечивать развитие. Данные требования относится и к банковской сфере, организация которой имеет свои особенности.

В Российской Федерации вопрос о регулировании банковской деятельности стал актуальным при переходе к рыночным отношениям, создании кредитных организаций, основанных на частной форме собственности, и отказе

государства от монополии на банковскую деятельность. Создаваемая вновь банковская система нуждалась в таких формах организации, которые, с одной стороны, обеспечивали бы влияние государства на процессы в банковской сфере, а с другой - независимость хозяйственной деятельности субъектов банковских правоотношений.

Банковская система - один из важнейших организационных механизмов финансовой системы Российской Федерации, оказывающих огромное влияние на функционирование всех процессов экономики и развитие общества. Банковская система, представляя собой относительно автономное экономико-правовое образование, органично входит в состав другой более широкой финансово-кредитной системы, взаимодействует со всеми ее элементами и выполняет собственные, присущие только ей функции.¹ Первостепенное значение банковской системы, как для хозяйственной деятельности экономических субъектов, так и для финансовой деятельности государства в целом заключается в том, что через нее происходит непосредственное обеспечение государственных и муниципальных потребностей, программ и мероприятий.

Банковская деятельность напрямую связана с финансовой деятельностью и играет значительную роль в экономике, в повышении заинтересованности государства в ее развитии. Банк России и кредитные организации являются субъектами как финансовой, так и банковской деятельности, юридическое содержание этой взаимосвязи видно в общих интересах по становлению финансового рынка. Финансовая деятельность государства, как специфичная деятельность, направленная на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивает бесперебойное функционирование государства. Очевидно, что Банк России и кредитные организации в финансовой деятельности играют наиважнейшую роль.

¹ Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. — М.: НОРМА, 2004. — С. 547.

Особенностью предмета финансово-правового регулирования банковской деятельности является то, что банковское законодательство в процессе правового оформления общественных отношений регламентирует различные аспекты. Оно затрагивает, прежде всего, публичную сферу отношений, организуя деятельность Банка России, определяя его компетенцию, функции и полномочия, порядок осуществления им своей деятельности (императивный метод правового регулирования). Но основой регулирования и надзора является частноправовая сфера, то есть деятельность кредитных организаций, их правовой статус, порядок деятельности, взаимоотношения с клиентурой и т.д.

Конституция РФ устанавливает, что финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71). В связи с этим правовое регулирование банковской деятельности осуществляется только органами государственной власти Российской Федерации. Нормативные акты субъектов Российской Федерации по вопросам банковской деятельности не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.

Правовой основой регламентации банковской деятельности является Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». В нем дается перечень банковских операций, определяется правовой статус кредитных организаций, устанавливается порядок получения лицензии на осуществление банковских операций, регламентируются взаимоотношения кредитных организаций с клиентами, между собой, а также с Банком России.

В науке и практике нет однозначного понимания роли и места банковской деятельности в финансовой системе государства. Значительная часть исследований банковской деятельности представляет собой аналитический обзор отдельных параметров в организации и деятельности банков и выполняемых ими операций. В связи с этим возникает потребность в выработке более глубоких представлений о сущности банковской деятельности и финансово-правовом аспекте ее регулирования.

Объекюм дисссріациоііноіо исследовании являю і ся общественные отношения, складывающиеся в обласш финансово-правовою регулирования банковской деятельїюсіи, их содержание и оишчительные признаки в процессе государе і венного воздейсівия на банковскую сие і ему.

Предметом исследования являются закономерности формирования нор-машвно-правовой ба*ы, іеореіических основ, иракшки финансово-правового реіулирования и совершенспювания банковской деяіельносіи.

Степень разрабоїанносіи іемьі исследования. Правовым аспектам юсударственною реіулирования банковской деяіельносіи большое внимание уделялось в дореволюционной научной лиіераіуре. Для анализа роли юсудар-ства в регулировании банковских отношений использованы труды таких авторов, как Н. Белявский, М.В. Бернацкий, Н.Х. Бунге, Л.М. Варшавский, А.Н.Гурьев, И.И. Кауфман, В.А. Лебедев, И.С. Петелин, Я.И. Печорин, Л.А.Рафалович, І І.Б. Струве, В. Судейкин и друї ие.

В совеїский период научных рабої, специально посвященных банковской іемаїикс и правовым основам банковской дсяіельносги, было опубликовано немною. К их числу следуеі о і нес і и рабоїьі М.М. Аі аркова, М. Аїлас, И.С. Гуревича, Н.А. Ровинскою, II.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, P.O. Халфиной и друї их.

Особое внимание при исследовании юсударсівенного регулирования банковской деятельности уделялось грудам современных ученых в области общей теории государе іва и права. Большое значение для темы исследования имеют груды таких ученых, как С.С. Алексеев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Ю.А. Іихомиров и друїие. Основу диссеріационной рабо і ы сосіавляюі ірудьі иселедоваїелей админисіраіивною и финансовой) права, оказавших сущесівен-ное влияние на формирование научной позиции авюра. К ним опюсяіся работы таких ученых, как АЛ. Алехин, Т.Р. Арупонян, Д.ІІ. Бахрах, А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, ЯЛ. Гейвандов, С.А. Голубев, О.І I. Горбунова, НЛО. Грачева, В.М.Зуев, НЛО. Ериылева, Л.Г. Нфимова, В.В. Коиьев, Д.А. Красиков, Ю.А.

Крохина, Ю.В. Кучера, О.М. Олейник, И.С. Попов, А.ІІ.Туляй, ІІ.Б. Тоиор-нин, Г.А. Госунян и друї их.

Изучению финансово-правовою реіулирования банковской деятельности способеівовало обращение к ірудам зарубежных авюров: A. Alesina, J.Forder, J. Biank, E. Dolan, R.C. Effros, S.C.W. Eijffmger, D. Gamer, P. Gaie, J.Haan, A. Posen, B.J. Sikken, J.V. Wintenberg и друї ие.

Отдельные вопросы данной іемаїики были исследованы А.Ф. Бадгие-вым в диссеріации на соискание ученой сіеиени кандидат юридических наук «Финансово-правовое реіулирование банковской деяіельносіи». Вместе с тем, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими и зарубежными учеными изучению банковских правооі ношений, существует потребность в комплексном исследовании финансово-правовою харакіера юсударсгвенного воздействия на банковскую деяіельносгь.

Таким образом, акгуальносіь проблемы финансово-правового регулирования банковской деятельности на современном зіапе реформирования и обновления финансовою законодагельсіва определила выбор темы, постановку цели, задач, меюдолої ию и сірукіуру исследования.

Мсюдолої ическая и эмпирическая база исследования. В процессе диссеріационною исследования авюром испольюваны общенаучные и специальные методы познания: исторический, сиаемный и меюд логического анализа, меюды сравнительною и сіаіисіическою анализа, социологический метод.

Эмпирическую базу работы сосіавляюг нормы законодательства о банковской деятельности, практика применения данною законодательства. Эффективность действующего финансово-правовою регулирования банковской деяіельносіи определялась с учеюм банковскою законодагельсіва Российской Федерации. В рамках сравниіельноїо исследования использованы нормы иных отраслей законодаїельсіва, определяющие правовую природу банковской деятельности. Кроме этого, при исследовании использованы ведомствен-

ные правовые акты Центрального банка РФ, принятые во исполнение или для разъяснения норм законодательства о банковской деятельности.

Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций относительно специфики финансово-правового регулирования банковской деятельности. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на дальнейшее совершенствование банковского законодательства. Диссертация содержит комплекс новых или содержащих элементы научной новизны положений, обосновывающих и развивающих концепцию банковских правоотношений.

В диссертационной работе автором анализируются понятие, правовая природа и сущность банковской деятельности как объекта финансово-правового регулирования; субъектный состав и механизм финансово-правового регулирования. В процессе анализа организации денежно-кредитной политики исследуются роль Банка России как органа регулирования и надзора за банковской деятельностью; организационно-правовые формы и методы финансово-правового регулирования и надзора за банковской деятельностью; выявляются основные направления совершенствования финансового обеспечения банковской деятельности.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Государственное регулирование банковской деятельности слагается из различных форм воздействия на банковскую систему, включая финансово-правовой механизм. Государственное регулирование представляет собой нор-мотворческую и практически-организующую властную деятельность, направленную на упорядочение банковской системы в целом, создание условий для функционирования кредитных организаций. Оно призвано формировать и поддерживать устойчивый правовой порядок в сфере банковской деятельности, осуществляя защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц. Государственное регулирование банковской деятельности использует

Она направлена на систематическое осуществление банковских операций на основании: для Банка России и его учреждений - Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»; для кредитных организаций - специального разрешения (лицензии) Банка России, полученного после государственной регистрации в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

1. Финансово-правовой аспект в государственном регулировании банковской деятельности видится в практической организации деятельности кредитных организаций, в особом субъектном составе, механизме, организационно-правовых формах и методах обеспечения банковской деятельности. С помощью финансово-правового регулирования обеспечиваются гарантии сохранности вкладов при вовлечении временно свободных денег в денежный оборот и формировании ссудного капитала, устанавливаются нормативы ликвидности кредитных организаций, обеспечиваются банковские гарантии и поручительства, ставки рефинансирования, защита клиентов банка, параметры кредитных услуг и т. д.

2. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности это одна из функций финансовой деятельности, осуществляемая наряду с финансовым планированием, прогнозированием, координацией и контролем. Оно включает в себя определение правил поведения в кредитной сфере посредством нормативного правового акта, установление конкретных процедур (лицензирование, регистрация, нормирование); осуществление контроля и надзора за результативностью банковской деятельности.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в дальнейшей научной и учебно-методической разработке вопросов финансово-правового регулирования банковской деятельности.

Научное значение диссертационного исследования заключается, прежде всего, в самой постановке и решение проблемы, носящей комплексный харак-

тер. Решение эюй проблемы позволяет получиіь полное представление об особенноеіях финансово-правовою реіулирования банковской деятельности в свеїе современшэ1х финансово-правовых реалий.

Пракшческое значение диссеріационною исследования определяется ею направленностью на решение важных вопросов правовою регулирования банковских 01 ношений, реальной возможное і ыо апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития финансовых (в частности, банковских) правоотношений при разработке новою или совершенствовании дейсівующею финансового законодательства, практики банковской деятельное і и юсударсіва. Выводы и предложения автора учитьіваюі сложную и шчасіую противоречивую пракіику осуществления банковской деяіельносіи в Российской Федерации. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием регулирования банковской деяіельносіи, моїуі бьпь использованы в правотворческой деяіельносіи юсударсгва. Основные положения исследования могуі представлять ишерес для законодательной власти, правоприменительной практике - Центрального банка РФ, кредишых оріанизаций, финансовых ор-іанов, а так же для правовых исследований. Содержащиеся в рабо і е теоретические выводы и практические предложения моїуі бьпь использованы в учебном процессе при чіснии курсов «Финансовое право», «Банковское право».

Апробации резулыаюв исследования. Диссеріация выполнена и обсуждена на кафедре финансовой) права Юридическою инсіиіуіа Томского юсударственноїо универсиїеіа. Основные положения и выводы диссертационного исследования иредствлены автором на научно-практических конференциях Томского юсударсівенною универсиїеіа, филиала Юридического института в юроде Юрга Кемеровской области и изложены в пяти научных публикациях.

Сірукгіурно диссері ационное исследование сое гой і из введения, грех їлав, включающих восемь иараірафов, заключения и списка использованной лиіераіурьі.

она выполняет. И, прежде всего, функцией обеспечения стабильного и надежно функционирующего платежного механизма в государстве, который опосредует движение финансовых потоков и тем самым дает возможность осуществления всего объема экономической деятельности в государстве¹.

Вопрос о регулировании банковской деятельности в Российской Федерации стал актуальным при переходе к рыночным отношениям, создании кредитных организаций, основанных на частной форме собственности, и отказе государства от монополии на банковскую деятельность. Новая банковская система нуждалась в таких формах организации, которые, с одной стороны, обеспечивали бы влияние государства на процессы в банковской сфере, а с другой - независимость хозяйственной деятельности субъектов банковских правоотношений. Иначе говоря, одного послабления в государственной монополизации было бы недостаточно для создания иной банковской системы, соответствующей рыночным условиям.

В системе нормативно-правового регулирования банковской деятельности главной целью является обеспечение условий устойчивого функционирования и динамичного развития банковского сектора. Особенностью специального юридического режима банковского законодательства является то, что роль и значение публичных (административных и финансово-правовых) элементов в регулировании банковской системы значительно выше по сравнению с другими областями предпринимательской деятельности . Это связано с особой значимостью банковской системы для дальнейшего функционирования экономики, развития ссудных операций, защиты интересов вкладчиков. Разветвленная система банков - обязательное условие для формирования современной экономики и нового общества.

Ерпылева Н.Ю. Ликвидация российских кредитных организаций (новеллы правового регулирования) // Банковское право. - 2005. - № 2.

² Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского права // Государство и право. - 1998. — №9. -С. 37.

Финансовая деятельность осуществляется посредством установления государством общеобязательных правил поведения субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий, т.е. через государственное регулирование. Регулирование - это функция государственного управления наряду с его контрольно-надзорными и иными функциями. Под государственным управлением понимается сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы. В нем реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества¹. В широком смысле слова управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение свойства, качества объекта².

Если государственное регулирование понимать как функцию государственного управления, то она направлена на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций и иных форм предпринимательства. Она реализуется без вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, за исключением специально преду-смотренных законом случаев . Эта функция является приоритетной в управлении.

Содержание механизма осуществления государственного регулирования включает в себя:

а) нормативно-правовое обеспечение путем установления правил, оперативную корректировку задач и прогнозирование;

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. — М; Ростов н/Д, 2000. - С. 49.

² Чиркин В.Е. Государственное управление. — М.: Юристь, 2002. — С. 7.

³ Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М.: Юринформцентр, 1998. — С.
48.

б) планирование, координацию, направление и содействие успешному
осуществлению деятельности регулируемых объектов;

в) контроль за исполнением правовых норм;

г) государственную защиту прав и интересов участников общественных
отношений.

Государственному регулированию банковской деятельности объективно присуща правовая форма. Эта форма осуществляется с помощью законов и иных нормативно-закрепленных правовых средств регулирования, образующих правовой механизм государственного воздействия на банковскую деятельность. Регулирование есть часть управления, то есть обособившаяся его функция.

Основное отличие регулирования от управления состоит в том, что при регулировании воздействие оказывается не на конкретные субъекты, а на процессы, протекающие в сфере регулирования. В ходе регулирования устанавливается правовой режим деятельности объектов, формируются правовое поле и системное воздействие на их деятельность. Регулирование в банковской сфере - это не система абстрактно установленных правил и норм, а прежде всего система прямых и обратных связей между регулирующими органами и кредитными организациями - субъектами банковской деятельности, находящимися в непрерывном взаимодействии.

На наш взгляд, государственное регулирование банковской деятельности осуществляется с помощью двух независимых, но взаимодополняющих процессов:

1. нормотворческой деятельности органов государственной власти, которые регулируют деятельность кредитных организаций;

2. нормотворческой и индивидуально-правовой деятельности Центрального Банка Российской Федерации, который обладает соответствующими полномочиями.

По вопросу государственного регулирования банковской деятельности в научной литературе ведется активная дискуссия, и в науке банковского

права не выработано єдиного мнения в силу сложности и многогранности этой категории. Н.Ю. Ерпылева определяет регулирование банковской деятельности (банковское регулирование) как систему специфических правил поведения нормативного характера. Эти правила формируются государственными органами (парламентом в виде законов), иными властными структурами (Банком России в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями, которые имеют своей целью ограничение банковской активности и, главным образом, банковских операций¹.

Я.Л. Гейвандов. рассматривает государственное регулирование банковской деятельности как принятие федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуры, принципы функционирования, и осуществление банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций². В данном определении подчеркивается сложность рассматриваемого явления, выделяются регулирование со стороны органов государственной власти, выражающееся в принятии этими органами законодательных актов по вопросам банковской деятельности, и регулирование, осуществляемое Банком России, которое представляет собой нормативное и индивидуально-правовое регулирование деятельности конкретных кредитных организаций.

Регулирование приобретает государственный характер только тогда, когда оно обладает следующими свойствами:

а) осуществляется в публичных интересах;

б) основывается на императивном методе в отношениях власти и
подчинения, которые могут принимать характер обязанности соблюдения

Ерпылева Н. Ю. Международное банковское право. — М.; 1998. — С. 48—49. ² Гейвандов Я.А. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации // Государство и право. — 1997. — № 6. — С. 88.

объектом регулирования нормативных актов и индивидуально-правовых предписаний;

в) реализуется органами государственной власти или специально упол
номоченными на то законом субъектами;

г) осуществляется в правовой форме.

Процесс государственного регулирования предполагает наличие правоотношения, в рамках которого функционируют, по меньшей мере, два участника - субъект и объект регулирования, то есть управляющий субъект и управляемый объект, взаимодействующие между собой в рамках указанного выше правоотношения, проявляющегося в рамках вертикальных правоотношений. При этом данная субординационная связь может выражаться в организационной подчиненности и вместе с тем не отрицать координационной подчиненности¹.

Государственное регулирование банковской деятельности представляет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность, направленную на упорядочение банковской системы в целом, создание условий для функционирования кредитных организаций. Оно направлено на формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц. Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется с целью реализации и защиты публичного интереса в сфере банковской деятельности.

В системе государственного регулирования банковской деятельности финансово-правовое регулирование возложено в основном на Банк России как орган управления банковской системой, имеет особое место и целевое назначение. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности - это система мер, с помощью которых государство обеспечивает стабильность и

¹ Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 1999, -С. 81.

безопасность функционирования банков, предотвращение дестабилизирующих тенденций в экономике и вовлечение в оборот временно свободных денежных средств.

Финансово-правовое регулирование - это одна из функций финансовой деятельности, осуществляемая наряду с финансовым планированием, прогнозированием, координацией и контролем. Оно включает в себя определение правил поведения в конкретной сфере посредством нормативного правового акта, установление конкретных процедур (например, лицензирование, регистрация, нормирование и другие), осуществление контрольно-надзорной деятельности. В данном аспекте элементами финансово-правового регулирования сферы являются нормы права, правоотношения и акты реализации права¹, а его результатом становятся юридически значимые для государства последствия: правомерное поведение субъектов финансовых отношений, совершенст-вование сферы правового регулирования финансовой деятельности .

Сам термин «финансово-правовое регулирование» можно определить как установление системы специальных правил поведения нормативно-правового характера и процедур, сформулированных властными структурами и имеющих целью обеспечение банковской деятельности. Финансово-правовому регулированию присуща правовая форма, которая осуществляется с помощью особых средств финансово-правового воздействия.

Финансовое регулирование банковской деятельности направлено на упорядочение банковского механизма и обеспечение взаимодействия субъектов банковского сектора между собой. Оно осуществляется как в форме саморегулирования, когда хозяйствующий субъект самостоятельно вырабатывает собственные методы формирования своей материальной и финансовой базы, так и в форме государственного регулирования.

¹ Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - М.: Юрид. лит., 1981. - Т. 1. - С. 289-290.

² Крохина Ю.А. Финансовое право России. - С. 19.

Банковское регулирование в системе финансово-правового регулирования необходимо для поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации и защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России как орган банковского регулирования устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Финансово-правовое регулирование как часть финансовой деятельности проявляется в ее функциональном содержании. По своему содержанию финансовая деятельность включает в себя большое количество разнообразных функций, обусловленных задачами, которые стоят перед данной деятельностью (аккумуляция, распределение и расходование денежных фондов). Каждая из задач в содержании финансовой деятельности реализуется через совокупность последовательных действий, составляющих ее функциональное содержание. Прогнозирование, планирование, организация, координация, регулирование и контроль как функции любого вида деятельности характерны и обязательны и для финансовой, и для банковской деятельности. Так, функция прогнозирования в банковской деятельности проявляется в сфере составления прогнозов развития банковского сектора, планирование - в организации денежно-кредитной политики государства.

Финансово-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации осуществляется на основе Конституции РФ, федеральных законов «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», других федеральных законов и нормативных актов Банка России. В них устанавливается правовой статус Банка России, порядок осуществления его деятельности, принципы выполнения кредитными организациями своего функционального назначения. Особую роль играют нормативно-правовые акты Банка России, обеспечивающие реализа-

цию своих задач и функций в банковской системе и на территории Российской Федерации.

Важнейшим источником правового регулирования банковской деятельности являются конституционные нормы права, представляющие собой основы банковской деятельности кредитных организаций и деятельности Банка России, т.к. Конституции РФ принадлежит ведущее место в правовом регулировании банковской деятельности. Конституция РФ определяет основы экономической системы, систему органов государственной власти в Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между ними. Так, ст. 71 Конституции РФ определяет, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, а также официальный статистический и бухгалтерский учет.

Статья 75 Конституции РФ в качестве основной функции Банка России определяет защиту и обеспечение устойчивости рубля. В ней закреплен принцип независимости Банка России от других органов государственной власти, установлено право Банка России на монопольное осуществление денежной эмиссии. Статьи 83 (п. «г») и 103 (ч. 1, п. «в») Конституции РФ определяют порядок назначения и освобождения от должности Председателя Банка России. Кроме того, для регулирования банковской деятельности имеют значение другие нормы Конституции РФ. В том числе ст. 8; 34; 71 «ж», «з»; 74; 75; 83 «г»; 104 (ч. 3); 106 «в»; 114, ч. 1 «б». Эти нормы составляют основу нового научного направления, получившего название «конституционная экономика»¹.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определяет основные цели, функции, полномочия, а также принципы организации и деятельности Банка России. Правовое положение и функции банков и других кредитных организаций предусмотрены Федеральным за-

¹ Очерки конституционной экономики: Статус Банка России /Отв. ред. П.В. Баренбойм, В И. Ла-фитский. - М.: Юстицинформ, 2001. — С. 5.

рактеризуется не только активностью, но и целесообразностью, точнее целесообразной активностью¹.

Банковская деятельность имеет публичный характер, который находит свое проявление в обеспечении ее содержания через юридическую деятельность. Под юридической деятельностью понимается объективированная, опосредованная правом, интеллектуально-волевая, управленческая и иная деятельность компетентных организованных структур. Эта деятельность осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных правовых форм и методов и направлена на решение общественных задач и функций.

В юридической литературе существует мнение о том, что отдельная отрасль права регулирует определенный вид деятельности². Исходя из этого, о банковском праве как о комплексной отрасли права можно говорить в связи с тем, что наряду с другими видами деятельности законодатель особо выделил такой ее вид, как банковская деятельность³. Но предметом отрасли права является не деятельность в прямом смысле слова, а общественные отношения, возникающие в процессе деятельности. Из всей совокупности мнений о характере связи деятельности и общественных отношений можно выделить три дискутирующие между собой группы.

Представители первой группы склонны рассматривать связь между деятельностью и общественным отношением тесной, но не настолько, чтобы назвать ее «единством». По этой причине представители этой группы решают задачу, что именно общественные отношения или деятельность являются ис-

¹ Демин М.В. Природа деятельности. - М, 1984.-С. 15.

² Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. — М., 1987. — С. 228.

³ Банковское право РФ: общая часть: Учебник / Под ред Б Н. Топорнина. — М., 1994. — С. 18.

ходным, объективным основанием, «началом» реального социально-исторического процесса¹.

В особую группу можно выделить работы тех авторов, которые так или иначе отождествляют общественные отношения и деятельность либо включают деятельность в отношения на правах составной части. Под общественными отношениями А.Г. Лапшин справедливо понимает не только саму деятельность субъектов (деятельность, конечно, входит в понятие общественных отношений), а прежде всего характер связи между участниками отношений, возникающих и развивающихся на определенных принципах². Соответственно, П.П. Феофанов утверждает, что деятельность не существует как таковая, а только в виде общественных отношений³.

Представители третьей группы предлагают рассматривать связь между деятельностью и общественным отношением в качестве единства. Само по себе это единство авторами трактуется по-разному. Л.П. Буева полагает, что деятельность и общественные отношения являются необходимыми сторонами взаимосвязи личности и общества и ни одна из этих сторон не может заменить другую⁴. С точки зрения В.Н. Сагатовского механизм целостного функционирования и развития общества всегда есть функция двух аргументов: объективных отношений и деятельности субъекта, которая не только отражает, но и определенным образом трансформирует эти отношения⁵.

¹ Общественные отношения (социально-философский анализ) / В.И. Куценко, И.В. Бойченко и др. —

Киев, 1991.-С. 14.

² Лапшин А Г. О сущности и системе социалистических общественных отношений // Вестник Мос
ковского университета. Сер. Теория научного коммунизма. — 1976. — № 3. — С. 76.

³ Феофанов П.П. Социальная деятельность как система. — Новосибирск, 1987. — С. 16.

⁴ Буева Л П. Человек: деятельность и общение. — М., 1978. — С. 56.

⁵ Сагатовский В.Н. Деятельность и общественные отношения // Вопросы философии. — 1986 — №
12.-С. 12.

Представляется наиболее обоснованной для настоящего исследования точка зрения, признающая единство деятельности и общественных отношений. Под единством следует понимать то, что ни деятельность, ни общественные отношения не могут существовать сами по себе, друг без друга. Общественные отношения и деятельность - две стороны всех сфер общественной жизни. Таким образом, банковская деятельность и банковские отношения существовать друг без друга не могут, банковские отношения - это предпосылка, форма и результат банковской деятельности.

В юридической литературе понятие «банковская деятельность» определяется в различных вариантах. Под банковской деятельностью Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин понимают предпринимательскую деятельность организаций, а также деятельность Банка России (его учреждений), направленную на систематическое осуществление банковских операций (либо обусловленную ими) на основании: для Банка России и его учреждений - закона о Банке России; для кредитных организаций - специальные разрешения (лицензии) Банка России, полученные после государственной регистрации кредитной организации в порядке, предусмотренном федеральным законодательством¹. Банковская деятельность, по мнению О.М. Олейника, есть система действий специальных субъектов, совершаемых ими как участниками единой банковской системы, по поводу денег, ценных бумаг и валютных ценностей как средства платежа, сбе-режения и как товара . Ю.В. Кучера под банковской деятельностью понимает коммерческую деятельность банковских учреждений, направленную на получение прибыли путем систематического осуществления банковских операций

¹ Тосунян Г.А , Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского права // Государство и право. — 1998.
№ 9. - С. 64.

² Олейник О.М Основы банковского права. — М.: Юрист. 1997. — С. 59.

на основании лицензии Банка России, полученной после государственной регистрации в соответствии с действующим федеральным законодательством¹.

Разветвленная система банков - обязательное условие развития современной экономики и общества, а банковские услуги — это один из видов общественных благ. В этом смысле банковскую деятельность следует рассматривать как вид производства общественных благ, на котором базируется производство множества других благ².

Несмотря на наличие множества определений банковской деятельности, в настоящее время нет единообразного подхода к пониманию данной категории. Само понятие «банковская деятельность» можно толковать в широком и в узком смысле. В узком смысле она представляет собой совокупность операций, которые есть не что иное, как форма реализации функций кредитных организаций. В широком смысле - включает в себя не только комплекс банковских операций, но и порядок организации и функционирования банков, иными словами, отношения по поводу функционирования банковской системы, возникновения и развития всех ее элементов.³

В банковской деятельности в ее узком понимании, состоящем в совокупности банковских операций, участие банков в финансовых отношениях носит более сложный по сравнению с иными, не наделенными государственно-властными полномочиями участниками отношений, в частности, регулируемых законодательством о налогах и сборах характер. С одной стороны, кредитная организация сама является налогоплательщиком, а с другой выполняет

¹ Кучера Ю.В. Административно-правовое регулирование банковской деятельности в Российской
Федерации: Дис канд юрид наук. — Омск, 2000. — С. 37.

² Тосунян Г.А, Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002
года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». — М.: Дело, 2003.

³ Сапожников Н.В. «Банковское право» в отраслевом законодательстве // Государство и право. —
1996. — № 9. — С. 11; Ерпылева. Н.Ю. Некоторые вопросы теории и практики международного бан
ковского права // Адвокат. — 2000. — № 8.

ряд обязанностей и несет ответственность за перечисление налогов и предоставление сведений о финансово-хозяйственном состоянии клиентов банка. Как справедливо замечает Т.А. Пахалина, финансово-правовой элемент таких правоотношений заключается в наличии публичной (финансово-правовой) обязанности банка перед государством в лице его уполномоченных органов по перечислению денежных средств в бюджет или внебюджетные фонды. Исполнение банком публично-правовой обязанности обеспечивается мерами ответственности за невыполнение обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах¹.

Статья 1 Закона «О банках и банковской деятельности» содержит основные понятия, в число которых законодатель включил определения кредитной организации, банка, небанковской кредитной организации, иностранного банка. Следовательно, в данной статье перечислены субъекты, которым по закону дано право осуществлять банковскую деятельность. В этой связи возникает вопрос: деятельность становится банковской потому, что ею занимается банк, или, наоборот, банком становится тот, кто начинает заниматься деятельностью, которая именуется банковской. В юридической и экономической литературе существует подход, согласно которому деятельность банковская не потому, что ею занимается банк, а банк оттого банк, что он занят банковской деятельностью. Само определение банка традиционно основывается на определе-нии понятия «банковская деятельность» .

Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» от 02.12.1990 г. в своей первоначальной редакции использовал термин «коммерческий банк», при этом, определяя его как коммерческое учреждение, являющееся юридическим лицом, которому предоставлено право «привлекать денежные средства от юридических и физических лиц и от своего имени разме-

Пахалина Т.А. Финансово-правовые элементы правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитных организаций // Финансовое право. — 2003. — № 1. ² Банковское право. «О юридическом понятии «банковского». — М., 2000. — С. 8.

щать их на условиях возвратности, платности и срочности, а также осуществлять иные банковские операции». Таким образом, под банковской деятельностью понималась деятельность по привлечению денежных средств с целью последующего их размещения от своего имени на условиях возвратности, платности и срочности. В данном определении законодатель рассматривает только один из аспектов банковской деятельности - кредитную деятельность банка.

В новой же редакции Закона¹ понятие банк стало частью общего понятия «кредитная организация». Статья 1 Закона «О банках и банковской деятельности» устанавливает, что кредитная организация - это юридическое лицо, созданное в форме хозяйственного общества, основной целью деятельности которого является извлечение прибыли путем осуществления на основании лицензии Банка России операций, отнесенных федеральным законом к категории банковских.

Под банковскими операциями следует понимать сделки, систематически осуществляемые кредитными организациями на основании банковского законодательства и лицензии Банка России. Перечень банковских операций, осуществляемых кредитными организациями и Банком России, предусмотрен ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности» и ст. 46 Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».

При анализе банковских операций, предусмотренных действующим законодательством, можно выделить банковские операции, связанные с расчетной деятельностью кредитных организаций и Банка России, например, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц, осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков корреспондентов по их банковским счетам², или возможность проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в

¹ Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О банках и бан
ковской деятельности» от 21.03.2002 г. // СЗ РФ. - 2002. - № 12. - Ст. 1093.

² Пункт 3 ч. 1 ст. 5, п. 4 ч. 1 ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности».

управление ценные бумаги и другие активы . Таким образом, расчетные операции (деятельность) - это операции связанные с осуществлением расчетов между сторонами в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следующая составляющая банковской деятельности - это кредитная деятельность банковской системы. Кредитная деятельность - это деятельность, связанная с предоставлением денежных средств на условиях возвратности, платности - в виде процентов за пользование и срочности. Такая деятельность предусмотрена п. 1 ст. 46 Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», по которой Банк России имеет право предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами. Закон «О банках и банковской деятельности» (ст. 5, п. 2) предусматривает размещение привлеченных денежных средств от своего имени и за свой счет.

В банковской деятельности можно выделить также и валютные операции, которые осуществляют Банк России и кредитные организации. По российскому законодательству валютные операции - это приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа; приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа; приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа; ввоз на таможенную территорию Российской Федерации и вывоз с таможенной территории Россий-

¹ Пункт 6 ст. 46 Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».

ской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг; перевод иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый на территории Российской Федерации, и со счета, открытого на территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый за пределами территории Российской Федерации; перевод нерезидентом валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории Российской Федерации, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории Российской Федерации¹.

Кредитные организации осуществляют валютные операции, связанные с куплей-продажей иностранной валюты в наличной и безналичной форме. Это предусмотрено п. 1 ч. 6 ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности». Осуществление валютных операций предусмотрено также п. 4 и 5 ст. 46 Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».

Таким образом, банковская деятельность - это деятельность кредитных организаций и Банка России, направленная на систематическое осуществление банковских операций, имеющая самостоятельное значение. Вместе со своими отдельными элементами (валютного, кредитного, расчетного характера по отношению к централизованным фондам) банковская деятельность проявляется как составная часть финансовой деятельности. Банковская деятельность, составляя отдельные элементы финансовой деятельности государства, подлежит наиболее качественному регулированию, поскольку социальные последствия противоправной деятельности могут быть весьма значительными.

В понятие банковской деятельности также включаются:

- действия, направленные на создание группы кредитных организаций для решения совместных задач (совместного осуществления банковских опе-

¹ Пункт 9 ст. 1 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003N 173-ФЗ(ред от 18.07.2005)//СЗ РФ.-15.12.2003.-N 50.-Ст.4859.

раций) путем заключения соответствующего договора между двумя или несколькими кредитными организациями;

действия, направленные на образование холдинга путем получения одной (основной) кредитной организацией в силу преобладающего участия в уставном капитале других кредитных организаций либо в соответствии с заключенным договором с одной или несколькими кредитными организациями возможности определять решения, принимаемые указанными кредитными организациями;

действия, направленные на реорганизацию кредитных организаций в различных формах (слияние, присоединение, выделение, разделение и преобразование);

действия, направленные на прекращение осуществления банковских операций в связи с ликвидацией, банкротством кредитной организации.

Кроме того, в содержание понятия «банковская деятельность» следует включить деятельность кредитных организаций, которая является следствием уже осуществленных банковских операций и потому непосредственно связана с ними. В данном случае имеется в виду реализация кредитной организацией имущества, служившего ранее предметом залога при выдаче банком кредита и в результате определенных процессов перешедшего в собственность банка. Для вновь созданных кредитных организаций действия по реализации указанного имущества носят разовый характер и не являются определяющими. Однако по мере расширения количества банковских операций, проводимых кредитной организацией, а также по мере увеличения числа клиентов и корреспондентов банка такие действия могут приобрести систематический характер.

В соответствии со ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности» кредитной организации запрещено заниматься торговой деятельностью. А реализация банком указанного имущества представляет собой не что иное, как его продажу с целью извлечения дохода. Систематическая продажа имущества с целью извлечения прибыли - это и есть торговая деятельность. Однако деятельность кредитной организации по продаже указанного имущества не явля-

ется для нее запрещенной деятельностью, так как происхождение имущества, принадлежащего банку на праве собственности, непосредственно связано с осуществлением банковских операций и является следствием их осуществления.

Одним из направлений банковской деятельности следует отметить участие банков в инвестиционной деятельности, особенно с иностранными инвестициями, которое пока не является в их работе приоритетным, но может быть особенно перспективным. В рамках инвестиционной деятельности, по данным информационного бюллетеня Главного Управления Банка по Томской области, сложился чистый приток денежных средств в связи с поступлением ресурсов от амортизации и реализации основных средств, изъятия долгосрочных вложений и доходных вложений в материальные ценности. Из этой суммы 90,1% средств было направлено на финансирование инвестиционных расходов, а именно на незавершенное строительство, отложенные налоговые активы, нематериальные и прочие внеоборотные активы¹.

Таким образом, банковская деятельность в качестве части финансовой деятельности есть целенаправленная деятельность кредитных организаций и Банка России, носящая публичный характер и направленная на систематическое осуществление банковских операций.

Конституция РФ и федеральное законодательство устанавливают основополагающие начала (принципы), гарантии и режимные требования банковской деятельности. Принципы банковской деятельности - это закрепленные в законе, обязательные для исполнения, присущие всем элементам банковской системы и отражающие ее объективные закономерности, основополагающие положения. Совокупность таких правовых основ образует единую систему принципов, которые всесторонне и полно выражают построение (создание, организацию) и функционирование банковской системы в России и возникающие в этой сфере правоотношения. К таким политико-правовым основам отно-

Банковские вести: информационный бюллетень. Главное Управление Банка России по Томской области. 2006. - Сентябрь. - № 2 (39). - С. 20.

сятся принципы законности, государственного регулирования банковской деятельности, осуществления банковской деятельности специализированными организациями, независимости функционирования кредитных организаций. Специальными следует назвать принципы договорных отношений, юридического равенства кредитных организаций, конкуренции и ограничения монополистической деятельности.

Принцип законности означает, что банковская система и все ее образующие элементы создаются и действуют на основании правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам регулирования банковской деятельности издаются только Банком России. Принцип законности предполагает установление определенных требований к происхождению капиталов, используемых учредителями при создании кредитных организаций, которые должны быть получены законным путем. Банки вправе осуществлять только те операции, которые предусмотрены законом.

Принцип государственного регулирования банковской деятельности выражается в принятии федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуру и принципы функционирования, в том числе осуществление Банком России банковского регулирования и надзора с целью защиты интересов вкладчиков и кредиторов.

Принцип осуществления банковской деятельности специализированными организациями заключается в том, что банковскую деятельность на территории Российской Федерации вправе осуществлять только кредитные организации, созданные в соответствии с банковским законодательством. Для банков и небанковских кредитных организаций ее содержание определено в лицензии Банка России, для Банка России - на основании Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». На практике появились новые институты, которые де-факто могут осуществлять некоторые банковские операции, например кредитные сообщества, товарищества.

Принцип независимости функционирования кредитных организаций является основополагающим началом правового режима банковской деятельности и выступает отправной точкой при анализе правового статуса субъектов банковской деятельности. Он вытекает из ст. 2 Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Правовые гарантии прав осуществления банковской деятельности, закрепленные в законодательных актах, являются элементом правового режима банковской деятельности и служат средством обеспечения стабильности банковской деятельности. Частично гарантии пересекаются с принципами банковской деятельности и включают их в себя, поскольку последние также выполняют обеспечительную функцию.

Правовые гарантии представляют собой комплексное правовое средство, т.е. «правовое явление, обладающее фиксированными свойствами, которое позволяет реализовать потенциал права»¹, состоящее из совокупности юридических дозволений, запретов и обязательств и направленное на обеспечение реализации субъектом регулирования субъективного права и защиту его законных прав и интересов.

К конституционным гарантиям относится предусмотренный ст. 4 Конституции РФ принцип законности, в соответствии с которым Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Это и принципы соблюдения законности в деятельности органов государственной власти, признания и примата международного права в правовой системе Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 15). Далее - это гарантия по обеспечению единства экономического пространства, то есть свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, защита права собственности независи-

Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. — М., 1999.-С. 349.

мо от формы собственности (ст. 8). Наконец, это право на свободу осуществления предпринимательской деятельности, гарантии по охране частной собственности, изъятию имущества только на основании решения суда, адекватному возмещению при принудительном отчуждении (ст. 35).

Значение конституционных основ банковской деятельности заключается в следующем. Во-первых, они программируют банковскую деятельность, распространяя на нее правовой режим предпринимательства и устанавливая свободу передвижения капитала и финансовых услуг. Во-вторых, конституционные основы устанавливают тот минимум гарантий прав и интересов участников банковских правоотношений, который не может быть ограничен банковскими нормами. В-третьих, конституционные нормы создают основу для единообразного банковского правового регулирования¹.

Элементом правового режима банковской деятельности выступает установление статуса субъектов банковской деятельности и режимных требований. Под режимным требованием банковской деятельности понимается установленное законом общее условие осуществления банковской деятельности, выступающее как правовое средство установления и поддержания правового режима. Совокупность режимных требований является необходимым и достаточным условием осуществления банковской деятельности.

В литературе справедливо называются такие режимные требования, как лицензирование банковской деятельности и исключительный характер банковской деятельности (запрет на осуществление производственной торговой и страховой деятельности)². Также к режимным требованиям можно отнести обязанность соблюдения субъектами банковской деятельности законодательства, нормативных актов Банка России, экономических нормативов. Особым режимным требованием, которое является одновременно и гарантией банковской деятельности, следует рассматривать предусмотренную ст. 857 Граждан-

'ОлейникО.М. Основы банковского права: Курс лекций. — М., 1997. — С. 52 —54. ²ОлейникО.М. Основы банковского права: Курслекций. —М., 1997, — С. 29-31.

ского кодекса РФ и ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности» обязанность банков гарантировать банковскую тайну.

В соответствии со ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности» кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону. За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, аудиторские и иные организации, а также их должностные лица и их работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным законом.

Но из этого принципа есть исключение, оно предусматривается Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7.08.2001г. № 115-ФЗ. Данный закон предусматривает, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма обязаны: идентифицировать лицо, находящееся на обслуживании в организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом (клиента); предпринимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по установлению и идентификации выгодоприобретателей; систематически обновлять информацию о клиентах, выгодоприобретателях; документально фиксировать и представлять в уполномоченный орган не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции, следующие сведения по подлежащим обязательному контролю операциям с денежными средствами или иным имуществом: вид операции и основания ее совершения; дату совершения операции с денежными средствами или иным имуществом, а также сумму, на которую она совершена; сведения, необходимые для идентификации физического лица, совершающего

операцию с денежными средствами или иным имуществом (данные паспорта или другого документа, удостоверяющего личность), данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), адрес его места жительства или места пребывания; наименование, идентификационный номер налогоплательщика, государственный регистрационный номер, место государственной регистрации и адрес местонахождения юридического лица, совершающего операцию с денежными средствами или иным имуществом; сведения, необходимые для идентификации физического или юридического лица, по поручению и от имени которого совершается операция с денежными средствами или иным имуществом, данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), адрес места жительства или местонахождения соответственно физического или юридического лица и иные сведения.

Современная банковская деятельность характеризуется законодательными и сущностными параметрами. Параметры законодательные определены в Законе «О банках и банковской деятельности» и сводятся к тому, что право осуществления банковской деятельности может принадлежать лишь юридическому лицу, созданному и действующему в форме хозяйственного общества, но, главное, только после того, как это право специально предоставлено ему Банком России. Сущностные параметры характеризуют содержание и способы осуществления банковской деятельности. Основное содержание ее состоит в том, чтобы занимать денежные средства с целью их предоставления на взаимовыгодных условиях. Одним из способов осуществления банковской деятельности является заключение договоров банковского вклада и банковского кредита.

Особенностью предмета государственного регулирования банковской деятельности является то, что банковское законодательство в процессе правового оформления общественных отношений регламентирует различные аспекты. Оно затрагивает, прежде всего, публичную сферу отношений, организуя деятельность Банка России, определяя его компетенцию, функции и полномочия, порядок осуществления им своей деятельности (императивный метод правового регулирования). Но основой регулирования и надзора является частноправовая сфера, то есть деятельность кредитных организаций, их правовой статус, порядок деятельности, взаимоотношения с клиентурой и т.д. (дис-позитивный метод правового регулирования).

Финансово-правовое регулирование банковской деятельности направлено на выполнение таких задач, как:

формирование и укрепление банковской системы, создаются условия для вовлечение в оборот временно свободных денежных средств юридических и физических лиц;

развитие кредитных отношений, минимизация рисков, присущих банковской деятельности, защита интересов клиентов банков;

защита от монополизации и недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг;

установление единообразных правил совершения банковских операций, а также правового режима и гарантий банковской деятельности.

Немаловажной является конкретизация объекта финансово-правового регулирования. Для характеристики объектов регулирования, представляющих собой участников банковской деятельности, целесообразно воспользоваться определением Ю. А. Тихомирова: объект регулирования представляет собой структурно организованную социальную общность, функционирующую под направленным воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления¹.

Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — М., 2000. — С. 49.

Целенаправленное воздействие на объекты составляет основное содержание управленческого процесса. Помимо эюю, объекг выступает и определяющим факюром для субъект, влияя на ею построение, поведение, деятельность, на выбор целей и использование всею комплекса средсів и способов для их досіижения. Как справедливо счиїаеі К).Л. Тихомирова структурно оріанизованньїе объекш должны обладаїь рядом признаков: а) определение их правового положения в специальных правовых акіах; б) усіановление широкой сферы самоеіояіельной деяіельносіи па основе саморегуляции; в) строгие іа-ранши их прав и предогвращение поныюк произвольною вмешаїельства в их деятельность; г) закрепление начал функциональной подчиненности вышестоящим органам.

С такой точки зрения объектом финансово-правовою регулирования банковской деяіельносіи вьісіупаюі кредишые оріаиизации как структурно оріанизованньїе субъекш банковской сисіемьі, осуществляющие банковские операции и сделки. Имея собспзенный финансовый ишерес в получении прибыли, кредитные оріаиизации обеспечивают акіивное формирование ссудного капиіала, зффективносіь всей финансово-кредипюй сисіемьі юсударства. Как объекг финансово-правового регулирования они ориентированы на соблюдение правил, нормативов и иных мер регулятивною воздействия, установленных Правительством РФ и Банком России.

Таким образом, финансово-правовое регулирование как составная часіь іосударсівенноіо реіулирования носи і имиерашвный харакіер, нацелено на защиту публичною ишереса, обесиечиваеіся иринудиіельньїми мерами и процедурами. Оіличиїельиая особенносіь видиіся в специально уполномоченных органах ею реализации и в комплексе финансово-правовых меюдов и форм воздействия.

Одним из главных недосіаїков в финансово-правовом регулировании банковской деяіельносіи является отсутствие до насюящего времени нормативного закрепления ряда основополагающих кагеюрий, имеющих теоретическую и практическую значимосіь. Поэюму задача разрабоїки основных юри-

ва в Санкт-Петербурге порте коммерции-коллегии . Эти банки активно кредитовали земельную аристократию, казначейство и просуществовали около 30 лет. В дальнейшем они были закрыты, а их капиталы переданы Государственному Заемному банку, основанному в 1786 г.

Дальнейшее развитие кредитно-банковской системы связано с изданием в ноябре 1757 г. Указа Императрицы Елизаветы «О мерах вексельного произ-водства» . Цель данного указа в развитии обращения медных денег, замене пересылки денег движением вексельных ассигнований. Вексельно-переводная операция, доставлявшая значительное облегчение в торговых отношениях, оказалась наиболее успешной. И 21 июля 1758 г. был издан указ о расширении этой операции и об учреждении в Москве и Санкт-Петербурге самостоятельных банков под названием «Банковские конторы вексельного производства для обращения медных денег»³. Эти учреждения, известные как Медный Банк, которые обязаны были иметь постоянное сношение с казёнными местами в Петербурге и Москве для точного сведения, сколько и когда им следует получить денег из городов. На них возлагался прием казённых и частных капиталов для отдачи их из процентов (причём вклады возвращались лишь через год после заявления об этом вкладчика). Они должны были вносить в главную банковскую книгу сведения по взносам и выдачам, удовлетворять деньгами по векселям не только купцов, но и помещиков, фабрикантов и заводчиков.

В 1760 г. ввиду недостатка медных денег в помощь Медному банку был образован Банк артиллерийского и инженерного корпусов. Артиллерийский банк был основан на средства, образовавшиеся от «передела медных пушек в

¹ Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.: В 3-х собр. - СПб. - Собр. 1, - Т. XIV,
№ 10235.

² Указ Императрицы Елизаветы от 12.11.1757 г. // Полный свод законов Российской империи. — Т. 4.

³ Указ Императрицы Елизаветы от 21.07.1758 г. // Полное собрание законов Российской империи с
1649 г.: В 3-х Собр. - СПб. - Собр. 1, - Т. XV, № 10863.

разрешено городам «из остающихся от городского расхода денег...завести банки на общих Государственных установлениях, или же в заведенные публичные Банки деньги свои отдавать для приращения»¹.

Городские общественные банки при своей организации преследовали двоякую цель. С одной стороны, они учреждались преимущественно для поощрения промышленности и торговли. С другой стороны, городские банки создавались для развития благотворительных мероприятий в пределах своего города или уезда. Первые операции городских общественных банков заключались в приеме вкладов под 4 % годовых и выдаче ссуд из расчета 6 % годовых под учет векселей, залог строений и заложенных земель, заклад золотых и серебряных вещей и драгоценных металлов².

В июне 1786 г. дворянские банки были преобразованы в один Государственный Заемный банк, который должен был выдавать ссуды землевладельцам, а прежние два ассигнационных банка были слиты в один Государствен-ный Ассигнационный банк. Первоначальный капитал банка состоял из 33 млн. руб., сформированных из капиталов упраздненных заемных банков (дворянского и купеческого), а также части свободных средств Государственного Ассигнационного банка. Государственный заемный банк принимал вклады и выдавал долгосрочные ссуды под залог помещичьих имений, населенных горнозаводских имений, фабричных строений и приписанных к ним крестьян, а также каменных домов в Санкт-Петербурге.

18 декабря 1797 г. по указу Павла I при Государственном ассигнацион-

⁵ Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.: В 3-х собр. - СПб. - Собр. 1, - Т. XXII, № 16188.

¹ Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.: В 3-х собр. - СПб. - Собр. 1, - Т. XXII,
№16188 (п. 153).

² Судейкин ВТ. Наши общественные городские банки и их экономическое значение. — СПб,

1891.-С. 18.

³ Указ Екатерины 28 июня 1786 г. // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.: В 3-х
собр. - СПб. - Собр. 1, - Т. XXII, № 16407.

ном банке были учреждены учетные и эсконтные Конторы . В уставе учетных контор указывалось, что они учреждаются «к усилению и вспомоществованию ремесел и торговли преимущественно российским купцам, заводчикам и фабрикантам». Учреждение учетных контор должно было положить начало организации краткосрочного кредита. Однако с недостатками общего состояния денежного обращения эта попытка не могла в то время иметь успеха. Непрерывный выпуск ассигнаций сопровождался значительным падением их ценности. Это требовало новых эмиссий, чтобы восполнить снижение покупательной способности. При этом правительство оказалось в противоречивом положении: с одной стороны, оно было заинтересованно в устойчивом курсе ассигнаций, с другой - не могло отказаться от выпуска новых ассигнаций. Поэтому все меры, которые принимались правительством на протяжении 1797-1799 гг., не принесли желаемого результата.

Уставом от 18 декабря 1797 г., желая доставить русскому дворянству «новую и скорую помощь» по выкупу своих родовых имений из залога «одол-жителей» и ростовщиков, был учрежден в Санкт-Петербурге Вспомогательный банк для дворянства. Этот банк выпускал 5 % банковские билеты, которые принимались населением и казенными учреждениями во все платежи. Дворяне получали из этого банка ссуды на 25 лет и рассчитывались ими за свои имения с заимодавцами. При этом первые пять лет дворяне платили по ссуде лишь проценты из расчета 6 % годовых, но только ассигнациями или монетой. С шестого года уплата процентного и ссудного долга вносилась в банк и 5 % банковскими билетами. С 19 июля 1802 г. Вспомогательный банк для дворянства был присоединен к Государственному Заемному банку под названием 25-летней Экспедиции, ас 1818г. последняя была передана во введение Государ-

¹ Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.: В 3-х собр. - СПб. — Собр. 1, — Т. XXIV, №18275.

Полное собрание законов Российской империи с 1649 г.: В 3-х собр. - СПб. — Собр. 1, — Т. XXIV, № 18274.

банк, снижен процент по вкладам с 3 до 2%, создана комиссия для разработки проекта устройства земских банков (разработанный ею проект положения о земельных кредитных обществах так и не был утверждён).

В 1860 г. учреждён Российский государственный банк¹, к которому перешли все дела Государственного коммерческого банка. По Уставу Государственного банка от 31 мая 1860 г. банк учреждался для оживления торговых оборотов и упрочения денежно-кредитной системы, на него возлагались платёж процентов и капиталов по вкладам в бывшие кредитные установления и 5 % по банковским билетам, а также обмен и размен кредитных билетов. Государственное казначейство обеспечивало банк всеми средствами, находившимися в распоряжении правительства, для выполнения вышеуказанных платежей.

Государственному банку предоставлялось право проводить многие банковские операции, в том числе учёт векселей и других срочных бумаг, покупку и продажу золота и серебра, получение платежей за счёт доверителей. Он осуществлял приём вкладов на хранение на текущий счёт и на обращение из процентов, производство ссуд, покупку и продажу бумаг за счёт доверителей и за свой счёт. К учёту принимались векселя, обеспеченные в платеже не менее как двумя подписями и сроком не более 6 месяцев, векселя от 6 до 9 месяцев допускались не иначе как с разрешения министра финансов. Банк выдавал ссуды под процентные бумаги, драгоценные металлы и товары. К залогу принимались государственные, гарантированные бумаги, облигации земских кредитных обществ, причём ссуда выдавалась в зависимости от рода бумаг в размере 75-85 % их стоимости сроком до 6 месяцев. Товары принимались к залогу, согласно утверждённой Министром финансов росписи, в размере 50-60 % стои-

¹ Указ Александра II от 31 мая 1860 г. «Об учреждении Государственного банка» // Полный свод законов Российской империи. — Т. 5.

мости товара и сроком до 6 месяцев .

Государственный банк находился в ведении Министерства финансов и под наблюдением Совета государственного кредитования. Совет надзирал за соответствием действий Госбанка его Уставу, утверждал и рассматривал его годовой отчёт, а также распределял (в соответствии с предложениями министра финансов) его прибыль. Непосредственное руководство Госбанком осуществляли управляющий Банком и правление в составе управляющего, его товарищей, 6 директоров и 3 депутатов, избиравшихся Советом из петербургского дворянства и купечества. При правлении Госбанка состоял учёный и ссудный комитет, рассматривавший предъявленные к учёту векселя. Комитет состоял из Управляющего Госбанком (председатель комитета), его товарищей, двух директоров и четырёх представителей от петербургского купечества и Биржевого комитета. Местные учреждения Госбанка были двух типов: конторы, учреждаемые по особым высочайшим повелениям, и отделения, открываемые непосредственно распоряжением министра финансов. Первоначально было учреждено 7 контор и несколько отделений коммерческого банка. Конторы и отделения банка находились в ведении особых управляющих, но управление отделениями могло быть возложено и на председателя Казённой палаты. Те и другие непосредственно подчинялись управлению Банка.

Позднее в России начинается процесс создания частных кредитных учреждений в форме обществ заёмщиков. Первым частным кредитным учреждением, основанным на взаимности, было Санкт-Петербургское городское кредитное общество - для выдачи ссуд под залог городской недвижимости. Данное общество учреждалось при городском общественном управлении для производства ссуд под залог недвижимого имущества, находящегося в черте города. Вторым частным учреждением для долгосрочного кредита, основанным на взаимности, был Херсонский земский банк (Устав его был утверждён 20 мая

¹ Судейкин В.Т. Государственный банк: исследование его устройства, экономического и финансового значения. — СПб., 1891. — С. 49, Яснопольский Л.Я. Государственный банк. - М., 1914. — С. 60.

1864 г.). Этот банк учредили для доставления землевладельцам Херсонской губернии средств для получения ссуд под залог поземельной собственности. Владельцы заложенных в банк имений признавались членами общества и подлежали круговой ответственности соразмерно заложенной земле по всем обязательствам.

В 1866 г. возникло Общество взаимного поземельного кредита. В уставе этого общества указывалось, что оно учреждается для выдачи ссуд под залог поземельной собственности. Общество выдавало как долгосрочные, так и дополнительные краткосрочные ссуды под залог поземельной собственности. Органами управления Общества служили Правление и Оценочная комиссия, выбираемые общим собранием членов Общества. Наиболее характерной чертой в организации Общества являлся выпуск закладных листов и производство всех расчётов с заёмщиками в металлической валюте¹.

В 1863 г. утверждён Устав первого в России Общества взаимного краткосрочного кредита, открывшего свою деятельность 17 марта 1864 г. Основным капиталом общества, обеспечивающим все операции, признавалась сумма всех обязательств, подписанная членами общества. В то же время положено начало акционерным банкам как для краткосрочного коммерческого кредита, так и для долгосрочного земельного. В 1864 г. утвержден Устав первого акционерного коммерческого банка, а именно Санкт-Петербургского частного коммерческого банка. Поскольку это был первый коммерческий банк, при формировании его паевого капитала Госбанк, с целью содействия такого рода кредитным учреждениям, приобрёл 20 % акций на 1 млн. руб. и десятилетнее право постоянного членства своего представителя в Правлении банка. Вслед за ним в 1865 г. был основан Московский купеческий банк, владельцами паев ко-торого являлась вся торговая элита Москвы . Общие правила для городских общественных банков впервые изданы в 1857 г. (в это время насчитывался

¹ Коклен О. О кредите и банке. - СПб., 1861. - С. 95.

² Бондаренко С.А., Андросов В.А. Операции с ценными бумагами в банке. - Томск, 1996. - С. 59.

всего 21 городской банк), но затем они оказались не соответствующими новым условиям, ввиду чего появилось Положение о городских общественных банках от 6 февраля 1862г.¹

По положению банки состояли при местных городских думах или заменяющих их учреждениях под наблюдением городского общества. Правление (директор и товарищи) избиралось городским обществом. Городским общественным банкам предоставлялись следующие операции: приём вкладов, учёт векселей с двумя подписями на срок не более 12 месяцев и ссуды под залог процентных бумаг, товаров, драгоценных вещей и недвижимых городских имуществ. За первое десятилетие со времени издания нормального устава 1862г. открыт 181 городской общественный банк .

«Общие правила о порядке учреждения кредитных установлений частных и общественных» были установлены Госсоветом от 31 мая 1872 г. В Общих правилах министру финансов предоставлялось право на создание кредитных учреждений. В них была чётко определена структура банковской системы России, в которую включались помимо государственных банков: а) общественные городские и земские банки; б) частные банки долгосрочного и краткосрочного кредитования.

Общие правила способствовали совершенствованию системы коммерческих банков. Они облегчали порядок учреждения акционерных банков путём предоставления министру финансов права непосредственно утверждать уставы банков с уставным капиталом не более 5 млн. руб. Они устанавливали минимальное требование к действительно внесённому капиталу и к номиналу акции, запрещали превышение банковских кредитов свыше 10 % суммы основного и резервного капиталов.

Внимание заслуживает и первый Устав сберегательных касс, изданный

¹ Судейкин В.Т. Наши общественные городские банки и их экономическое значение. — СПб. ,
1884.-С. 15.

² Гурьев А.Н. Указ. соч. - С.63.

14 (27) декабря 1917 г. «О национализации банков» . В нем указывалось, что национализация нужна «в интересах правильной организации народного хозяйства, решительного искоренения банковой спекуляции и всемерного освобождения рабочих, крестьян и всего трудящегося населения от эксплуатации банковым капиталом». Для этих целей был образован единый Народный банк Российской Республики. Декрет предусматривал государственную монополию банковского дела, то есть исключительное право государства на осуществление банковского дела, на реорганизацию или ликвидацию банков и на создание новых банков. Декретом объединялись все существовавшие частные акционерные банки и банкирские конторы с Государственным банком, которому передавались активы и пассивы ликвидируемых банков. Государственный банк России становился эмиссионным центром, кассиром казначейства и важным кредитным институтом страны.

Декретом ВЦИК от 3 февраля (21 января) 1918 г. «Об аннулировании государственных займов»² отменялись государственные займы царского и Временного правительства. Статья 6 декрета гласила: «Вклады в государственных сберегательных кассах и проценты по ним неприкосновенны».

В течение 1918 и 1919 гг. были ликвидированы земельные, городские банки, общества взаимного кредита. В апреле 1918 г. на базе Государственного банка был создан Народный банк РСФСР. Первоначально деятельность банка была связана с кредитованием предприятий всех форм собственности. В условиях военного коммунизма деятельность Народного банка не была востребована. Декретом Совета народных комиссаров от 19 января 1920 г. «Об упразднении Народного банка» он был ликвидирован, а его активы и пассивы переданы Бюджетно-расчетному управлению Наркомата финансов.

В середине 1921 г. с окончанием гражданской войны наметился перелом в экономике страны. Новая экономическая политика в своей сущности состоя-

¹ СУ РСФСР.- 1917.- №10.- Ст. 150.

² СУ РСФСР.- 1918.- №27.- Ст. 353.

³ СУ РСФСР,- 1920.- №4-5.- Ст. 25.

ла в восстановлении товарно-денежных отношений, но не в стихийных его формах, а на основе государственного регулирования. Необходимость нэпа обусловливалась тем, что национализации в период 1918-1920-х годов была подвергнута лишь ведущая часть хозяйственного аппарата: промышленность, транспорт, кредит. Сельскохозяйственный сектор и торговля оставались вне сферы огосударствления и фактически сохраняли частную собственность. Поскольку немедленное вытеснение из этих сфер товарно-денежных отношений с заменой их национализированным хозяйством было экономически невозможно, все хозяйство страны сохраняло двойственный характер. Элементы частного хозяйственного и товарно-денежного оборотов представляли собой форму связи между этими составными частями народного хозяйства. Таким образом, новая экономическая политика в основном касалась перевода государственных предприятий на коммерческий расчет, и они стали выступать на рынке как самостоятельные хозяйственные единицы, способные к заключению разного рода сделок, в том числе и кредитных.

В связи с этим появилась необходимость развития банкового дела. Так, 30 июня 1921 г. был издан декрет Совета народных комиссаров «Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операции»¹, который упразднил ограничения денежных сумм, находящихся у частных лиц, впервые установил в советском законодательстве неприкосновенность вкладов и банковой тайны.

12 октября 1921 г. ВЦИК постановил учредить Государственный банк , который был образован в составе Наркомфина с непосредственным подчинением народному комиссару финансов. На Государственный банк были возложены функции кредитования промышленности, сельского хозяйства и товарооборота, концентрация денежных оборотов, проведение мер по установлению правильного денежного обращения. Им проводилось обслуживание кассовых

'СУ. 1921.-№52,- Ст.301. ² СУ. 1921.-№72.-Ст. 564.

операций по исполнению бюджета. Госбанку было предоставлено право эмиссии - выпуска в обращение банковских билетов¹ и монопольное право покупки, продажи золота и иностранной валюты внутри страны и за границей².

В основу деятельности Госбанка был положен принцип хозрасчета и безубыточности. В 1922 г. в целях максимального стимулирования развития товарооборота, более полного удовлетворения кредитами основных отраслей народного хозяйства, дифференциации форм и методов кредитования был образован ряд отраслевых банков. Для кредитования промышленности был организован Торгово-промышленный банк. Одновременно с эти банком для финансирования электрификации было создано акционерное общество «Электрокредит», реорганизованное в 1924 г. в Электробанк . Для содействия развитию вешней торговли и в целях привлечения иностранного капитала к участию в ее кредитовании был организован Российский коммерческий банк с участием шведского капитала. Операции этого банка не получили большого развития, и в 1924 г. он был передан в ведение Наркомата внешней торговли и преобразован во Внешторгбанк СССР⁴.

В целях оказания поддержки кооперации в деле вытеснения частного капитала из товарооборота и всемерного развития ее деятельности в 1922 г. был образован Банк потребительской кооперации, реорганизованный в 1924 г. во Всероссийский кооперативный банк⁵.

Для восстановления и наиболее быстрого развития сельского хозяйства IX Всероссийский съезд Советов признал необходимым организовать долгосрочный сельскохозяйственный кредит и принял постановление от 21 декабря 1922 г. «О восстановлении сельского хозяйства и сельскохозяйственной промышленности и об организации для крестьянства сельскохозяйственного кре-

¹ ДекретСНК от 11 октября 1922 г.//СУ РСФСР.-1922.-№64.-Ст. 827.

² Декрет СНК от 4 апреля 1922 г. // СУ РСФСР. - 1922. - № 28. - Ст. 318.

³ Постановление СТО от 4.10.1924 г. // СЗ СССР. - 1925. Отд. II, № 8. - Ст. 29.

⁴ Постановление СНК СССР от 16.12.1924 г. // СЗ СССР. - 1925. Отд. II, № 4. - Ст. 7.

⁵ Декрет ВЦИК и СНК от 16.12.1922 г.//СУ РСФСР.-1922.-№ 16.-Ст. 163.

дита» . На его основе была создана сеть местных (губернских, районных и др.) обществ сельскохозяйственного кредита. Нормативный устав этих обществ был принят 27 февраля 1923 г. Постановлением II Всесоюзного съезда Советов от 1 февраля 1924 г. был учрежден Центральный сельскохозяйственный банк СССР, который свои операции проводил через банки союзных республик и местные общества сельскохозяйственного кредита³. Коммунальные банки были созданы на основании декрета ВЦИК и СНК от 18 января 1923 г.⁴ Они создавались для кредитования местного коммунального хозяйства и предоставления кредита местному населению в целях подъема и развития городского хозяйства и жилищного строительства.

Положение о Государственном банке и уставы банков явились основой для дальнейшего развития банковского нормотворчества. Постановлением СТО от 10 ноября 1922 г. о порядке учреждения уставов и надзора за деятельностью кредитных учреждений был урегулирован порядок возникновения кредитных учреждений. При этом в правилах этого постановления не содержалось указаний на то, что могут создаваться лишь государственные кредитные учреждения⁵.

Госбанк СССР являлся государственным кредитным учреждением. С одной стороны, он учреждался в составе Народного комиссариата финансов СССР, а с другой - представлял собой предприятие, состоящее на хозяйственном расчете и обладающее собственным, независимым от казны юридическим лицом. Госбанк имел многочисленные филиалы, которые разделялись на конторы, отделения, агентства. Средства Госбанка состояли из основного и запасного капиталов. Основной капитал отпускался банку из государственных средств в бюджетном порядке. Запасный капитал создавался путем ежегодных

'СУ РСФСР.-1922.-№81.-Ст. 1046.

² СУ РСФСР. -1923.-Ст. 234.

³ СЗ СССР. - 1924. - № 29/30. - Ст. 275.

⁴ СУ РСФСР. - 1923. - № 4. - Ст. 82.

⁵ Агарков М.М Основы банковского права: Курс лекций. - М.: Госфиниздат СССР, 1929. - С. 17.

отчислений в размере 50 % из чистой прибыли банка. Размер запасного капитала был не ограничен.

Государственная власть обеспечивала себе господствующие позиции в области организации кредита посредством построения, обладающего внутренним единством кредитной системы. Единство кредитной системы получило закрепление в постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР»¹. Руководство кредитной системой осуществлялось Госбанком, которому предоставлялось право участвовать в лице своих представителей в советах и ревизионных органах всех кредитных учреждений с участием государственного капитала. Госбанку дано право наблюдения за использованием банками кредитов и за направлением кредитов по отдельным отраслям хозяйства, право получения от всех кредитных учреждений балансовых данных, сведений об открытых кредитах и задолженности отдельных клиентов, а также о текущих счетах и вкладах государственных органов². Данное положение определяло задачи отдельных кредитных учреждений и устанавливало основные начала распределения между ними функций по кредитованию народного хозяйства.

Банковская система в период индустриализации подверглась реорганизации: отраслевые банки были ликвидированы, Промбанк слился с Электро-банком на основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 27.06.1928 г. , превратившись в один банк долгосрочного кредитования с передачей краткосрочного кредитования Госбанку. Коммерческое кредитование было частично отменено и заменено прямым банковским кредитом.

В июне 1929 г. был утвержден Устав Государственного банка СССР⁴, до этого действовало Положение о Госбанке РСФСР от 13 октября 1921 г. В Ус-

¹ СЗ СССР. - 1927. Огд. 1, № 35. - Ст. 364.

² Агарков М.М. Основы банковского права: Курс лекций. - С.27.

³ СУ СССР. - 1928. - № 42. - Ст. 377.

⁴ Устав Государственного банка СССР: Утвержденный Постановлением ЦИК и СНК СССР 12 июня
1929 г. // СЗ СССР. - 1929. Отд 1, № 38. - Ст. 333.

таве указывалось, что Госбанк СССР имеет целью «в соответствии с общим планом развития народного хозяйства регулировать денежное обращение и осуществлять краткосрочное кредитование промышленности, сельского хозяйства, торговли, транспорта и других отраслей хозяйства».

В 1930 г. в банковской системе и банковской деятельности Союза ССР была проведена реформа, которая заключалась в замене ранее существующего коммерческого (вексельного) кредитования прямым банковским кредитованием. Существовавшая до этого система отпуска товаров в кредит и приводившая к усложнению путей прохождения кредита при его планировании была заменена исключительно банковским кредитованием. Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 30 января 1930 г. «О кредитной реформе»¹, отпуск товаров и оказание услуг в кредит, также предоставление авансов и задатков в пределах социального хозяйства было запрещено. Всякого рода товарные сделки между хозорганами должны были совершаться за наличный расчет, потребность же хозорганов в кредите должна удовлетворяться исключительно банками в форме прямого кредитования.

При проведении кредитной реформы имели место грубейшие нарушения. В области расчетов была установлена оплата счетов поставщика независимо от наличия у покупателя средств и его согласия, а в области кредитования применялось финансирование хозорганов под план, независимо от степени его выполнения. В 1931 г. эти нарушения были ликвидированы. Новые основы кредитования и расчетов созданы постановлениями СНК СССР от 14.01.1931 г. «О мерах улучшения практики кредитной реформы» , и от 20.03.1931 г. «Об изменении в системе кредитования, укреплении кредитной работы и обеспече-нии хозрасчета во всех хозорганах» . Постановлением СТО от 23 июля 1931 г. «Об оборотных средствах государственных объединений, трестов и других хо-

¹ СЗ СССР. - 1930. - № 8. -Ст. 98.

² СЗ СССР. - 1931. - №4. - Ст. 52.

³СЗСССР.-1931.-№18.-Ст. 166.

зяйственных организаций» был установлен твердый порядок оплаты расчетных документов лишь с согласия плательщика и в пределах имеющихся в его распоряжении средств. В кредитной сфере вводился принцип планового, целевого, срочного и возвратного кредитования.

Кредитная реформа установила принцип специализации банковских учреждений - раздельное обслуживание эксплуатационной деятельности хозор-ганов и капитального строительства: первое сосредотачивалось в Госбанке, второе производилось специальными банками долгосрочных вложений. В соответствии с принципом банковской монополии все банки в СССР являлись государственными органами. Постановлением СНК СССР Госбанку предложено в месячный срок установить систему планирования кредита, обеспечивающего участие всей банковской системы в составлении годовых и квартальных планов и утверждения их Правительством.²

В начале сороковых годов война потребовала коренной перестройки экономики. Изменилась структура производства, были приняты меры к изысканию финансовых ресурсов и введены ограничения в расходовании средств. Большая часть предприятий была переведена на выпуск военной продукции. Правительство организовало целенаправленное перемещение производственных сил на восток, мобилизацию ресурсов сельского хозяйства, в том числе за счет повышения норм поставок для отдельных видов сельскохозяйственного сырья и продуктов, их переработки для оборонных нужд. В стране вводились мобилизация продовольственных резервов и нормированное снабжение населения. Наряду с этим возникла необходимость прямой мобилизации денежных средств населения в виде новых налогов. Были приняты меры к усилению притока вкладов, выпуска займов и проведения лотерей, созданы специальные фонды, предназначенные для военных нужд и на основе добровольных взносов трудящихся. В 1942 г. Госбанк и сберкассы организовали прием вкладов

'СЗ СССР.-1931.-№46.-Ст. 316. ² СЗ СССР. - 1932. - № 42. - Ст. 250.

граждан на текущие счета в своих учреждениях.

Первое послевоенное пятилетие было направлено на восстановление народного хозяйства и перевод его на мирные рельсы. В этот период был осуществлен ряд мер народнохозяйственного значения, имевших прямое отношение к банковской системе. Наряду с годовыми планами установлено ежеквартальное составление и утверждение кредитного и кассового планов Госбанка. На основании постановления Совета Министров СССР и ЦК ВКП (б) от 14.12.1947 г. «О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольственные и промышленные товары» были введены новые денежные знаки и изменена система снабжения населения¹. Кроме этого, утвержден новый Устав Государственного банка, принято решение о переводе курса рубля на золотую основу, разработаны меры по улучшению работы Госбанка в области кассового исполнения Государственного бюджета СССР и ряд других. Перед финансово-банковской системой ставилась задача укрепить денежное обращение и кредитные связи в народном хозяйстве, способствовать повышению роли и значения прибыли, хозяйственного расчета и рентабельности производства. Государственный банк разработал систему мер по восстановлению разрушенных в ходе войны хозяйственных и финансовых связей между предприятиями.

В начале 1947 г. Правительство Союза ССР приняло решение об освобождении государственных предприятий и организаций в районах, подвергшихся оккупации, от уплаты необоснованной задолженности по банковским ссудам, полученным до оккупации, и списании ее с баланса предприятий. На погашение этой задолженности было направлено свыше 2 млрд. рублей из средств, принадлежность которых конкретным предприятиям и организациям была установлена.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 апреля 1954 г. Гос-банк СССР был выделен из состава Министерства финансов СССР . В начале

¹ Известия. - 1947. - 15 дек.

² Кредитно-денежная система СССР. - М.: Финансы, 1967. - С. 61.

³ Ведомости Верховного Совета СССР. - 1954. -№ 9.

1954 г. Правительство поручило Госбанку подготовить (при участии практических и научных работников) предложения по улучшению системы кредитования и расчетов. На основании этих предложений Совет Министров и ЦК КПСС 21 августа 1954 г. приняли постановление «О роли и задачах Государственного банка СССР»¹.

В постановлении Совета Министров СССР от 27 июля 1957 г. «О даль-нейшем расширении прав Госбанка СССР» отмечалось, что кредитная и расчетная работа не отвечает новым требованиям дальнейшего укрепления хозяйственного расчета. Недостатки банковской надзорно-контрольной деятельности заключались, прежде всего, в отсутствии дифференцированного подхода при кредитовании плохо и хорошо работающих предприятий. В целях оперативного решения вопросов кредитования и расчетов расширены права председателя правления Госбанка СССР и руководителей его контор.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1959 г. реорганизована система банков долгосрочных вложений. В частности, упразднены Сельхозбанк, Банк финансирования коммунального и жилищного строительства (Цекомбанк) и коммунальные банки. Их функции переданы Госбанку и Промбанку СССР. Основные моменты банковского реформирования нашли отражение в Уставе Госбанка от 29 октября 1960 г.

Согласно ст. 1 Устава, Госбанк СССР был единым эмиссионным банком, банком кредитования народного хозяйства и расчетным центром страны. На Госбанк СССР возлагался контроль рублем за выполнением планов производства и обращения товаров, за финансово-хозяйственной и хозрасчетной сферой организаций. Банковский контроль за соблюдением режима экономии и финансовой дисциплины осуществлялся в процессе кредитования, расчетов и регулирования денежного обращения в стране.

¹ Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. - М.: Госкомиздат,
1958.-Т 4.-С. 279.

² Там же. - С. 746.

³ СП СССР. - 1960. - № 18. - Ст. 160.

В юридической лиіераіуре іою периода высказывалась ючка зрения о наличии в деяіельносіи Госбанка двух видов конгроля: непосредственно не связанною с осуществлением конкрешых видов банковских операций и осу-щесівляемоіо в процессе проведения этих операций. В юрой вид контроля P.O. Халфина оіносила не к деятельности Госбанка как органа государственного управления, а к деягельносш Госбанка как хозяйствующего субъекта¹. Но Л.В. Бричко справедливо счиїала такое деление искусственным, затушевывающим истинную природу деятельности Госбанка и препятствующим правильному пониманию положения и задач Госбанка как юсударсівенного контролера рублем, контрольные функции которою осуществлялись при проведении конкретных операций².

Законодатель, юворя о деяіельносіи Госбанка, подчеркивал положение о том, что Госбанк - единое юридическое лицо. Это отражалось в ст. 5,6 Устава, когда речь шла об отвеїсівенносіи банка, в ст. 7, где говорилось об освобождении банка и его учреждений о г унлаїьт государственных и местных налогов и сборов и государственной пошлины.

Характерной черюй новых прав Госбанка СССР являлось то, что они значиїельно усуіубляли банковский контроль за деятельностью хозяйственных ортанов в целом. Выявление недосіаїков, коюрые, даже если с ними не связано нарушение обязанное і и хозяйственною оріана перед банком, всегда предеіавлялось невыполнением субъекюм своих обязательств перед юсудар-сгвом. Другой черюй являлось ю, чю в ошошении неисправно работающего органа банк имел право применять указанные в постановлении от 21 августа 1954 г. «О роли и задачах Госбанка СССР» санкции, а хороню работающим

Халфина I'О Правовое по юление 1 истираненною блика СССР // Иівєсіия Академии наук

СССР Отделение жонимики и права — М , 1947 — № 1 - С 15.

¹ Ьричко Л В. Государственный банк СССР как расчетный цсшр страны на современном этапе (некоторые правовые вопросы)// 1 руды В10^Г)И 1 5 - М ВІ03И, 1966

органам льготы . В 70-е годы продолжался неуправляемый рост запасов и капиталовложений, финансирование оборотных средств осуществлялось за счет кредита, особенно платежного. В денежном хозяйстве страны со временем усилился разрыв между платежным спросом и предложением товаров, стали нарастать инфляционные тенденции.

Правительство в 1980 г. учредило новый Устав Государственного банка СССР , что являлось одним из проявлений работы по совершенствованию банковского законодательства. Это был четвертый Устав за всю историю Госбанка СССР. Устав 1980 г., сохраняя ряд принципиальных положений предыдущих уставов, в то же время развил и обогатил их новым содержанием.

В Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981-1985 гг. важное место отводилось повышению роли финансово-кредитных рычагов в развитии экономики. Перестройка банковской системы рассматривалась как важный элемент совершенствования организационной структуры управления народным хозяйством. В реализации идей радикальной реформы банкам отводилось центральное место, т.к. они являлись рычагом экономического переворота³. Прежняя банковская система оказалась не в состоянии эффективно воздействовать на экономику.

В экономической жизни существовал централизованный механизм, устанавливающий монополизм, уравниловку, диктат производителя над потребителем, поэтому речь о конкуренции не велась. Следовательно, возникали произвол в ценообразовании, ослабление хозрасчета, недостатки в денежном обращении. Все это привело к необходимости проведения к середине 80-х годов экономической реформы, изменения банковской системы, так как она ста-

Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. - М.: Госкомиздат, 1958.-Т. 4.-С. 279.

² Устав Госбанка СССР: Утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 18.12.1980 №
1167//СП СССР.- 1981.-№3.-Ст. 12.

³ Банковская реформа: поиск продолжается / Под ред. Б.К. Иршева. — Алма-Ата, 1989. — С. 69.

ла неповоротливой и недостаточно учитывала специфику и особенности отраслей и сфер экономики. Кредитные рычаги и стимулы фактически перестали выполнять функции инструмента управления расширенным воспроизводством и контроля за рациональным использованием потенциала и ресурсов. Каналы денежного оборота наполнялись избыточными платежными средствами, что осложняло достижение натуральной вещественной и финансовой сбалансированности экономики¹.

Новый этап в развитии банковской системы начался в 1987 г., когда был принят Закон «О государственном предприятии (объединении)» от 30 июля 1987 г. Основным звеном единого народнохозяйственного комплекса объявлялось государственное предприятие (объединение) наряду с кооперативом. В соответствии со ст. 1 закона предприятиям отводилась главная роль в развитии экономического потенциала страны и достижении цели - наиболее полного удовлетворения растущих материальных и духовных потребностей людей. Деятельность предприятия основывалась на принципах полного хозрасчета, самофинансирования и самоуправления.

В банковскую систему СССР середины 80-х годов входило всего три банка и трудовые сберегательные кассы: в том числе: Госбанк СССР, Всесоюзный банк финансирования капитальных вложений (Стройбанк СССР),³ Банк для внешней торговли СССР (Внешторгбанк СССР),⁴ Государственные трудовые сберегательные кассы СССР⁵.

¹ О коренной перестройке управления экономикой: Сборник документов. — М., 1988. — С. 165.

² ВСНД СССР и ВС СССР. - 1987. - № 26. - Ст. 385.

³ Устав Стройбанка СССР: Утвержден Постановлением Совета Министров от 15.10.1981 г. // СП
СССР.-1981.-№30.-Ст. 176.

⁴ Устав Внешэкономбанка СССР: Утвержден Постановлением Совета Министров от 7.06.1982 г. //
СП СССР. - 1982. - № 18. - Ст. 95.

⁵ Устав Государственных трудовых сберегательных касс СССР: Утвержден Постановлением Совета
Министров СССР от 11 июля 19977 г. № 623 // СП СССР. - 1977. - № 21. - Ст. 131; 1978. - №
18.- Ст. 109; 1983. -№ 14.- Ст. 68.

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики»¹, устанавливалась целесообразность создания специализированной системы банков. Вместо трех банков были образованы шесть: Государственный банк СССР, Внешэкономбанк СССР, Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Сберегательный банк СССР. Кроме самой специализации их создание преследовало цель приблизить клиента к банку и усилить воздействие банков на экономику. Банки должны исходить в своей деятельности из принципа общей экономической заинтересованности и ответственности за эффективное использование кредитов, обеспечение высоких хозяйственных результатов объединений, предприятий, организаций.

Государственный банк СССР осуществлял централизованное плановое управление денежно-кредитной системой и проведение единой кредитной политики государства. На него возлагались координация деятельности всех банков СССР и организация расчетов между ними, обеспечение организации и укрепления денежного обращения, кассовое исполнение государственного бюджета. Госбанк СССР осуществлял кредитование, финансирование и расчетное обслуживание предприятий, организаций, учреждений отраслей производственной сферы.

Внешэкономбанк СССР обеспечивал организацию и проведение расчетов по экспортно-импортным и неторговым операциям, кредитование предприятий, организаций, учреждений, осуществляющих внешнеэкономические связи. На него возлагался контроль за исполнением свободного валютного плана, национальное и экономическое использование ресурсов страны, осуществление операций на международных валютных и кредитных рынках, а также связанных с наличной валютой и валютными ценностями.

На Промстройбанк СССР возлагались проведение прогрессивной кре-

¹ СП РСФСР. - 1987. - № 16. - Ст. 115.

дитной политики, повышение эффективности всей системы кредитования основной деятельности, финансирование и кредитование капитальных вложений: в промышленности, строительстве, на транспорте и связи, в системе Госснаба СССР. На Агропромбанк СССР - кредитование, расчеты и финансирование в агропромышленном комплексе. На Жилсоцбанк СССР - кредитование, расчеты и финансирование в жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании, социально-культурном строительстве и кооперативах. Сбербанк СССР, созданный вместо системы сберегательных трудовых касс, обеспечивал организацию в стране безналичных расчетов и кассового обслуживания населения, а в необходимых случаях - организаций, учреждений, распространение и погашение облигаций государственных займов, кредитование потребительских нужд граждан.

Главным показателем результатов деятельности банков и их учреждений являлась прибыль, из которой по долговременным экономическим нормативам формировались фонды производственного и социального развития и материального поощрения, а также осуществлялись отчисления в централизованные фонды союзных и республиканских банков. Банки обязаны были всемерно способствовать развитию инициативы и хозяйственной предприимчивости кредитных предприятий и организаций, не допускать вмешательства в их деятельность.

Провозглашаемая программа коренной перестройки управления экономикой страны по существу не была реализована. Задуманная перестройка вылилась в структурные преобразования механизма хозяйственного управления, не внеся качественных изменений в содержание, в формы и методы его работы, обусловила лишь формальны изменения его функциональных характеристик.

Проводимую в то время банковскую реформу можно разделить на три основных этапа. Первый этап - 1987-1988 гг. В этот период начали функционировать специализированные банки, созданные для обслуживания определенных народно-хозяйственных комплексов и населения. Перестройка бан-

ковской системы должна быть явиться органической частью глубоких преобразований в управлении экономикой. На первом этапе банковской реформы приняты постановления Совета Министров СССР «О перестройке деятельности и организационной структуры банков СССР» от 6 октября 1987 г. и «О переводе специализированных банков СССР на полный хозрасчет и самофинансирование» от 31 марта 1989 г.¹ Эти акты определяли конкретные задачи и функции Государственного банка СССР и системы специализированных банков, уточняли структуру центрального аппарата банков. Республиканские конторы Государственного банка СССР были преобразованы в республиканские национальные банки, утверждены правила ведения кассовых операций в народном хозяйстве. Но реформа на первом этапе не дала ожидаемых результатов. Наиболее существенным недостатком преобразований в банковской сфере явилось то, что они были направлены в основном на нормотворчество без радикального изменения содержания, стиля и методов банковской работы, без должного влияния на экономику.

Второй этап (1988-1990 гг.) согласно Основным направлениям стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике предполагал новое реформирование банковской системы. Планировалось оставление в ведении государства только Госбанка и Сбербанка СССР. Госбанк СССР выводился из подчинения Правительства и устанавливалась его подотчетность Верховному Совету СССР. Все иные специализированные банки переходили на коммерческую основу, преобразуясь в самостоятельные акционерные общества с максимально широким распределением акций. Были приняты союзные законы «О Государственном банке СССР»², «О банках и банковской деятельности в СССР»', в результате была образована двухуровневая банковская система,

'СП СССР.-1989.-№21.-Ст. 64.

² О Государственном банке СССР: Закон СССР от 11 декабря 1990 г. // Ведомости съезда и ВС

СССР. - 1990. - № 52. - Ст. 1154.

³ О банках и банковской деятельности в СССР: Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 // Ведо
мости съезда народных депутатов РСФСР. — 1990. — № 27. — Ст. 357.

первый уровень Государственный банк СССР и центральные банки союзных республик на территории СССР и второй уровень коммерческие банки, в том числе и Сбербанк СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. был утвержден Устав Государственного банка СССР¹ как главного банка страны, единого эмиссионного центра, органа надзора кредитных и расчетных отношений в народном хозяйстве. В соответствии с Уставом Государственного банка СССР и Законом СССР «О кооперации в СССР»² наряду с государственными специализированными банками появилась сеть коммерческих, акционерных, кооперативных банков. Согласно ст. 23 Закона «О кооперации в СССР» союзы (объединения) кооперативов могли создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки. Кооперативный банк являлся кредитным учреждением, обеспечивающим расчетно-кассовое обслуживание и обеспечение денежными средствами кооперативов. Устав банка регистрировался в Государственном банке СССР.

Положение о создании кооперативных банков в СССР положило начало становлению системы негосударственных банков и ликвидации монополии государства на банковскую деятельность. Правовой основой возникающих акционерных коммерческих банков стало постановление Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. «Об утверждении Устава Госбанка СССР», в котором впервые акционерные коммерческие банки были включены в перечень кредитно-банковских учреждений СССР. Коммерческие банки содействовали ускорению перехода к рыночным отношениям, с их организацией ослаблялся монополизм, зарождалась конкуренция в банковском деле. Банковская система стала одной из сфер экономики, где реально существовала демонополизация. В целом по СССР на 1 января 1989 г. число коммерческих банков составляло 43,

'СПСССР. -1988.-№32.-Ст.91.

² О кооперации в СССР: Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI // Ведомости Верховного Совета

СССР. - 1988. - № 22. - Ст. 355.

системы страны. В результате головные органы (союзные и республиканские) Промстройбанка, Агропромбанка, Жилсоцбанка были ликвидированы, а их учреждения и организации на местах стали превращаться в коммерческие банки путем их разгосударствления и акционирования. Что касается Банка внешней торговли и Сберегательного банка РСФСР, то они согласно ст. 2 Закона «О банках и банковской деятельности в РСФСР» сохранились, став негосударственными акционерными банками. Особое значение имело закрепление на законодательном уровне принципа независимости банков от органов государственной власти и управления при принятии решений, связанных с проведением банковских операций. Наряду с коммерческими банками Закон предусмотрел возможность создания в составе кредитно-банковской системы различных кредитных учреждений. Впервые было признано право банков на образование союзов, ассоциаций и иных объединений с целью координации своей деятельности и осуществления совместных программ, а также защиты интересов своих членов.

В то же время эти законы не позволяли в полной мере осуществлять контроль со стороны государства за определенной частью банковских операций, не создавали систему безопасности банковской системы. Отсутствие системы страхования вкладов усиливало возможность банковских банкротств из-за оттока вкладов населения. Неустойчивость банковской системы усиливалась и тем, что банки не формировали у себя специальных резервов, гарантирующих их ликвидность. Лишь с конца 1994 г. коммерческие банки получили предписания Банка России о конкретных отчислениях в резервные фонды, в зависимости от неплатежей по ссудам и степени их обеспечения. В целом банковское законодательство в начальной стадии формирования банковской системы рыночного типа отражало противоречия переходного периода. Это, скорее всего, был каркас того, что должно было приобрести в дальнейшем более совершенные формы. Не случайно уже в 1993-1994 гг. началась работа по подготовке проекта новых банковских законов. Новая редакция Федерального

закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» была подписана Президентом РФ 26 апреля 1995 г., а Федерального закона «О банках и банковской дея-тельности» -3 февраля 1996 г.

Основные моменты обновления банковского законодательства в середине девяностых годов можно видеть в том, что в законах:

а) были частично изъяты отсылки к нормативным актам Банка России, в
связи с чем они стали актами прямого действия;

б) проведена детализация в порядке лицензирования банковской дея
тельности, отзыве банковских лицензий, представлении отчетности;

в) продвинута идеология банков рыночного типа, направленная на ли
берализацию банковской деятельности, устранение излишней бюрократии,
субъективизма чиновников.

В Законе «О банках и банковской деятельности» при создании кредитной организации устранены ограничения на число участников, размер их доли в уставном капитале. Сократился перечень документов, необходимых для оформления регистрации банков, для облегчения банковской деятельности введена заявительная процедура создания филиалов.

В Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» введены статьи, посвященные Национальному банковскому Совету. Задачей этого органа явилось рассмотрение концепции совершенствования банковской системы, проектов основных направлений денежно-кредитной политики, валютного регулирования и контроля, других наиболее важных вопросов банковской деятельности. С введением в действие этого закона утратил силу Закон РФ от 25 сентября 1992 г. «О денежной системе Российской Федерации». Организация денежной системы возложена законодательством на Банк России.

Обновленная редакция двух банковских законов сделала определенный

'СЗРФ.- 1995.-№ 18.-Ст. 1593. ² СЗ РФ. - 1996. - № 6. - Ст. 492.

Стратегию развития банковского сектора Российской Федерации . Реализация Стратегии была рассчитана на среднесрочную перспективу. Основной целью дальнейшего развития банковского сектора было укрепление устойчивости и качества функций по аккумулированию денежных средств и их трансформации в кредиты и инвестиции. Требовали укрепление доверия вкладчиков и других кредиторов банков, усиление защиты их интересов, предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой практике.

В мае 2001 г. Государственная дума одобрила блок законов, условно именуемых «Пакет МВФ» . В него вошли поправки в федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О Центральном банке РФ (Банке России)». Основное новшество поправок состояло в том, что банк с отозванной лицензией в любом случае должен быть ликвидирован. Ликвидация предполагалась в рамках процедуры либо банкротства, либо принудительной ликвидации. В 2002 г. прошла парламентская дискуссия вокруг новой редакции Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». В конечном счете, Федеральный закон № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» был принят Государственной думой 27 июня 2002 г.³

Таким образом, исторический обзор банковского законодательства показывает, что Российское государство прошло нелегкий путь в становлении и развитии банковской деятельности, банковской системы. Были успешные мероприятия и неудачные попытки, для того чтобы вывести Россию из кризиса. Для ученых и специалистов в данной области важно изучать исторический

¹ Письмо Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 г. «О Стратегии развития банковско
го сектора Российской Федерации» // Вестник Банка России. — 2002. — № 5.

² Алпатова Э.С. Развитие кредитных отношений и роль банковской системы в их совершенствова
нии. - Казань, 2003. - С. 53.

³ СЗ РФ. - 2002. - № 28. - Ст. 2790.

опыт, который был накоплен в России, осмысливать и использовать его в условиях реформирования.

1.3. Обеспечение единства денежно-кредитной политики Российской Федерации

Основой развития надежного и устойчивого функционирования банковской системы является формирование гибкого механизма денежно-кредитного регулирования экономики, позволяющего государству эффективно воздействовать на хозяйственную активность, контролировать деятельность банковских институтов, добиваться стабилизации денежного обращения. Банк России является проводником общегосударственной политики стабилизации экономики, товарно-денежной сбалансированности. Переход к рыночной экономике предполагает повышение эффективности и оперативности осуществления денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика как составная часть экономической политики государства есть совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживания инфляции, выравнивание платежного баланса. Она воздействует на количество денег в обращении с целью достижения стабильности цен, организации финансового рынка, пропорций воспроизводства и обеспечения занятости населения.

Банк России как орган денежно-кредитного регулирования¹ во взаимодействии с Правительством РФ и в тесном контакте с Министерством финансов РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Денежно-кредитное регулирование, проводимое Бан-

Пункт 3 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ.

ком России, осуществляется в рамках банковской деятельности. Денежно-кредитное регулирование - это совокупность осуществляемых Банком России мер, направленных на изменение таких показателей денежного обращения, как денежная масса в обращении, объем выдаваемых кредитов, уровень процентных ставок, эмиссия платежных средств и других факторов, влияющих на состояние рынка ссудных капиталов и на денежное обращение. Денежно-кредитное регулирование как составная часть финансово-правового регулирования государства в целом есть функция финансовой деятельности. Банк России при осуществлении денежно-кредитной регулирования использует методы финансового характера: распределение денежных средств, установление нормативов отчислений, финансовое планирование, прогнозирование и т.п.

В соответствии со ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» Банк России ежегодно, не позднее 1 октября текущего года, представляет в Государственную думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предстоящего года. Предварительно указанный документ направляется Президенту РФ и Правительству РФ. Он должен включать анализ состояния и прогноз развития экономики, а также основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика Банка России складывается из совокупности мероприятий, направленных на регулирование показателей денежного обращения и рынка ссудных капиталов. В современных условиях в основе денежно-кредитной политики большинства стран лежит принцип «компенсационного регулирования», основанный на сочетании двух противоположных комплексов мероприятий, которые применяются на различных фазах экономического цикла.

Принципы денежно-кредитной политики можно разделить на:

принципы экспансии - стимулирование кредитных операций, снижение нормы процента, нагнетание в платежный оборот дополнительных денежных средств;

принципы рестрикции - ограничение кредитных операций, повышение уровня процентных ставок, торможение темпов роста денежной массы в обращении.

Денежно-кредитная политика государства реализуется путем увеличения или уменьшения предложения денег в экономике, в том числе контролируемой денежной эмиссии. В экономической науке признается, что главная задача денежно-кредитной политики - это регулирование безналичной денежной эмиссии¹.

Денежно-кредитная политика, в том числе и денежная эмиссия, - явления многоплановые, имеющие не только экономическую, но и правовую природу. Правовое содержание данных категорий обусловлено существованием специфических правовых признаков. Их можно сформулировать следующим образом:

1. конституционно-правовой характер денежно-кредитной политики и денежной эмиссии;

2. публично-правовая природа денежно-кредитной политики и осуществляемой в ее рамках эмиссии денег;

3. единство и взаимосвязь правового механизма денежной эмиссии, денежно-кредитной политики, законодательного регулирования.

Конституционно-правовой характер денежно-кредитной политики состоит в том, что ее основы установлены в правовом акте наивысшего уровня - Конституции Российской Федерации. Именно из Конституции РФ следуют важные выводы, необходимые для понимания правовых основ денежно-кредитной политики:

¹ Общая теория денег и кредита. Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. - М., 1995. - С. 135.

денежно-кредитная политика в России является важнейшей функцией государства;

непосредственное осуществление денежно-кредитной политики возложено на федеральные государственные органы - Правительство РФ, Минфин России и Центральный банк Российской Федерации, действующие независимо, но во взаимодействии друг с другом и с другими федеральными органами государственной власти;

при этом конституционно-правовые нормы провозглашают монополию Банка России на осуществление эмиссионной деятельности и его независимость при осуществлении функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а следовательно, позволяют сформулировать общие представления об основах его полномочий и ответственности в сфере денежно-кредитного регулирования.

Что касается места и роли Правительства России, то его функции и полномочия при реализации конституционной функции по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики декларируются, но не уточняются. Также отсутствует детальное разграничение компетенции Правительства РФ и Банка России при осуществлении различных направлений денежно-кредитной политики, их ответственности за результаты регулирующей деятельности (п. «б» ст. 114 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Публично-правовой характер денежно-кредитной политики проявляется в том, что она должна быть направлена на обеспечение интересов всего общества и не может проводиться в интересах отдельных политических, социальных или экономических групп. Нормативно-правовое выражение денежно-кредитной политики направлено на упорядочение банковской деятельности кредитных организаций, развитие банковской системы, совершен-

ствование правового порядка в эмиссионной, расчетной, валютной и иной деятельности банков.

Единство денежно-кредитной политики и механизма денежной эмиссии проявляется в том, что:

а) денежно-кредитная политика, включая ее часть, которая касается де
нежной эмиссии, является составной частью государственной экономической
политики и проводится скоординированно с другими элементами политики
России. Вне единой скоординированной денежно-кредитной политики эф
фективное функционирование экономики невозможно;

б) эмиссионно-денежная кредитная политика как элемент государст
венной денежно-кредитной политики является единой по своему содержа
нию, порядку разработки, утверждения и реализации. Она не существует в
отрыве от самой государственной денежно-кредитной политики, также как
без денежной эмиссии, без эмиссионно-денежной политики не может суще
ствовать сама денежно-кредитная политика.

По мнению И.К. Ковзанадзе в современном понимании денежно-кредитная политика имеет своим основанием как минимум три элемента: во-первых, эластичную денежную массу, состоящую не только из наличных денег, но и из банковских депозитов; во-вторых, развитые кредитные учреждения, осуществляющие безналичные расчеты, операции с валютой, векселями, государственными и корпоративными бумагами; и, в-третьих, единый эмиссионный и регулирующий орган, именуемый центральным, или государственным банком¹.

Для денежно-кредитной политики характерны собственные методы и инструменты ее реализации. Методы денежно-кредитной политики - это способы и приемы воздействия на ориентиры денежно-кредитной политики, с помощью которых происходит применение определенных инструментов де-

¹ Ковзанадзе И.К. Роль денежно-кредитной политики в преодолении последствий банковских кризисов // Деньги и кредит. - 2003. - № 2. - С. 45.

нежно-кредитной политики. Под инструментами денежно-кредитной политики понимаются тесно связанные с целевыми ориентирами денежно-кредитной политики показатели, находящиеся в сфере воздействия Банка России как органа денежно-кредитного регулирования, величина которых может быть достаточно быстро скорректирована.

Методы денежно-кредитной политики подразделяются на административные и экономические приемы и способы. К административным методам денежно-кредитной политики относятся, в частности, лимитирование уровня процентных ставок по кредитам и ограничение объема кредитов, выдаваемых кредитным организациям. Селективность кредитной политики проявляется: а) в установлении количественных параметров на кредиты, направляемые в приоритетные отрасли экономики; б) в создании специализированных кредитных организаций для кредитования приоритетных отраслей по более низким процентным ставкам; в) в портфельных ограничениях, то есть вменении кредитным организациям в обязанность приобретение государственных ценных бумаг.

Центральный банк Российской Федерации использует при проведении денежно-кредитной политики комплекс инструментов, которые различаются: по форме их воздействия (прямые и косвенные); по объектам воздействия (предложение денег и спрос на деньги); по характеру параметров, устанавливаемых в ходе регулирования (количественные и качественные).

Применяемые Банком России инструменты денежно-кредитной политики имеют критерии эффективности. К числу критериев относятся: а) гибкость, т.е. возможность маневра в процессе применения данного инструмента; б) возвратность, т.е. возможность проведения обратной операции; в) скорость; г) соответствие получаемых результатов поставленным целям.

Основными инструментами денежно-кредитной политики Банка России являются: 1) изменение норм обязательных резервов, размещаемых коммерческими банками и Центральным банком Российской Федерации; 2) регулирование официальной учетной ставки; 3) проведение операций с ценными бумага-

ми и иностранной валютой; 4) осуществление операций на открытом рынке; 5) рефинансирование кредитных организаций; 6) валютные интервенции; 7) установление ориентиров роста денежной массы; 8) прямые количественные ограничения; 9) эмиссия облигаций от своего имени.

Определение приоритетности инструментов денежно-кредитной политики зависит от тех целей, которые решает Центральный банк РФ на том или ином этапе развития государства.

Изменение норм обязательных резервов. В соответствии с Инструкцией Центрального банка Российской Федерации от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» Банк России образует резервный фонд кредитной системы Российской Федерации, средства которого формируются за счет резервирования в нем определенной доли привлеченных коммерческими банками средств других организаций, которые используются в качестве кредитных ресурсов.

Фонд обязательных резервов - это обязательная норма вкладов коммерческих банков в Банк России, устанавливаемая в законодательном порядке и определяемая как процент от общей суммы вкладов коммерческих банков. Фонд создан для того, чтобы при необходимости обеспечить возможность коммерческим банкам своевременно выполнить перед клиентами свои обязательства по возврату ранее привлеченных денежных средств за счет того, что часть этих средств депонируется и не используется банками в качестве кредитных ресурсов.

Центральный банк Российской Федерации, изменяя нормы обязательных резервов, оказывает влияние на кредитную политику коммерческих банков и состояние денежной массы в обращении. В результате повышения нормы обязательных резервов Банк России сокращает суммы свободных денежных средств, находящихся в распоряжении коммерческих банков и используемых для расширения активных операций. Уменьшение нормы резер-

bob позволяет коммерческим банкам в более полной мере использовать сформированные им кредитные ресурсы¹.

Регулирование Банком России официальной учетной ставки используется в операциях с коммерческими банками по учету ценных бумаг и является оперативным инструментом государственного влияния на рынок ссудных капиталов. Официальная учетная ставка служит ориентиром для рыночных процентных ставок. Исходя из учетной ставки, определяются ставки, взимаемые коммерческими банками по своим ссудам, и размеры процентов, выплачиваемых вкладчикам по депозитам и другим счетам.

Повышение (в антиинфляционных целях) учетного процента, т.е. политика «дорогих денег», ограничивает для коммерческих банков возможность получить ссуду в Банке России и одновременно увеличивает цену денег, предоставляемых в кредит коммерческими банками. Курс же на понижение учетной ставки, политика «дешевых денег», наоборот, выступает фактором развертывания кредитных операций и ускорения темпов экономического развития. Поскольку практически все банки в той или иной степени прибегают к кредитам Центрального банка Российской Федерации, влияние устанавливаемых им ставок распространяется на всю экономику.

Операции на открытом рынке, т.е. купля-продажа по заранее установленному курсу ценных бумаг, в том числе государственных, считается наиболее гибким методом регулирования кредитных вложений и ликвидности коммерческих банков. Операции на открытом рынке оказывают прямое воздействие на объем свободных ресурсов, имеющихся у коммерческих банков, что стимулирует либо сокращение, либо расширение кредитных вложений в экономику, одновременно влияя на ликвидность банков. Это воздействие осуществляется посредством изменения Банком России цены покупки у коммерческих банков или продажи им ценных бумаг.

Власенко И.Б. Центральный банк Российской Федерации и финансовая политика государства. -М.,-2000. -С.91-92.

Операции на открытом рынке различаются в зависимости от условий сделки, а именно от: а) купли-продажи за наличные или купли на срок с обязательной обратной продажей - обратные операции; б) объектов сделок: операции с государственными или частными бумагами; в) срочности сделки с ценными бумагами: краткосрочные (до 3 месяцев), долгосрочные (до 1 года и более); г) сферы проведения операций в банковском или небанковском секторе рынка ценных бумаг; д) способов установления ставок, определяемых Банком России или рынком. Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики; может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки и др.

В настоящее время имеются недостатки в теоретическом понимании понятия «денежно-кредитная политика». О том, какое содержание вкладывает государство в понятие «единая государственная политика», можно судить из анализа Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Основные направления ежегодно разрабатываются Банком России, исходя из произвольного понимания сущности и содержания политики России в денежно-кредитной сфере¹. Между тем столь важное направление государственной политики должно осуществляться на основании единого порядка, установленного законодательством.

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 г. предусматривают главные усилия Банка России в решении задачи снижения инфляции до 7,5-8,5 % в 2005 г., 6,0 -7,5 % в 2006 г. и 5,0 -6,5 % - в 2007 г. По мнению Банка России, последовательное снижение инфляции поддержит преемственность в проведении макроэкономической политики, будет способствовать улучшению инвестиционного климата в

Гейвандов Я.А. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы в России (некоторые проблемы и перспективы) // Государство и право. - 2001. - № 11. ² Российская газета. - 30 нояб. - 2005 г. - № 265.

стране, укрепит тенденцию долгосрочного экономического роста. Такой подход согласуется с правительственной Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Банк России проводит денежно-кредитную политику исходя из необходимости создания благоприятных условий для долгосрочного экономического развития страны. Низкий уровень инфляции и стабильность национальной валюты являются основой для принятия эффективных решений в области осуществления сбережений, инвестиций и потребительских расходов - базовых для устойчивого экономического роста. Поэтому главной целью единой государственной денежно-кредитной политики, проводимой Банком России совместно с Правительством РФ, является устойчивое снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне, т.е. обеспечение динамики инфляции с помощью инструментов денежно-кредитной политики. В 2006 г. Банк России следовал принципам единой государственной денежно-кредитной политики и политики валютного курса, сформировавшимся в последние два года. Снижение инфляции до запланированного уровня являлось главной целью денежно-кредитной политики. При реализации политики, направленной на снижение инфляции, Банк России учитывает влияние динамики обменного курса национальной валюты на состояние российской экономики.

Вместе с тем эффективность находящихся в распоряжении Банка инструментов воздействия на денежную базу невелика. В первую очередь это связано с тем, что сложившаяся система денежной и валютной политики делает денежную базу зависимой от действия внешних факторов. Предложение валютной выручки экспортеров, находящееся в прямой зависимости от внешней конъюнктуры, в условиях высокой активности Банка России на валютном рынке является главным источником колебания денежной базы. Действительно, пополнение ликвидности в экономике за счет внешних заим-

ствований и экспортной выручки не может рассматриваться как основной механизм финансирования экономического развития.

Банк России, понимая уязвимость такого механизма денежной политики, подчеркивает в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики стремление повышать роль процентной ставки для регулирования денежного предложения. Это позволит ему уделять динамике курса рубля меньше внимания, так как ее стабильность будет результатом достижения целей денежно-кредитной политики. Поэтому в соответствии с законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики включаются мероприятия по совершенствованию: банковской системы и банковского надзора; финансовых рынков; валютного рынка; платежной системы. План важнейших мероприятий Банка России на 2006 г. включал все направления по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского регулирования и надзора, финансовых рынков и платежной системы.

Банк России участвует в разработке федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, в разработке инструментов финансового рынка и платежной системы с учетом стратегии развития банковского сектора. Приоритеты стратегии требуют: создания системы страхования вкладов; принятия пакета законодательных изменений по созданию благоприятных условий для банковской деятельности; оптимизации регулятивных и надзорных процедур Банка России.

Вместе с тем характер и содержание этих мероприятий указывают на то, что они носят локальный характер. Они направлены в основном на отладку отдельных механизмов денежно-кредитной и банковской деятельности и не содержат значимых шагов в создании условий аккумуляции финансовых ресурсов и инвестиций в народное хозяйство. Это, на наш взгляд, не в достаточной степени отвечает задачам государственной политики в этой области, определенной Президентом РФ в обращении к Федеральному Собранию. В

И наконец, в отсутствие регионального финансового рынка капитал, не находя производительного применения и будучи территориально разъединен с промышленными субъектами, которые он призван обслуживать, развивается гипертрофированно, чрезмерно наращивая свою непроизводительную и спекулятивную часть, зачастую обслуживая теневой оборот. В этих условиях и национальный финансовый рынок вырождается и целыми секторами уходит за рубеж. А это значит, что существует реальная угроза утраты национального финансового рынка, которая, в свою очередь, снижает экономическую безопасность страны.

Одной из задач банковской реформы является разработка инструментария сохранения национального финансового рынка через интенсивное развитие финансового рынка в регионах в системе единого общероссийского финансового рынка. Другой важнейшей задачей государственной политики в области развития банковской системы является расширение участия Банка России в определении и реализации экономической политики, в том числе по стимулированию экономического роста, по поиску и мобилизации финансовых резервов для задач развития экономики и на этой основе укрепления банковской системы.

При этом главными условиями денежно-кредитной политики становятся создание стимулирующего инвестиционного климата как в регионах, так и в целом по стране. Особенно целесообразно предоставление достаточных полномочий и ресурсов региональным территориям, необходимых для ведения целенаправленной работы по развитию собственного финансового рынка, разработки и совершенствования финансовых инструментов, операций и технологий. Безусловно, что этот процесс необходимо проводить в рамках государственного регулирования кредитно-денежных отношений и в первую очередь через законодательное усиление парламентского контроля за этими процессами.

Возможно придание Счетной палате РФ функций контроля над эффективностью реализации кредитно-денежной политики и исполнения тре-

бований банковского законодательства. В области совершенствования инструментария денежно-кредитной политики Банк России продолжает работу по снятию законодательных ограничений на эмиссию и обращение собственных облигаций. Необходимо согласиться с мнением И.К. Ковзанадзе, что эффективность денежно-кредитной политики в преодолении последствий и предотвращении системных банковских кризисов зависит от согласованности ее целей и инструментов с задачами и механизмами структурных, институциональных и налоговых реформ¹.

Таким образом, социальная сущность и значение денежно-кредитной политики состоят в том, чтобы способствовать проведению единой государственной политики государства, способствовать достойной жизни населения России. Необходимо также на федеральном законодательном уровне закрепить формы, в которых должна осуществляться денежно-кредитная политика.

¹ Ковзанадзе И.К. Роль денежно-кредитной политики в преодолении последствий банковских кризисов // Деньги и кредит. - 2003. - № 2. - С. 46.

Становление и развитие законодательства о банках и банковской деятельности в России

Коренное реформирование политической и экономической жизни России в последние годы существенно изменило содержание и функциональное назначение современного государства. Становление рыночных отношений, создание хозяйствующих субъектов, основанных на различных формах собственности, расширение их прав, неизбежно привели к необходимости ограничения функций государства. Непосредственное управление экономикой и ее субъектами переведено на иные формы влияния на их деятельность.

По справедливому замечанию Я.А. Гейвандова было бы неверным утверждать, что взамен монополизма государство не использует другие формы воздействия на экономику. Несомненно, среди основных государственных внутренних функций экономическая функция имеет основополагающее значение1. Специфика этой функции современной России нацеливает на необходимость поиска оптимальных способов участия государства в экономических процессах, налаживания эффективного административно-правового регулиро-вания совместно с рыночными механизмами . Поэтому формирование денежно-кредитной системы, создание условий для эффективного осуществления банковской деятельности в Российской Федерации являются важнейшей составляющей единой экономической политики государства.

Роль и значение банковской системы в социально-экономическом развитии России определяются теми макроэкономическими функциями, которые она выполняет. И, прежде всего, функцией обеспечения стабильного и надежно функционирующего платежного механизма в государстве, который опосредует движение финансовых потоков и тем самым дает возможность осуществления всего объема экономической деятельности в государстве1.

Вопрос о регулировании банковской деятельности в Российской Федерации стал актуальным при переходе к рыночным отношениям, создании кредитных организаций, основанных на частной форме собственности, и отказе государства от монополии на банковскую деятельность. Новая банковская система нуждалась в таких формах организации, которые, с одной стороны, обеспечивали бы влияние государства на процессы в банковской сфере, а с другой - независимость хозяйственной деятельности субъектов банковских правоотношений. Иначе говоря, одного послабления в государственной монополизации было бы недостаточно для создания иной банковской системы, соответствующей рыночным условиям.

В системе нормативно-правового регулирования банковской деятельности главной целью является обеспечение условий устойчивого функционирования и динамичного развития банковского сектора. Особенностью специального юридического режима банковского законодательства является то, что роль и значение публичных (административных и финансово-правовых) элементов в регулировании банковской системы значительно выше по сравнению с другими областями предпринимательской деятельности . Это связано с особой значимостью банковской системы для дальнейшего функционирования экономики, развития ссудных операций, защиты интересов вкладчиков. Разветвленная система банков - обязательное условие для формирования современной экономики и нового общества.

Банковская деятельность государства как функционирование банковской системы включает в себя целенаправленные действия Банка России, кредитных организаций, а также филиалов и представительств иностранных банков. Она напрямую связана с финансовой деятельностью и играет значительную роль в повышении заинтересованности государства в развитии экономики. Банк России и кредитные организации являются субъектами как финансовой, так и банковской деятельности, правовое содержание взаимосвязи видно во взаимных интересах по становлению финансового рынка. По справедливому замечанию С.С. Алексеева, одним из оснований признания соответствующих органов субъектами финансового права является наличие у них компетенции в области финансовой деятельности государства, в которой раскрывается правосубъектность соответствующих органов1.

Финансовая деятельность государства - это специфичная деятельность, направленная на организацию финансовой системы, обеспечивающая образование, распределение, перераспределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов для бесперебойного функционирования государства. Банк России и кредитные организации, являясь участниками финансовой деятельности, играют наиважнейшую роль в формировании финансового рынка, в реализации денежно-кредитной политики, в содействии развития бюджетно-налоговых отношений.

Категория «финансовая деятельность» является центральной и охватывает все финансово-правовые явления, по отношению к ней все другие финансовые категории, в том числе и банковская деятельность, являются структурно зависимыми и вытекающими из нее. Финансовая деятельность как составная часть деятельности государства имеет целью удовлетворение государственных и общественных потребностей финансами. Цель любой деятельности придает ей смысл, так как со сменой цели меняется сам вид деятельности, а отсутствие цели делает бессмысленным ее содержание.

Банк России как ортан ретулирования и надзора за банковской деятельностью

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики»1, устанавливалась целесообразность создания специализированной системы банков. Вместо трех банков были образованы шесть: Государственный банк СССР, Внешэкономбанк СССР, Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Сберегательный банк СССР. Кроме самой специализации их создание преследовало цель приблизить клиента к банку и усилить воздействие банков на экономику. Банки должны исходить в своей деятельности из принципа общей экономической заинтересованности и ответственности за эффективное использование кредитов, обеспечение высоких хозяйственных результатов объединений, предприятий, организаций.

Государственный банк СССР осуществлял централизованное плановое управление денежно-кредитной системой и проведение единой кредитной политики государства. На него возлагались координация деятельности всех банков СССР и организация расчетов между ними, обеспечение организации и укрепления денежного обращения, кассовое исполнение государственного бюджета. Госбанк СССР осуществлял кредитование, финансирование и расчетное обслуживание предприятий, организаций, учреждений отраслей производственной сферы.

Внешэкономбанк СССР обеспечивал организацию и проведение расчетов по экспортно-импортным и неторговым операциям, кредитование предприятий, организаций, учреждений, осуществляющих внешнеэкономические связи. На него возлагался контроль за исполнением свободного валютного плана, национальное и экономическое использование ресурсов страны, осуществление операций на международных валютных и кредитных рынках, а также связанных с наличной валютой и валютными ценностями.

На Промстройбанк СССР возлагались проведение прогрессивной кре дитной политики, повышение эффективности всей системы кредитования основной деятельности, финансирование и кредитование капитальных вложений: в промышленности, строительстве, на транспорте и связи, в системе Госснаба СССР. На Агропромбанк СССР - кредитование, расчеты и финансирование в агропромышленном комплексе. На Жилсоцбанк СССР - кредитование, расчеты и финансирование в жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании, социально-культурном строительстве и кооперативах. Сбербанк СССР, созданный вместо системы сберегательных трудовых касс, обеспечивал организацию в стране безналичных расчетов и кассового обслуживания населения, а в необходимых случаях - организаций, учреждений, распространение и погашение облигаций государственных займов, кредитование потребительских нужд граждан.

Главным показателем результатов деятельности банков и их учреждений являлась прибыль, из которой по долговременным экономическим нормативам формировались фонды производственного и социального развития и материального поощрения, а также осуществлялись отчисления в централизованные фонды союзных и республиканских банков. Банки обязаны были всемерно способствовать развитию инициативы и хозяйственной предприимчивости кредитных предприятий и организаций, не допускать вмешательства в их деятельность.

Провозглашаемая программа коренной перестройки управления экономикой страны по существу не была реализована. Задуманная перестройка вылилась в структурные преобразования механизма хозяйственного управления, не внеся качественных изменений в содержание, в формы и методы его работы, обусловила лишь формальны изменения его функциональных характеристик.

Проводимую в то время банковскую реформу можно разделить на три основных этапа. Первый этап - 1987-1988 гг. В этот период начали функционировать специализированные банки, созданные для обслуживания определенных народно-хозяйственных комплексов и населения. Перестройка бан

ковской системы должна быть явиться органической частью глубоких преобразований в управлении экономикой. На первом этапе банковской реформы приняты постановления Совета Министров СССР «О перестройке деятельности и организационной структуры банков СССР» от 6 октября 1987 г. и «О переводе специализированных банков СССР на полный хозрасчет и самофинансирование» от 31 марта 1989 г.1 Эти акты определяли конкретные задачи и функции Государственного банка СССР и системы специализированных банков, уточняли структуру центрального аппарата банков. Республиканские конторы Государственного банка СССР были преобразованы в республиканские национальные банки, утверждены правила ведения кассовых операций в народном хозяйстве. Но реформа на первом этапе не дала ожидаемых результатов. Наиболее существенным недостатком преобразований в банковской сфере явилось то, что они были направлены в основном на нормотворчество без радикального изменения содержания, стиля и методов банковской работы, без должного влияния на экономику.

Организационно-правовые формы и методы финансово правового регулирования и надзора за банковской

В случае нарушения кредитной организацией законодательства и иных предписаний, предоставления недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений. При этом вправе взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе: 1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до одного процента размера оплаченного уставного капитала, но не более одного процента минимального размера уставного капитала; 2) потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов; замены руководителей кредитной организации, осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы; 4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года; 5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев; 6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, ные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»; 7) предложить учредителям и участникам кредитной организации предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов. Эти лица самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации; 8) ввести ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада в виде максимального значения процентной ставки, на срок до одного года. В целях настоящего положения в расчет процентной ставки наряду с процентами включаются любые непроцентные платежи, которые кредитная организация выплачивает вкладчикам - физическим лицам.

Кроме того, Банк России анализирует деятельность кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков) либо стабильности банковской системы в целом. В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать перечисленные выше меры, а по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банку России предоставлены полномочия на установление обязательных для кредитных организаций нормативов. 1) Минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций и размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций. В качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов получение небанковской кредитной организацией статуса банка, а также получение кредитной организацией статуса дочернего банка иностранного банка. Данные нормативы содержатся в Указании Банка России от 1 декабря 2003 г. № 1346-У1. Центральный банк Российской Федерации устанавливает следующие требования к минимальному размеру уставного капитала, необходимого для создания кредитной организации: минимальный размер уставного напитала создаваемого банка, за исключением дочернего отделения иностранного банка, должен быть не менее суммы эквивалентной 1 млн евро; минимальный размер уставного капитала создаваемой небанковской кредиткой организации (за исключением дочерней небанковской кредитной организации иностранного банка) должен быть не менее суммы, эквивалентной 100 тыс. евро; минимальный размер уставного капитала создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка должен быть не менее суммы, эквивалентной 10 млн. евро; минимальный размер собственных средств (капитала) для не банковских кредитных организаций, ходатайствующих о получении статуса банка, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. евро.

Перспективьт совершенствования кошролыю-надзорной деятельности Банка России

Положение Центрального банка Российской Федерации в системе государственных органов и его взаимоотношения с органами государственной власти в настоящее время чрезвычайно неопределенны, так как законодательные акты, регулирующие деятельность Центрального банка весьма неоднозначны. С одной стороны, Банк России представляет собой государственный орган власти с присущими ему особыми функциями в денежно-кредитной и в банковской сфере. С другой стороны, Банк России не включен в систему органов государственной власти Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ), но вместе с тем является важнейшим государственным учреждением с властными полномочиями. Ни Конституция РФ, ни банковское законодательство не определяют место Банка России в системе органов государственной власти, что, в свою очередь, порождает много спорных моментов в его взаимоотношениях с органами государственной власти, с кредитными организациями.

Анализ правового статуса Центрального банка, его места в системе органов государственной власти выявил необходимость изменения законодательства. Особенно на уровне Конституции РФ и Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Особая важность такого органа, как Банк России, определяет острую необходимость закрепления в Конституции РФ основ его правового статуса и функций.

В специальной литературе не случайны предложения о необходимости отделения надзорных функций от Банка России1. Эта точка зрения аргументируется ссылками на международный опыт организации структуры верхнего уровня банковской системы, указывается на перспективы демонополизации регулирования банковской деятельности и создания системы сдержек и противовесов внутри органов государственной власти.

В международной практике распространена ситуация, когда банковский надзор и регулирование поручаются не центральному банку, а иным государственным органам, т.е. когда центральный банк сосредоточен в большей степени на обеспечении устойчивости национальной денежной единицы, в то время как надзор фактически осуществляет другой орган. Наиболее известный пример такого распределения полномочий - деятельность созданного в 1997 г. в Англии Управления финансовых услуг (Financial services authority - FSA). На этот орган, который является независимым и неправительственным, лежит основная ответственность за регулирование всего финансового сектора Великобритании. До 1997 г. функции регулирования и надзора осуществлял Банк

Англии. Взаимодействие между Financial services authority, Банком Англии и Министерством финансов координируется в рамках постоянно действующего Комитета по финансовой стабильности (Standing committee).

Существуют страны, где функция надзора полностью сохраняется за центральным банком. К ним можно отнести, помимо России, Голландию, Италию. Есть страны, где центральный банк частично лишен своих надзорных и регулирующих функций (Франция, Германия, Швейцария, Япония и др.). В некоторых странах за центральным банком или органом со схожими функциями сохраняется часть контрольных и регулирующих полномочий. Пример такого органа - Федеральная резервная система США1.

В связи с этим можно выделить несколько моделей разделения функций между надзорными органами:

1) германская модель - агентство по надзору занимается только банками и по сути является только органом специальной компетенции;

2) английская модель - надзор за различными секторами финансового рынка (банковским, страховым, фондовым) ведет единое агентство, которое для банков является органом общей компетенции и может входить в состав верхнего уровня банковской системы только как условный элемент;

3) американская модель - банковский надзор и регулирование условно разделяется не по функциональному, а по целевому принципу - за системную стабильность отвечает ФРС, которая надзирает за банками, составляющими основу национальной платежной системы, а за защиту кредиторов и вкладчиков отвечают иные регулирующие органы (например, Федеральная корпорация страхования депозитов).

В Российской Федерации управление банковским сектором можно условно разделить на две группы. В первую группу входят органы общей компе тенции и другие органы исполнительной власти (налоговые, таможенные, антимонопольные, по финансовым рискам и др.). Банковский сектор для этих органов не является единственной сферой деятельности. Вторую группу образуют органы специальной компетенции. Для них банковский сектор является единственной сферой ответственности. На данный момент в России к ним можно отнести: Банк России, Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), Агентство по страхованию вкладов (АСВ).

Из инструментов, которыми располагает Агентство по страхованию вкладов, можно выделить: определение порядка расчета и уплаты страховых взносов, которые едины для всех банков; возможность предъявлять требования о размещении банками в доступных для вкладчика помещениях информации о системе страхования вкладов и об участия в ней банка. Кроме того, Агентство по страхованию вкладов вправе обращаться в Центробанк РФ с предложениями о проверках банков - участников системы страхования вкладов Банком России. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов выполняет технические функции обслуживания фонда страхования вкладов. Функции минимизации банковских рисков посредством применения к коммерческим банкам тех или иных инструментов надзора и регулирования данному органу не поручены. Эти функции остаются за Банком России.

Похожие диссертации на Финансово-правовые аспекты государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)Черникова Елена Вадимовна

Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской ФедерацииКаменева Валерия Михайловна

Совершенствование финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской ФедерацииУстьянцев, Андрей Игоревич

Административно-правовое регулирование рекламной деятельности в Российской ФедерацииПак Никита Валерьевич

Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской ФедерацииГрицаенко, Роман Анатольевич

Административно-правовое регулирование инвестиционной деятельности в Российской Федерации Горягин Александр Анатольевич

Административно-правовое регулирование страховой деятельности в Российской ФедерацииКолесников Юрий Алексеевич

Правовое регулирование клиринговой деятельности в Российской Федерации Крысин Сергей Александрович

Административно-правовое регулирование риэлтерской деятельности в Российской ФедерацииКоханый Игорь Валериевич

Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации :Пути совершенствования Абхазава Ирина Геннадьевна