Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и понятие правовых актов органов исполнительной власти 26
1.1. Значение правовых актов в деятельности органов исполнительной власти 26
1.2. Признаки правовых актов органов исполнительной власти 61
1.3. Свойства правовых актов органов исполнительной власти как системы 83
1.4. Понятие правового акта органа исполнительной власти 105
Глава II. Функционирование системы правовых актов органов исполнительной власти 122
2.1. Построение системы правовых актов органов исполнительной власти 122
2.2. Связи в системе правовых актов органов исполнительной власти 152
2.3. Закономерности функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти 174
2.4. Юридический эффект функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти 209
Глава III. Правотворческая практика как основа создания системы правовых актов органов исполнительной власти 225
3.1. Правотворческая практика Правительства Российской Федерации 225
3.2. Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти 243
3.3. Правотворческая практика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 263
Глава IV. Развитие системы правовых актов органов исполнительной власти 282
4.1. Подходы к развитию системы правовых актов органов исполнительной власти 282
4.2. Регулирование развития системы правовых актов органов исполнительной власти 296
4.3. Тенденции развития системы правовых актов органов исполнительной власти 332
Заключение 348
Библиографический список
- Признаки правовых актов органов исполнительной власти
- Закономерности функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти
- Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти
- Регулирование развития системы правовых актов органов исполнительной власти
Признаки правовых актов органов исполнительной власти
Закономерность эмерджентности предопределяет возникновение в системе новых, не существовавших ранее свойств (качественное изменение), а закономерность синергии проявляется в усилении или ослаблении имевшихся свойств (количественные изменения). Вместе с тем каждый элемент привносит в систему свои собственные индивидуальные свойства, поэтому при функционировании системы наблюдается закономерность аддитивности. В ходе функционирования система правовых актов органов исполнительной власти стремится достичь такого состояния, которое соответствовало бы стоящим перед ней проблемам. Таким образом, проявляется закон «необходимого разнообразия», который определяет наличие ряда взаимообусловленных закономерностей: закономерности оптимальности, сохранения внутреннего динамического равновесия, закономерности самосохранения. Одной из важнейших закономерностей является самоорганизация системы правовых актов органов исполнительной власти, которая проявляется в способности противостоять разрушению и адаптироваться к изменяющимся условиям, преобразуя при необходимости свою структуру. Наличие закономерностей функционирования системы правовых актов органов способно существенным образом изменить первоначальные цели, заложенные законодателем в правовых нормах, привести к непредусмотренным последствиям и незапланированным результатам. В связи с этим при формировании нового правового регулирования в правотворческой практике должны учитываться выявленные закономерности функционирования системы, что позволит достичь согласованности и гармоничности правовых актов, а также обеспечит стабильность, оптимальность, эффективность и экономичность системы правовых актов органов исполнительной власти.
Система правовых актов органов исполнительной власти является открытой и склонна к самоорганизации – упорядочению элементов одного уровня за счет согласованного взаимодействия множества внутренних факторов. Закономерность самоорганизации проявляется в том, что правовые акты органов исполнительной власти, устанавливающие процедурные и процессуальные нормы, способны компенсировать пробелы материальных норм в правовом регулировании. Система правовых актов стремится самостоятельно устранить коллизии и противоречия, возникающие при отмене правового акта, в результате того, что взаимосвязанные с ним правовые акты фактически утрачивают силу, либо перестают применяться. Система правовых актов органов исполнительной власти становится более упорядоченной в результате согласованного взаимодействия охранительных и регулятивных правовых актов, а также применения общих принципов права, использования особых средств юридической техники. В результате система правовых актов автоматически переходит на новый уровень правового регулирования и способна самостоятельно, без дополнительного воздействия устранять возникающие проблемы и негативные явления.
Системе правовых актов органов исполнительной власти свойственна закономерность внутреннего динамического равновесия, под которой понимается способность системы противостоять изменениям и сохранять относительную стабильность ее состава, свойств элементов и структуры. В течение многих лет постановления и распоряжения как виды правовых актов Правительства РФ остаются неизменными и стабильными. Вместе с тем в тенденциях правотворческой практики Правительства РФ на протяжении последних десятилетий наблюдаются различные преобразования, изменяется соотношение разновидностей правовых актов по содержанию. С течением времени некоторые правовые акты Правительства РФ приобретают большую значимость (федеральные целевые программы, государственные программы), а другие, наоборот, утрачивают свое значение (инструкции, правила). Несмотря на то что подсистема правовых актов Правительства РФ изменяется и развивается, она сохраняет стабильность и устойчивость своих основных элементов и их характеристик. 11. При функционировании системы правовых актов органов исполнительной власти проявляется закономерность оптимальности. Несмотря на многообразие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, на практике используются лишь отдельные их виды, в основном приказ. Намного реже федеральными органами исполнительной власти издаются распоряжения. Такие виды правовых актов, как положения, правила и инструкции самостоятельно в правотворчестве почти не встречаются. Постановления федеральных органов исполнительной власти практически не издаются. Система правовых актов стремится оптимизировать перечень видов правовых актов путем использования таких, которые в действительности наилучшим образом соответствуют целям и задачам, стоящим перед федеральными органами исполнительной власти.
В условиях существующего разнообразия правовых актов для обеспечения гармоничного и непротиворечивого функционирования системы необходимо законодательно определить точный исчерпывающий перечень видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти и установить четкие различия между ними по содержанию и предметам регулирования. Это позволит преодолеть существующее в правотворческой практике федеральных органов исполнительной власти смешение видов и содержания правовых актов. Одинаковые по содержанию правовые акты федеральных органов исполнительной власти принимаются в различных видах. Схожие правовые акты издаются как самостоятельно, так и утверждаются приказами федеральных органов исполнительной власти. Распространена практика утверждения приказами и распоряжениями федеральных органов исполнительной власти различных видов правовых актов, которые не установлены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1.
Закономерности функционирования системы правовых актов органов исполнительной власти
Важным признаком является неоднородность правовых актов органов исполнительной власти как по юридической силе, так и по юридическому значению правовых актов, она обусловлена большим количеством субъектов управленческой деятельности, наделенных правотворческими полномочиями, и различиями в их правовых статусах. В зависимости от уровня полномочий правотворческого органа определяется юридическая сила правового акта в иерархии актов. Значение правовых актов исполнительной власти предопределяется целями, ради которых они изданы, и правовыми последствиями, возникающими в результате принятия акта.
Другим корреспондирующим признаком является множественность видов и многообразие форм правовых актов исполнительной власти, которое связано со сложностью и разнородностью управленческих отношений. Каждая форма актов предназначена для регулирования конкретных управленческих ситуаций и обеспечивает должную юридическую силу правового регулирования и эффективность применяемых мер воздействия. Благодаря данному признаку система правовых актов имеет возможность применять разнообразные инструменты и механизмы правового регулирования и способна наиболее точно использовать средства управленческого воздействия. Каждый вид и каждая форма правовых актов органов исполнительной власти обладает специфическими индивидуальными характеристиками, которые, с одной стороны, позволяют применять более точные и выверенные инструменты при принятии управленческих решений, а с другой стороны, объединяют их в самостоятельные подсистемы.
Следующим корреспондирующим признаком является оперативность разработки и принятия правовых актов органов исполнительной власти, что отличает их от других видов правовых актов, например законодательных. Более простой порядок издания правовых актов органов исполнительной власти позволяет обеспечить своевременность правового закрепления и претворения в жизнь управленческих решений. Различия в процедуре принятия и изменения правовых актов отражают их неодинаковую значимость в системе правового регулирования. Более упрощенная процедура принятия и изменения правовых актов исполнительной власти обусловливает их нижестоящую юридическую силу по сравнению с законодательными актами и, как следствие, меньшую стабильность в качестве регуляторов общественных отношений. Таким образом, каждый из правовых актов как элемент системы сообщает ей такие признаки, как гибкость, подвижность и оперативность.
Еще одним признаком является незамедлительный и продуктивный характер реагирования правовых актов на изменение общественных отношений и жизненных потребностей в сфере государственного управления. Правовые акты исполнительной власти реализуют правоприменительную функцию, что позволяет проанализировать все возможные последствия в контексте конкретных поставленных задач и использовать действенные меры по их разрешению. В отличие от законодательных актов результаты реализации правовых актов органов исполнительной власти можно наблюдать практически сразу после их вступления в силу. В большинстве случаев они не нуждаются в дополнительном правовом регулировании, обеспечивающем их реализацию. В силу таких характеристик правовых актов система правовых актов приобретает мобильность и способность незамедлительного реагирования в соответствии с изменяющимися потребностями правовой действительности.
Особое значение для формирования системы представляет то, что правовые акты органа исполнительной власти обладают целевой ориентацией. Это один из важнейших признаков любой системы управления. В правовых актах, по меткому замечанию С. А. Кулинич, выражены в концентрированной форме социальные интересы115. Подчиненность интересам и задачам государственного управления обеспечивает наличие внутренних взаимосвязей между правовыми актами, придает им единый вектор развития. Данный признак возникает в силу того, что правовые акты являются основной формой управленческой деятельности и средством реализации государственной политики. Наличие общей целевой ориентации правовых актов объединяет их в систему правовых актов и обусловливает направления ее совершенствования.
Таким образом, проведенный анализ признаков правовых актов позволяет выявить как собственно-целостные, так и корреспондирующие признаки правовых актов. Собственно-целостные признаки правовых актов представляют собой характеристики, отличающие их от иных правовых актов и документов. Они позволяют судить о принадлежности того или иного акта к системе правовых актов органов исполнительной власти. Данные признаки отражают наличие связей между правовым актом и системой. Корреспондирующие признаки, в свою очередь, показывают связи между правовыми актами, способы их взаимодействия между собой, благодаря которым система приобретает дополнительные свойства и может характеризоваться как единое, целостное явление.
Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти
Не менее важное значение имеют связи между правовыми актами, выполняющими регулятивные и охранительные функции. А. А. Ушаков указал на существование в праве двух основных подсистем. «Изучение правовых норм, составляющих систему советского права, позволяет в зависимости от их функций и структуры, от диалектики правового отражения разбить на две подсистемы. С одной стороны, речь идет о положительных или регулятивных нормах, а с другой — об отрицательных или охранительных нормах»274. В большинстве случаев правовые предписания нуждаются в применении охранительных мер государственного принуждения, обеспечивающих их реализацию. Отсутствие или нарушение функциональных связей между правовыми актами, устанавливающими правовое регулирование, и правовыми актами, охраняющими и принуждающими к их реализации, сводит к нулю административно-правовое воздействие управленческого процесса.
Природа правовых актов управления объединяет в себе элементы, признаки и характеристики как сущности правовых явлений, так и сущности государственного управления. Поэтому функциональное значение правовых актов напрямую зависит от функций государственного управления.
В качестве наиболее важных функций правовых актов органов исполнительной власти можно выделить следующие: информационную; прогнозирование и моделирование; планирование; организацию; руководство и координация; надзор и контроль.
Система правовых актов предопределяет наличие определенных функциональных зависимостей и связей между элементами одного уровня. Функциональные связи между правовыми актами образуются вне зависимости от их юридической силы и места в иерархии правовых актов.
Например, правовые акты различные по юридической силе, обладающие функцией планирования, находятся в определенной взаимосвязи, так как подчинены и ориентированы на достижение единой цели.
В соответствии с указами Президента РФ275 все федеральные органы исполнительной власти обязаны утверждать планы деятельности на пять лет276, в которых должны быть сформулированы основные направления работы, определены конкретные показатели, по которым можно будет судить о результатах их работы. В настоящее время практически все федеральные органы исполнительной власти приняли планы деятельности на 20132018 гг. Если функциональные связи между правовыми актами, утверждающими планы развития, будут нарушены, это негативно отразится на всем процессе управления. И. С. Самощенко справедливо указывал на то, что каждая функция государства никогда не осуществляется каким-то одним звеном государственного механизма, напротив, в силу разделения труда по государственному руководству обществом в той или иной части входит в ведение многих звеньев, действующих на одном, а чаще на разных уровнях. Это означает, в частности, что нормативные акты, регулирующие те или иные общественные отношения, издаются, как правило, не одним, а многими органами государства. Для того чтобы при этом не страдало единство государственного руководства обществом, не вносилась дезорганизация в общественные отношения, нормативные акты одного или различных уровней не должны противоречить друг другу277.
Как правильно указал О. Э. Лейст, функциональные связи выражаются в том, что «одни нормы определяют условия существования других правовых норм, нарушение которых в свою очередь должно влечь применение норм, определяющих соответствующие меры принуждения»278. Иначе в системе будет наблюдаться нарушение предметно-функциональных связей нормативных правовых актов между собой и недостаточное обеспечение их системного действия.
По направлению связи между нормативными правовыми актами могут быть прямыми (непосредственными) и косвенными (опосредованными). Прямые связи предполагают наличие определенной цели или тенденцию в своем возникновении, которые являются запланированными и могут быть с легкостью выявлены. Прямые связи образуются между двумя и более правовыми актами непосредственно, в то время как косвенные связи возникают между правовыми актами опосредованно через другие правовые акты. Косвенное воздействие может осуществляться при помощи или при участии других правовых актов.
Например, косвенные связи наблюдаются между регламентами различных федеральных органов исполнительной власти. Они возникают в результате действия Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, который утвержден постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452279 и благодаря которому правовые положение ведомственных регламентов внутренней организации обладают единообразием и являются согласованными между собой. Наличие взаимосвязи между регламентами различных федеральных органов исполнительной власти прослеживается не напрямую, а опосредовано, через другой правовой акт. Как правило, косвенные связи между правовыми актами возникают в основном через правовые акты, обладающие большей юридической силой.
Так, косвенные (опосредованные) связи возникают между правовыми актами различных федеральных органов исполнительной власти, регулирующими порядок рассмотрения обращений граждан280. Данные правовые акты объединены действием таких вышестоящих правовых актов, как Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» и постановления Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации»281.
По степени силы связи между правовыми актами органов исполнительной власти могут быть сильными (или как их иногда называют жесткими) либо слабыми (т. е. мягкими). Сильные связи, как правило, устанавливают приоритет действия одних правовых актов над другими, четко определяют верховенство определенных норм. Слабые связи предопределяют преимущество правовых актов органов исполнительной власти в рамках правового регулирования определенных общественных отношений
Регулирование развития системы правовых актов органов исполнительной власти
В общих положениях определяется сфера правового регулирования, приводятся основные понятия цели и задачи. Например, наиболее полный перечень основных понятий содержится в законе Краснодарского края.
В некоторых субъектах РФ (в частности, в Северной Осетии, Волгоградской области) глава, посвященная видам и соотношению нормативных правовых актов, называется «Система нормативных правовых актов». Таким образом, субъекты РФ обеспечивают иерархию региональных правовых актов. Кроме того, большинство законов субъектов РФ специально определяют полномочия органов государственной власти по изданию нормативных правовых актов, приводят перечни органов, обладающих правотворческими функциям. В некоторых субъектах РФ (в частности в Краснодарском крае, Волгоградской области) регулируется также компетенция (полномочия) правотворческих органов, в том числе правотворчество по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти края.
Следует обратить внимание на то, что многие субъекты РФ уделяют большое внимание методологии разработки и принятия правовых актов. С этой целью законами субъектов РФ регулируются вопросы прогнозирования и планирования правотворческой деятельности, устанавливаются требования к процедуре подготовки проекта акта, к его содержанию и оформлению. Например, подробно вопросы планирования и прогнозирования в правотворческой деятельности урегулированы в законе о нормативных правовых актах Краснодарского края.
С целью повышения эффективности правовых актов особое значение придается процедурам проведения согласований и различных экспертиз правовых актов: антикоррупционной, оценки регулирующего воздействия. Закрепляются также виды научных экспертиз в правотворческой деятельности. В зависимости от предмета исследования, конкретных задач и применяемых научных познаний экспертиза в правотворческой деятельности может быть экономической, финансовой, научно технической, экологической, научно-правовой. При необходимости могут проводиться комплексные (с привлечением ученых и специалистов из различных областей научного знания) и узкоспециальные (лингвистические и др.) научные экспертизы проектов нормативных правовых актов. В законе Краснодарского края делается попытка урегулировать эффективность регионального правотворчества. В частности, предусматривается, что правотворческие органы края обязаны предпринимать меры по обеспечению эффективности своей правотворческой деятельности посредством качества, законности, научной обоснованности, системности и своевременности принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов края.
Большинство региональных законов содержат определение нормативного правового акта, а отдельные законы закрепляют также понятие ненормативного правового акта. В некоторых субъектах РФ такие законы предусматривают значение термина «правоприменительный правовой акт», который определяют как акт, изданный полномочным органом государственной власти, содержащий индивидуально-конкретные предписания правового характера, имеющие разовое значение, где закрепляются, оформляются решения, принимаемые в процессе применения норм права417.
Однако исследование приведенных в региональных законах определений свидетельствует об отсутствии единого подхода к пониманию нормативных и ненормативных правовых актов. Некоторые законы субъектов РФ418 придерживаются определения, приведенного в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.20 № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации»419 (утратил силу): под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Другие законы субъектов РФ420 используют определение, данное в приказе Минюста России от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»421: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Отдельные субъекты РФ предлагают собственные определения нормативного правового акта. Такое опережающее региональное правотворчество является вынужденным из-за отсутствия на федеральном уровне законодательного определения понятия нормативного правового акта. Этот недостаток федерального законодательства порождает пробелы в правовом регулировании видов правовых актов, процедур их издания и способов определения их юридической силы, иерархии между собой.
Похожие диссертации на Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты
