Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы регулирования рекламной деятельности 11
1.1 Ретроспективный анализ законодательного регулирования рекламной деятельности в России 11
1.2. Саморегулирование в области рекламы - как дополнительный элемент государственного контроля за соблюдением законодательства о рекламе 31
1.3. Особенности административно - правового регулирования рекламы отдельных видов товаров в Российской Федерации 49
Глава 2. Административно-правовые аспекты организации контроля и основания юридичнской ответственности в области рекламной деятельности 88
2.1. Административная правосубъектность органов осуществляющих контроль и надзор за рекламной деятельностью 88
2.2. Общая характеристика административных правонарушений в сфере рекламной деятельности 115
2.3. Особенности административной ответственности за правонарушения в сфере рекламной деятельности 135
Заключение ...149
Библиография 152
- Ретроспективный анализ законодательного регулирования рекламной деятельности в России
- Саморегулирование в области рекламы - как дополнительный элемент государственного контроля за соблюдением законодательства о рекламе
- Административная правосубъектность органов осуществляющих контроль и надзор за рекламной деятельностью
- Общая характеристика административных правонарушений в сфере рекламной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях реформируемой России одним из важных направлений административно-правового регулирования становится регулирование общественных отношений, обусловленных развитием предпринимательства и конкуренции на товарных рынках.
Защита от недобросовестной рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение, нанести вред здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, либо вред чести, достоинству и деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали - вот, что является основной целью административно-правового регулирования рекламной деятельности в нашей стране.
Нормы административного права призваны обеспечить организующую и (не менее важно!) контролирующую роль государства в установлении административно-правового режима сферы рекламы и мер административно-правовой ответственности за нарушение рекламной деятельности.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), вступивший в действие 1 июля 2002 года, положил начало новому этапу в административно-правовом регулировании рекламной деятельности. Прежде всего, это связанно с принятием ст. 14.3 - «Нарушение законодательства о рекламе», тем самым, введя, наряду с уголовной и гражданско-правовой, административную ответственность за нарушение рекламного законодательства. Помимо КоАП РФ правоотношения в области рекламы регламентируются множеством других нормативных правовых актов, среди которых особое место занимает Федеральный закон от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ «О рекламе».
В стране действует система государственных и муниципальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о рекламе: Федеральная антимонопольная службы (ФАС России) и ее территориальные
управления на местах, судебные органы, органы прокуратуры, органы внутренних дел, органов местного самоуправления.
Постепенно находит применение оправдавший себя в других странах с рыночной экономикой такой способ искоренения нарушений и злоупотреблений в рекламной деятельности как создание органов саморегулирования в сфере рекламы и наделение их определенной компетенцией в решении важных законодательных, экономических вопросов касающихся рекламы.
Рынок рекламы в России развивается достаточно динамично, но, не смотря
на это, в практике достаточно часто встречаются случаи нарушения рекламного
законодательства. Проводимая административная реформа, внося элементы
совершенствования правового регулирования сферы рекламы, к сожалению, пока
не решает в полной мере основной задачи — снижения уровня правонарушений в
данной сфере посредством административно-правового воздействия, включая
меры административно-правовой ответственности. Количество
зарегистрированных правонарушений в области рекламы достаточно велико.
Формулируя основные понятия, порядок привлечения к ответственности, а так же контрольно-надзорные полномочия органов государственной власти в сфере рекламы, рекламное законодательство не лишено недостатков: его применение на практике зачастую вызывает ряд проблем и противоречий. Участие органов управления в регулировании рекламной деятельности в настоящее время необоснованно слабое как из-за неудовлетворительного качества нормативно правовых актов, а также низкого уровня координации и взаимодействия между ними. Поэтому вполне актуальным представляется рассмотрение и решение проблем административно-правового регулирования рекламной деятельности.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования связана с потребностью в повышении эффективности государственного воздействия на сферу рекламы, совершенствования механизма административно-правового регулирования рекламной деятельностью.
Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени в науке административного права не предпринимались попытки комплексного изучения административно-правового регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации. В целом отдельные вопросы управления рекламной деятельности в России решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных известными юристами — С.С. Алексеевым,1 Д.Н. Бахрах,2 А.П. Алехиным,3 В.В. Безбахом,4 В.И.Бачило,5 В.М. Варламовой,6 А.П. Лончаковым,7 И.Я. Рожковым,8 Л.Л. Поповым,9 С.А. Пузыревским,10 К.Ю. Тотьевым11 и другие. Следует отметить работы Н.В. Алтухова, Ю.К. Баженов, В.М. Баранова, И.А. Гольмана, Е.В. Ромат, И.В. Крылова, посвященные вопросам управления рекламной деятельности.
Долгое время отечественная юридическая наука не обращалась к изучению рекламной деятельности с точки зрения необходимости ее административно-правового регулирования в условия формирования рыночных отношений в России. Проблемами рекламы и рекламной деятельности занимались экономисты, социологи, психологи, а правоведы - лишь с середины 90-х годов XX века. Однако и сегодня преобладающим является значение
1 Алексеев С.С. Административное право РФ / С.С. Алексеев. - М., 2005.
2 Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. - М.: Инфра-М, 2000.
3 Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. - М., 1995.
4 Безбах В.В. Гражданское и торговое право зарубежных стран / В.В. Безбах. - М., 2004.
5 Административно-правовое регулирование экономических отношений/ под ред. докт. юрид. наук ИЛ. Бачило,
докт. юрид. наук, проф. Н.Ю. Хаманевой. - М., 2001.
6 Варламова В.М. Правовое регулирование конкуренции в России / В.М. Варламова. - М.: ЮрИнфоР, 2001.
7 Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации / А.П. Лончаков. -
Хабаровск, 1999.
8 Рожков И.Я. Международное рекламное дело / И.Я. Рожков. - М.,1994.
Попов Л.Л. Административное право / Л.Л. Попов. — М., 2002.
10 Комментарий к Федеральному закону «О рекламе» / С.А. Пузыревский, Д.С. Бадалов, И.И. Василенкова. - М.:
Проспект, 2004.
11 Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Торговое (коммерческое) право. Транспортное право /
К.Ю. Тотьев. - М., 2003.
12 Алтухова Н.В. Рекламное дело: учеб. пособие / Н.В. Алтухова. - Изд-во Саратовского гос. техн. ун-та, 1997.
13 Баженов Ю.К. Основы рекламы: учебник для вузов / Ю.К. Баженов, В.Г. Шахурин, Ф.Г. Панкратов. - 8-е изд.,
перераб. и доп. - M., 2005.
14 Баранова М.В. К вопросу об истории правового регулирования рекламной деятельности / M.B. Баранова, СВ.
Сорокина // Реклама и право. - 2004.- № 3. - С. 6-13.
15 Гольман И.А. Рекламная деятельность. Планирование. Технологии. Организация / И.А. Гольман. - М.: Гелла-
принт, 2002.
16 Ромат Е.В. Реклама / Е.В. Ромат. - СПб., 2004.
17 Крылов И.В. Теория и практика рекламы в России / И.В. Крылов. — М., 1996.
6 понятий «реклама» и «рекламная деятельность», определенные в экономическом, а не юридическом, аспекте, что отражает широту разработанности темы с экономической точки зрения и отсутствие глубоких исследований в плане юридическом, хотя тема отличается безусловной практической востребованностью.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования состоит в выявлении недостатков административно-правового регулирования в области рекламной деятельности в Российской Федерации, а также выработке предложения по их устранению.
Для достижения данной цели были определены следующие задачи исследования:
Осуществить анализ российских нормативных правовых актов и обобщить зарубежный опыт законодательства в сфере рекламы.
Определить роль и место органов саморегулирования в рекламной деятельности.
Выявить особенности административно-правового регулирования рекламы отдельных видов товаров в Российской Федерации, оборот которых требует особого контроля со стороны государства.
Осуществить анализ контрольных функций и соответствующей компетенции государственных (а также муниципальных) органов и должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства о рекламе.
Охарактеризовать виды правонарушений в области рекламной деятельности.
Определить тенденции рекламной деятельности и перспективы совершенствования ее административно-правового регулирования.
Объектом исследования явился круг общественных отношений, складывающихся в области рекламной деятельности в Российской Федерации, урегулированных или требующих административно-правового регулирования.
Предмет исследования составили теоретические и нормативные источники в области административно-правового воздействия на рекламную деятельность, а также процессы, происходящие в области государственного управления в условиях проводимой в России административной реформы.
Методологические основы диссертационного исследования. В процессе проведения диссертационного исследования использованы общенаучные методы познания и некоторые специальные методы юридической науки. Базовыми методами исследования явились: диалектический метод, логические приемы исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция), системный метод, формально-логический и формально-юридический, сравнительно-правовой и статистический методы исследования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: анализ структуры административно-правового регулирования, определение юридического значения понятия «рекламная деятельность» и сущности административно-правовой организации, анализ принципов и деятельности системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области рекламной деятельности. Исследовались аналитические, статистические материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор за соблюдением рекламного законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в определении юридического значения понятий «реклама», «рекламная деятельность», «product placement» и «зонтичный брэнд» с учетом всех составляющих их существенных признаков;
в комплексном подходе в исследовании основных вопросов управления рекламной деятельностью, в частности, проблем функционирования системы государственных органов управления рекламной деятельностью, обеспечения законности в данной сфере правового регулирования;
диссертация представляет собой опыт изучения проблем административно-правового регулирования рекламы отдельных товаров в Российской Федерации, оборот которых требует специального контроля со стороны государства;
в предложении вариантов развития административной реформы в области регулирования рекламной деятельности в России с учетом зарубежного опыта.
Положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики по регулированию рекламной деятельности позволяет автору представить на защиту следующие выводы и предложения:
Предложенная соискателем дефиниции понятий «реклама», «рекламная деятельность», «product placement» и «зонтичный брэнд» в их юридическом значении, с учетом всех существенных признаков. Обобщение и анализ имеющихся в научной литературе определений показало использование, в основном, социолого-экономического подхода в определении понятия «реклама»; существующие позиции юристов-ученых являются противоречивыми, что затрудняет процесс правотворчества и правоприменения в сфере рекламы.
Предложения законодательного и организационно-правового характера по усилению взаимодействия государственных (муниципальных) органов в сфере рекламы, прежде всего Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и органов саморегулирования, с учетом проведенного соискателем анализа зарубежного опыта организации саморегулирования в сфере рекламы. Российское законодательство о рекламе предусматривает правовую основу деятельности организаций по саморегулированию рекламы в России. Однако говорить о том, что такая система сложилась и нормально функционирует, было бы преждевременным.
3. Предложения по внесению поправок в действующий Федеральный
закон «О рекламе» с целью более детальной регламентации процедуры рекламы
товаров, оборот которых требует специального контроля со стороны государства (алкогольные напитки, табак и табачные изделия, медикаменты и изделия медицинского назначения, оружие, вооружения и военная техника);
Вывод о целесообразности осуществления систематизации рекламного законодательства в рамках одного нормативного правового акта — действующего Федерального закона «О рекламе», потому что существующая разбросанность соответствующих правовых норм по отдельным законам отрицательно сказывается на правоприменительной деятельности в сфере рекламы.
Предложения законодательного и организационно-правового характера по улучшению контрольной деятельности государственных и муниципальных органов в сфере рекламы.
6. Вывод о наличии в административном законодательстве,
устанавливающем юридическую ответственность за правонарушения в
рекламной деятельности, определенных перекосов, создающих условия для
нарушения законности, и предложения соискателя по их устранению.
Практическая значимость работы заключается в представлении конкретных предложений по совершенствованию:
нормативной правовой базы административно-правового регулирования рекламной деятельностью посредством внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О рекламе», КоАП РФ, Кодекс об административных правонарушениях Хабаровского края;
взаимодействия органов самоуправления в области рекламы с государственными и муниципальными органами, контролирующими рекламную деятельность.
Полученные результаты могут быть использованы в процессе подготовки учебно-методических материалов по курсам административного права, административно-служебной деятельности ОВД МВД РФ, конституционного права и другим дисциплинам в системе подготовки и повышения квалификации специалистов, а также в практической деятельности государственных и
муниципальных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции в области рекламной деятельности.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского Государственного Университета. Основные положения диссертации изложены в 4 научных публикациях автора. Наиболее важные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на региональных научно-практических конференциях, проходивших в Хабаровске и Пензе.
Результаты исследования используются в учебном процессе Хабаровского государственного технического университета, Дальневосточного юридического института МВД России, Российской академии правосудия при подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам «административное право», «административно-служебная деятельность ОВД», «конституционное право».
Структура и объем диссертации определены задачами исследования и логикой его построения. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Ретроспективный анализ законодательного регулирования рекламной деятельности в России
Реклама как способ распространения информации о товаре, работе или услуге появилась достаточно давно: первые сведения о рекламе встречаются еще в Древней Греции и Древнем Риме. Начав свое появление с надписей на камне, реклама продолжила свое распространение уже на бумаге. Различные формы рекламной деятельности: надписи на стенах, античная графика глашатаи, зазывалы с течением времени и появлением книгопечатания намного усовершенствовались и усложнились.
Первые сведения о рекламе в России относятся еще к X - XI вв., но, несмотря на ранний период появления рекламы, формы ее распространения в настоящее время кажутся весьма примитивными. Определенный толчок для развития рекламного дела дало появление печатного станка.3 И тогда на смену устной речи и гравюрам приходит первая русская газета «Ведомости», содержащая первое подобие рекламных сообщений. Начиная с XV века в России намечается бурный рост рекламной индустрии, обусловливается это, прежде всего, развитием экономики государства, урбанизацией, усложнением межличностных коммуникаций между людьми.
Эволюция рекламной индустрии произошла в XX веке. В России это связывается с введением монополии на рекламную индустрию со стороны государства в 1917 году. В 60-70-х гг. появляются специальные рекламные организации: «Союзторгреклама», «Росторгреклама», «Союзреклама».1 Но, несмотря на развитие рекламных процессов в стране, сама реклама была загнана в достаточно жесткие экономические и административные рамки. На такое положение дел влияли многие факторы советского периода: закрытость государства в международных отношениях, и, как следствие из этого, определенная закрытость рекламного рынка и дефицит товаров, которые просто не нуждались в рекламе; идеологизированный подход к самой рекламе; отсутствие свойственной для развитых экономических стран конкуренции; ну и, конечно, пресловутая монополия рекламного рынка.2
Существенные перемены произошли в 90-х гг., когда переход экономики к рыночным отношениям сказался на многих сферах жизни, в том числе и на рекламе. Стало появляться множество рекламных фирм и агентств, технический уровень позволил преподнести рекламу потребителям по-новому.3 Появление рекламы того времени обострило конкуренцию и привело к тому, что рекламные средства, используемые по отношению к потребителям, стали не совсем законными. Чаще рекламодатели и рекламораспространители злоупотребляли правовым вакуумом в области рекламы, что приводило к обману потребителей. Недобросовестность рекламных средств для многих фирм того времени становится, чуть ли ни правилом поведения при осуществление своей деятельности.
Динамика развития рекламного рынка в России привела к тому, что потребовалось урегулировать на законодательном уровне данную сферу деятельности. Государство не могло дистанцироваться от правового регулирования рекламного рынка: прежде всего это могло сказаться негативно в целом на рыночных отношениях, на той политике, которую государство проводило, и, конечно же, на всем обществе.4 Потребовалось принятие единого нормативного правового акта, который регулировал бы распространение рекламы и устанавливал ответственность для субъектов рекламного рынка в случае нарушения рекламного законодательства.
Защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести в заблуждение потребителей рекламы или нанести вред здоровью, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде, либо вред чести, достоинству и деловой репутации указанных лиц, посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали, - вот, что стало основной целью, которую преследовало законодательство о рекламе. До 1991 года государственно-правовое воздействие на рекламу практически отсутствовало, в законодательстве не содержалось юридических норм, которые бы прямо адресовывались ей. Период с 1991 по 1994 годы отмечен фрагментарностью, отрывочностью.
Попытки регулирования рекламной сферы начались в 1991 году. Первым законом стал Закон РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»,1 который ввел запрет на некорректные сравнения в рекламе, расценив их как одну из форм недобросовестной конкуренции. Ст. 10 этого закона устанавливала ответственность за недобросовестную конкуренцию, в том числе, ответственность хозяйствующего субъекта за некорректное сравнение производимых товаров с товарами других хозяйствующих субъектов. Кроме того, в этой же статье устанавливалась ответственность за введение потребителей в заблуждение относительно свойств товара.
Саморегулирование в области рекламы - как дополнительный элемент государственного контроля за соблюдением законодательства о рекламе
По мнению О.В. Феофанова, спецификой современного рекламного рынка в России является невежественность рекламодателей, непрофессионализм рекламистов, доверчивость потребителей, неразборчивость средств массовой информации.1 Как итог всего: негативное отношение к рекламе, нарушения и злоупотребления в этой области. Один из способов решения этих проблем в рекламной индустрии видится в создании органов саморегулирования, наделение их определенной компетенцией, которая позволила бы им принимать весьма активное участие в решение важных законодательных, экономических вопросов, касающихся рекламы.
Органы саморегулирования в области рекламы - это общественные организации, объедения, ассоциации и союзы юридических лиц, привлекаемые к разработке требований к рекламе (проекты законов, нормативных правовых актов); осуществляющие независимую экспертизу рекламы на предмет установления ее соответствия требованиям законодательства и направляющие соответствующие рекомендации субъектам рекламной деятельности; привлекаемые антимонопольными органами при осуществление контроля за соблюдением рекламного законодательства; помимо этого органы саморегулирования правомочны направлять в органы прокуратуры материалы и обращения в федеральные органы исполнительной власти в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о рекламе.
Саморегулирование рекламы - это один из способов повышения качества рекламной продукции, организации рекламной деятельности и устранения нарушений в области рекламы.
Содержание процесса саморегулирования сформулировано в Руководстве по саморегулированию Европейского альянса по стандартам в рекламе (EASA): для того, чтобы выполнить свою убеждающую и информационную задачу, реклама должна пользоваться доверием потребителей. Если потребители введены в заблуждение рекламой, они не станут покупать товар повторно, если они оскорблены рекламой, то маловероятно, что они совершат первую покупку. Поэтому в долгосрочных интересах все тех, кто вовлечен в рекламную индустрию (рекламодатели, рекламные агентства), защищать свободу коммерческой коммуникации и поддерживать ее честь.
Наиболее распространенная организационно-правовая форма органа саморегулирования - это некоммерческая, общественная организация, членами которой могут быть физические и юридические лица. С точки зрения Европейского альянса по стандартам в рекламе (EASA) орган саморегулирования в области рекламы должен включать максимально широкий круг участников, задействованных при возникновении, производстве и распространении рекламы. Именно благодаря участникам органа саморегулирования определяется его значимость и положение на рекламном рынке. В Европе, США и России наряду с органами, осуществляющими государственный контроль, существуют органы саморегулирования. Стоит заметить, что в зарубежных странах наравне с четко отлаженной системой государственного контроля действует система органов саморегулирования, которые действуют уже много десятилетий. Данные органы имеют достаточно значимую роль на рекламном рынке.1 Саморегулирование предполагает добровольный контроль юридических лиц в определенной сфере, основанный не только на силе закона, но и на правилах, установленных самим деловым сообществом. Саморегулирование имеет объективные преимущества перед государственным регулированием.
Во-первых, органы саморегулирования обладают рядом преимуществ перед контролирующими органами государственной власти. Прежде всего, это преимущество реализуется в оперативном реагировании на меняющиеся экономические условия в стране. Гибкость в реагировании на экономические и законодательные перемены, относительная малозатратность, по сравнению с государственным регулированием, говорят о важности саморегулирования в России.
Во-вторых, система саморегулирования менее формализована. Органы саморегулирования могут подходить к конкретным действиям конкретной фирмы не только с точки зрения формальных правил, но и здравого смысла.
В-третьих, нормы саморегулирования зачастую более реалистичны, чем законодательство, так как идут от потребностей реальной жизни и реально сложившихся отношений.
Отправной точкой возникновения органов саморегулирования принято считать опубликование в 1937 году Международной торговой палатой Международного кодекса рекламной практики.1 Его основополагающие положения легли в основу законодательства о рекламе многих европейских государств.2 В 60-ые годы XX века во многих европейских странах стали создаваться профессиональные и общественные объединения рекламистов, регулирующие рекламный процесс «изнутри». Были разработаны национальные этические кодексы, которые добровольно соглашаются выполнять производители, заказчики и распространители рекламы. Нормы саморегулирования разных стран в основе своей соответствуют Международному кодексу (реклама должна быть законной, пристойной, честной и правдивой), но при этом учитывают и национальные особенности.3
Административная правосубъектность органов осуществляющих контроль и надзор за рекламной деятельностью
Порядку организации и деятельности государственного контроля в рекламе всегда уделялось особое внимание. В США (Федеральная торговая комиссия, Федеральная комиссия по средствам коммуникаций) и Европе (Негосударственное управление по нормам рекламы) существует государственный контроль в области рекламы. Не стала исключением и Россия.
Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Контроль представляет собой один из важных каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления.
О значимости государственного контроля и надзора в России свидетельствует и проводимое в настоящее время в рамках административных преобразований реформирование контрольной деятельности государства. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»,1 Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 гг.), утвержденной распоряжение Правительства РФ от 6 июня 2002 года № 910-р основными направлениями реформы стали: ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Понятие государственного контроля и надзора характерно для функций некоторых органов государственной власти, в том числе и для Федеральной антимонопольной службы. Проверки, в том числе осуществляемые и в виде запросов информации, являются одной из форм антимонопольного контроля и надзора. Данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынках финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 Федеральной антимонопольной службе был передан ряд функций упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и часть функций упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ, в том числе и контрольно-надзорные функции в области рекламы, которые не стали чем-то новым для вновь созданного государственного органа, а наоборот: имеет место преемственность и передача ряда функций от одного государственного органа к другому. Федеральная антимонопольная служба России находится в ведении Правительства РФ и осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы. Система антимонопольных органов создана для обеспечения эффективной защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы и ненадлежащей рекламы.
Анализируя основные направления деятельности данной федеральной службы, следует заметить, что общее количество функций у вновь созданного государственного органа заметно сократилось, по сравнению с функциональной направленностью управленческой деятельности упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (прил. В).3 В частности, основным направлением деятельности Федеральной антимонопольной службы является выявление, пресечение правонарушений в области нарушения рекламного законодательства и привлечение к ответственности виновных физических (в том числе должностных) и юридических лиц. Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные органы осуществляют следующие функции: надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках; на рынках финансовых услуг; надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях; надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе. Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства выполняло следующие функции: - разработка и организация мероприятий, направленных на защиту прав потребителей и предотвращение недобросовестной конкуренции; обобщение опыта применения антимонопольного законодательства; реализация основ государственной политики в области рекламы и в области защиты прав потребителей; государственный контроль за соблюдением законодательства о рекламе; дача рекомендации по проведению мероприятий предусмотренных законодательством о государственной поддержке предпринимательства и о защите прав потребителей; рассмотрение фактов нарушения антимонопольного законодательства о защите прав потребителей, законодательства о рекламе, естественных монополиях и принятие по ним решения.
Общая характеристика административных правонарушений в сфере рекламной деятельности
Реклама товара имеет цель - стимулировать его продажу, побудить потребителя приобрести соответствующий товар, оказать помощь в выборе соответствующего товара. Не всегда достижение этой цели происходит законными способами. Федеральный закон «О рекламе», другие нормативные правовые акты предусматривают требования как к самой рекламе, так и к деятельности по ее размещению и распространению. Нарушение этих требований приводит к совершению правонарушения или преступления.
Правонарушением является общественно опасное, виновное, противоправное деяние, наносящие вред личности, собственности, государству или обществу в целом.1 Каждое отдельное правонарушение, как явление реальной действительности, конкретно: оно совершается конкретным лицом, в определенном месте и времени, противоречит действующему правовому предписанию, характеризуется точно определенными признаками. Вместе с тем, несмотря на различие отдельных правонарушений и их видов, все правонарушения, как антисоциальное явление, имеют общие черты. Правонарушение всегда направлено против охраняемых законом различных интересов: личных, общественных, государственных и иных. Они причиняют этим интересам соответственно физический, имущественный, моральный, социальный, духовный ущерб.
Правонарушение - не просто нарушение норм права, а посягательство на те жизненные условия, которые породили закон. Правонарушение - это не просто антисоциальное поведение, а наиболее вредное антиобщественное поведение, запрещенное правом. Правонарушение является виновным деянием.1 Признаком правонарушения является его свойство порождать юридическую ответственность, то есть различные, установленные законом неблагоприятные последствия для правонарушителя: физические, имущественные, моральные или иные страдания, ущемления. Экономические условия, стремление предпринимателей занять лидирующее положение на различных сегментах рынка, выгодно продать товар, зачастую приводят к нарушению законодательства. Дела о нарушении законодательства о рекламе могут возбуждаться по следующим основаниям:
- на основе заявления, поданного в федеральный антимонопольный орган в письменной форме от коммерческих и некоммерческих организаций, от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от представительных органов власти и от физических лиц; по собственной инициативе федерального антимонопольного органа или территориального управления.
Далее более подробно хотелось бы рассмотреть административные правонарушения рекламного законодательства, которые в теории и на практике вызывают наибольшее количество споров. Это - реклама какого-либо вида деятельности без указания лицензии, недобросовестная реклама, недостоверная реклама, неэтичная и скрытая реклама.
Реклама какого-либо вида деятельности без указания лицензии. В соответствии с п. 3 ст. 5 действующего Федерального закона «О рекламе» запрещается рекламировать лицензируемый вид деятельности без получения соответствующего разрешения на его осуществление. В рекламе должен быть указан номер и наименование органа, выдавшего эту лицензию. На практике неисполнение указанного требования является одним из наиболее распространенных нарушений.1 Об этом свидетельствует и статистика по Хабаровскому краю. Количество рассмотренных дел по фактам нарушения законодательства о рекламе, связанных с неуказанием номера лицензии и лицензируемого органа составили в 2005 году - 22 нарушений, тогда как в 2001 году всего б.2 Объясняется это ненадлежащим отношением средств массовой информации к своим обязанностям истребовать у рекламодателей предъявление соответствующей лицензии (при распространении рекламы в средствах массовой информации). Если же брать общероссийские показатели, то по России данный вид правонарушения составляет больше половины рассмотренных дел. Указанная норма о лицензировании имеет большую социальную значимость, поскольку лицензирование отдельных видов деятельности направленно на защиту прав граждан, их законных интересов, нравственности и здоровья, а так же на установление правовых основ единого рынка. Лицензия гарантирует потребителю обязательное соблюдение хозяйствующими субъектами лицензионных требований и условий, предъявляемых законом к данному виду деятельности.
Несоблюдение таких требований и условий несет в себе угрозу законным правам и интересам граждан. Требования к сведениям о лицензии в Федеральном законе «О рекламе» весьма формализованы. Связанно это с тем, что в п. 3 ст. 5 действующего Федерального закона «О рекламе» говорится: «Если деятельность рекламодателя подлежит лицензированию, в рекламе должен быть указан номер лицензии, а так же наименование органа выдавшего эту лицензию». Но в законе не определены минимальные объемы указанной информации в зависимости от рекламной площади. Следовательно, субъекты рекламной деятельности вправе самостоятельно определять объем этой информации. На практике очень часто сведения о лицензии указываются формально и занимают менее 1% от рекламной площади, такую информацию трудно воспринимать по сравнению с другой текстовой информацией, что является недопустимым. Прежде всего, из-за действия той же ст. 5, но уже п. 1, в котором говорится, что реклама должна быть распознаваема без применения специальных технических средств, непосредственно в момент ее представления, независимо от формы или средства ее распространения. Поэтому если говорить о том, что указание лицензии и лицензируемого органа это способ защиты прав и интересов граждан, возможно предложить закрепление в Федеральном законе от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (в статье 5) допустимый объем сведений о лицензии и лицензируемом органе и ввести минимальный предел в виде 5% от всей рекламной площади.
