Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые основы регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы за рубежных государств 16
1. Коррупционные риски в системе государственной службы и административные механизмы их минимизации 16
2. Понятие и сущность административно-правового противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств 34
3. Международно-правовые основы административного механизма противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств 68
Глава П. Проблемы реализации административного механизма противодействия коррупции в зарубежных государствах и возможность использования зарубежного опыта в системе государственной службы Российской Федерации 89
1. Административный механизм противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств и возможности использования его регулятивных свойств в Российской Федерации 89
2. Концепции организации административного механизма противодействия коррупции в системе государственной службы в зарубежных государствах и направления их использования в Российской Федерации 125
3. Перспективы реализации зарубежного опыта административно-правового противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации 157
Заключение 187
Список использованных источников 193
- Коррупционные риски в системе государственной службы и административные механизмы их минимизации
- Международно-правовые основы административного механизма противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств
- Административный механизм противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств и возможности использования его регулятивных свойств в Российской Федерации
- Перспективы реализации зарубежного опыта административно-правового противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры российского государства вообще.
Следует подчеркнуть также, что коррупция в деятельности органов государственной власти и управления способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма, ставит под угрозу реализацию национальных проектов, а также подрывает все государственно-правовые реформы, которые в настоящее время проводятся в нашей стране. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в различных направлениях деятельности государственных служащих.
Как показывает опыт проводимых государственно-правовых реформ, а также практика правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции, в системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определен, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Исследование показывает, что коррупция возникает в тех сферах, где государственные служащие реализуют организационные, исполнительно-
распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Именно поэтому в настоящее время необходимо совершенствовать административно-правовой режим деятельности органов государственной власти и управления.
Как в нашей стране, так и за рубежом, отчасти, причиной роста коррупции в административной деятельности государственных служащих является плохое качество нормативной правовой основы их деятельности. В настоящее время приходится констатировать, что действующая законодательная, а также иная нормативная правовая база не столь оптимально регламентируют исполнительно-распорядительную деятельность государственных служащих, которые предоставляют гражданам, а также юридическим лицам соответствующие публичные услуги (лицензии, разрешения, заключения и др.). Названные причины во многом носят объективный характер, но есть еще и целый ряд субъективных проблем, воздействовать на которые с помощью норм права достаточно сложно.
В этой связи для решения многих проблем в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо использовать зарубежный опыт. Связано это с тем, что во многих индустриально развитых зарубежных государствах сформирован административно-правовой механизм противодействия коррупции. Кроме того, практически во всех зарубежных государствах создана административно-правовая и организационная основа противодействия коррупции, позволяющая снизить уровень коррупции до масштабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства.
В этой связи исследование административно-правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств имеет крайне актуальное значение, поскольку позволяет разработать административные механизмы противодействия коррупции применительно к системе государственной службы Российской Федерации.
Говоря о теоретической основе исследования административно-правового регулирования противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств, необходимо отметить, что в ходе подготовки диссертации была изучена научная литература, в которой исследуется институт государственной службы. В частности, при проведении исследования обозначенной проблемы были использованы работы Г.В. Ата-манчука, Д.Н. Бахраха, С.Г. Березовской, К.С. Вельского, И.Н. Барцица, А.А. Гришковца, А.А. Демина, И. Ермилина, Н.А. Карагодина, Л.М. Колод-кина, М.В. Костенникова, А.В. Куракина, В.А. Козбаненко, А.В. Кудашкина, Б.М. Лазарева, В.И. Лафитского, В.М. Манохина, В.П. Мельникова, А.Ф. Ноздрачева, В.М. Николайчика, А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова и др. В ходе исследования были использованы труды, в которых рассматривались проблемы противодействия коррупции: В.В. Астанина, С.Г. Александрова, А.И. Долговой, П.А. Кабанова, Л.В. Михайлова, В.В. Лунеева, В.Н. Лопатина, А.А. Шевелевича и др.
В исследовании были использованы труды зарубежных ученых: С. Ро-уз-Аккермана, М. Вебера, Г. Мюрдаля, Дж. Ная, Л.И. Шелли, А.-Х. Роблес, Р. Риксекера, П. Даффи и др. При подготовке диссертации использовались также теоретические наработки в области сравнительного правоведения, в частности работы М.Н. Марченко, А.Х. Саидова, В.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова и др.
Большое значение имеют работы ученых, которые специально исследовали институт государственной службы зарубежных государств, A.M. Гу-дошикова, А.А. Демина, А.Н. Куфаковой, А.Ф. Ноздрачева и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в связи с реализацией административно-правового механизма противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств, а также определение перспективных направлений использования зарубежного опыта противодействия коррупции.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы, связанные с реализацией административно-правового механизма противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств, а также правовые и организационные возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является изучение зарубежного опыта административно-правового регулирования противодействия коррупции, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию административно-правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- исследовать коррупционные риски в системе государственной служ
бы, а также административные механизмы их минимизации;
раскрыть содержание противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств;
изучить международные основы административно-правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств;
- определить содержание механизма административно-правового
регулирования противодействия коррупции в системе государственной
службы зарубежных государств;
- исследовать административно-правовую основу механизма противо
действия коррупции в системе государственной службы зарубежных госу
дарств;
проанализировать административную организацию механизма противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств;
раскрыть концепции организации административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств и определить возможности их использования в Российской Федерации.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.). Кроме того, в ходе исследования использован метод сравнительного правоведения, который позволил проанализировать законодательство о государственной службе и противодействии коррупции в различных государствах.
Эмпирическую базу исследования составляли информационные и аналитические материалы организации Transparency International, касающиеся «индекса восприятия коррупции» (2007-2009 гг.), в частности были использованы шесть аналитических материалов названной организации. Для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах в диссертации использованы и иные показатели изучения коррупции, в частности проанализирован, «барометр мировой коррупции» (Global Corruption Barometer), охвативший период с 2004-2008 гг., «индекс экономической свободы от коррупции» (Index of Economic Freedom), а также «индекс непрозрачности» (Opacity Index), охвативший период 2003-2008 гг.
При подготовке диссертации были использованы семь аналитических материалов, посвященных проблеме коррупции в России и зарубежных государствах, подготовленных фондом «Информатика для демократии» (2001-2009 гг.), а также четыре аналитических материала, посвященных проблеме противодействия коррупции в России и за рубежом, подготовленных Центром стратегических разработок (2007-2009 гг.).
В ходе работы над диссертацией были использованы эмпирические материалы, посвященные проблеме противодействия коррупции, которые были опубликованы ОБСЕ, а также от имени Группы государств против коррупции (ГРЕКО) (2005-2009 гг.). Использованы также 15 аналитических документов, касающихся международного сравнительного исследования коррупционных рисков, которые проведены международной неправительственной организацией Gallup (2001-2008 гг.).
При подготовке диссертации использованы и данные национальных «индексов восприятия коррупции» в системе государственной службы, в частности были изучены методики выявления коррупционных рисков в Германии, Испании, Португалии, Чехии, Голландии, США, Канаде и др.
В ходе исследования были использованы статистические сведения, отражающие уровень коррупции в Российской Федерации, которые представлены Следственным комитетом при Генеральной прокуратуре РФ, Верховным Судом РФ (2007-2009 гг.).
Научная новизна диссертации. В диссертации определены условия возникновения коррупционных рисков в системе государственной службы и административные механизмы их минимизации. Раскрыто содержание и определены механизмы противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств. В работе исследованы международные основы административного противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Определены перспективные пути
использования зарубежного опыта противодействия коррупции в Российской Федерации. В исследовании обозначены особенности противодействия коррупции в системе государственной зарубежных государств, определена типология государств, в которых сформированы административно-правовые механизмы противодействия коррупции наиболее приемлемые для Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. В ходе исследования сделан вывод о том, что коррупции в системе государственной службы различных государств способствуют самые разнообразные факторы как объективного, так и субъективного характера. В настоящее время в мире нет ни одного государства, не пораженного коррупцией. Однако во многих индустриально развитых зарубежных государствах создана административная система противодействия коррупции, а также атмосфера нетерпимости общества в целом к этому нездоровому социально-правовому явлению. В странах Западной Европы, а также США имеется несколько основных моделей коррупции в системе государственной службы: систематическая коррупция, спонтанная коррупция, случайная коррупция. Исходя из национальных особенностей, собственно и строится концепция противодействия в России.
2. Исследование опыта административно-правового регулирования противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств позволяет увидеть, что во многих из них имеет место разработка механизмов противодействия коррупции на государственной службе, которая предполагает применение комплекса правовых и организационных средств, направленных на исключение условий и причин, способствующих коррупционным проявлениям. В этом контексте важное направление противодействия коррупции образует формирование единых подходов к определению механизмов антикоррупционной защищенности сферы деятельности го-
сударственной службы. Содержание названных подходов обусловило необходимость для многих зарубежных государств разработать целый ряд документов:
модельный акт федерального органа исполнительной власти об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Названный документ позволяет регламентировать порядок оказания государственными органами услуг населению, затрагивающих законные интересы граждан и организаций. Модельный акт дает возможность унифицировать процесс организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых документов в различных федеральных органах исполнительной власти;
методические рекомендации по организации работы по противодействию коррупции в системе государственной службы. Содержание методических рекомендаций составляет описание конкретных механизмов обеспечения предусмотренных антикоррупционным законодательством мер, связанных с проведением проверок (в том числе с использованием информационных технологий) достоверности представляемых гражданином персональных и иных сведений при поступлении на государственную службу; достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственным служащим, а также его супругом и несовершеннолетними детьми.
3. Коррупция - явление межгосударственное, в связи с чем уровень коррупции в одной стране может влиять на уровень коррупции, а также режим законности и правопорядка в других государствах. В этой связи для противодействия коррупции необходимо объединение усилий целого ряда государств, а также международных организаций.
Так, в настоящее время необходимо оптимизировать формы и методы осуществления взаимных консультации по проблеме противодействия коррупции; составить банк данных об антикоррупционном законодательстве,
средствах противодействия коррупции в системе государственной службы; оказывать содействие в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по противодействию коррупции, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих.
Организация административного механизма противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств предполагает создание системы постоянного мониторинга: соблюдения нормативных правовых и этических требований, предъявляемых к государственным служащим; имущественного положения государственных служащих и членов их семей; исполнения должностных обязанностей государственными служащими, подверженными риску коррупционных проявлений (с возможностью устранения таких рисков); деятельности по размещению государственных заказов. Мониторинг выполнения вышеперечисленных требований предполагает разработку механизмов организации взаимодействия органа исполнительной власти с правоохранительными, налоговыми органами, а также органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора.
Учитывая зарубежный опыт противодействия коррупции в системе государственной службы, необходимо отлаживать механизмы привлечения к ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Анализ КоАП РФ показывает, что только одной статьи, предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, явно недостаточно, необходимо введение дополнительных составов административных правонарушений, которые будут предусматривать ответственность юридических лиц за нарушение предписаний Федерального закона «О противодействии коррупции».
В целом ряде зарубежных государств нормами административного права достаточно детально определены механизмы разрешения конфликта интересов в системе государственной службы, что позволяет минимизиро-
вать коррупционные риски в административной деятельности государственных служащих. Учитывая зарубежный опыт, в целях создания единой системы административно-правового регулирования разрешения конфликта интересов в системе государственной службы РФ целесообразно дополнить нормами, определяющими разрешение конфликта интересов, законы «О милиции», «О статусе военнослужащих», «О службе в таможенных органах». Кроме того, в настоящее время необходимо специально предусмотреть юридическую ответственность (административную, уголовную, дисциплинарную) для членов комиссий по разрешению конфликта интересов. Для создания комплексных механизмов разрешения конфликта интересов в системе государственной службы вполне целесообразно дополнить Трудовой кодекс РФ предписаниями, касающимися разрешения конфликта интересов для работников, которые в ходе осуществления своей трудовой деятельности взаимодействуют с государственными и муниципальными служащими. С учетом зарубежного опыта в диссертации сделан вывод о том, что работа комиссий по разрешению конфликта интересов может быть результативна только при разработке механизмов проверки соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих.
7. Изучение опыта противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств позволяет сделать вывод о том, что в целях обеспечения законности в ходе проведения служебных расследований (проверок) по фактам коррупционных правонарушений государственных служащих гражданин имеет право ознакомиться со всеми административными документами, на основании которых выносятся соответствующие решения. Созданный механизм представляется весьма продуктивным с точки зрения объективности принимаемых административных решений в производстве по делам о дисциплинарных проступках.
В этой связи было бы вполне оправданно в законодательстве о государственной службе Российской Федерации, наряду с правом государственного
служащего на проведение служебного расследования для опровержения соответствующих фактов, наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Гражданам, которые являются участниками соответствующего производства, должна быть предоставлена возможность знакомиться со всеми материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, а также иметь возможность обжаловать такие решения в административном и судебном порядке.
8. Исследование зарубежного опыта противодействия коррупции позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время для снижения степени опасности коррупционных рисков в системе государственной службы необходимо создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны включать: последовательное применение административных регламентов в служебной деятельности служащих органов государственной власти и управления; оптимальное определение прав, обязанностей, а также режима юридической ответственности органов публичной власти, а также их служащих; введение четких процедур принятия административных решений; использование методики анализа правовых актов на предмет коррупциогенности; разъяснение антисоциального характера коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней исследованы и обобщены различные концепции противодействия-коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. В работе определены также приоритетные направления противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств, в связи с чем разработаны предложения по использованию зарубежного опыта противодействия коррупции в Российской Федерации. Исследование зарубежного опыта про-
тиводействия коррупции дало возможность обобщить различные точки зрения, касающиеся реализации административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения по совершенствованию законодательства о противодействии коррупции, антикоррупционной экспертизе проектов актов органов исполнительной власти. Кроме того, в работе сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового механизма разрешения конфликта интересов на государственной службе. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке межправительственных соглашений различных государств в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на международной научно-практической конференции «Борьба с коррупцией в сфере государственного и муниципального управления: зарубежный и российский опыт» (Новосибирск, СибАГС, 2008), научно-практическом семинаре «Теоретические, правовые и организационные проблемы уголовно-правового противодействия и профилактики коррупции в органах внутренних дел» (Ставрополь, 2009), «круглом столе» «Публично-правовые и частноправовые аспекты развития механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе» (М., Государственная Дума ФС РФ, 2009), международной научно-практической конференции «Преодоление коррупции - главное условие утверждение правового государства» (Киев, 2009). Кроме того, материалы диссертации использованы в научно-исследовательской деятельности Научного центра противодействия коррупции - Российской правовой академии Минюста России. Материалы диссертации использованы в ходе стажировки руководящих работ-
ников государственного аппарата в Германии. Материалы диссертации направлены в Национальный центр французской государственной службы, а также в Международный антикоррупционный комитет.
Выводы исследования нашли свое практическое применение в учебном процессе Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации и используются при чтении курса лекций по дисциплинам: «Административное право», «Право государственной службы», «Административное право зарубежных государств».
Материалы диссертации нашли свое практическое применение в учебном процессе Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, в частности при подготовке лекции: «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в органах внутренних дел», а также в учебном процессе Социально-правового института экономической безопасности. Материалы диссертации были направлены в Комиссию по борьбе с коррупцией Международной торговой палаты Всемирной организации предпринимателей, в Группу государств против коррупции (ГРЕКО), Комиссию Государственной Думы ФС РФ по противодействию коррупции, а также в национальное отделение международной неправительственной организации Transparency International.
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях, две из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Коррупционные риски в системе государственной службы и административные механизмы их минимизации
Известно, что коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики и социальной инфраструктуры, разъедая в первую очередь органы государственной власти и управления. Вследствие коррумпированности значительной части государственных и муниципальных служащих, граждане, по сути, вытесняются из сферы бесплатных обязательных услуг в области образования, здравоохранения, социального обеспечения: бесплатные публичные образовательные, социальные, а также административные услуги становятся для них платными.
Коррупция позволяет нарушителям уходить от юридической ответственности за совершенные противоправные деяния — это порождает безнаказанности и способствует падению престижа судебных и правоохранительных органов, а также в целом государственной власти в глазах населения, что в итоге, в свою очередь, порождает опаснейшее явление - правовой нигилизм.
Разрастанию коррупции, в целом, и, в частности, ее наиболее общественно-опасной формы проявления - взяточничеству, способствуют самые разнообразные факторы как объективного, так и субъективного характера. В настоящее время в мире нет ни одного государства, в котором бы совершенно отсутствовала коррупция. Однако во многих индустриально развитых зарубежных государствах создана действенная система противодействия коррупции, а также сформирована атмосфера нетерпимости общества в целом к этому опасному социальному явлению. Как объективно показывают исследования в нашей стране, коррупция, как массовое социальное явление в системе государственной власти и управления, а также в системе государственной и муниципальной службы еще не получила должного общественного осуждения.
Бизнесмены, предприниматели, т.е. представители бизнес-сообщества, а зачастую и граждане, не имеющие отношение к бизнесу, вполне терпимо относятся к фактам коррупции среди служащих органов власти и управления, более того, многие из них считают, что с помощью коррупции можно добиться решения многих возникающих проблем. А отдельные служащие органов власти и управления, в свою очередь, рассматривают взятку, как почти «легальную» дополнительную форму оплаты своего труда.
Сложившаяся таким образом, противоправная обстановка, угрожающая национальной безопасности и экономическому развитию нашей страны, не может длиться бесконечно. В настоящее время Российское общество самым серьезным образом озаботилось решением проблемы борьбы с коррупцией. Совсем недавно подписан и ратифицирован целый ряд международных документов в области борьбы с коррупцией, подготовлен и реализуется Национальный план противодействия коррупции, принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»1.
Но предпринимаемых лишь одним государством, а зачастую лишь в лице его руководителей, усилий явно недостаточно — необходимо подключить к борьбе с коррупцией и использовать практически все институты гражданского общества, а также всех истинных граждан России. Именно от непосредственного участия граждан зависит очень многое. Чтобы не стать жертвой коррупции, а также взяткодателем, каждый гражданин должен четко знать правила поведения при общении со служащим органа власти и управления, ставить перед собой четкие и реальные задачи, не провоцировать кор-рупционноопасную ситуацию, и, таким образом, не способствовать коррупции.
На сегодняшний день каждый четвертый россиянин лично сталкивается с коррупционными рисками, оказываясь в двусмысленном положении, когда какой-нибудь чиновник нагло и спокойно вымогает у него неофициальное вознаграждение (взятку) за исполнение своих служебных обязанностей. Признанными лидерами среди чиновников-взяточников являются инспекторы Госавтоинспекции, а также служащие органов государственной власти и управления, которые осуществляют контрольную или разрешительную деятельность. В коррупционноопасную обстановку чаще всего попадают наиболее обеспеченные и социально активные граждане. Именно они, обращаясь к чиновникам за теми или иными разрешениями или административными услугами, становятся жертвами коррупции.
Названные, и ряд иных обстоятельств обусловливают необходимость разработки и реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления, а также развития института административной юстиции, который может внести весьма ощутимый вклад в дело противодействия коррупции.
Эффективность реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления зависит от целого комплекса причин правового, организационного, технического и политического характера. Кроме того, эффективность предупреждения и пресечения коррупции зависит от четкого определения коррупции, а также выявления ее специфических признаков, которые имеют место в сфере публичного управления2.
Государство в настоящий момент признало наличие общественно опасной угрозы коррупции, а также признано ее широкое и системное распространение в различных органах государственной власти управления, и в системе государственной и муниципальной службы.
Право и экономика. - 2006. - № 6. - С. 3. Говоря об определении коррупции, необходимо сказать, что в настоящее время такое определение содержится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»3, который после многолетних и оживленных дискуссий, был впервые принят в нашей стране. Не пересказывая определение коррупции, которое содержится в законе, можно сделать вывод, что законодательное определение коррупции преимущественно акцентировано на уголовно-правовой аспект данного явления. Между тем, спектр коррупционных проявлений намного шире, они могут касаться различных аспектов социальной жизни, а также различных сфер публичного управления, поэтому, на наш взгляд, с помощью лишь одних уголовно-правовых средств проблему коррупции в органах власти и управления решить достаточно сложно.
Коррупция - в самом широком понимании явления, это использование служащим органа власти и управления своих властных полномочий в личных интересах, а также в интересах третьих лиц или групп.
Международно-правовые основы административного механизма противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств
Внимание к проблеме коррупции в системе государственной службы со стороны государственной власти и институтов гражданского общества обусловлено тем, что коррумпированность государственных служащих приобрела в современный период глобальный характер. В этой связи одним из приоритетных направлений в исследовании проблем противодействия коррупции в системе государственной службы является изучение норм международного права содержащих в себе административно-правовые механизмы ее минимизации. Необходимость использования международных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, по мнению Т.М. Виноградской объясняется тем, что «...эффективная борьба с коррупцией невозможна только в рамках национального законодательства, так как эти правонарушения носят межнациональный характер» .
В этой связи для реализации административно-правовых механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы необходимо совершенствовать режим международного сотрудничества, целенаправленно применять международно-правовые документы, содержащие в себе предписания, направленные на противодействие коррупции97.
Международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права. Кроме этого международным договорам (конвенциям) принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека, обеспечения правопорядка, а также борьбе с коррупцией в системе государственной службы .
Одним из приоритетных направлений, где необходимо объединение усилий международного и европейского сообщества является борьба с коррупцией в системе государственной службы. В этой сфере может осуществляться ряд правовых и организационных мероприятий:
проведение научных исследований проблемы коррупции, осуществление взаимных консультации по проблеме борьбы с коррупцией. Консультации по проблеме национальной и международной коррупции помогали бы государствам в объединении усилий в вопросе предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы;
составление банков данных о национальных законах, формах, методах, средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы;
оказание содействия в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по борьбе с коррупцией, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих и проведения антикоррупционных экспертиз правовых норм и др.
Исследование показывает, что в ряде международно-правовых актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза, Интерпола, Содружества Независимых Государств и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы100.
Важным аспектом на пути развития международно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, является признание того факта, что проблема коррупции касается незаконного отмывания денежных средств, а также финансирования терроризма. Международное сообщество с каждым годом все больше беспокоит проблема стремительного обогащения высокопоставленных должностных лиц и членов их семей, особенно должностных лиц, занимающих высокие посты, как в международных организациях, так и в соответствующих государст Названные и ряд иных обстоятельств говорят об объективной необходимости осуществления международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции102.
Несмотря на то, что международное сообщество стремится к созданию универсальных правовых и организационных механизмов предупреждения и пресечения коррупции ряд государств не имеют самых простых национальных правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Данный факт способствует развитию коррупции не только в соответствующем государстве, но и в союз предельных государствах, а также международных организациях .
В настоящее время международное сообщество убеждено в актуальности проведения согласованной политики в сфере защиты общества от коррупции, развитии норм международного права в исследуемой сфере. Как уже отмечалось международная озабоченность проблемой коррупции, приводит к сотрудничеству государств в этой сфере. За последние десять лет состоялся ряд международных конгрессов, конференций и семинаров посвященных проблеме коррупции. Кроме этого, в настоящее время принят ряд международно-правовых документов, направленных на противодействие коррупции в сфере государственного управления, а также в системе государственной службы .
Принимаемые международным сообществом меры вызваны тем, что коррупция способствует нарушению прав человека, препятствует экономическому и социальному развитию государств и даже континентов, способствует формированию террористических организаций и т.п. Как мы можем видеть, не одно индустриально развитое государство не свободно от коррупции во многих государствах постоянно фиксируются факты, свидетельствующие об актуализации проблем борьбы с коррупцией, ведутся дискуссии о совершенствовании правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы и системе публичного управления (Италия, США, Германия, Франция и др.)105.
Административный механизм противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств и возможности использования его регулятивных свойств в Российской Федерации
В современной юридической литературе вопросы развития зарубежного законодательства все чаще рассматриваются сквозь призму административно-правового регулирования в условиях формирования общепризнанных европейских стандартов по защите прав человека, повышенного внимания, к деятельности органов государственного управления на основе принципа законности, к защите основных прав и свобод человека и гражданина при помощи конституционного правосудия, к предотвращению конфликта интересов на государственной службе, открытости деятельности государственных служащих, а также к развитию в государствах англосаксонской правовой семьи специализированных квазисудебных органов - административных трибуналов и специальных органов парламентского контроля за администрацией. Актуальной стала и проблема установления дополнительных гарантий на получение информации о решениях органов государственной власти. Обращает на себя внимание необходимость разграничения преступлений и административных правонарушений с точки зрения зарубежного уголовного законодательства142. Индексы восприятия коррупции стали рассчитываться с 1995. База используемых Transparency International данных постоянно растет: если в 1995 г. CPI был рассчитан для 41 страны мира, то в 2009 - уже для 133. Индекс восприятия коррупции 2009 обобщал результаты 17 исследований общественного мнения, проведенных 13 независимыми организациями, причем в итоговый список включили только те страны, которые были охвачены как минимум тремя исследованиями. Конституции ряда стран закрепляют высокое общественное значение государственной службы, взаимосвязанность стоящих перед ней задач с интересами граждан и необходимостью действий в рамках законности. Европейские стандарты в области прав человека несут в себе идеи, которые, зародившись еще в древности, находились в центре процесса становления и развития единой естественно-правовой теории, суть которой в том, что фундаментальные права личности имеют внегосударственное и внеюридическое происхождение. Хотя конкретное содержание прав человека претерпело эволюцию и расширилось в соответствии с изменениями в общественной жизни стран, а в последнее столетие и в связи с развитием международного сотрудничества, стержень самой идеи — естественность и неотъемлемость прав человека - оставался неизменным143.
Формирование общепризнанных европейских стандартов по защите прав человека проходило с учетом многолетнего опыта становления национального законодательства в этой области 44. На принятие многих региональных конвенций и соглашений, на формирование и развитие европейских стандартов в области прав человека оказали непосредственное влияние Всеобщая декларация прав человека и международные пакты145.
После создания Совета Европы и в результате функционирования его основных контрольных механизмов: Европейской комиссии по правам человека и с ноября 1998 г. - Европейского суда по правам человека - и утверждения основных норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других конвенций Совета Европы в национальных законодательствах европейских стран, а также деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, других европейских организаций по защите прав человека можно говорить о возникновении понятий «европейские стандарты по защите прав человека» и «европейская система защиты прав человека» .
Права и свободы, содержащиеся в Конвенции, - это минимальные стандарты, определяющие деятельность государств-участников в области соблюдения прав человека. Государство имеет свободу выбора средств, механизмов применения этих стандартов в своем законодательстве и правоприменительной практике. Именно нормы права Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ), являются базовыми общеевропейскими стандартами .
В правильном понимании сути и содержания правовых норм Европейской конвенции по правам человека (далее - ЕКПЧ) в интересах правовой стабильности и упорядоченного развития практики применения Конвенции важнейшую роль играет их толкование Европейским судом при разрешении конкретных дел. При толковании норм Конвенции, Суд следует основным правилам международного права, кодифицированного Венской конвенцией о праве договоров 1969 г .
Перспективы реализации зарубежного опыта административно-правового противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации
За последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации, а также характеризующий положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. Данный вопрос нашел свое отражение и в утвержденной Указом Президента России от 19 ноября 2002 г. Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» .
В свое время в этом документе отмечалось, что: «...утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах». В связи, с чем одной из целей реформирование государственной службы нашей страны является внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих268.
Следует сказать, что вышеприведенная цель реформирования государственной службы не является принципиально новой для нашего общества. Так, с самого начала социально-экономических преобразований в нашей стране провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях. Так, в системе государственной службы предупреждение и пресечение коррупции было определено приоритетом государственной власти еще Указом Президента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»269.
Но как показала практика многие из положений выше упомянутого указа, так и остались невостребованными в силу целого ряда обстоятельств как объективного, но в большей части субъективного порядка. Создание дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной из ключевых задач, стоящих перед Президентом и Правительством Российской Федерации. Нынешнее состояние этого аппарата в большей своей части неудовлетворительно. Организационная и политическая нестабильность в результате частых изменений структуры исполнительной власти в 90-х гг. XX в., подрыв престижа государственной службы в ходе борьбы с «бюрократией» и «номенклатурой», сокращение реальной оплаты труда значительной части государственных служащих, ослабление государственного контроля за чиновничьим аппаратом в сочетании с резко возросшими в ходе экономических реформ возможностями для их личного незаконного обогащения привели к падению дисциплины в государственном аппарате, масштабной и системной коррупции, массовому уходу квалифицированных кадров из государственной службы в коммерческие организации. Все эти и некоторые другие обстоятельства сделали значительную часть аппарата исполнительной власти малоэффективной для осуществления важных задач, связанных с регулированием сложных экономических процессов в обществе и проведением социальных реформ .
Но объективности ради необходимо сказать, что явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать некие универсальные государственно-правовые, в том числе административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляется малореальным. В то же время исследование показывает, что в развитых зарубежных государствах борьба с коррупцией преимущественно ведется с помощью разнообразных государственно-правовых средств. В связи, с чем позволим себе не согласиться с утверждением профессора П.С. Яни, который придерживается точки зрения, в соответствии с которой в борьбе с коррупцией эффективны только уголовные репрессии .
Отечественный и зарубежный опыт отчетливо свидетельствует, что репрессии неэффективны. Борьба с коррупцией, ведущаяся мерами уголовно-правового характера, не дает ожидаемых результатов, напротив, она может стать опасной для общества и государства, поскольку она не исключает коррумпированность государственного аппарата, а напротив способствует повышению ставок за коррупционные действия со стороны должностных лиц. Посредством использования уголовно-правовых средств воздействия не возможно также решение проблемы профессиональной и моральной подготовки государственных служащих. Вряд ли указанные меры могут быть востребованы при разработки методов по минимизации коррупционного поведения должностных лиц аппарата государственного управления. В подтверждение данной позиции можно привести высказывание отечественного государство-веда Н.М. Коркунова, который отмечал, что: «уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению, или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем недаром законы с карательной санкцией называются менее соверпленными законами» .
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств и возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации
