Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти (Административно-правовой аспект) Громыко Светлана Станиславовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Основные способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти (государственном управлении) 12

1. Понятие законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти 12

2. Контроль как важнейший способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении 44

3. Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти 66

Глава II. Пути повышения прокурорского надзора, внутриведомственного контроля и обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц 85

1. Прокурорский надзор за соблюдением законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти 85

2. Основные направления контроля по повышению законности и дисциплины в органах внутренних дел 126

3. Роль административного обжалования гражданами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц в укреплении законности и дисциплины

Заключение 178

Список литературы 183

Приложения 225

• Понятие законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти
• Контроль как важнейший способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
• Прокурорский надзор за соблюдением законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти
• Основные направления контроля по повышению законности и дисциплины в органах внутренних дел

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Построение правового государства требует постоянного совершенствования деятельности всего его аппарата и, прежде всего, органов исполнительной власти. Альфой и омегой их деятельности является высокий уровень соблюдения законности и дисциплины. Именно государственные служащие реализуют политику Президента и Правительства Российской Федерации и, следовательно, на них ложится основная обязанность по защите прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

В средствах массовой информации отмечалось, что около 1 млн. 130 тысяч россиян имеют статус государственных служащих, из них свыше 400 тыс. человек - федеральные госслужащие, остальные состоят на государственной и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации.1

Серьезной проблемой деятельности государственного аппарата являются многочисленные нарушения законности, которые проявляются в виде коррупции, взяточничества, злоупотребления служебным положением и других деяний. Особую опасность подобные злоупотребления представляют в деятельности правоохранительных и других органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции.

Анализ практики деятельности органов исполнительной власти показывает, что возникают проблемные вопросы, связанные с необходимостью совершенствования правового регулирования их деятельности, выработке механизма по предупреждению злоупотреблений чиновников, повышению их ответственности за принимаемые и реализуемые решения, видов государственной дисциплины.

Глубокой озабоченностью проникнуто послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г. о необходимости решения актуальной проблемы - проведения административной реформы, которая должна привести к надлежащей организации деятельности государственного аппарата с тем, чтобы он был эффективным, компактным и работающим. Для решения этой проблемы Пре-зидент РФ сформулировал три задачи: 1) модернизировать систему исполнительной власти в целом; 2) обеспечить эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений; 3) провести анализ реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые.2

Степень разработанности темы. Различные аспекты законности и дисциплины рассматривались в научных работах Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Л.И. Антоновой, Д.Н. Бахраха, В.В. Бородина, Н.В. Бугеля, И.И. Веремеенко, И.А. Возгрина, СБ. Глушаченко, А.В. Зиновьева, Н.Н. Жильского, В.И. Каинова, Ю.М. Козлова, В.В. Колесникова, А.П. Коренева, Х.Х. Лойта,В.В. Лазарева, В.Н. Лопатина, В.В. Лу-неева, Л.А. Николаевой, Д.В. Ривмана, Р.А. Ромашова, В.И. Рохлина, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, СВ. Степашина, А.В. Стремоухова, И.Е. Тарханова, Н.И. Уткина и других.

Однако на сегодняшний день из проблематики, связанной с обеспечением законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, в определенной степени исследованы лишь некоторые способы обеспечения законности в государственном управлении. Проблема же поддержания должной дисциплины среди государственных служащих изучена явно недостаточно. Не исследовались вопросы внутриведомственного коп ф . //Российская галета. 2002,19 апреля троля в органах внутренних дел, много вопросов возникает в связи с устаревшим законодательством, регулирующим порядок административного обжалования неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, и другие проблемы.

Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является анализ и раскрытие административно-правовых аспектов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, формулирование выводов и предложений по совершенствованию этой деятельности.

Для достижения этой цели автор предполагает решение следующих задач:

-исследование понятий «законность» и «дисциплина» в деятельности органов исполнительной власти, их соотношение друг с другом;

-изучение способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

-выявление роли и значения субъектов контроля, особенно судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти;

-исследование понятий «контроль» и «надзор» в государственном управлении;

-изучение возможностей повышения роли прокуратуры в осуществлении надзора за деятельностью органов исполнительной власти;

-определение путей совершенствования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел и формулирование предложений по повышению их эффективности;

-исследование проблемы совершенствования правового регулирования порядка обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Объектом диссертационного исследования является система отношений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти, повышению ее эффективности и укреплению вертикали исполнительной ветви государственной власти.

Предметом исследования является совокупность способов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, направленных на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Методологической основой исследования являются достижения современной методологии государства и права, историзм и объективность, конкретность и многоаспектность в исследовании общих закономерностей и устойчивых тенденций в области государственного управления.

В ходе диссертационного исследования использованы методы правового анализа (сравнительно-правового, формально-логического и др.), конкретные социологические исследования ( изучение документов, нормативных актов, в том числе ведомственных, статистических и других данных, отражающих практику работы органов исполнительной власти).

Эмпирическую основу исследования составили доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статистические сведения Верховного Суда Российской Федерации, материалы Прокуратуры Российской Федерации, МВД России и их территориальных органов.

Теоретическую основу исследования составили работы ученых-правоведов общей теории права и государства, конституционного права, административного права, судопроизводства, прокурорского надзора, деятельности органов внутренних дел. В частности, при написании диссертации были использованы труды таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Н.Г. Александров, Д.Н. Бахрах, В.В. Бородин, И.А. Возгрин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Х.Х., Лойт, В.В. Лазарев, В.В. Лунеев, Л.А.

Николаева, В.И. Рохлин, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, СВ. Степашин, А.В. Стремоухов, Н. Ю. Хаманева и других.

Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей разных дисциплин в изучении правовых основ и практики деятельности органов исполнительной власти. В этом контексте диссертация является одним из специальных (теоретико-прикладных) комплексных исследований. Кроме того, предпринята попытка углубления правовой основы деятельности органов государственного управления путем внесения предложений о разработке или частичном изменении законодательных и ведомственных нормативных актов.

На защиту выносятся следующие положення и выводы :

1) Термин «законность» применяется в двух аспектах: в широком и узком. В широком смысле под законностью понимается соблюдение всеми гражданами и организациями законов и подзаконных актов. При определении законности в узком смысле целесообразно исходить из четырех основных форм реализации административно-правовых норм: соблюдение, использование, исполнение и применение. Для органов исполнительной власти присущи наиболее активные формы реализации административно-правовых норм, а поэтому законность в их деятельности - это, прежде всего, единообразное исполнение и применение должностными лицами государственных и муниципальных органов законов и иных правовых актов.

2) Сущность дисциплины в органах исполнительной власти сводится к соблюдению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ, вступивших в законную силу решений судов, правил внутреннего распорядка, должностных инструкций (уставов), приказов и распоряжений руководи телей органов, начальников (командиров), а также условий контракта о службе в соответствующем органе исполнительной власти.

3) Не способствует укреплению дисциплины в органах исполнительной власти отсутствие общего Дисциплинарного устава (кодекса) государственной службы, который содержал бы понятие государственной дисциплины, виды поощрений и дисциплинарных взысканий, порядок их применения, компетенцию должностных лиц — руководителей по применению поощрений и наложению наказаний. Аналогичная ситуация сложилась в органах внутренних дел, где до 1984 года имелся Дисциплинарный устав органов внутренних дел, а сейчас он отсутствует, поэтому диссертант выносит на обсуждение проект такого устава.

4) Под способами обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти следует понимать систему организационно-правовых средств воздействия при наличии факторов подчиненности или неподчиненности этих органов друг другу. В систему способов обеспечения законности и дисциплины необходимо включить контроль, надзор и обжалование неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц.

5) Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. (Кодекс, КоАП РФ), не содержит нормы об обжаловании ни в судебном, ни в административном порядке таких действий представителей исполнительной власти, как доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, привод и другие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, во время которых совершаются многочисленные незаконные действия. Поэтому исключение законодателем специальной статьи из Кодекса является нарушением конституционного права граждан на обжалование.

6) При разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления, целесообразно исходить из того, что административный и судебный способы разрешения конфликтов и впредь должны дополнять друг друга, поэтому здесь нельзя идти по пути отрицания одного права обжалования в пользу другого.

7) Непоследовательность законодателя при внесении изменения в часть 1 ст. 25-1 Закона о прокуратуре Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», проявилась в том, что законодатель отразил лишь одно из двух полномочий прокуратуры - предостережение и ничего не сказал о предупреждении, а также о том, что оно выносится не только руководителям общественных объединений, но руководителям средств массовой информации. Поэтому часть 1 статьи 25-1 Закона о прокуратуре должна быть изложена в другой редакции.

8) Контроль внутриведомственной деятельности органов внутренних дел может осуществляться по двум направлениям: 1) контроль со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими с присущими этому уровню управления видами контроля и 2) контроль начальника гор-райоргана внутренних дел и его заместителей за работой личного состава.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что автором предпринята попытка комплексного теоретико-правового исследования способов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Исследованы сущность законности и дисциплины, сформулировано понятие законности, определены виды контроля как важнейшего (всеобщего) способа обеспечения законности и дисциплины, проведен анализ причин и условий проявления коррупции в деятельности органов государственной власти, проведена классификация видов коррупции. Выводы и предложения диссертационного исследования могут быть ис пользованы при проведении в дальнейшем научных исследований проблем деятельности органов исполнительной власти.

Практическая значимость исследования заключается в разработке ряда положений и выводов, которые могут быть использованы:

-для совершенствования правового регулирования деятельности органов исполнительной власти;

- для разработки и принятия законодательных актов по вопросу обращений граждан по защите их нарушенных прав;

-в учебном процессе высших и средних специальных образовательных учреждений МВД России по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» и на факультетах повышения квалификации образовательных учреждений Прокуратуры Российской Федерации и МВД России.

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе на кафедрах административного права и административной деятельности органов внутренних дел университета

Отдельные положения диссертации докладывались автором на научно-практической конференции: «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне». Санкт-Петербург, 16 февраля 2001 г.; международной научно-практической конференции: «Актуальные проблемы борьбы с преступностью». Санкт-Петербург, 3-4 октября 2001 г; региональном семинаре: «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности». Санкт-Петербург, 29 марта 2002 года; юбилейной научно-практической конференции: «МВД России-200 лет»: история и перспективы развития». Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г.

Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

Понятие законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти

Проблему обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти следует рассматривать, на наш взгляд, в соотношении с другими проблемам и более широкого плана, а именно: с за-щитои прав и свобод граждан и укреплением российской государственности.

Так что же представляет собой законность в условиях формирования правового государства? Для того, чтобы ответить на этот вопрос необходимо взглянуть в недавнее советское прошлое и дать анализ взглядов ученых в области теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права.

Поиск подходов к определению понятия «законность» советских ученых показал неоднозначность понимания и толкования этого явления. Законность следует отнести к числу сложных политических и юридических явлений и в общественной жизни она выступает как важнейший конституционный принцип, как метод государственного руководства обществом и как необходимый элемент (режим) демократии.

Профессор Н.Г. Александров отмечал, что термин «законность» применяется в двух аспектах: в широком и узком. В широком смысле под законностью понимается соблюдение всеми гражданами и организациями законов и подзаконных актов, то есть требуемый государству образ поведения населения. В узком смысле законность выступает как принцип деятельности государственного аппарата по осуществлению своих властных функций в строгих рамках закона, связанных с обеспечением прав граждан и общественных организаций.

Данная точка зрения, на наш взгляд, является наиболее правильной, потому что, во-первых, автор не ставит в один ряд соблюдение закона гражданами и должностными лицами (в широком аспекте) и, во-вторых, понятие законности в узком аспекте распространяет только на деятельность государственного аппарата.4

Односторонность других исследователей понятия «законность» как раз и сводится к тому, что они рассматривают законность только в широком аспекте. Так, А.А. Кененов считает, что «законность - это точное и неуклонное соблюдение юридических норм всеми субъектами права...». Другие авторы определяют законность как «принцип государственной и общественной жизни, выражающийся в точном, неуклонном и единообразном осуществлении правовых норм»,6 как «режим общественно-политической жизни, состоящий в точном, строгом, неукоснительном осуществлении правовых предписаний всеми участниками общественных отношений (субъектов права)», или как «строгое и полное осуществление предписаний правовых законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права».

Теоретический интерес представляют такие суждения как «принцип государственной и общественной жизни», «осуществление правовых предписаний» и «субъекты права». Нет сомнения в том, что законность — это основополагающий принцип государственной и общественной жизни, поскольку он закреплен в качестве такового в Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 15). Вместе с тем, дискуссионной представляется точка зрения о том, что понятием законности охватывается соблюдение (осуществление) всех правовых предписаний. Однако анализ указанной статьи свидетельствует о том, что законодатель вкладывает в понятие законности соблюдение Конституции и законов. И все же, по мнению диссертанта, это весьма широкая декларативная норма. Жизнь гораздо разнообразнее и должностные лица исполнительных органов постоянно сталкиваются с необходимостью исполнения множества нормативных и иных актов, в том числе и индивидуальных. Приоритет при этом должен отдаваться именно законам.

Обратим далее внимание на то, что в части второй статьи 15 Конституции должностные лица, наряду с гражданами и их объединениями, включены в общий перечень субъектов, обязанных соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство. С учетом высказанной выше точки зрения профессором Н.Г. Александровым данное положение следует рассматривать как законность в широком смысле.

Тема же исследования предполагает рассмотрение законности в узком смысле слова, где в качестве субъектов будут представлены должностные лица органов исполнительной власти. В связи с этим необходимо выяснить какие способы реализации норм права присущи деятельности государственных служащих и служащих органов местного самоуправления.

В юридической литературе отмечаются четыре основных формы (способа) реализации административно-правовых норм: соблюдение, использование, исполнение и применение.

Контроль как важнейший способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности и дисциплины, а также систему этих способов.

В юридической литературе нет однозначного подхода к понятию и классификации способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления.

Вместе с тем, ведущие специалисты административного права отмечают, что деятельность некоторых государственных органов, главным образом, направлена на выявление, пресечение, устранение нарушений должностными лицами требований и предписаний, которые закреплены в действующих нормативных правовых актах и связаны с защитой прав и законных интересов физических и юридических лиц (например, Счетная палата Российской Федерации, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, суды, прокуратура, федеральные инспекции и надзоры).

Для других органов обеспечение законности и дисциплины не является основным направлением деятельности, а лишь одной из многочисленных функций по управлению сферой или отраслью.

Однако, те и другие органы для обеспечения законности и дисциплины наделены юридически властными полномочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер, поэтому такая деятельность понимается в качестве способа обеспечения законности и дисциплины

Какие же способы обеспечения законности и дисциплины характерны для органов исполнительной власти? А.П. Коренев к таким способам относит: контроль в государственном управлении, административный надзор, судебный контроль за законностью осуществления исполнительной власти и прокурорский надзор.6

Д.Н. Бахрах в учебнике 1993 года акцентировал внимание на общем административном надзоре и судебном надзоре за законностью осуществ-ления административной власти. Однако в 2001 году больше обращает внимания на разновидности государственного контроля и уже речь ведет судебном контроле.

По мнению Кармолицкого А.А., в процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины соответствующие органы используют в пределах предоставленной компетенции контроль и его разновидности — проверку исполнения и надзор.

Д. М. Овсянко считает, что основными способами обеспечения законности и дисциплины являются контроль, надзор и обжалование действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.73

На наш взгляд, именно контроль, надзор и обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц являются основными способами обеспечения законности и дисциплины.

При этом считаем, что наиболее значимым и широким по своему содержанию является контроль. Генезис данного термина предполагает рассмотрение его в двух аспектах: как функции управления и как способа обеспечения законности и дисциплины.

Исторические источники свидетельствуют о том, что уже первобыт но-общинный строй имел управление и контроль, когда «управление осуществлялось представителями самого общества, а суровая дисциплина поддерживалась в интересах всего коллектива в целом».74 На этой стадии развития человечества контроль за проведением в жизнь решений рода, племени, союза племен принадлежал всем членам общества. Именно выражением этого права контроля за деятельностью всех членов общества, в том числе и за действиями избираемых старшин, вождей и была система управления, где верховная власть принадлежала народному собранию.

По мере социальной дифференциации возрастает контроль совета старейшин, а позднее родовой аристократии, но тем не менее общее собрание племени и в дальнейшем - общее собрание общины - все чаще осуществляет окончательный контроль. Ф. Энгельс, рассматривая органы управления «военной демократии» гомеровской Греции, писал, что «народному собранию принадлежала в последней инстанции верховная власть...» Новый тип классового контроля возникал постепенно вместе с новым государственным управлением. Говоря о становлении государства Ф. Энгельс подчеркивал, что государство развивалось, «частью преобразуя орга-ны родового строя, частью вытесняя их путем внедрения новых органов на их место и, наконец, полностью заменяя их настоящими органами государственной власти».

Прокурорский надзор за соблюдением законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти

Прокурорский надзор - это основной вид деятельности прокуратуры, выражающий ее назначение и сущность, центральная функция среди других функций прокуратуры.

Помимо прокурорского надзора прокуратура осуществляет расследование уголовных дел, поддерживает обвинение в судах по уголовным делам, принимает участие в рассмотрении гражданских дел и дел иной категории, занимается правотворческой деятельностью и т.д.145 Прокурорский надзор играет важную роль в обеспечении законности и дисциплины в государственном управлении.

В юридической литературе имеется несколько подходов к определению термина прокурорский надзор. Так профессор Рябцев В.П. считает, что "прокурорский надзор - это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти осуществляемой от имени Российской Федерации в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их исполнения." Этой позиции придерживаются и другие авторы рассматривая прокурорский надзор как специфичную деятельность, присущую только органам прокуратуры, и заключающейся в том, что прокуратура осуществляет от имени государства надзор за единообразным исполнением действующего законодательства на всей территории Российской Федерации всеми гражданами и должностными лицами без какого-либо исключения; при выявлении фактов нарушения законодательства прокуратура вправе и обязана принимать меры к устранению выявленных нарушений закона путем вынесения актов прокурорского реагирования в виде постановлений, представлений, протестов, предостережений и других, которые обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами, то есть прокуратура наделена государством властными полномочиями.

Надзор, в том числе и прокурорский - это специфическая разновидность контрольной деятельности. Однако, как правильно заметил профессор Козлов Ю.М., различия между контролем и надзором в действующих нормах права не проводится.

Мы поддерживаем точку зрения М.С. Шалумова о том, что разграничение контроля и прокурорского надзора имеет принципиальное значение не только для теории, сколько для практической реализации прокурорских функций, поскольку позволит, во-первых, опираясь на результаты исследования вопроса о месте прокуратуры в государственном механизме, отделить прокурорскую деятельность от других видов государственной деятельности, и в частности, такой как контрольная, показать их соотношения, роль в обеспечении законности и на этом основании правильно построить взаимоотношения прокуратуры с поднадзорными органами и организациями; во-вторых, существенно повысить результативность, эффективность надзора за счет сосредоточения усилий прокуратуры на приоритетных для интересов общества и государства направлениях; в-третьих, четко определить границы ответственности прокуроров за состояние за-конности в той или иной сферо жизнедеятельности.

По мнению профессора Л.А. Николаевой, основной задачей прокуратуры является обеспечение точного и неуклонного исполнения законов, а следовательно, и деятельность поднадзорных органов прокуратура должна оценивать только с точки зрения законности. У органов же госконтроля другие задачи, то есть это прежде всего проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества результатов деятельности, целесообразности выбора средств и способов управления. К тому же, в отличие от прокуратуры, органы госконтроля входят в общую систему органов государственного управления (исполнительной власти).

Поэтому, как справедливо отмечает профессор Л.А. Николаева, в основу разграничения прокурорского надзора и государственного контроля должны быть положены такие критерии, как «основная задача, для решения которой создан тот или иной орган на определенном этапе государственного строительства; характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора; положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства».

Основные направления контроля по повышению законности и дисциплины в органах внутренних дел

Законность и дисциплина - два составляющих фактора, наиболее ярко характеризующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению безопасности личности, уважении прав и свобод человека и гражданина.

Анализ законности в деятельности органов внутренних дел следует проводить исходя из характера тех отношений, которые складываются при осуществлении внешней административной деятельности между милицией и должностными лицами, гражданами, а также в процессе внутриорганиза-ционной деятельности - между подразделениями, службами, руководителями и подчиненными.

В связи с тем, что правовое определение понятия «законность» еще не закреплено (не разработано), под законностью в деятельности органов внутренних дел нами понимается единообразное соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение и применение законов и подзаконных актов или, иначе говоря, полное соответствие действий сотрудников органов внутренних дел административно-правовым, уголовным и уголовно-процессуальным нормам.

Нам представляется, что способами обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел являются те, которые присущи всем другим органам исполнительной власти, именно: осуществление контроля, надзор прокуратуры и обжалование неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел (милиции).

В зависимости от органов (должностных лиц), осуществляющих контроль за деятельностью милиции, можно выделить:

а) государственный контроль, который можно в свою очередь подразделить на контроль, проводимый: -органами законодательной и исполнительной власти; -судебными органами; -внутриведомственный контроль, осуществляемый руководителями органов внутренних дел, их организационно-инспекторскими, штабными и другими аппаратами.

б) общественный контроль.

Организационными формами контроля со стороны представительных и исполнительных органов власти города (района) за работой органов внутренних дел могут быть:

- согласование с вышестоящими начальниками (министрами, начальниками ГУВД, УВД) вопросов по кандидатурам начальников органов внутренних дел при назначении их на должность;

- обсуждение отчетов и предложений руководителей органов внутренних дел, участковых уполномоченных милиции, отделов (отделений) по делам несовершеннолетних, других служб и подразделений о состоянии общественного порядка на заседаниях законодательных и исполнительных органов;

- личные доклады и отчеты руководителей органов внутренних дел законодательному (представительному) органу, администрации города (района) по вопросам деятельности органа внутренних дел;

- оценка и анализ ежесуточных сводок, поступающих в администрацию из органа внутренних дел;

- рассмотрение администрацией города (района) жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников милиции и принятие по ним необходимых мер и др.

Например, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга самостоятельно и через создаваемые ими органы:

-участвует в формировании состава Правительства Санкт-Петербурга посредством рассмотрения на заседаниях Законодательного Собрания кандидатур, выдвигаемых губернатором на должности членов Правительства, в том числе начальника Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области;

-осуществляет контроль за исполнением органами внутренних дел Устава Санкт-Петербурга, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;

-контролирует расход средств внебюджетных и валютных фондов, выделяемых на содержание органов внутренних дел;

-осуществляет контроль за выполнением органами внутренних дел региональных программ правоохранительной направленности;

-контролирует деятельность органов внутренних дел по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. 9

Следует сказать, что большую роль в обеспечении законности и дисциплины в органах внутренних дел играют такие органы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, как постоянная комиссия по законности, контрольно-счетная палата, а также Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге (еще, к сожалению, не избран). Широко используется и такой вид контроля - запрос депутата или группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, который направляется начальнику ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Конституции Российской Федерации в 1993 год в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина не только установила институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но и определила полномочия Государственной Думы по назначению на эту должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (ст. 103 п. «д» Конституции Российской Федерации).