Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Государственное регулирование издательской деятельности в России
1.1. Издательская деятельность как объект государственно-правового воздействия 14
1.2. Организационно-правовые аспекты регулирования издательской деятельности в России: история становления и развития 52
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования книгоиздательской деятельности в Российской Федерации
2.1. Административно-правовые аспекты реализации государственной политики в сфере книгоиздания 81
2.2. Субъекты административно-правового регулирования книгоиздательской деятельности 124
2.3. Организационно-правовые проблемы вузовского книгоиздания и пути их решения 151 Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложения
- Издательская деятельность как объект государственно-правового воздействия
- Организационно-правовые аспекты регулирования издательской деятельности в России: история становления и развития
- Административно-правовые аспекты реализации государственной политики в сфере книгоиздания
- Субъекты административно-правового регулирования книгоиздательской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире постоянно возрастает значение информации и технологий, связанных с ее созданием, обработкой и предоставлением, что подтверждается переходом от индустриального типа общества к информационному. Рост роли информации в XX в. существенно отразился на правах и свободах человека. Принцип свободы мысли и слова был дополнен и развит правом искать, получать, передавать, производить и распространять информацию1. В ряду важнейших задач правового регулирования использования информационных ресурсов в государственном управлении важное место занимает проблема установления порядка предоставления информации теми или иными субъектами правоотношений. Одним из таких субъектов является издательство и осуществляемая им издательская политика.
Издательская политика, как проводимая издательским предприятием генеральная линия действий, как система мер в области экономики, финансов и тематического планирования, реализуемая для достижения экономической эффективности собственной деятельности, определяется в том числе условиями существования и развития самого книжного рынка. При этом книга сама является продуктом массового воздействия и в силу этого сама способна оказывать влияние на процессы, формирующие не только книжный рынок, но и социально-экономические условия развития общества. Таким образом, издательская политика, реализуемая в книге, является влиятельным фактором развития государства и общества, способным оказывать воздействие на положение дел в науке, культуре, иных сферах деятельности. При этом сама издательская политика нуждается в государственном регулировании, выражающемся в использовании правовых и «экономических методов управления, механизмов стимулирующего и ограничивающего характера,
Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г7/ Российская газета. 1993. №237.
призванных устранить или ослабить стремление рынка к стихийности и монополизму»".
Рубеж веков для исследователей является определяющим фактором в подведении итогов, анализе достигнутого. В 90-е гг. XX в. отечественная издательская система претерпела существенные изменения. На смену идеологическому диктату, государственному монополизму, командно-административной системе управления пришла свобода предпринимательства, конкуренция. Развитие рыночных отношений привело к серьезному реформированию практики подготовки и выпуска книг и иных изданий.
Современная издательская система представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих структур: «издательств, издающих организаций, фирм и некоторых других субъектов книжного дела, находящихся в отношениях друг с другом и образующих при этом определенную целостность, единство»3. Ее формирование определяется такими мощными факторами внешней среды, как создание новой социально-политической системы, отражающей демократические преобразования в российском обществе, и переход к рыночным формам хозяйствования. Научно-технологической основой функционирования современной отечественной издательской системы стало широкое повсеместное использование информационных технологий, позволяющих коренным образом трансформировать как редакционно-издательский процесс, так и все остальные составляющие книжного дела — полиграфию, книгораспространение, библиографию, библиотечное дело. Плюсы и минусы существования книги в условиях правовой рыночной экономики требуют осмысления, оценок, обобщения и обоснования, особенно это касается выпуска социально значимой литературы, под которой в рамках настоящего исследования мы понимаем все книжные издания, ориентированные на повышение интеллектуального и культурного потенциала общества, в создании которых участвует государство,
2 Райзберг Б. А. Государственное управление и администрирование в экономике и социальной сфере. М.:
Экономист, 2007. С.25.
3 Ленский В.Б. Книжный мир сегодня и завтра //Университетская книга. 2002. №7. С. 17.
либо посредством прямого финансирования, либо посредством предоставления налоговых льгот.
Издательская деятельность представляет собой совокупность отношений, которые управляются государством. Она, как и любая другая, подлежит государственному регулированию и является по своей сути одной из разновидностей предпринимательской деятельности, так как направлена, прежде всего, на получение прибыли, вне зависимости от того, кем она осуществляется. При этом она имеет свои специфические особенности, связанные с объектом, субъектами и ее содержанием, поэтому может рассматриваться как самостоятельный объект исследования.
Издательская деятельность в настоящее время находится в определенном законодательном вакууме. Закон «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. №2124-1 только с одной стороны затрагивает проблемы издательского мира. При этом такая важная часть издательской деятельности, как книгоиздание, остается за рамками законодательного регулирования. Функционирование издательств регулируется общими положениями различных отраслей права - гражданского, налогового, административного, которые регулируют правовое положение юридических лиц и осуществление предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации.
В результате перехода к рыночной экономике изменились формы и методы воздействия органов исполнительной власти на предпринимательскую деятельность, в том числе и на издательскую. Государственное управление ведется на основе более гибких косвенных форм и методов. Приоритетной целью проводимой в настоящее время административной реформы является ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного регулирования. Само административно-правовое регулирование уже не сводится только к установлению обязательных для исполнения правил поведения и ответственности за их нарушение или несоблюдение. В этой связи
4 О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. №2124-1 [по состоянию на 16 октября 2006 г.] // Российская газета. 1992. № 32.
возрастает роль регулирования, задающего нормативные рамки деятельности управляющих органов и устанавливающего для них более или менее широкую автономию, самостоятельность в выборе вариантов поведения, способов решения своих задач5.
Создание цивилизованных отношений в издательской сфере требует решения целого ряда задач, находящихся в плоскости взаимодействия органов государственной власти, издателей и общественных организаций. На наш взгляд, прежде всего, необходимо разработать специальные правовые нормы, обеспечивающие государственное регулирование издательской деятельности на федеральном уровне. Это законодательство должно определить основы издательской деятельности, укрепить стабильность государства, обеспечить защиту прав и свобод, жизненно важных интересов личности и общества, способствовать пропаганде и развитию чтения как одной из важных социальных категорий функционирования общества. Основные цели государственной политики в издательской сфере заключаются в создании такой организационно-правовой системы, которая бы обеспечила максимальные возможности для всех участников издательской деятельности, в том числе университетских издательств. Большое значение в этой связи приобретает изучение международного опыта, особенно в сфере создания и функционирования учебных и научных издательств.
Бесконечные административные реформы управленческого аппарата привели к тому, что в настоящее время единственным органом, за которым закреплены функции управления издательской деятельностью, является Федеральное агентство печати и массовых коммуникаций. За Министерством связи и массовых коммуникаций, в чьем ведении находится данное агентство, полномочия по нормативно-правовому регулированию издательской деятельности закреплены в обобщенном виде. Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций наделена контрольно-надзорными полномочиями в области средств массовой информации и массовых
5 Ковалева H.H. Административно-правовой статус предприятий: Дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 58.
коммуникаций, издательская деятельность находится за рамками ее компетенции.
Специфика издательского производства в современных условиях позволила Международной ассоциации издателей назвать его «созидательной креативной экономикой с учетом творческого вклада и размеров добавленной стоимости самого издателя в каждый разрабатываемый проект»6.
Среди основных направлений осуществляемой в настоящее время государственной политики в области поддержки и развития чтения важное место занимает реализация комплекса мероприятий, направленных на стимулирование развития издательской сферы, включая подготовку и выпуск социально значимой литературы, совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность и условия функционирования производителей печатной продукции7.
Все вышеизложенное определяет актуальность настоящего исследования и обусловило выбор темы.
Состояние научной разработанности темы исследования
В настоящее время в юридической литературе и сложившейся практике наблюдается недооценка значения и роли государственного управления издательской деятельностью. В основном работы в указанной области посвящены проблемам авторского права либо изучению исторического или экономического10 аспекта функционирования издательств. Ряд общих и специальных моментов проблематики правового регулирования издательской деятельности на территории Российской Федерации нашел свое отражение в
6 Тюрина Л.Г. Развитие издательского и полиграфического дела в России (1917-2000): Лекция. М.: Изд-во
МГОУ, 2005. С.23.
7 Национальная программа поддержки и развития чтения
8 Кобякова Д.Е. Издатель произведения как субъект исключительных прав: Дис. ... канд. юрид. наук. Москва.
2005. 209 с; Якушева T.A. Регулирование отношений автора с издательством по авторскому праву Российской
Федерации: Дне. ... канд. юрид. наук. Невинномысск, 2002.211с.
9 Немашкалов П.Г. Издательское дело российской провинции в XIX начале XX вв.: на материалах
ставропольской губернии: Дис. ...канд. историч. наук. Ставрополь. 2006. 208 с; Попова В.В. Правовое
регулирование издательской деятельности в советском государстве: Октябрь 1917- середина 1930-х гг.: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2004. 199 с.
10 См, напр.: Бойкова Е.В. Управление сбытом в предпринимательской деятельности отрасли книгоиздания:
Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. 153 с; Василовская М.В. Оценка эффективности государственного
управления экономикой издательства: Дис.... канд. экон. наук. М., 2005.221 с.
работах Е.И. Маториной11, М.В. Мачневой12 и некоторых других. Существует ряд исследований историков, экономистов, юристов, посвященных отдельным вопросам регулирования издательской деятельности, среди них можно выделить работы таких ученых как А.Д. Афанасьев, И.Е. Баренбаум, В.И. Васильев, Л.Х. Гиттис, A.M. Ильницкий, В.Б. Ленский, В.Ш. Соловьев, Л.Г. Тюрина, Е.П. Шеметова и др.
В настоящее время в основном преобладают публикации, анализирующие лишь отдельные проблемы правового регулирования книжного дела в РФ. Однако в рамках науки административного права указанная проблема еще не рассматривалась в качестве отдельного объекта исследования. В связи с изложенным выше, комплексное изучение вопросов административно-правового регулирования издательской деятельности, учитывая ее междисциплинарный характер, имеет не только научный, но и практический интерес.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся между участниками издательской деятельности, с одной стороны, и органами исполнительной власти - с другой, при осуществлении ими властной управленческой деятельности.
Предметом исследования является содержание административно-правового регулирования отношений в сфере издательской деятельности, административно-правовые нормы, нормативно-правовые акты, связанные с регулированием издательской деятельности, субъекты, принципы, функции, основания и пределы, формы и методы административно-правового регулирования современной издательской сферы.
Целью настоящей диссертации является комплексное исследование организационно-правовых основ административно правового регулирования издательской деятельности с тем, чтобы выявить проблемы и пробелы правового регулирования, выработать концептуальные положения, а также
11 Маторина Е.И. Административно-правовое регулирование книжного дела в Российской Федерации: Дис.
канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 183 с.
12 Мачнева М.В. Некоторые аспекты правового регулирования издательской деятельности в сфере
периодических печатных изданий: теория и практика: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2008. 239 с.
предложения и рекомендации по разработке законодательства, регулирующего издательскую деятельность и управление ею.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач:
сформулировать современное нормативно-правовое определение издательской деятельности и издательства, учитывая развивающийся характер этой сферы жизнедеятельности общества;
исследовать правовую природу, эффективность и проблемы практического применения административно-правовых форм и методов, опосредующих отношения в издательской деятельности, выявить основания для их применения, определить функции и границы вмешательства государственных институтов в сферу издательской деятельности;
исследовать, обобщить и систематизировать законодательство, регулирующее издательскую деятельность, с выделением этапов его развития и анализом содержания каждого из них;
проанализировать организационно-правовые аспекты деятельности издающих организаций, особенности их современного состояния;
определить систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление издательской деятельностью, дать правовую оценку их полномочиям;
выявить особенности государственного контроля и административной ответственности в изучаемой области, сформулировать предложения по совершенствованию юридической ответственности за правонарушения в издательской сфере;
на основе анализа российского и зарубежного опыта создания вузовских издательств раскрыть их основные организационно-правовые формы;
выявить организационные и правовые проблемы в государственном управлении издательской деятельностью, сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Теоретическую основу диссертации составили научные работы таких ученых, как: А.П. Алехин, А.Д. Афанасьев, И.Е. Баренбаум, Д.Н. Бахрах,
И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А. Говорова, А.А. Грищковец, Л.Х. Гиттис, Д.П. Звоненко, А.А. Кармолицкий, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Т.Г. Куприянова, В.Б. Ленский, А.В. Малько, Е.И. Маторина, Б.А. Райзберг, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, Е.П. Шеметова и др.
Методологическую основу диссертационного исследования представляют основные методы научного познания объекта и предмета исследования: исторический, системный, сравнительный, формальнологический, статистический, нормативно-аналитический, анализа и синтеза и другие.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования образуют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, а также административное, гражданское и налоговое законодательство Российской Федерации. В диссертационном исследовании была использована информация с официальных сайтов Президента РФ и федеральных органов государственной власти. Кроме того, осуществлен анализ действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, законопроектов в исследуемой области, законодательство стран СНГ, зарубежного законодательства.
Научная новизна работы заключается в том, что на уровне диссертационного исследования автором проведено исследование административно-правового регулирования издательской деятельности Российской Федерации на современном уровне; определены основные организационно-правовые формы создания университетских издательств, выявлены проблемы их создания и функционирования с учетом зарубежного опыта в этой области, предложены варианты решения многих проблем, затрагивающих интересы государства, граждан и общества и гармонизирующие их.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Законодательное определение понятий «издательство»,
«издательская деятельность»
Издательство - это организация любой формы собственности и организационно-правовой формы создания, предусмотренной действующим законодательством, либо ее структурное подразделение, а также индивидуальный предприниматель, занимающееся подготовкой, (в целом или по отдельности), производством и выпуском книжной и другой печатной продукции, в том числе средства массовой информации, для которого эта деятельность является основной или сопутствующей.
Под издательской деятельностью предложено понимать редакционно-издательскую подготовку, подготовку и производство, а равно подготовку, производство и выпуск книг и брошюр, других видов непериодических печатных изданий и другой печатной продукции, которая имеет установленные выходные сведения и предназначена для передачи информации.
Издательская деятельность в России, а именно ее административно-правовое регулирование, в исторической ретроспективе может быть рассмотрено в контексте следующих этапов: первый этап, включающий 1986-1991гг., второй этап, включающий 1991-1994гг., третий этап, включающий в себя 1995-2001гг. и четвертый этап с 2002-и до настоящего времени.
Целесообразно принятие Федерального закона «О правовом регулировании издательской деятельности», концептуальная модель которого предлагается автором. В нем должны быть отражены общие положения, основные понятия в сфере издательской деятельности, правовой статус участников издательской деятельности. Особое внимание в этом законе следует уделить государственному регулированию издательской деятельности, которое, по мнению автора, весьма актуально и перспективно.
Административно-правовое регулирование издательской деятельности проявляется в формах и методах реализации исполнительной власти в указанной области общественных отношений. Под административно-правовыми формами регулирования издательской деятельности следует
понимать внешнее выражение правовых форм реализации органами исполнительной власти (должностными лицами) своей компетенции в сфере издательской деятельности; способы и приемы определенного воздействия на издательскую деятельность, осуществляемые органами исполнительной власти (должностными лицами) в целях практической реализации поставленных перед ними задач и функций в регулируемой сфере общественных отношений. Административно-правовые формы в указанной области должны заключаться в издании правовых актов управления, в ведении единого реестра издательских фирм; методы - в государственной регистрации субъектов издательской деятельности, контроле, надзоре за субъектами издательской деятельности.
Вносятся предложения о необходимости расширения полномочий по нормативно-правовому регулированию издательской деятельности Министерства связи и массовых коммуникаций; а также о возложении функций по регистрации субъектов издательской деятельности на Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, закреплению полномочий по осуществлению контроля и надзора за субъектами издательской деятельности за Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций.
Обосновывается предложение о внесении изменений в ст. 13.22 КоАП РФ - положения, устанавливающего ответственность издательства за выпуск книг и другой книжной продукции с нарушением порядка объявления выходных данных в виде административного штрафа, а в случае неоднократного совершения правонарушения — административного приостановления деятельности.
Внесены предложения по нормативно-правовому закреплению организационно-правовых форм университетских издательств РФ с учетом опыта законодательного регулирования зарубежных стран.
Разработано положение об университетском издательско-полиграфическом центре, предложена его структура.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в авторском обосновании основополагающих категорий в рассматриваемой сфере, в формулировании модельного закона «О
правовом регулировании издательской деятельности», а также в предложениях по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, в частности в КоАП РФ ст. 13.22., которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства в области издательской деятельности в Российской Федерации. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок рассматриваемой проблематики, в процессе обучения и повышения квалификации практикующих юристов, а также субъектов издательской деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета. По теме диссертации опубликовано 8 научных статей. Основные выводы и предложения диссертационного исследования докладывались на научно-практических семинарах и конференциях в Институте государства и права Тюменского государственного университета в 2007 и 2008 гг. и применяются автором в практической работе.
Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений, списка использованной литературы. Структура работы отражает наиболее важные теоретические и практические аспекты темы исследования и предопределена целью и задачами исследования.
Издательская деятельность как объект государственно-правового воздействия
Процесс административно-правового регулирования издательской деятельности целесообразно начать с раскрытия ее сущности. Необходимо составить представление о явлениях и процессах, проистекающих в интересующей нас области. Основным результатом издательской деятельности является книга, которая несет в себе определенные функции, которые можно рассматривать с различных аспектов: как исторически-сложившуюся систему фиксации, хранения и передачи во времени и пространстве общественных культурных ценностей и установок или как средство образования, воспитания и грамотности, формирующее социально ценную личность. Либо, по мнению Е.И. Маториной, как «источник и средство научного знания, его накопления, систематизации и развития.... продукт и свидетельство авторского творчества и права интеллектуальной собственности» .
В последнее время все чаще книга понимается как «система в единстве содержания (информации), знаковой (литературной) формы, материальной конструкции и аппарата»1 .
Книга - это не только объект, это и субъект, сумевший материализовать на печатных страницах величайшие творения созидательной мысли, знания, накопленные многими поколениями. Книга - важнейшее средство хранения и передачи информации, приумножения знаний, образования, обеспечения научной деятельности, воспитания, распространения как национальной, так и мировой культуры16. Книга стоит у истоков осмысливания и сопереживания, которые закладывают фундамент духовности. Перестань человечество читать и, как следствие, думать - остановится оно в своем развитии, перестанет обогащаться кладезь культуры и знаний. У книги есть огромное преимущество перед современными средствами массовой информации — столетия материализованной в ней культуры. И хотя процесс чтения не выдерживает конкуренции с менее времяемким получением информации из других источников, именно через него происходит духовное обогащение нации и ее развитие. Одной из важнейших общественных задач, в настоящее время, должна стать долговременная политика, направленная на поддержку книги с тем, чтобы помочь ей занять достойное место в нашей жизни. И в этой ситуации роль издателя и издательства становится особо значимой.
Издательское дело (выделено нами — O.K.) - отрасль культуры и производства, связанная с подготовкой, выпуском и распространением книг, журналов, газет, изобразительных материалов и других видов печатной продукции. Уровень, объем и направление издательского дела определяются материальными, социально-политическими и культурными условиями жизни общества.
Это давно утвердившаяся сфера деятельности. Одни считают, что издательское дело возникло несколько тысяч лет тому назад, другие - пятьсот лет назад, кто-то уверен, что оно появилось на свет в конце XIX в. Все зависит от того, что считать точкой отсчета: первые записи, сделанные на папирусе или выбитые на каменных табличках, появление полнообъемных печатных изданий Иоганна Гутенберга или изобретение в 1884 г. наборной строкоотливной машины17. Производственные технологии издательского дела меняются, но созидающая сила вдохновения, которая позволяет заполнить страницы изданий, остается неизменной.
В современной общественной практике для совокупного обозначения газетного и журнального дела обычно используются термины «пресса» и «периодическая печать», а в последние годы — «печатные средства массовой информации», то издательским по традиции называют преимущественно книгоиздательское дело или просто книгоиздание.
В издательском деле все виды деятельности делятся на две большие группы: дела производственные и дела творческие. Поэты, прозаики, ученые и журналисты давно используют печатные страницы для того, чтобы донести до широкого читателя свои творения, свои взгляды, свою позицию. Художники, редакторы, корректоры, верстальщики, макетчики, а также большое количество технических специалистов, включая операторов печатных станков, сумели превратить творческое воображение авторов в коммерческий продукт еще во времена Гутенберга.
В приказе Министерства образования и науки Российской Федерации № 4 от 12 января 2005 г., которым утвержден перечень направлений подготовки (специальности) высшего профессионального образования; по гуманитарным специальностям указаны код и наименование специальности дипломированных специалистов 030901 «Издательское дело и редактирование»18, что является одним из показателей необходимости законодательного регулирования этой отрасли.
Издательскую деятельность можно рассматривать в узком и широком смыслах: в широком смысле это планово-производственный процесс с многочисленными неотъемлемыми оставляющими, а в узком - это подготовка или подготовка и выпуск изданий любого типа19; п. 6 Временного положения об издательской деятельности в РСФСР под издательской детальностью понимал «подготовку, а равно подготовку и выпуск печатных изделий любого вида»
Организационно-правовые аспекты регулирования издательской деятельности в России: история становления и развития
Исторический подход к изучению того или иного социально-правового явления обеспечивает глубокое познание его сущности, а следовательно, его объективной обусловленности и практической значимости. Выявление эволюции правового явления позволяет обнаружить тенденции развития его организационно-правовых форм в настоящем и будущем.
Изучение законодательства о печати (издательской деятельности) в его историческом развитии способствует уточнению современных представлений о месте и роли издательского дела в обществе, о пределах и возможностях государственного участия в информационных процессах, а также о закономерностях и циклах развития отношений государства и книгопечатания и соответственно издательской деятельности в целом.
Книжное дело существовало за много столетий до появления книгопечатания . Рукописная книга как средство выражения человеческого сознания оказывала влияние на развитие и формирование идей и знаний, однако круг ее действия был ограничен.
Первое, что содействовало возникновению книгопечатания, была бумага, изобретенная в Китае и попавшая в Европу. «В Китае чиновник высокого ранга Цай Лунь сообщил о своем изобретении императору Юань Чу. Тысячелетием позднее секрет изготовления бумаги достиг Европы. В пятнадцатом столетии это изобретение уже было общедоступным и довольно дешевым для реализации»105. В XII-XIII вв. первые «бумажные мельницы» появляются в Испании. К началу европейского книгопечатания не менее двух третей рукописных книг изготовлялось уже на бумаге, которая была разного сорта, различного качества.
Первая рукописная книга, дошедшая до наших дней, - Остромирово евангелие 1057 г.в. В XI в. была создана «Русская правда» — свод правовых норм Древней Руси, важнейший юридический документ, крупнейшее произведение гражданской письменности того времени. Сжатым точным языком определяла «Русская правда» нормы древнейшего русского феодального права. Копирование книг 2300 лет назад осуществлялось путем переписки рукописей — длительным и трудоемким делом. Такие книги стоили очень дорого, число их было крайне ограниченно, поэтому необходимости в каком-либо правовом регулировании издательской деятельности не было.
Монахи писали на пергаменте гусиными, лебедиными, иногда павлиньими перьями, листы пергамента были сложены в тетради, из которых составлялись книги. Заботясь о красоте книг, переписчики выполняли заголовки вязью, а заглавные буквы рисовали красками, в дальнейшем книги стали украшать заставками, концовками, инициалами, миниатюрами. Переплеты для книг изготовляли из досок, обтягивали их кожей, реже - парчой, узорчатым бархатом, атласом. Украшали переплеты буквами, узорами из металла; скрепляли их застежками106.
Изобретение Иоганном Гутенбергом в 1440-1445 гг. печатного станка, словолитной формы и типографского металла привело к радикальным изменениям в области книгопечатания. Эти открытия ознаменовали конец эпохи рукописных книг, которая длилась двадцать столетий (с V в. до н.э. до XV в. н.э.), и позволили наладить массовое и дешевое производство и воспроизведение книг. В середине XVI в. книгопечатание проникает в Московское государство. Развитие производства и ремесла создавало необходимые технические предпосылки для учреждения в Москве типографии и перехода от рукописного способа размножения книг к более совершенному и производительному — книгопечатанию. Первая русская датированная печатная книга — Апостол (1563-1564) была выпущена Иваном Федоровым и Петром Мстиславцем в царской типографии Московский печатный двор107.
В политическом плане введение книгопечатания в Москве было одним из тех государственных мероприятий, которые проводил Иван Грозный в 50-60-х гг. XVI в. с целью укрепления самодержавия (реформа суда, создание стрелецкого войска, губные и земские учреждения и т.д.).
В послесловии к Апостолу 1564 г. — в одном из основных источников по истории начального московского книгопечатания - указываются две причины, побудившие Ивана Грозного ввести книгопечатание: потребность в большом количестве церковных книг для вновь строящихся церквей в Москве и других городах, особенно в городе Казани «и в пределах его», и необходимость исправления «растленных» книг. Законодательство об издательствах традиционно развивалось прежде всего как «цензурное право»108.
Расцвет российского книгоиздания связан с именем Петра I. Поначалу Петр был вынужден организовать издание русских книг в Голландии. «Впервые путешествуя по Европе в 1697-1698 гг., Петр I заключил договор с голландским купцом Яном Тессингом об издании книг для России в Амстердаме...По его указанию намечалось переиздание первопечатного Апостола1564 г.»109. Однако удовлетворить потребность в книгах можно было, только развивая книгоиздательское дело в России. В начале XVIII в. в стране имелась лишь типография московского печатного двора, выпускавшая в основном религиозную литературу.
Административно-правовые аспекты реализации государственной политики в сфере книгоиздания
Современная издательская система сформировалась в последнее десятилетие прошлого века, и в основе ее становления лежал ряд факторов, воздействие которых на ее функционирование продолжается и сегодня.
Периодизация становления правовой и организационной форм издательской деятельности России и одновременной ее модернизации может осуществляться по самым различным основаниям. Думается, что в качестве такого основания должны быть взяты периоды развития российского законодательства в сфере регулирования издательской деятельности. Положив в основу периодизации именно эти критерии, административная реформа издательской деятельности, по мнению автора, прошла в своем развитии четыре этапа.
Первый этап - 1986-1991 гг. - начало реформирования современной издательской системы. Этот этап охарактеризовался началом перестройки издательской деятельности.
В 1991 г. принятием постановления Совета Министров РСФСР от 17 апреля 1991 г. № 211, регулирующего книгоиздательскую деятельность, начинается второй этап, который длится до 1995 г. Этот период связан с первым кризисом в издательской деятельности и снижением количества выпускаемой социальной литературы.
1995 - 2002 гг. - третий этап — принятие государством первых мер по поддержке и развитию книгоиздания, принятие закона, предоставившего отечественному научному и учебному книгоизданию существенные льготы для развития, августовский кризис, постепенный подъем книгоиздательской отрасли, первые правительственные программы поддержки книгоиздания.
Четвертый этап: 2002 — 2008гг. — отмена льгот в издательской деятельности, период некоторой стабилизации в издательской отрасли. Разработанные правительством программы поддержки книгоиздания начинают целенаправленно действовать, государственные и научные издательства сменяют технологии производства и достаточно успешно развиваются, но при этом законодательное регулирование издательской деятельности кардинально преобразуется. Приняты ранее законы, регулирующие издательскую деятельность, отменяются, контроль государства за этой сферой экономики утрачивается.
Далее мы более подробно остановимся на каждом из этапов, характеристика которых имеет большое значение для нашего исследования.
Первый этап: 1986-1991гг.
В конце 80-х гг. издаются решения, направленные на демократизацию издательского дела, в частности Решение коллегии Госкомиздата СССР от 20 ноября 1986г. «О расширении прав и самостоятельности издательств и совершенствования тематического планирования», согласно которому издательствам было разрешено самостоятельно утверждать тематические планы выпуска литературы, утверждение тематических планов в Госкомиздате СССР и его подразделениях было отменено. Издательствам было поручено «совершенствовать практику формирования тематических планов, кардинально повысить обоснованность решений об издании книг, обеспечить непосредственное участие в тематическом планировании работников издательств, широкой общественности»174. Было сокращено количество доводимых до издательств плановых показателей и нормативов. Издательствам предоставляется право самостоятельно утверждать нормы выработки редакционно-издательских работников, исходя из конкретных особенностей выпускаемой литературы, в пределах определенной издательству численности и фонда заработной платы173. Начиная с 1986 г. развивается хозрасчет, постепенно ослабевает административно-командная система руководства отраслью, внедряются арендный подряд, кооперативные формы организации деятельности, расширяются права и самостоятельность издательств.
Приказом Совета Министров СССР от 07 декабря 1987 г. № 618 все издательства, предприятия, объединения и организации Государственного комитета СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли были переведены на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, что явилось одной из вынужденных мер, принимаемых в то время Советом Министров СССР, для улучшения положения экономики страны в целом. Издательское дело стало малоприбыльной отраслью, существовали трудности с ресурсами, бумагой, краской, устаревшими печатными машинами. При этом государство, переводя издательства на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, указывало на то, что «они должны работать рентабельно, обеспечивать научно-техническое, производственное и социальное развитие главным образом за счет собственных заработанных средств, всецело отвечать за результаты своей хозяйственной деятельности и выполнение взаимных обязательств, а также обязательств перед бюджетами и банками» .
Государство, таким образом, единовременно отказывалось от издательств, отправляя их в свободное плавание, что само по себе было благом, но в условиях, когда административно-командный стиль руководства складывался годами, существовала бюрократическая зацентрализованностъ практически всех функций издательства, работа издательств шла по схеме: спустили сверху-исполнили,— демократизация издательств, должна была пройти постепенно, а не стихийно, как это случилось в конце 80-х — начале 90-хгг..
Субъекты административно-правового регулирования книгоиздательской деятельности
Начало 90-х гг. прошлого столетия прошло под знаком расширения законодательных основ издательской деятельности. К числу наиболее важных и нужных законов, появившихся в это время в области регулирования издательской деятельности, относится Закон РФ от 09 июля 1993 № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах». В нем многие нормы соответствовали принципам международного авторского права, в частности, отвечали требованиям Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в части сроков действия авторского права ( в течение всей жизни автора и пятьдесят лет после его смерти)197.
Среди принятых законов можно выделить законы: от 27 декабря 1991 г. № 2121-1 «О средствах массовой информации» , от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»199; от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»200.
Третий этап, выделяемый нами в рамках настоящей работы, начинается в 1995 г. с принятия закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации»201. Данный закон шире, по сравнению с законом о СМИ, трактовал понятие издательства, подразумевая под последним «предприятие государственной формы собственности или организацию иной формы собственности, осуществляющие подготовку, производство и выпуск книжной и другой печатной продукции»202. Действие закона распространялось на предприятия и организации различных форм собственности, в том числе и на полиграфические предприятия, организации теле- и радиовещания, информационные агентства и средства массовой информации (в части, не противоречащей закону о СМИ). Принятие данного закона стало одним из способов поддержки печати.
С 1 января 1996 г. для всех участников книжного рынка Закон «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания», в части издания литературы, связанной с образованием, наукой и культурой, вводил следующие льготы, а именно освобождение:
- от уплаты НДС203; - таможенной пошлины и сборов сделок, связанных с импортом и экспортом вышеуказанной литературы; - таможенных пошлин, связанных с закупкой бумаги, полиграфических носителей, аудио- и видеоинформации, технологического и инженерного оборудования, ввозимых на территорию РФ и необходимых для производства этой литературы 4; - обязательной продажи валютной выручки, получаемой от экспорта книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, если она использовалась на приобретение оборудования и материалов, необходимых для производства продукции средств массовой информации и книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, и его расширения 5.
Кроме того, закон также устанавливал льготные тарифы на услуги почтовой, телеграфной и телефонной связи «по тарифам, предусмотренным для бюджетных организаций»
1998 г. для издательств был достаточно сложным. Из-за августовского кризиса подскочили цены на полиграфические материалы, в основном закупаемые за рубежом, машины и оборудование. Многие издательства потерпели убытки и были закрыты, цены на книжную продукцию выросли, и спрос на книжную продукцию упал. Но благодаря действующему в то время законодательству, льготы, предоставленные государством для научного и учебного книгоиздания, а таклсе освобождение от уплаты налога на добавленную стоимость сыграли главенствующую роль в том, что издателям удалось избежать катастрофических последствий дефолта 1998 г.
Постановлением Правительства РФ от 12 октября 1995 г. № 1005 была утверждена Федеральная целевая программа «Поддержка государственной полиграфии и книгоиздания России в 1996-2001 гг.» . Заказчиком этой программы выступил Комитет РФ по печати. Программа включала в себя три подпрограммы: «Поддержка государственной полиграфии», «Книгоиздание в России», «Большая Российская энциклопедия». В числе ее важнейших задач было укрепление и развитие материально технической базы печати, а также обеспечение выпуска социально значимой, учебной и научной литературы для общегосударственных нужд.
Были определены следующие объемы финансирования: на весь период действия программы в целом - 2525,46 млрд руб; (из них из федерального бюджета - 183,03 млрд руб.), в том числе на подпрограмму «Книгоиздание в России» - 1686,18 млрд руб. Основным приоритетом программы являлся выпуск социально значимых книг (учебников, учебных пособий). Подпрограмма «Книгоиздание России» полностью финансировалась из федерального бюджета.
Четвертый этап реформирования издательской деятельности начался с вступления в феврале 2002 г. в силу федерального закона от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» . С этого времени лицензирование издательской деятельности было отменено. 1 января 2002г. налоговые льготы для издательств и полиграфических предприятий, занимающихся выпуском книжной продукции, связанной с образованием наукой и культурой, были отменены.
