Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Методологические и организационные основы административно-правового регулирования банковской деятельности .
1.1. Методы административно-правового регулирования: понятие и основные принципы. 17
1.2. Возникновение и развитие методов административного регулирования банковской деятельности. 37
1.3. Правовые особенности организации банковской системы Российской Федерации в условиях реформирования экономических отношений. 58
ГЛАВА II. Современные особенности административно-правового регулирования банковской деятельности Центральным Банком Российской Федерации
2.1. Специфика основных мер административного воздействия, применяемых Банком России. 76
2.2. Проблема соотношения мер административно-правового регулирования, используемых Центральным Банком Российской Федерации . 114
2.3 Пути совершенствования административно-правового регулирования деятельности банков в условиях реформирования банковской сферы. 142
Заключение 153
Список источников и литература 160
- Методы административно-правового регулирования: понятие и основные принципы.
- Возникновение и развитие методов административного регулирования банковской деятельности.
- Специфика основных мер административного воздействия, применяемых Банком России.
- Проблема соотношения мер административно-правового регулирования, используемых Центральным Банком Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственное регулирование любого вида общественных отношений, в том числе и банковской деятельности, требует наличия определенной выстроенной системы организационного обеспечения. Основанием такой системы является правовое регулирование. Оно включает в себя механизм доведения управляющего воздействия государства до объекта управления. В структуре этого механизма можно выделить два направления, одно из которых заключается в том, что существует определенная группа государственных органов, уполномоченная на основе закона осуществлять управленческие действия от имени государства, а вторая, это совокупность форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования банковской деятельности.
Банковская система;, сложившаяся в России, является двухуровневой. Первый уровень занимает Центральный банк РФ, имеющий особый статус. Кредитные организации представляют собой второй уровень банковской системы.
Центральный банк Российской Федерации не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти и его особый статус установлен Конституцией Российской Федерации. Центральный Банк Российской Федерации является основным субъектом управления и административно-правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере. При этом он наделен публично-правовым статусом, сочетающимся со статусом частно-правовым, и обладает правом принимать правовые акты в целях выполнения своих функций.
К числу таких функций Центрального Банка Российской Федерации Федеральный закон №86-ФЗ от 10 июля 2002 г. «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (далее -
Закон о Банке России) относит функции регулирования и надзора, определяя, что Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (ст.55 Закона о Банке России).
Необходимо отметить, что при надзоре не происходит вмешательства в оперативную деятельность кредитной организации, поскольку согласно требованиям Закона о Банке России (ч. 2 ст. 56), Банк России не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность, кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Части 1-2 статьи 56 указанного Федерального закона устанавливают, что «Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов».
Иными словами, законодательно закреплено, что административно-правовые функции Банка России, отражают его властную- природу, но, в то же время^ данные отношения власти и подчинения, основываются на принципах невмешательства в вопросы целесообразности деятельности.
За Банком России законодательно закреплены нормотворческие функции. Правовые акты Банка России являются значительной составной частью системы правовых актов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 7 Закона о Банке России Банк России, по вопросам, отнесенным' к его компетенции, издает нормативные акты (в форме указаний, положений, инструкций), обязательные для федеральных органов государственной, власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, в чем раскрываются конкретные способы и приемы воздействия на волю и
поведение участников управленческих отношений, применяемые Банком России.
Разрабатываемые правила имеют нормативную природу, поскольку направлены на многократное применение. По этой причине в основу их разработки должны быть положены актуальные нужды и прогнозируемые потребности в целом банковской системы, а не субъективное видение. Такой подход должен являться принципом формирования и функционирования банковской системы Российской Федерации.
Законодательство содержит ряд принципиальных требований в отношении нормативных актов Банка России, при этом сами нормативные акты получили на практике не всегда однозначное применение и развитие. Качественная нормотворческая деятельность Центрального банка Российской Федерации стала актуальной задачей в аспекте реализации административно-правого. регулирования банковской деятельности.
Эффективное осуществление Банком России своих административных функций и оперативное реагирование на изменения в условиях рыночной экономики является невозможным без качественного и эффективного осуществления Банком России своих нормотворческих полномочий, особенно полномочий в части методов воздействия на участников банковского сектора.
Вместе с тем, должна преобладать роль законодательных норм прямого действия, поскольку только такой подход может обеспечить стабильность правоотношений и усилить гарантии'защиты как самих кредитных организаций, так и их клиентов: Правовые акты Банка России, раскрывающие методы административно-правого регулирования банковской деятельности должны находиться в системной взаимосвязи с требованиями законов, поэтому необходимо выявление их места в системе правовых актов.
Правовое регулирование банковской деятельности носит комплексный характер. При этом административно правовые методы регулирования, совокупность применяемых административных мер, форм и приемов, является важнейшим звеном, направленным на достижение целей правового регулирования.
В качестве целей правового регулирования необходимо рассматривать вопросы юридической защиты и гарантий прав клиентов кредитных организаций, поскольку сущность кредитной организации основана на ее функционировании за- счет привлекаемых денежных средств. В этой части только эффективная и стабильная банковская система позволит защитить общество от возможных потрясений и способствовать экономическому росту.
По этой причине, являясь стратегическим сектором экономики, банковская деятельность нуждается не только в жестком правовом регулировании, но и в государственной поддержке.
Повышение уровня доверия в банковской сфере невозможно без четко проработанных механизмов административного воздействия на участников банковской системы, основанных на принципах последовательности государственной политики, актуальности применяемых мер и прогнозирования возможных потребностей.
Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и научной практической значимости проблемы методов административно-правового регулирования банковской деятельности, применяемых Банком России, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований административно-правовых методов регулирования банковской деятельности со стороны Банка России. Вместе с тем необходимо
отметить, что общетеоретические вопросы банковской деятельности как: правовой категории достаточно подробно исследованы отечественной наукой.
Основу исследования составил богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых, внесших существенный вклад в разработку проблем общей теории права, конституционного права, административного права,, финансового, банковского, гражданского права, и иных отраслей права, в том числе касающейся банковской сферы, таких как М;М. Агарков, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов; JI.F. Ефимова, Е.Ф. Жуков, Д.С Кидуэлл, Ю.В. Кудрявцев, К.Д. Лубченко, В.В. Масленников, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, Г.В. Петрова, М.В. Пучкова, Ю.Л. Родзинский, СВ. Рыбакова^ О.Н. Садиков, Г.Н. Старилов, Б.Н. Топорнин, Г.А.. Тосунян; А.В. Турбанов, 0.Е. Фомина, Н;Ю; Хаманева, Н.И: Химичева, BE. Чиркищ А.Е.. Шерстобитов, Ю.Л. Шульженко, A.M. Экмалян, Н.Д. Эриашвили, А.Ю. Якимов и др;.
Проблемы банковского права, его места и роль в структуре отечественной- правовой системы подробно освещались, в трудах российских правоведов, среди которых можно назвать В.Д. Рлагоц, С.А. Голубева, А.Г. Гузнова, А.С. Емельянова, Ю.В. Кучера, В.О. Ли, А.В. Напольнова, В.В. Недорезкова, Т. Оксюк, Е.Н. Пастушенко, Р.Л. Петерсон, С. Пыхтим, Ю.Л. Родзинского, СВ. Рыбакову, К.Ю: Сальникова, О.С Соколову, А. Сперанского, В.А. Тарачева, B.C. Черникова, Е.В. Черникову и др.
Традиционно, в российской правовой: науке правовое регулирование банковской, деятельности рассматривается в разрезе банковского права, что предопределяет общую направленность исследований, которые зачастую не отражают административно-правового подхода и не акцентируют внимания на административно-правовых методах регулирования банковской деятельности.
Основные труды по банковскому праву посвящены гражданско-правовой природе правоотношений в банковской сфере и не всегда учитывают их публично-правовую составляющую.
Административно-правовому регулированию банковской деятельности, совокупности приемов и методов воздействия на участников правоотношений, роли и месту Банка России в складывающихся административных правоотношениях и в структуре публично-правовых отраслей на сегодняшний день в юридической науке пока еще не уделено должного внимания.
Фрагментарно, в основном в рамках финансового и банковского права административно-правовые методы управления банковской системой изучены М.М. Агарковым, О.А. Артемовой, О.А. Беляевой, Д.У. Блэкуэлл, А.А. Вишневским, Я.А. Гейвандовым, С.А. Голубевым, Р.К. Джанбалаевым, JI.F. Ефимовой, Л.Т. Казакбиевой, Ю.В. Кучера, О.И. Лаврушиным, А.А. Маковской, Е. Макаренко, В.В. Масленниковым, В.Ю. Мироновым, А.Е. Морозовым, А. Мурычевым, О.М. Олейник, Е.А. Павлодским, Е.Н. Пастушенко, Т.А. Пахалиной, Г.В. Петровой, Е.Ю. Плетневой, СВ. Рыбаковой, О.В. Савельевой, С.А. Ситарян, А.А. Савостиным, Ю.А. Соколовым, Т.Ф. Сойфер, Е.Л. Тураджиевой, С.А. Уразовой, Г.Г. Фетисовым, Е.Е. Фроловой, А.Ж. Харатян, А.Е. Шерстобитовым, О.Ю. Шпитко, A.M. Экмаляном и др.
Вместе с тем, довольно большой массив норм, регулирующих банковскую деятельность, имеет административно-правовую природу. Однако необходимо признать, что сущность отношений административного характера в банковской сфере, их структура, содержание и объем, а так же роль и место в этих отношениях Центрального Банка Российской Федерации на сегодняшний день мало исследованы отечественной правовой наукой. Имеющиеся диссертационные исследования Е.Ю. Плетневой, О.В. Савельевой, Е.Л. Тураджевой, Е.Е. Фроловой, О.Ю. Шпитко, посвящены лишь отдельным
моментам данной проблематики и не рассматривают вопрос в сугубо административно-правовом аспекте с уделением основного внимания Банку России как субъекту административно-правового воздействия.
Очевидно, чтобы обеспечить поступательное развитие в целом банковской системы, требуются' комплексные системные исследования. Об этом убедительно свидетельствует мировой опыт.
При этом, представляется невозможным ограничение регулирования публичной составляющей отношений' в банковской сфере финансовым и банковским правом, поскольку достаточно большой массив норм, регулирующих банковскую деятельность, имеет административно-правовую природу.
Цель и задачи исследования.
Цель .исследования: Данная работа имеет целью наиболее полно И; комплексно, с позиций системного подхода, изучить и, проанализировав; охарактеризовать механизм^ административно-правового регулирования банковской деятельности со стороны Центрального Банка Российской Федерации, определить; принципы такого регулирования, правовую природу возникающих правоотношений, их содержание, место и значение как предмета административно-правового регулирования. Кроме того, изучить основные теоретические вопросы применения, нормативных и ненормативных актов, Центрального Банка Российской Федерации, вопросы их практической реализации, выявить пробелы административно-правового регулирования банковской деятельности и выработать практические рекомендации! m предложения, направленные на повышение эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности Банка России.
Достижение поставленной цели потребовало разрешения следующих задач:
Задачи исследования:
проанализировать социально-экономическое значение банковской системы для определения целей государственного регулирования банковской деятельности;
- выявить особенности правового статуса Банка России на основе
конституционных норм и определить его роль в административно-
правовом регулировании банковской деятельности;
- изучить правовую природу отношений, складывающихся в
сфере административно-правового регулирования банковской
деятельности и проанализировать особенности банковской деятельности
как объекта административно-правового регулирования;
раскрыть, применительно к нормотворческой и правоприменительной деятельности, основные черты правового статуса Банка России;
- выявить особенности административно-правовых отношений в
банковской сфере;
охарактеризовать основные проблемы установления и осуществления административно-правового регулирования банковской деятельности со стороны Центрального банка Российской Федерации, в том числе проблему соотношения применения санкций;
- на основе проведенного исследования наметить дальнейшие
пути по разработке и совершенствованию законодательства,
регулирующего банковскую деятельность, а так же выработать научные
рекомендации по совершенствованию правотворческой функции Банка
России и практики ее реализации.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере административно-правового регулирования банковской деятельности, правотворческая и правоприменительная деятельность Центрального Банка Российской Федерации с присущими ей особенностями.
Предмет исследования.
Предмет исследования составляют административно-правовое регулирование банковской деятельности со стороны Банка России, комплекс теоретических и практических вопросов нормотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации, которые выражают присущие только ей качества, особенности, внутреннюю организацию, состояние и перспективы развития банковского законодательства, а также содержание конкретных административно-правовых норм, регулирующих правоотношения в банковской сфере.
Методологическая основа.
Методологической основой исследования является система научных методов познания, которая позволяет осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать соответствующие выводы. Для правильного, объективного и полного решения задачи исследования используются методы познания, разработанные философской наукой и применяемых юридическими науками: всеобщий (материалистическая диалектика), общенаучные (анализ, синтез, системный и функциональный подходы, обобщение, сравнение), частно-научные (исторический подход) и частноправовые (толкование, специально-юридический подход, формально-юридический и сравнительно-правовой) методы.
Научная и нормативно-правовая база исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами административно-правового регулирования. Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ (указы Президента РФ, постановления Правительства
РФ, правовые акты Центрального банка Российской Федерации), а так же ненормативные акты Банка России (письма, официальные разъяснения). Для решения отдельных задач исследования потребовался также анализ международно-правовых документов в сфере банковской деятельности, таких как Международные стандарты финансовой отчетности.
Широкий спектр исследований проводился и в сфере правоприменительной деятельности Банка- России и в судебной практике. Анализ правового статуса Центрального банка Российской Федерации и места его правовых актов предпринят с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, недостаточной степенью ее теоретической разработанности.
В диссертации сделана попытка комплексного исследования административно-правового регулирования банковской деятельности со стороны Центрального Банка Российской Федерации. В диссертационном исследовании впервые осуществлен системный анализ правового регулирования административных отношений в банковской сфере с позиции относительно обособленной группы общественных отношений; выявлено значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации в аспекте их роли в административно-правовом регулировании деятельности кредитных организаций; показано значение правовых актов Банка России в аспекте их роли в административно-правовом регулировании деятельности кредитных организаций, а так же выявлена сущность, основные принципы, особенности организации и функционирования банковской системы в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определена правовая природа правоотношений в банковской
сфере, которая носит комплексный характер, сочетающий в себе
публично-правовые и частно-правовые начала, что предполагает
необходимость регулирования данных правоотношений как нормами
частного, так и нормами- публичного права, в том числе
административного права, исключительно на условиях гибкого
сочетания императивного и диспозитивного методов правового *
регулирования.
2. Представлена классификация административно-правовых
отношений в банковской сфере, которая включает в себя:
-правоотношения, связанные с реорганизацией и преобразованием кредитных организаций;
-правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций;
-правоотношения в сфере административного надзора за деятельностью кредитных организаций на предмет соблюдения ими положений действующего законодательства;
-правоотношения по реализации мер административно-правовой ответственности за нарушения законодательства в банковской сфере.
3. Выявлено значение правотворчества Центрального банка
Российской Федерации, представляющего собой одну из форм его
деятельности, которая направлена на достижение таких целей, как
обеспечение стабильности финансовой системы, эффективность
использования банками общественных средств, мобилизация банковской
системы на решение стоящих перед государством экономических и
политических задач, обеспечение сохранности денежных средств
населения, организация денежного рынка страны и платежной системы,
регулирование конкуренции на банковском рынке, обеспечение
открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп
населения. При этом в большой степени правовые акты Банка России
направлены на административное регулирование отношений в, банковской сфере и составляют самостоятельную группу источников права. Обосновывается необходимость административно-правового регулирования отношений на основе закона и наделения Банка России правом законодательной инициативы.
Сформулировано предложение о необходимости кодификации банковского законодательства с целью определения фундаментальной программной задачи регулирования отношений в банковской сфере. Кодификация позволит в рамках единой структуры, сгруппировать законодательные нормы, относящиеся к банковской сфере на условиях доминирования фундаментальных представлений общества о банках, их роли в экономике, характере собственности, роли государства, межбанковской конкуренции и других положений, выработанных мировой теорией.
Обоснована необходимость законодательного установления и закрепления * процессуальных норм, касающихся административно-правового регулирования банковской деятельности со стороны Центрального Банка Российской Федерации, с установлением условий и порядка вынесения Банком России индивидуальных правовых актов применения права, его обжалования и отмены.
6. Сформулировано предложение об ограничении права Банка
России на мотивированное суждение в аспекте качественной
диагностики состояния кредитной организации четко установленными
законодательными критериями и формулировками.
7. Предложено расширить границы административной
ответственности за нарушение законодательства в банковской сфере,
дополнить главу 15 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях «Административные
правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных
бумаг» специальными правовыми нормами.
8. Определено, что административно-предупредительная мера
воздействия Банка России на участников отношений в части контроля за
использованием ненадлежащих актов должна иметь нормативно-
правовое выражение, а не рекомендательное, которыми являются письма
Банка России. От этого во многом зависит единообразие в подходе к
оценке финансовой деятельности той или иной кредитной организации.
Большое значение при определении и нормативном закреплении
признаков использования ненадлежащих активов должно уделяться
установлению четких и однозначных критериев, а не перечислением
возможных вариантов правовых схем.
9. Обосновывается необходимость единого нормативного
подхода к определению минимально допустимого значения норматива
достаточности капитала (HI) вне зависимости от размера уставного
капитала кредитных организаций.
10. Сформулировано предложение о необходимости
предусмотреть процедуру направления и порядок рассмотрения
возражений кредитной организации по результатам проведенных
проверок по аналогии процедуры возражений на акт налоговой
проверки, предусмотренной налоговым законодательством.
Теоретическая и практическая значимость диссертации Теоретическая и практическая значимость работы состоит в
выработанных положениях и выводах, которые могут быть
, использованы в процессе совершенствования административно-
правового регулирования банковской деятельности в России:
в нормотворческой работе по совершенствованию
административного и банковского законодательства;
- в научно-исследовательской работе при анализе актуальных
проблем банковских отношений в целом и в сфере государственного
регулирования банковской деятельности в частности;
Кроме того, теоретическая и практическая значимость заключается так же в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем организации в Российской Федерации системы административно-правового регулирования банковской деятельности на основе единых фундаментальных подходов и принципов.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации были опубликованы в ряде периодических изданий в виде научных статей и тезисов, а так же внедрены в практику деятельности ряда кредитных организаций.
Полученные в ходе исследования результаты были апробированы диссертантом в процессе трудовой деятельности в кредитных организациях.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Методы административно-правового регулирования: понятие и основные принципы.
Под методами понимают способы достижения поставленной цели, о чем говорит значение самого термина «метод» от греческого «metohodos» - «путь к чему-либо»1.
При этом, поскольку цель административного регулирования -это реализация задач и функций государственного управления, методами административно-правового регулирования будут являться способы воздействия органа власти на управляемые объекты.
Методы административно-правового регулирования показывают, как и каким образом государство решает задачи в области управления, поэтому эти методы можно назвать так же методами управления.
Как отмечает М.В. Пучкова, применительно к административному праву категория «метод» употребляется в широком и узком смысле2. При этом в широком смысле это понятие включает в себя как средства изучения явлений, составляющих предмет науки административного права, так и способы осуществления государственной управленческой деятельности. В узком же смысле, под методами понимаются такие способы и приемы, которые использует должностные лица исполнительных органов в своей повседневной профессиональной деятельности в целях реализации функций исполнительной власти.
Иными словами, понятие методов административно-правового регулирования заключается в том, что это определенные приемы, способы и средства, которые используются субъектами исполнительной власти в пределах своих полномочий в процессе повседневного практического осуществления управленческих действий в целях реализации задач и функций государственного управления.
Многообразие управленческих функций, а так же специфика правового положения субъектов исполнительной власти и особенность объектов управления обуславливает в свою очередь и многообразие применяемых в административно-правовой практике методов государственного управления. Однако имеющееся многообразие методов объединено общими признаками, присущими всем административно-правовым методам.
Как отмечается в науке административного права1, общими признаками административно-правовых методов является следующее: органическая связанность методов с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти; реализация методов непосредственно в отношениях и связях, возникающих между субъектом и объектом управления; методы выражают целенаправленное управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты управления; методы используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации их компетенции, установленной законами и подзаконными нормативными актами; административно-правовые методы всегда непосредственно выражают юридически властные полномочия государства и его исполнительного аппарата; методы имеют адресатом соответствующий объект управления, который может быть как коллективным, так и индивидуальным; выражают государственные (публичные) интересы и волю государства: находятся в неразрывной связи с категорией «формы управления». Для административно-правовых методов в основном характерна правовая форма их внешнего выражения в административно-правовых актах; методы отражают характер управляющего воздействия субъекта исполнительной власти на объект управления и характер его управленческих действий; методы выбираются в зависимости от принципов, закрепленных правом, сферы, целей управления, содержания и характера реализуемых управленческих функций, полномочий, правового статуса соответствующего субъекта исполнительной власти, специфики объекта управления (например, юридическое или физическое лицо, форма собственности, наличие вертикальной подчиненности и т.д.); методы применяются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти; виды административно-правовых методов, которые могут использовать исполнительные органы и должностные лица, а так же порядок их применения обычно определяются административно-правовыми нормами.
В целом, характерной чертой административно-правовых методов является их связь с исполнительной властью и управленческой деятельностью ее субъектов.
Методы характеризуются целенаправленным управляющим воздействием субъекта исполнительной власти на объект управления. При этом в качестве объекта управления может выступать как коллектив или группа людей, так и один человек. При административно-правовом методе управления воздействие оказывается как на волю, так и на сознание, эмоции и интересы людей.
Возникновение и развитие методов административного регулирования банковской деятельности.
Мировой опыт возникновения и становления банковской системы показывает, что с появлением денег, как средства расчетов, постепенно стали появляться организации и лица, берущие на себя различные функции по осуществлению контроля за этой сферой деятельности. Становление совокупности правовых норм, регулирующих эти общественные отношения, а так же роль и место органов государственного управления в их историческом контексте приобретали формы в первую очередь под влиянием экономических процессов, происходящих в обществе.
Историю возникновения и сущность административного регулирования банковской деятельности можно классифицировать с точки зрения исторических этапов развития общества.
Так, первое, в некотором смысле государственное регулирование банковской деятельности, появилось к III веку до н.э., когда была введена необходимость регистрации сделок аргентариев (банкиры в Древнем Риме). Такая регистрация производилась в хронологическом порядке в специальных книгах учета, причем эта книга принималась в суде в качестве доказательств. Иными словами, сущность регулирования сводилась лишь к учету операций.
В средние века банковская деятельность так же носила главным образом учетный характер. Основной задачей банковских учреждений того времени было хранение денег и оказание помощи при расчетах, но как таковое государственное управление в области регулирования деятельности банков отсутствовало.
Необходимость управленческого воздействия государства на банковскую деятельность впервые возникла в Италии в XVI веке, когда произошло множество разорений банков, связанных с невозможностью взаиморасчетов. Тогда, на государственном уровне было принято решение проводить ежегодную ярмарку, на которую съезжались банкиры со всей Италии, привозя с собой книги записей операций.
В XVI-XVII веках центром деловой и банковской активности была Англия. Причем основной задачей английских банков, в отличие от предшествующего времени, было не столько облегчение расчетов, сколько удовлетворение спроса на капитал со стороны частных лиц и государства, т.е. кредитная функция.
В 1694 году в Англии был создан Государственный банк, но он возник не как государственное учреждение, а был организован частными лицами. Однако впоследствии Английский банк был передан в ведение Министерства Финансов и к 1833 году получил монопольное право на эмиссию банкнот. Вскоре в нем были выделены два отдела: эмиссионный (занимался выпуском банкнот) и банковский (осуществлял обычные банковские операции).
Россия вступила на путь капиталистического развития в то время, когда капитализм, утвердившись в промышленно развитых государствах Западной Европы и в США, «стал определять генеральное направление мирового исторического процесса, формируя внешнюю среду, в которой происходило развитие остальных территорий Европы и всего мира»
Как отмечают историки, индустриальное развитие Российской империи происходило в рамках так, называемой «догоняющей модели». Ведущую роль в этой модели играло государство, которое, используя, административные функции, интенсивно насаждало передовые технологии, формы производства и инфраструктуры. Это приводило к нестыковке новых и традиционных укладов, что вело к развитию функций государственного принуждения, в том числе и в банковской сфере, что отражает сущность административно-правового регулирования того времени.
В конце 50-х — начале 60-х гг. XIX в. процесс становления капиталистических банковских систем в странах Западной Европы был близок к завершению, а в России он только начинался. Сущность регулирования банковской деятельности в это время в странах Западной Европы заключалась в том, что контроль за коммерческими банками и регулирование их деятельности носило скорее экономический, нежели административно-правой характер и исчерпывалось правилами биржевого законодательства о порядке введения в котировку новых ценных бумаг и общим акционерным законодательством, регулирующим условия создания банков.
В России формирование административно-правового регулирования банковской деятельности началось с утверждения уставов первых банков, что позволяет говорить о том, что сущность регулирования заключалась в применении административно-предупредительных мер воздействия. Так, в уставы включались положения, определявшие условия учреждения, внутренней организации и деятельности банков. Затем эти положения переносились в уставы новых банков с аналогичной формой организации. Проект устава каждого нового банка после того, как он был составлен учредителями, рассматривался, в Министерстве финансов (проекты уставов, акционерных банков и обществ взаимного кредита) или в Министерстве внутренних дел (проекты уставов общественных городских банков), затем обсуждался в Государственном совете или Комитете финансов.
Специфика основных мер административного воздействия, применяемых Банком России.
Нормальное функционирование банковской системы невозможно без применения; органами,, наделенными властными полномочиями; определенных средств воздействия на участников правоотношений.. Определенные приемы, способы и средства; используемые: субъектами исполнительной власти- в пределах своих полномочий? в процессе: повседневного; практического осуществления управленческих.действий в целях реализации задач и, функций государственного управления, как. отмечает М;В; Пучкова-,, представляют собой административно-правовые методы. Ученый констатирует, что в административно правовой, практике применяются различные методы, что обусловлено многообразием управленческих функций, спецификой правового положения субъектов исполнительной власти и особенностям объектов управления, а понятие «административно-правовые методы» прежде всего связано с исполнительной властью, управленческой деятельностью ее субъектов.
Как уже отмечалось в работе, к числу административно-правовых методов административная наука традиционно относит методы убеждения, поощрения и принуждения, которые носят социальный характер и проявляют себя в связях между участниками административно-правовых отношений .
Органы власти в процессе реализации своих управленческих функций и полномочий наделены правом использования наряду с методами; убеждения и поощрения метод принуждения. Административное принуждение призвано обеспечивать, исполнение правил поведения, изложенных в административно-правовых нормах. М.В. Пучкова дает определение понятию административное принуждение, отмечая, что это особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, возникающих преимущественно в сфере государственного управления
Традиционно, меры административного принуждения различаются по своим целям, способам обеспечения правопорядка и основаниям их применения на административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности. В правовом регулировании банковской деятельности данные меры прослеживаются на всех этапах функционирования банковской системы и Центральный Банк как государственный орган, наделенный в этой сфере властными полномочиями является непосредственным субъектом этих правоотношений.
Административно-предупредительные меры имеют профилактическую направленность. Они не применяются в случае правонарушения, а осуществляются в целях охраны общественных и государственных интересов, безопасности граждан и участников правоотношений как средство предотвращения, предупреждения возможных нежелательных отрицательных последствий либо правонарушений.
К числу таких мер, используемых Банком России для регулирования деятельности субъектов правоотношений можно отнести установление требований к финансовой устойчивости кредитной организации. Оценка финансовой устойчивости производится в соответствии с критериями; установленными Указанием ЦБ РФ от 31.03.2000 N 766-У (ред. от 21.12.2000) "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций".1
Согласно положений названного нормативного правового акта, кредитные организации с точки зрения финансового состояния могут относиться к одной из двух категорий, а именно, к финансово стабильным кредитным организациям (1 классификационная группа) или к проблемным кредитным организациям (2 классификационная группа). В рамках же каждой из названных категорий кредитные организации по определенным критериям подразделяются на классификационные группы. Так, финансово стабильные кредитные организации в свою очередь подразделяются на «кредитные организации без недостатков в деятельности» и «кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности».
Проблема соотношения мер административно-правового регулирования, используемых Центральным Банком Российской Федерации
Зачастую при анализе административных правоотношений трудно однозначно определить, какая мера применяется Банком России при регулировании правоотношений. Например, является ли система мер, обеспечивающая прохождение кредитных организаций в Систему страхования вкладов (далее — ССВ) административно предупредительной, или же таким образом к невластному субъекту применяются меры административного пресечения в виде запрещения проведения банковских операций соседствами физических лиц.
Наиболее наглядным, на наш взгляд, освещением соотношения этих методов ч будет анализ применяемых Банком России- подходов в соответствии с Законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее - Закон о страховании вкладов)
Основные понятия, используемые в названном Законе (статья 2) определяют, что банком является кредитная организация, имеющая разрешение Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, выдаваемое Банком России банкам в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Таким образом, Закон применяется к кредитным организациям уже имеющим лицензию на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, т.е. обладающих специальной правоспособностью в, соответствии с имеющимися у них лицензиями определенного вида. В лицензировании такой деятельности уже выражена административно-предупредительная функция Банка России- как регулятора отношений в банковской сфере. Текущая, деятельность кредитных организаций так же подлежит административному контролю со стороны Банка России посредством административно-предупредительных мер. Вместе с тем, недопущение в систему страхования вкладов кредитных организаций, не отвечающим установленным требованиям, может являться выражением административно-пресекательной функции.
Как отмечают представители Банка России, осуществляющие руководство юридическими подразделениями регулятора, одной из наиболее важных задач, решаемых Законом о страховании вкладов, является определение порядка "входа" банков в систему страхования . Не может ли определение данной задачи как «наиболее важной» свидетельствовать о том, что «негодные банки» в Систему страхования вкладов не допускаются, тем самым их деятельность ограничивается, в чем находит свое выражение мера административного пресечения.
Определяя административно-правовые функции Банка России в разрезе реализации кредитными организациями права на вступление в систему страхования вкладов, Закон о страховании вкладов устанавливает, что таким правом обладает банк, имеющий лицензию на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц. В ст. 5 Закона о банках указывается на две самостоятельные банковские операции: 1) привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и 2) открытие и ведение банковских счетов физических лиц.
Договор банковского счета формально не-порождает денежного обязательства, то есть обязательства по уплате денег, при котором деньги используются в качестве средства, погашения денежного долга, что подтверждено сложившейся судебной практикой - Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ! от 08.10.1998 N 13/14 "О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами 1.
Вместе с тем при регулировании банковских операций, в частности при их лицензировании, происходит фактическое объединение двух указанных операций-в одной лицензии. Это вытекает из Приложений 16 и 17 к Инструкции Банка России от 14.01.2004 N 109-И "О порядке принятия- Банком России решения, о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" (далее - Инструкция N 109-И) . Такая практика регулирования банковской деятельности была поддержана и Законом-о страховании вкладов, что позволяет прийти ю выводу, что объектом охраны как при контроле зат текущей деятельностью так и при принятии в ССВ кредитной организации являются денежные средства физических лиц.
