Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы административных процедур 11
1. Административный процесс и административные процедуры в условиях административного реформирования 11
2. Роль административных регламентов в сфере нормативного регулирования административных процедур 37
3. Зарубежный опыт законодательного установления административных процедур 61
Глава II. Направления совершенствования административных процедур как способа противодействия коррупции 78
1. Административно-правовые способы преодоления коррупции ... 78
2. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти 99
3. Реорганизация механизма защиты прав и свобод граждан и организаций 132
Заключение 153
Библиография 161
- Административный процесс и административные процедуры в условиях административного реформирования
- Роль административных регламентов в сфере нормативного регулирования административных процедур
- Административно-правовые способы преодоления коррупции
- Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное административное реформирование публично-правовых институтов обнаруживает необходимость концептуального пересмотра модели отношений человека и власти, выстраивания качественно новой системы правового взаимодействия, базирующейся на признании юридических и фактических возможностей реализации и защиты публичных прав граждан и организаций. Наиболее действенным методом внедрения прогрессивных административно-правовых идей является практическое закрепление и реализация парадигмы административных процедур.
Административными процедурами признается установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления действий органов публичной власти, направленных на осуществление их нормативно определенных функций.
Создание прозрачной правовой среды посредством четкого и единообразного оформления контуров правовых отношений между агентами власти и населением не только детерминирует ясность субъективных прав и публичных обязанностей, но и способствует минимизации проявления личного, субъективного усмотрения должностных лиц при принятии социально значимых решений, снижает общий уровень коррупции в системе органов государственной власти и местного самоуправления.
Существующие проблемы коррупциогенности нормативных правовых актов и действий должностных лиц предопределяются неоднозначностью, гибкостью и многозначностью правовых норм, регламентирующих отношения, возникающие в публично-правовой сфере. Действенным решением указанных сложностей может стать планомерная и последовательная реализация потенциала института административных процедур.
Содержание административных процедур позволяет на необходимом уровне правовой регламентации определять реальные способы использования и охраны принадлежащих прав и свобод, понуждать органы публичной власти к активному функционированию в пределах законодательно установленной компетенции.
Учитывая отсутствие научных исследований, направленных на изучение новых организационно-правовых возможностей института административных процедур, представляется актуальной постановка и решение задач в рамках тематики диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе административно-правового взаимодействия органа публичной власти и человека (гражданина, организации).
Предметом диссертационного исследования послужили правовые нормы, устанавливающие административные процедуры деятельности органов государственной власти.
Теоретическая основа диссертационного . исследования.
Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории права, административного, административного процессуального, информационного, гражданского процессуального права таких авторов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.А. Демин, А.П. Кармолицкий, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, М.В. Костенников, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.В. Лунеев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, А.В. Минашкин, И.В. Панова, В.Д. Перевалов, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов.
Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвященные различным аспектам изучения коррупции. В их числе работы: Г.И. Богуша, А.Н. Кузнецова, П.Ю. Кулешова, А.З. Нурутдинова, Н.В. Селихова.
Цель диссертационной работы заключается в теоретическом
обосновании и разработке концепции административных процедур в свете
способов противодействия коррупции в системе органов публичной власти, а
также выработке научных и практических рекомендаций по
совершенствованию административного и административно-
процессуального законодательства, регламентирующих административные процедуры реализации и защиты прав и свобод граждан и организаций.
Для достижения цели были сформулированы и решены следующие задачи:
историко-правовое описание правовых и управленческих процедур;
определение понятия «административные процедуры»;
выявление роли административных процедур в деятельности органов публичной власти;
установление необходимого уровня правового регулирования административных процедур;
анализ роли административных регламентов в деле регламентации административных процедур;
выявление взаимосвязей административных регламентов и стандартов государственных услуг в свете реализации института административных процедур;
установление типологии административных регламентов с целью проведения научно-практической классификации административных процедур;
анализ опыта регламентации административных процедур в зарубежных государствах;
определение административно-правовых способов преодоления коррупции;
установления места административных процедур в системе противодействия коррупции;
выделение направлений совершенствования административных процедур как способа противодействия коррупции;
определение информационных административных процедур, обеспечивающих открытость деятельности органов публичной власти;
установление новых административных процедур досудебного и судебного обжалования действий (решений) органов публичной власти.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных в диссертационном исследовании задач использованы современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные на практике: общенаучные (диалектический, системный) и частно-научные (исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой) методы исследования. Применялись логический, аксиологический, дедуктивно-индуктивный методы, а также методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам.
Эмпирическую базу составляют законодательство Российской
Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации,
статистические и социологические данные, проекты федеральных законов,
регламентирующих отдельные институты административного
процессуального права.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет первую в российском административно-процессуальном праве попытку комплексного исследования административных процедур в свете способов противодействия коррупции, выявления тенденций и закономерностей
развития административно-процессуального законодательства Российской Федерации через призму реализации института административных процедур.
Исследованы актуальные теоретические и практические проблемы правовой регламентации административных процедур, выявлены сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормами административно-процессуального законодательства Российской Федерации. На основании анализа различных аспектов проявлений административных процедур в России и зарубежных государствах сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего административно-процессуального законодательства Российской Федерации.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях и выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию модели нормативной регламентации административных процедур, которые выносятся на защиту:
Административный процесс представляет собой процедуру разрешения споров, возникающих в сфере публичного управления, специальными органами государства. Отсутствие административного спора обусловливает функционирование органа публичной власти в рамках административной процедуры.
Административная реформа детерминирует необходимость практического внедрения института административных процедур, которая с очевидностью обусловливается потребностью формирования четких и единообразных правил деятельности органов публичной власти в ходе реализации гражданами и юридическими лицами публичных прав и свобод, выстраивания прозрачных отношений в системе «человек-государство».
Правовое закрепление института административных процедур осуществляется посредством административного регламента, выступающего в качестве единственной формы его выражения. Анализ текстуального содержания и мониторинг реализации административных регламентов свидетельствуют о насущной потребности принятия основополагающих
федеральных законов об административных регламентах и государственных услугах. Становление института административных регламентов на всей территории Российской Федерации невозможно исключительно путем подзаконного нормотворчества в условиях отсутствия концептуальных установок и принципов.
Исследование действующего зарубежного законодательства об административных процедурах подтверждает необходимость законодательного регулирования института административных процедур. Накопленный опыт позволяет российскому законодателю определить оптимальную модель регламентации административных процедур и адаптировать ее с учетом особенностей правовой системы Российской Федерации.
Практическая реализация внедрения действенной системы противодействия коррупции должна быть сопряжена с разработкой института административных процедур, аккумулирующего возможности активного использования общественных сдерживающих факторов: контроль граждан и юридических лиц за деятельностью органов публичной власти, регламентированный механизм взаимодействия общества и государства и т.п. Однако подобные меры являются лишь частью антикоррупционной политики, которая должна найти законодательное закрепление в специальном федеральном законе о противодействии коррупции.
Направления совершенствования административных процедур как способа противодействия коррупции должны определяться, основываясь на качественном пересмотре основ информационного взаимодействия человека и власти и реорганизации механизма защиты публичных прав и свобод.
Внедрение новых информационных возможностей создает предпосылки для воплощения идеи «электронного административного регламента». Электронная форма административных регламентов предопределяет возможность долгосрочного качественного улучшения исполнения государственных функций и оказания государственных услуг,
снижает операционные издержки и сокращает время принятия решений. Реализация концепции электронного административного регламента позволит производить поэтапную последовательную автоматизацию процессов оказания государственных услуг, включая полное исключение участия представителей государственной власти в отдельных простейших процессах.
8. В целях гармоничного формирования административных процедур как средств противодействия коррупции необходима комплексная переоценка направленности административных преобразований, заключающаяся в активизации всех имеющихся правотворческих инициатив, направленных на создание действенной модели реализации и защиты публичных прав и свобод.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Выводы и положения настоящего исследования вносят определенный вклад в развитие науки административного и административно-процессуального права, могут использоваться в ходе подготовки и преподавания курса «Административное право Российской Федерации» и «Административный процесс».
Сформулированные в работе предложения могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения и выводы работы нашли отражение в монографии, публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Актуальные вопросы публичного права» (Екатеринбург, 26-27 октября 2007 года), «Правовая система и вызовы современности» (Уфа, 6-8 декабря 2007
года), «Экономические, юридические, социокультурные аспекты развития региона» (Челябинск, 27 марта 2008 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2008» (Челябинск, 3-4 апреля 2008 года).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Административный процесс и административные процедуры в условиях административного реформирования
Объективное существование публичной власти, отражающей многообразие общественных отношений и субъектов, предопределяет необходимость изучения механизма ее функционирования, выявления оптимальных форм проявления, обоснования структуры и порядка деятельности органов публичной власти.
При сущностной оценке публичной власти следует согласиться с мнением В.Е. Чиркина, утверждающего, что «публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями»1. Более того, наиболее ярко публичность власти проявляется в реализации властных полномочий органов публичной власти, которые должны осуществляться открыто и гласно, исходя из интересов всей социальной общности, государства и граждан .
Наличие корреспондирующей системы прав и обязанностей агентов власти и граждан создает условия и предпосылки для самодисциплины власти, а с другой стороны для возможностей общественного контроля. Искажение модели взаимодействия этих двух социальных систем, недостаточная проработанность организационно-правовых, финансово-экономических и иных составляющих дезорганизует должностных лиц, создает действительные основания для процветания коррупции.
Современная концепция государственного переустройства, нашедшая легальное выражение в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р1, определяет в качестве основных целей административных преобразований на 2006-2008 годы: 1) повышение качества и доступности государственных услуг; 2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; 3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач: 1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; 2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; 3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; 4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; 5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; 6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Решение вышеуказанных задач предопределяет необходимость активизации научной и правотворческой деятельности по разработке новых инструментов и институтов административного и административно процессуального права с целью их единообразного толкования и законодательного применения.
В качестве базовых направлений административной реформы1 приняты:
1) разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
2) разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях;
Роль административных регламентов в сфере нормативного регулирования административных процедур
Современное государственное управление обнаруживает в своей природе особенную динамичность и гибкость в использовании различных средств и достижений общественного прогресса. При этом важной задачей настоящего этапа развития административной реформы является поиск оптимального сочетания обоснованного субъективного усмотрения должностных лиц при принятии социально значимых решений с компетенцией органа государственной власти или органа местного самоуправления в условиях скоротечности социальных процессов. Очевидно, что чрезмерно широкие нормативно установленные возможности должностных лиц создают благоприятную почву для расширения коррупции и формирования замкнутой группы бюрократии. С другой стороны, излишняя регламентация действий и порядка принятия решений должностными лицами способствует снижению инициативы и самостоятельности, приводит к неэффективной работе органа публичной власти в целом. Действенным разрешением возникающих политических и юридических сложностей при выстраивании отношений между гражданами (организациями) и агентами администрации должна послужить реализация концепции административных процедур и административных регламентов .
Юридическим посылом необходимости разработки и принятия административных регламентов послужило вступление в силу Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1, установившего некоторые характеристики административных регламентов.
Первым серьезным шагом в деле определения параметров административных регламентов органов государственной власти стал Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, установивший общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами2.
В соответствии с пунктом 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определена классификация принимаемых административных регламентов, содержащих последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий: 1) административные регламенты исполнения государственных функций; 2) административные регламенты предоставления государственных услуг; 3) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти. Административный регламент федерального органа исполнительной власти включает: 1) регламент федерального органа исполнительной власти; 2) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) административные регламенты исполнения государственных функций.
Исходя из вышеизложенного, административный регламент может рассматриваться в двух аспектах: во-первых, в качестве юридической модели деятельности органа публичной администрации (широкий подход); и, во-вторых, как нормативный правовой акт, закрепляющий административные процедуры (узкий подход) .
Анализируя составные части административного регламента федерального органа исполнительной власти, следует отметить специфику каждой из них.
В регламент федерального органа исполнительной власти включаются разделы, определяющие общие правила его деятельности и особенности организации осуществления полномочий, в том числе: а) общие положения; б) порядок планирования и организации работы; в) порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя федерального органа исполнительной власти и его заместителей; г) порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; д) порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями); е) порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее соответственно - Государственная Дума, Совет Федерации, Федеральное Собрание);
Административно-правовые способы преодоления коррупции
Современные международные стандарты борьбы с коррупцией определяют в качестве приоритетной меры - необходимость консолидации усилий всех государств в деле разработки действенных механизмов противодействия коррупции.
В соответствии со статьей 5 Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 года)1 каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности. Важным элементом соответствующей системы противодействия должны служить мероприятия, направленные на создание ясной процедуры деятельности публичной администрации: - принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; - упрощение административных процедур, в надлежащих случаях, для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; - опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации1.
Вышеуказанные направления совершенствования механизма борьбы с коррупцией актуальны для всех стран, в том числе и Российской Федерации, активно вовлеченной в разработку концептуально новой модели публичного управления, основанной на принятии и реализации института административных процедур.
Национальный план противодействия коррупции , разработанный в рамках деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции3, содержит перечень направлений совершенствования публичных институтов государственной власти и гражданского общества: законодательное обеспечение противодействия коррупции, совершенствование государственного управления в целях предупреждения коррупции, повышение профессионального уровня юридических кадров и правовое просвещение. Реализация предлагаемых инициатив невозможна без исследования природы коррупции и истории ее развития и трансформации.
Многочисленные письменные источники древности свидетельствуют, что явление коррупции существует на протяжении многих тысячелетий. Первые упоминания о коррупции в системе публичной службы Древнего Вавилона относятся ко второй половине XXIV в. до н. э4.
Обширные сведения о проявлениях злоупотреблений должностных лиц содержатся в античной литературе. Так, Аристотель определял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство к гибели или вырождению. Борьба с коррупцией рассматривалась им в качестве основы обеспечения государственной стабильности: "Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться"1.
В римском праве термин "corrumpere" означал разламывать, портить, повреждать, фальсифицировать показания, подкупать судью2.
В Средние века понятие "коррупция" имело религиозное значение "обольщения", "соблазна дьявола". В богословии католицизма она была проявлением человеческой греховности
Начало Нового времени ознаменовалось концептуальным пересмотром содержания коррупции. Коррупция стала восприниматься как серьезное общественное отклонение, признак "больного" общества. Изменение соответствующего восприятия было обусловлено быстрыми темпами экономического развития, индустриализации и зарождения капитализма4.
В настоящее время коррупция представляет собой одно из наиболее сложных социальных явлений, изучению которого посвящено множество научных исследований. Так, А.И. Мизерий полагает, что коррупция - "это социальное явление, заключающееся в разложении общества и государства, когда государственные (муниципальные) служащие, а также лица, уполномоченные на выполнение как государственных, так и иных управленческих функций, в том числе и в коммерческом секторе, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности вопреки интересам службы либо других лиц и установленным нормам права и морали, в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах"
Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти
Активное развитие информационных и коммуникационных технологий является базовой предпосылкой формирования в Российской Федерации информационного общества, отражающего действительные потребности граждан в получении и использовании информации о деятельности организационных структур во всех сферах общественной жизни. По справедливому мнению С.С. Собянина и Л.К. Терещенко в числе показателей движения к информационному обществу принято выделять: — расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к. ней; — широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации , в досуг и быт граждан; — расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан; — рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена; — укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере; — вопросы информационной защищенности прав личности и частной жизни3.
Одна из главных задач информационного общества — дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая публичными органами должна быть доступной для населения, а возможные запреты должны четко регламентироваться-законодательством.
В настоящее время основополагающим нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере правоотношений следует признать Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"1, регулирующий отношения, возникающие при: 1) осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; 2) применении информационных технологий; 3) обеспечении защиты информации.
Определяющим при формировании основ информационного общества следует признать законодательное закрепление принципов нормативного регулирования. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах: 1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; 2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами; 3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; 4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации; 5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации; 6) достоверность информации и своевременность ее предоставления; 7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;
Похожие диссертации на Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти
