Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и административно-правовое регулирование инновационной деятельности с участием государства в Российской Федерации 18-55
1.1. Административно-правовые аспекты регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации 18-55
1.2. Государство как особый субъект инновационных правоотношений 55-70
Глава 2. Виды инновационных правоотношений с участием государства 71-102
2.1. Административно-правовые основы осуществления государственного управления инновационной деятельностью 71-102
2.2. Административно-правовое регулирование государственной поддержки инновационной деятельности .102-139
2.3. Формы непосредственного участия государства в инновационной деятельности
Заключение 178-182
Библиографический список 183-203
- Административно-правовые аспекты регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации
- Государство как особый субъект инновационных правоотношений
- Административно-правовые основы осуществления государственного управления инновационной деятельностью
- Административно-правовое регулирование государственной поддержки инновационной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из основных задач бюджетной политики на 2011—2013 годы и дальнейшую перспективу, поставленных в бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2010 года, является разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций. Президент РФ особенно отмечает необходимость создания особого правового режима осуществления научной, предпринимательской и иной деятельности с целью максимально облегчить условия реализации инновационных разработок для участников проекта Сколково1.
Акцент на правовое регулирование инновационной деятельности (помимо мер бюджетной поддержки) делается также в программной статье Дмитрия Медведева «Россия, вперед!»: «Законодатели примут все решения для комплексной поддержки духа новаторства во всех сферах общественной жизни, создания рынка идей, изобретений, открытий, новых технологий. Государственные и частные компании получат всемерную поддержку во всех начинаниях по созданию спроса на продукты инновационной деятельности»2. Таким образом, развитию инновационной деятельности, в том числе совершенствованию правовых инструментов ее регулирования, в настоящее время уделяется приоритетное внимание при определении вектора государственной политики Российской Федерации.
26 июля 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2011 года N 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»3. Впервые за двадцать лет законодатель, наконец, поставил точку в споре, какую именно деятельность следует считать инновационной.
Между тем, закрепления в федеральном законе некоторых понятий и общих принципов, связанных с вопросами оказания государственной поддержки инновационной деятельности, явно недостаточно. И если непосредственное осуществление инновационной деятельности на разных стадиях благополучно регулируется административным (в научно-технической сфере) и предпринимательским правом, то отношения, связанные с участием государства в инновационной деятельности урегулированы недостаточно. Между тем, на данном этапе развития экономики страны, характеризующимся низкой частной инициативой, отсутствием рисковых инвестиций со стороны свободного рынка, когда для становления экономики на инновационный путь развития, необходима государственная поддержка и участие на всех стадиях
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011—2013 годах» // Пенсия, 2010. № 7.
Дмитрий Медведев: Россия, вперед! // Официальный сайт интернет-издания газета.ш [Электронный ресурс] -URL: (дата обращения: 10 марта 2011 года).
О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ // Российская газе-та.2011.26июл.
инновационного процесса, бессистемное правовое регулирование является несомненно сдерживающим фактором.
Бессистемность правового регулирования участия государства в инновационной деятельности проявляется как на локальном уровне (например, неполная и допускающая неоднозначное толкование система принципов государственной поддержки, закрепленная в новой редакции закона о науке), так и на глобальном. В государственном регулировании инновационной деятельности в последние годы проявляется тенденция создания уникальных субъектов правоотношений, правовых режимов, регулируемых специальными законами и подзаконными нормативными актами, плохо вписывающимися в устоявшуюся правовую систему. И если в последние годы начались процессы унификации законодательства о государственных корпорациях (представлявших собой именно такие юридические лица), то одновременно с этим принимается Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково», вводящий в круг субъектов инновационной деятельности беспрецедентное по своему правовому статусу юридическое лицо - управляющую компанию, уникальный правовой режим инновационного центра. При этом многочисленные формы организаций инновационной инфраструктуры до сих пор не получили системного и последовательного закрепления в российском законодательстве.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе участия государства в инновационной деятельности, в том числе, отношения по административно-правовому регулированию инновационной сферы в Российской Федерации.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного, финансового и предпринимательского права в сфере участия государства в инновационной деятельности, нормативные правовые акты и правоприменительная практика в указанной сфере.
Научная задача диссертационного исследования - установить содержание административно-правового регулирования отношений, связанных с участием государства в инновационной деятельности, предложить конкретные решения по совершенствованию законодательства.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции административно-правового регулирования участия государства в инновационной деятельности, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
анализ содержания понятия инновационной деятельности, выделение основных признаков, имеющих значение с точки зрения ее административно-правового регулирования;
выработка предложений по усовершенствованию законодательного закрепления понятия инновационной деятельности и связанных с ней понятий;
изучение аспектов правового регулирования модернизации и его отличия от правового регулирования инновационной деятельности;
анализ места законодательства об инновационной деятельности в системе российского права;
определение административно-правового статуса государства как субъекта инновационных правоотношений;
анализ эффективности использования и правового регулирования методов государственного управления инновационной деятельностью, выработка законодательных предложений по повышению эффективности;
анализ принципов государственной поддержки инновационной деятельности, выработка предложений по их систематизации и законодательному закреплению;
анализ административно-правового регулирования построения инновационной инфраструктуры в Российской Федерации, выработка предложений по совершенствованию законодательства;
рассмотрение особенностей административно-правового регулирования участия государственных корпораций в инновационной деятельности;
изучение новых типов субъектов инновационных правоотношений в российском законодательстве.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Административно-правовое регулирование участия государства в инновационной деятельности практически не изучено в отечественной правовой науке. Среди немногих специалистов, которые уделяли определенное внимание этим вопросам, можно назвать: Васильева СВ., Денисова П.А., КамболоваМ.А., Попову О.П.
Рассмотрение вопросов участия государства в инновационной деятельности в Российской Федерации вызвало необходимость изучения трудов специалистов в области административного права, посвященных вопросам государственного управления, форм и методов управленческой деятельности. Среди них, в частности, можно выделить следующих ученых: Абдрахманов Б.Е., Бахрах Д.Н., Денисов П.А., Звоненко Д.П., Козбаненко В.А., Конин Н. М., Лапина М.А., Липатов Э.Г., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю., Матиненко А.С., Мелехов А.В., Милыпин Ю.Н., Ноздрачев А.Ф., Панин А.Н., Попов Л.Л., Российский Б. В., Саркисов А.К., Селюков А.Д., Старилов Ю. Н., Тихомиров Ю.А., Тихомирова Л.А., Хаманева Н.Ю., Чаннов С.Е., а также многих других.
Хотя настоящая диссертационная работа посвящена, в первую очередь, изучению административно-правовых аспектов участия государства в инновационной деятельности, изучение ее потребовало обращения к работам ученых - представителей и иных отраслей отечественной юридической науки, в частности, конституционного, финансового, предпринимательского, гражданского права, а также теории права. Здесь необходимо отметить таких специалистов как: Авакьян С.А., Алексеев С. С. , Белых B.C., Богданова Е.Е., Волынкина М. В., Гришаев СП, Ершова И.В., Звездкина А.С, Ивашкина С.Г., Карцев Н.Ю., Кузьминов А.А., Лопатин В.Н., Лялин Д.Ю., Макарова Ю.А.,
Мозолин В.П., СмагинаИ.А., Сырых В.М. и других.
Вопросы государственного регулирования инновационной деятельности находили свое отражение также и в трудах ученых-экономистов, некоторые из которых были использованы в настоящем диссертационном исследовании. Речь, в частности, идет о работах: Еременко В.И., Морозовой Е.В., Уразовой Н.Г., Худокормовой О.И., Шилина А.Н.
Особо необходимо отметить два подготовленных до настоящего времени диссертационных исследования, в которых рассматриваются вопросы административно-правового регулирования инновационной деятельности: Попова О.П. Административно-правовая организация механизма управления инновационной деятельностью в сфере наукоемких технологий: дисс. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2005 и Камболов М.А. Административно-правовое регулирование научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Однако первая работа затрагивает лишь узкую сферу наукоемких технологий, во второй речь идет исключительно о вопросах государственного управления научно-технической и инновационной деятельностью в Российской Федерации, в частности, рассматриваются органы государственного управления соответствующей сферой, но не анализируются непосредственные формы участия государства в инновационной деятельности. Кроме того, обе работы подготовлены до внесения последних изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» и до принятия Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково».
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть формы инновационной деятельности, используемые в Российской Федерации с точки зрения вариативности их осуществления, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.
Методы формальной логики — описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие — позволили охарактеризовать существующие варианты участия государства в инновационной деятельности в Российской Федерации с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, использование данных методов научного познания дало возможность диссертанту изучить действующее законодательство, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительный метод применялся в работе при сопоставлении различных форм поддержки государством инновационной деятельности в Российской Федерации.
Системно-структурный метод способствовал изучению системы государственной поддержки и стимулирования инновационной деятельности, выявлению ее основных элементов, объективно существующей взаимосвязи и взаимозависимости между ними.
Применение указанных методов позволило выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был
использован междисциплинарный подход, заключающийся в рассмотрении вопросов участия государства в инновационной деятельности с позиций различных юридических норм (административного, конституционного, финансового, гражданского права, предпринимательского права, теории права).
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, предпринимательского права, а также экономической теории.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные законы: «О науке и государственной научно-технической политике», «Об инновационном центре «Сколково», «О статусе наукограда Российской Федерации», иные федеральные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили материалы правоприменительной практики, официальные статистические данные, отчеты государственных органов и юридических лиц об осуществлении инновационной деятельности.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере участия государства в управлении, поддержке и непосредственном осуществлении инновационной деятельности, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов участия государства в инновационной деятельности. В работе впервые используется комплексный системный подход при изучении правового регулирования правоотношений в инновационной сфере, одним из участников которых является государство, включая такие вопросы как законодательные принципы и формы государственной поддержки, правовое регулирование создания инновационной инфраструктуры. Вопросы правового статуса управляющей организации проекта «Сколково», законодательных принципов государственной поддержки, значения законодательной дефиниции инновационной деятельности, представленной в законе о науке изучаются впервые. Проведенный комплексный анализ позволил дать рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. В диссертации обоснован вывод о том, что законодательный подход к
определению инновационной деятельности должен базироваться на трех
основных ее признаках, выделяемых в экономической и правовой доктрине:
новизна, повышенный риск, направленность на получение прибыли
(коммерциализация). При этом степень новизны должна быть четко закреплена
в законодательстве. На современном этапе социально-экономического развития
страны из трех основных уровней новизны (впервые в мире, впервые в нашей
стране, впервые на предприятии) наиболее эффективным с точки зрения
государственного регулирования будет являться второй. Отсутствие указания
на степень новизны в законодательном определении в настоящее время
является коррупциогенным фактором.
2. Доказана необходимость разграничения понятия инновационной
деятельности в узком и широком смысле. В узком смысле инновационная
деятельность направлена на непосредственное получение прибыли за счет
коммерциализации инноваций (за счет продаж или за счет сокращения
производственных издержек, в зависимости от того, идет речь об
инновационном продукте или инновационных методах). В широком смысле
инновационная деятельность направлена на получение экономического
эффекта вообще, в том числе косвенного (например, можно говорить об
инновациях в образовании, предполагая отложенный экономический эффект за
счет повышения качества подготавливаемых кадров).
На этой основе предложено уточнить законодательное определение инновационной деятельности, изложив ч. 9 ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» в следующей редакции:
«Инновации - введенный в употребление не имеющий отечественных аналогов или значительно улучшенный по сравнению с отечественными аналогами продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях».
Предложено также изложить ч. 12 ст. 2 данного закона в следующей редакции:
Инновационная деятельность - осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на получение прибыли от осуществления инноваций (в том числе по коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов).
Соответственно в определении инновационного проекта (ч. 10 ст. 2) слова «на достижение экономического эффекта» следует заменить словами «на получение прибыли».
От инновационной деятельности должна отличаться модернизационная, принципиальное отличие которой от инновационной деятельности заключается в локальном характере новизны и за счет этого в отсутствии признака высокорисковости (понятие модернизации соответствует более широкому
пониманию инноваций в современном смысле и требует иной, более ограниченной системы мер государственной поддержки).
3. В диссертации доказано, что право инновационной деятельности в
настоящее время является межотраслевым комплексным институтом права,
объединяющим нормы административного, гражданского, финансового,
бюджетного, предпринимательского права и имеющие единый предмет
правового регулирования - инновационную деятельность. В то же время в
структуре этого комплексного межотраслевого института возможно выделение
отношений, имеющих преимущественно частный и преимущественно
публично-правовой характер. Ко второй группе относятся инновационные
отношения, в которых прямо или косвенно участвует государство, осуществляя
при этом административно-правовое регулирование соответствующей сферы.
Данные общественные отношения, по свой сути, попадают в круг
общественных отношений, входящих в предмет административного права
Указанные административные правоотношения в инновационной сфере включают в себя отношения по государственному управлению инновационной деятельностью (в том числе государственной поддержке), а также отношения, связанные с непосредственным участием государства в инновационной деятельности.
Продемонстрировано, что государство является особым субъектом инновационной деятельности, одновременно выступающим в роли участника инновационных отношений и их регулятора. При этом, участвуя в инновационной деятельности, государство руководствуется особым интересом, которым является не извлечение прибыли непосредственно государством, а успех инноваций иных субъектов, развитие экономики страны. Этот обуславливает особый административно-правовой статус государства как участника инновационной деятельности, что проявляется, в том числе, в формах участия государства в инновационной деятельности.
На основе проведенного в диссертации анализа общих и специальных методов государственного управления инновационной сферой в Российской Федерации доказано, что использование частного (специального) программно-целевого метода в государственном управлении инновационной деятельности на основе выделения приоритетных сфер для инноваций в настоящее время неэффективно и создает почву для коррупции. Вместо программно-целевого метода предложено использовать методы управления, основанные на принципе универсальности - комплексного развития системы государственной поддержки инновационной деятельности, не привязанной к конкретным сферам и доступной инноваторам из любых областей.
6. Построена система принципов государственной поддержки
инновационной деятельности. Предлагается выделить две группы принципов:
I. Группа демократических принципов, характерных в целом для государственного участия в социально-экономической сфере:
доступность;
равноправие;
открытость.
П. Группа специальных принципов, характерных для государственной поддержки инновационной деятельности. Состоит из двух подгрупп: неизменные принципы, определяемые спецификой самой инновационной деятельности и принципы, отражающие текущую государственную политику в сфере инновационной деятельности. К первой относятся такие принципы как:
- защита частных интересов и поощрение частной инициативы;
- интеграция инновационной, инвестиционной, образовательной
деятельности с целью обеспечения их комплексного взаимодействия с
производством;
- добровольность получения государственной поддержки;
- учет высокорискового характера инновационной деятельности при
оценке эффективности мер государственной поддержки;
- обеспечение эффективности государственной поддержки
инновационной деятельности для целей социально-экономического развития
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Во вторую группу принципов, актуальных для сегодняшнего периода, входят:
- программный подход и измеримость целей при планировании и
реализации мер государственной поддержки;
- целевой характер использования бюджетных средств на
государственную поддержку инновационной деятельности;
- приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов
государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной
деятельности.
Данные принципы предлагается зафиксировать в части 3 статьи 161 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
7. В качестве одного из направлений совершенствования государственного управления инновационной сферой обоснована необходимость принятия федерального закона «Об общих принципах построения инновационной инфраструктуры в Российской Федерации», в котором необходимо закрепить понятия и функции конкретных организаций инновационной инфраструктуры, закрепить их место в системе инновационной инфраструктуры, а также полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по созданию и организации деятельности соответствующих объектов инфраструктуры. В системе инновационной инфраструктуры предложено выделить три категории организаций: организации финансовой инфраструктуры, организации производственно-технологической инфраструктуры, инфраструктура оказания услуг участникам инновационной деятельности, а также отдельный надуровень, интегрирующий участников инновационного процесса (в том числе иные инфраструктурные организации) на основе территориального признака (к ним относятся технологические парки и наукограды). Предлагается закрепить следующие принципы построения инновационной инфраструктуры:
принцип полноты (критерий универсальности): любая потребность субъекта инновационной деятельности из перечня определенных законом потребностей должна обеспечиваться посредством некоторой организации инновационной инфраструктуры независимо от места нахождения и сферы инноваций данного субъекта при соблюдении им условий получения государственной поддержки, определенных в законе или уставе организации (в том числе отбор на основании конкурса и т.д.);
принцип неизбыточности: одни и те же функции по оказанию поддержки инновационной деятельности не должны дублироваться на одном уровне (муниципальном, региональном, федеральном) различными организациями инновационной инфраструктуры;
- принцип эффективности: из нескольких возможных видов
инфраструктурных организаций, выполняющих одни и те же функции,
предпочтение должно отдаваться созданию организаций, имеющих
наибольший эффект при оказании поддержки инновационной деятельности (на
основе научного прогнозирования с учетом особенностей региона).
8. На основе сравнительно-правового анализа сделан вывод о том, что управляющая компания проекта «Сколково» обладает большинством признаков государственной корпорации, а именно:
является уникальным юридическим лицом, созданным на основании специального закона;
получает свой статус от государства в распорядительном порядке;
при своем создании получает от государства в собственность значительные имущественные и материальные активы, необходимые для осуществления ее деятельности (имущественный взнос государства);
осуществляет ряд полномочий государственных органов, органов местного самоуправления;
де-факто является некоммерческим юридическим лицом, причем создается для осуществления общественно-полезных целей (в том числе социальных и управленческих).
Существенным различием является отсутствие в правовом статусе управляющей компании принципа условной верховной собственности, который заключается в невозможности банкротства, регулировании процедуры реорганизации и ликвидации на уровне федерального закона, переход имущества в собственность Российской Федерации при ликвидации управляющей компании, причем в работе обоснована объективная необходимость данного принципа.
На основании данной сравнительно-правовой характеристики предлагается внести в федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково» положение, присваивающее управляющей компании центра «Сколково» статус государственной инновационной корпорации и распространяющее на нее режим публичной собственности.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и
положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся участия государства в инновационной деятельности. Кроме того, ряд принципов, критериев и предложений, содержащихся в данной работе, может быть обобщен на сферу правового регулирования инновационной деятельности в целом, включая оказание негосударственной поддержки инновационной деятельности и т.д. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право», «Предпринимательское право».
Практическая значимость работы состоит в том, что его результаты могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ инновационной деятельности, связанной с участием государства на любых стадиях инновационного процесса, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики, а также в учебном процессе и научно-исследовательской работе студентов, аспирантов, преподавателей.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры таможенного, административного и финансового права Саратовского государственного университета и отражены в 8 научных работах, в том числе 2 из них - в журналах, рекомендованных ВАК.
Результаты исследования были представлены в выступлениях на конференциях и «круглых столах», в частности: на Всероссийской ежегодной научно-практической конференции «Конституционные чтения» - «Конституционные принципы: понятие, содержание и механизмы» (Саратов, 2007); Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Механизмы взаимодействия общества, государства и бизнеса: социальное партнерство в действии» (Саратов, 2008); Межвузовской научной конференции студентов, аспирантов и преподавателей Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского «Политико-правовые проблемы обеспечения прав человека в современном мире» (Саратов, 2008), Международном Конституционном Форуме: «Конституционный принцип справедливости: проблемы реализации» (Саратов, 2009).
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, 5 параграфов, заключения и библиографического списка.
Административно-правовые аспекты регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации
Вопрос однозначного понимания инновационной деятельности в теории права актуален в течение двух десятилетий с момента вступления России в рыночную экономику. Термин используется в Российском законодательстве уже в 1992 году , однако только 26 июля 2011 года вступил в силу федеральный закон от 21 июля 2011 года N 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»5, в котором законодатель внес достаточную определенность в ответ на вопрос, какую именно деятельность следует считать инновационной. До этих пор легальная правовая дефиниция инновационной деятельности в российском законодательстве отсутствовала, что служило серьезным препятствием для успешного проведения государственной инновационной политики: как справедливо отмечала О. И. Худокормова, в связи с отсутствием четкой нормативной базы невозможно было точно определить, что именно является объектом инновационной деятельности, какими средствами правовой охраны он обладает и какие льготы (в том числе налоговые и таможенные) может получить производитель/создатель инновации6.
Однозначное определение инновационной деятельности важно также для ответа на вопрос, почему в этой сфере необходимо специальное правовое регулирование и оказание государственной поддержки - другими словами, каким образом это будет способствовать модернизации Российской экономики.
Анализ законодательных новелл федерального закона № 254-ФЗ позволит дать предварительную оценку состояния российского законодательства на момент его принятия, а также дать обзор научных дискуссий по вопросу понимания инновационной деятельности.
Ранее понятие инновационной деятельности встречалось, например, в федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: это деятельность, приводящая к созданию нового невзаимозаменяемого товара или нового взаимозаменяемого товара при снижении расходов на его производство и (или) улучшение его качества . На наш взгляд, это определение являлось вполне достаточным для целей защиты конкуренции, но неудачно для иных правоотношений. С одной стороны это определение явно сужено, поскольку не включает в себя, например, инновации по созданию услуг, а с другой стороны -чрезмерно расширено, поскольку деятельность по созданию нового товара (или снижение расходов на производство) без сопутствующей деятельности по его коммерциализации, продвижению на рынок, недостаточна для признания ее инновационной.
Понятие инновационной деятельности встречалось и в нескольких подзаконных нормативных актах. Например, в документе «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года» инновационная деятельность - это выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на: 1) создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работе услуг); 2) создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования; 3) применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии .
Мы видим, что такая дефиниция является более емкой по сравнению с определением инновационной деятельности в тексте закона о защите конкуренции. Однако ее ограниченность становится очевидной при сравнительном с определением, зафиксированным в «Руководстве по сбору и анализу данных по инновациям (Руководство Осло)» - основном методологическом документе Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР). Руководство Осло является наиболее авторитетным документом, посвященном инновационной деятельности, в международной сфере. Согласно этому документу, «инновация - введение в употребление какого-либо нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги) или процесса, нового метода маркетинга или нового организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или внешних связях» . Помимо этого, в Руководстве предлагаются также определения отдельных видов инноваций: продуктовая инновация - внедрение товара или услуги, являющихся новыми или значительно улучшенными по части их свойств или способов использования; процессная инновация - внедрение нового или значительно улучшенного способа производства или доставки продукта; маркетинговая инновация - внедрение нового метода маркетинга, включая значительные изменения в дизайне или упаковке продукта, его складировании, продвижении на рынок или в назначении продажной цены; организационная инновация -внедрение нового организационного метода в деловой практике фирмы, в организации рабочих мест или внешних связях10. Соответственно «инновационной деятельностью являются все научные, технологические, организационные, финансовые и коммерческие действия, реально приводящие к осуществлению инноваций или задуманные с этой целью»11.
Как отмечают Н.Г. Грек и С.А. Судариков, недостатком руководства Осло является чрезмерно расширенное понимание инновации, что выражается, по их мнению, в двух основных факторах: во-первых, не установлен уровень новизны решения (следовательно, признаются инновациями любые решения с новизной на уровне фирмы) и, во-вторых, не установлена связь между инновациями и интеллектуальной собственностью (то-есть товары и способы производства могут признаваться инновационными, даже если в них не воплощены объекты интеллектуальной собственности) . К обсуждению последнего аргумента мы вернемся ниже, с первым же, на наш взгляд, стоит согласиться.
Определение инновационной деятельности встречалось и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. К наиболее удачным следует, на наш взгляд, отнести закон Пермского края «Об инновационной деятельности в Пермском крае» . Согласно ст. 3 этого закона, инновационная деятельность - деятельность, обеспечивающая создание и реализацию новаций (новшеств) и получение на их основе практического результата (нововведения) в виде новой продукции (товара, услуги), нового способа производства (технологии), а также реализованных на практике решений (мер) организационного, производственно-технического, социально-экономического и другого характера, оказывающих позитивное влияние на сферу производства.
Государство как особый субъект инновационных правоотношений
Как было показано в предыдущем параграфе, общественные отношения в сфере инновационной деятельности в настоящее время урегулированы в российском праве и, согласно занимаемой нами позиции, претендуют на роль правового института. Таким образом, уместно говорить о правоотношениях в сфере инновационной деятельности. Данный параграф посвящен анализу субъектного состава этих правоотношений. Субъекты правоотношений - участники правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности .
С. Е. Чаннов отмечает, что понятие субъекта права следует отличать от близкого ему понятия субъекта правоотношения: Субъект права - это лицо, потенциально имеющее возможность стать участником правоотношений; субъект правоотношений - лицо, реально являющееся их участником .
По мнению С. С. Алексеева, субъект права характеризуется двумя основными признаками: «Во-первых, это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), который по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей. Для этого лицо должно обладать определенными качествами, которые связаны со свободой воли человека, коллектива людей, к числу их относятся: а) внешняя обособленность; б) персонификация (выступление вовне в виде единого лица - персоны); в) способность вырабатывать, выражать и осуществлять единую волю. Во-вторых, это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта в силу юридических норм. Иными словами, юридические нормы образуют обязательную основу выступления индивидов, организаций, общественных образований как субъектов права»85.
Таким образом, с правовой точки зрения субъект инновационной деятельности - лицо, которое в силу присущих ему признаков, определяемых юридическими нормами, может быть участником правоотношений в сфере инновационной деятельности.
С одной стороны инновационная деятельность - это особая разновидность предпринимательской деятельности, поэтому логично предположить, что субъект инновационной деятельности должен обладать признаками субъекта предпринимательского права. Именно такое определение дается в законе Пензенской области «Об инновационной деятельности в Пензенской области»: субъекты инновационной деятельности — физические и юридические лица (независимо от организационно-правовой формы и формы собственности), индивидуальные предприниматели, осуществляющие инновационную деятельность . И. А. Смагина выделяет следующие признаки субъекта предпринимательского права: 1) легитимация в установленном законом порядке; 2) наличие хозяйственной компетенции, т.е. совокупности хозяйственных прав и обязанностей, которыми наделен субъект в соответствии с законом, учредительными документами, а в отдельных случаях - на основании лицензии; 3) наличие обособленного имущества как базы для осуществления предпринимательской деятельности; 4) самостоятельная имущественная ответственность . Однако, на наш взгляд, как только деятельность субъекта выходит за рамки «классической предпринимательской деятельности», как только появляется желание придать какому-либо новшеству (уже внедренному или находящемуся на стадии идеи) статус инновации и, таким образом, претендовать, например, на государственную поддержку, соответствующие правоотношения усложняются, расширяется их субъектный состав. В него включается государство, субъекты инновационной инфраструктуры, характеризующиеся уже другими признаками.
По мнению Н.М. Фроловой, критерием субъекта инновационной деятельности является имущественное или личное неимущественное право на объект, которое возникает у управомоченного лица по закону либо по договору, и которое удостоверяется соответствующим документом (патентом, лицензией и др.). Обладатели указанного права приобретают статус субъекта инновационной деятельности88. Как видно, этот критерий соответствует одному из рассмотренных выше подходов к определению инновационной деятельности, при котором она, по сути, отождествляется с созданием и последующей правовой охраной некоторого объекта интеллектуальной собственности. Этот подход, на наш взгляд, следует признать устаревшим, поскольку, во-первых, внедрение инноваций (например, полная модернизация производства, обновление технологической базы, переход на современные стандарты) не всегда обладает признаком охраноспособности (оговоримся, что именно подобные инновации мы предложили обозначить выше как «модернизацию»), а во-вторых, наличия патента недостаточно, на наш взгляд, для признания охраняемого объекта инновацией: необходимы действия, направленные на коммерциализацию (не секрет, что в научных организациях, в том числе в вузах, разработчики получают патенты с целью увеличить число своих публикаций, не рассчитывая как-либо продвигать свою разработку в дальнейшем). Однако мы вернемся к данному критерию в последнем параграфе работы: на наш взгляд, он может эффективно использоваться для определения ситуации, когда в роли лица, непосредственно осуществляющего инновационную деятельность, выступает государство.
Мы считаем, что к определению субъектов инновационной деятельности следует подходить в широком смысле. В связи с этим, уместно процитировать М. В. Волынкину: «Для того чтобы стать полноценным товаром, результаты научной деятельности должны пройти путь от научного знания до опытно-конструкторской разработки, патентования и изготовления новой продукции. Здесь появляется следующая группа участников инновационной деятельности: информационные центры, консалтинговые фирмы, патентно-лицензионные службы (субъекты предпринимательской деятельности различных организационно-правовых форм). В их числе - техноцентры, малые инновационные предприятия, технопарки и др. Государство также является непосредственным участником инновационной деятельности как субъект отношений по управлению этой деятельностью и ее поддержке»89. Для каждого из перечисленных субъектов следует определить его правовой статус.
Таким образом, мы предлагаем рассматривать следующие субъекты инновационной деятельности: 1) лица, осуществляющие инновационную деятельность; 2) субъекты инновационной инфраструктуры; 3) научные организации; 4) государство.
Мы также предлагаем выделить следующие две основные группы правоотношений, различающиеся по своему субъектному составу:
1. Непосредственное осуществление инновационной деятельности. Заключается в создании, внедрении, продвижении на рынок инноваций, их правовой охране, в модернизации производства. По своему составу они могут быть односубъектными (лица, осуществляющие инновационную деятельность) и двухсубъектными (лица, осуществляющие инновационную деятельность и субъекты инновационной инфраструктуры). Многосубъектные отношения, в которые вступают между собой субъекты предпринимательской деятельности в процессе осуществления инновационной деятельности (в том числе отношения инноватор—инвестор), не выходящие за рамки договорных отношений, в настоящей работе не рассматриваются.
Административно-правовые основы осуществления государственного управления инновационной деятельностью
Как отмечалось нами выше, участие государства в инновационной деятельности обусловлено особыми интересами, среди которых на первом месте -улучшение качества жизни населения за счет повышения социальных обязательств государства, которое возможно за счет развития российской экономики, причем на инновации как средство такого развития возлагается большая надежда. В новой редакции федерального закона от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» в ч. 1 ст. 16 сформулированы цели поддержки инновационной деятельности: модернизация российской экономики, обеспечение конкурентоспособности отечественных товаров, работ и услуг на российском и мировом рынках, улучшение качества жизни населения.
Особые интересы государства в инновационной деятельности определяют и особые формы его участия, что делает государство особым субъектом инновационных отношений: помимо того, что оно может являться непосредственным участником инновационной деятельности (как самостоятельным, так и одной из сторон государственно-частного партнерства), означенные интересы ставят его над остальными участниками. Государство определяет общие «правила игры», формирует государственную инновационную политику - управляет инновационной деятельностью в масштабах страны, задавая общий вектор приложения усилий.
Управление есть целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние. Оно имеет своего рода командный характер. Административно-правовое управление облечено преимущественно в императивные юридические формы и выражается посредством деятельности государственных органов . Содержанием этого воздействия является «упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития»1 .
В широком смысле государственное управление понимается как наиболее общая категория, охватывающая законодательную, исполнительную и судебную власти и все их формы воздействия и контроля. В узком смысле - это административное управление, понимаемое как деятельность звеньев исполни-; тельной власти на общенациональном уровне, на уровне субъектов федерации; а также деятельность государственных корпораций; некоторых других ведомств специализированного характера .
Для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности используются методы управления. «Методы управления - это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу, одного человека), это особая связь конкретных индивидуумов и организаций, способы властных взаимоотношений между людьми» . В специальной литературе имеет место определенное единство в понимании методов управленческих действий. Выделяют следующие их признаки: 1. Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти. 2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты. 3. В них непосредственно выражаются связи между субъектами и объек: тами государственного управления. 4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции. 5. Своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный). 6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти. 7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства. 8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера. 9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления. 10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового ста туса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объ екта управления . Более подробно раскрыть суть методов государственного управления позволяет их классификация по различным признакам.
По масштабу применения все методы управления можно разделить на общие и частные. Общие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осуществления управленческих функций. К этой группе методов управления традиционно относят убеждение и принуж: дение. Говоря о соотношении этих методов, А.В. Филатова справедливо отмечает, что исходя из теории административного права, метод убеждения является основным методом управления по отношению к принуждению как к вспомогательному обстоятельству. Существует множество общественных отношений, где принуждение элементарно не допускается или его применение ограничено, в том числе экономические отношения. Справедливо отмечается, что принуждением можно обеспечить лишь соблюдение запретов и исполнение обязанностей, но нельзя добиться использования гражданами своих прав и свобод, в том числе - права на осуществление инновационной деятельности, в чем весьма заинтересовано государство112.
Наряду с убеждением и принуждением некоторые авторы выделяют такие общие методы управления, как стимулирование и поощрение. В частности, такую позицию занимает Н.М. Конин. Он отмечает, что по своим целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчиненным лицам и руководимым объектам различных мер материального и морального поощрения. Но в применении различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления), а именно:
- заранее предусмотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных также заранее обусловленных количественных и качественных показателей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объектов, тогда как применение различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо заранее оговоренных условий и показателей их работы;
- организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц и руководимых объектов оказывается ранее достижения определенного результата и действует во время его получения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к достижению ими же самими поставленной цели;
- применение соответствующих мер стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленных конкретных показателей объективно гарантировано и защищено возможностью обращения к ад-министративному и судебному способам государственной защиты .
Административно-правовое регулирование государственной поддержки инновационной деятельности
Как отмечалось выше, одним из основных методов государственного управления инновационной деятельностью является стимулирование. Оно может осуществляться в различных формах, большинство из которых объединяется под общим названием государственная поддержка инновационной деятельности. Законодательное определение этой формы впервые представлено в новой (введенной федеральным законом от 21 июля 2011 года N 254-ФЗ) редакции федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» как совокупность мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях создания необходимых правовых, экономических и организационных условий а также стимулов для юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность (ч. 2 ст. 16 ).
Следует отметить, что государственная поддержка это, прежде всего, деятельность, то есть, не сами меры, а их осуществление, как и предлагалось изначально в законопроекте «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации»: «разработка и принятие государством мер, направленных на активизацию инновационной деятельности, стимулирование процессов создания научной и научно-технической деятельности, их введения в хозяйственный оборот, использования инновационной продукции, на привлечение инвестиций в сферу инновационной деятельности» . Следует счесть это техническим недочетом нового закона, который, впрочем, принципиально не меняет его смысла.
Таким образом, государственная поддержка инновационной деятельности является частью системы государственного управления. Однако ведущая роль среди других инструментов регулирования инновационной деятельности, самостоятельный предмет общественных отношений и связанная с ним совокупность специальных принципов и форм дает основание многим авторам рассматривать государственную поддержку не просто как административно-правовой метод, а как отдельную форму участия государства в инновационной деятельности .
В Федеральном законе от 21 июля 2011 года N 254-ФЗ получили нормативное закрепление девять принципов государственной поддержки инновационной деятельности. 1. Программный подход и измеримость целей при планировании и реализации мер государственной поддержки. Как было показано нами выше программно-целевой метод, применимый в управлении научно-технической деятельности, не должен автоматически применяться в управлении деятельностью инновационной. На наш взгляд, принцип использования программного подхода в этой сфере деятельности должен быть заменен принципом универсальности. 2. Доступность государственной поддержки на всех стадиях инновационной деятельности, в том числе для субъектов малого и среднего предпринимательства. Специальное упоминание субъектов малого и среднего предпринимательства обусловлено, по всей видимости, тем, что доктринальное понимание стадий инновационного процесса, представленное в предыдущем параграфе, включает стадии фундаментальных и прикладных научных исследований, в которых субъекты малого и среднего предпринимательства, как правило, не участвуют. Таким образом, законодатель неявно закрепляет принцип поддержки малых наукоемких предприятий (поддержку такого рода оказывает, например, фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере).
Для правового закрепления гарантий данного принципа необходимо нормативное определение стадий инновационной деятельности, а также конкретных видов поддержки, оказываемых на каждой из этих стадий. Данное направление дальнейших научных исследований представляется весьма перспективным: в частности, это позволит зафиксировать внимание законодателя на стадиях, специфичных именно для инновационной деятельности (таких как генерация идей, заказ на инновации) и выработать соответствующие методы управления и стимулирования.
3. Опережающее развитие инновационной инфраструктуры. Данный принцип закреплен в отечественном законодательстве впервые и в толковании его содержания возникает неопределенность. Ранее говорилось об опережающем развитии в стране самой инновационной деятельности, при этом опережающее развитие противопоставлялось «догоняющему» (по отношению к другим странам) 182. В том же контексте говорится об опережающем научно-техническом развитии . Однако данное толкование неприменимо к инфраструктуре, здесь под «опережающее» следует понимать скорее как «до того, как в этом возникнет потребность». Ранее в нормативных актах государственного планирования ставилась задача опережающего развития инфраструктуры в жилищной, транспортной, энергетической184 и других сферах, где существует развитая система государственного прогнозирования потребностей в этой инфраструктуре, основанная на объективных показателях (таких как тенденции роста энергопотребления, спроса на жилье и т.д.). Аналогичных данных по инновационному развитию нет. Говорится о том, что оно скорее не оправдывает возложенных на него ожиданий. При этом если ранее было принято ссылаться именно на отсутствие инфраструктуры как на ключевую проблему инновационного развития, то в последнее время звучат и другие высказывания. Так, министр Э. С. Набиуллина отметила, что «если в целом оценивать влияние созданной инфраструктуры на экономическое развитие, на инновационность, ... пока она не очень значительная... Зачастую созданные на первом этапе объекты инфраструктуры оказывались в некоем вакууме, не было даже достаточного количества проектов для поддержки. Они возникали по мере создания этой инфраструктуры»185. В таком контексте заявленный принцип приобретает скорее пессимистическое звучание. Представляется, что без развитой системы государственного прогнозирования инновационной деятельности, он останется бессодержательным, а говорить о таком прогнозировании в ближайшее время, пока под прогнозированием понимается главным образом определение «перспективных областей для инновационного развития» не приходится.
4. Публичность оказания государственной поддержки инновационной деятельности посредством размещения информации об оказываемых мерах государственной поддержки инновационной деятельности в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет». На наш взгляд, правильнее было бы обозначить этот принцип как принцип открытости без указания конкретных форм предоставления информации. Правовые гарантии этого принципа содержатся в федеральном законе от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В ст. 13 этого закона устанавливается обязательность размещения в сети Интернет информацию об участии государственного органа, органа местного самоуправления в целевых и иных программах; о мероприятиях, проводимых государственным органом; о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств; сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и др.
