Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и содержание судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти 13
1. Общая характеристика способов обеспечения законности и дисциплины ГЗ
2. Понятие и виды государственного контроля 39
3. История становления и перспективы развития судебного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти в России 55
4. Понятие, признаки и виды судебного контроля 73
ГЛАВА 2. Виды судебного контроля 94
1. Контроль, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации 94
2. Контроль судов общей юрисдикции 126
3. Контроль, осуществляемый арбитражными судами 145
Заключение 160
Библиографический список использованной литературы 1
- Понятие и виды государственного контроля
- История становления и перспективы развития судебного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти в России
- Контроль судов общей юрисдикции
- Контроль, осуществляемый арбитражными судами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Органы исполнительной власти в настоящее время подвергаются постоянному реформированию. Вместе с тем в их деятельности выявляется значительное количество недостатков, которые влекут за собой нарушения прав как физических лиц, так и организаций. К таким негативным факторам относятся: коррупция, бюрократизм, избыточное нормотворчество и др.
В Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ отмечал: «... Государственный аппарат — это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ ... В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата» .
Рассматривая организационно-правовые вопросы дальнейшего совершенствования системы исполнительной власти в условиях российской административной реформы, особое внимание необходимо уделить системным аспектам деятельности исполнительной власти, в частности институту публичной власти. Это, прежде всего, касается установления совокупности специфических «сдержек и противовесов», обеспечивающих подконтрольность и эффективность ее работы посредством определения общих принципов функционирования среди прочих разновидностей публичной власти.
Органы исполнительной власти, являясь контрольными органами, сами нуждаются в контроле. В этой связи огромное значение приобретает деятельность судебных органов как средство обеспечения ответственности исполнительной власти. На встрече 19 июля 2010 г. с руководителями
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2008. 6 нояб.
высших судов, Генпрокуратуры и Министерства юстиции РФ по вопросам современного состояния судебной системы Президент РФ отметил, что действующие в нашей стране система судов, судебные процедуры, механизм исполнения судебных актов остро нуждаются в модернизации, поскольку далеко не всегда позволяют участникам правоотношений в полной мере использовать предоставленное им Конституцией право на обращение в суд и отстаивание своих законных интересов.
По мнению граждан, самые неорганизованные, труднодоступные, коррумпированные органы управления это: ГИБДД — 42,1 %, муниципальная администрация — 32,6 %, органы Минздравсоцзащиты — 32,2 %, судебная система — 25,7 %. Таким образом, граждане отмечают недостатки не только в деятельности органов исполнительной власти, но и судебной системы. При этом репрезентативная группа экспертов назвала условия, при которых чиновники будут выполнять строгие предписания по регламентации их деятельности. Это, прежде всего, надежный контрольный механизм (25,8 %) и ужесточение ответственности (24,5 %) (М.П. Петров).
В этой связи перед юридической наукой стоит задача по изучению как института государственного контроля в целом, так и судебного контроля в частности. Представляется необходимым рассмотрение судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти в качестве самостоятельного института административного права. В административно-правовой науке не разработаны теоретические положения, касающиеся данного института. А между тем судебный контроль является важнейшим способом обеспечения законности и государственной дисциплины наряду с другими видами контроля, а также надзором и контрольно-надзорной деятельностью. Все это свидетельствует о необходимости закрепления данного вида государственного контроля как в законодательстве, так и в отечественной правовой науке.
Цель диссертационного исследования состоит в рассмотрении и анализе судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти как самостоятельного,
обладающего внутренне присущими отличительными признаками, объективно закрепленного в нормах права института.
Задача диссертационного исследования — установить содержание правового регулирования института судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Ее решение сводится к следующему:
исследование способов обеспечения законности и дисциплины;
определение понятия и видов государственного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины;
определение понятия судебного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти в России как конкретно-исторического явления;
изучение понятия и признаков судебного контроля;
классификация видов судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти;
выявление особенностей контроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ;
изучение особенностей и форм контроля судов общей юрисдикции;
характеристика особенностей и форм контроля, осуществляемого арбитражными судами;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы государственного контроля.
Актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность в юридической науке обусловила выбор темы диссертационного исследования и основные направления его осуществления.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти.
Предметом диссертационной работы является судебный контроль как один из способов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти; проблемы, связанные с реализацией различных видов судебного контроля и их форм.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Институт судебного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти в России тесно взаимосвязан с проблемой функционирования административной юстиции в Российской Федерации и проведения административной реформы. В разработку данных вопросов значительный вклад внесли Е.Б. Абросимова, С.Д. Князев, И.В. Панова, М.П. Петров, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева и др.
Проблемы судебного контроля в широком его понимании рассматривались такими авторами, как Г.А. Гаджиев, С.Л. Дегтярев, СВ. Левин, О.В. Макарова, К.А. Тимошкин, Б.А. Черняк.
Существенный вклад в изучение темы настоящей работы внесли исследования специалистов в области судебной власти, в частности: И.М. Байкина, Н.А. Колоколова, М.Ф. Косолапова, В.А. Ржевского, Т.А. Савельевой, А.Н. Сачкова, Ю.И. Стецовского, В.А. Терехина, Н.М. Чепурновой и др.
Судебный контроль в административно-правовой науке рассматривает
ся в основном ряду способов обеспечения законности и дисциплины. В
диссертации использовано значительное количество научных работ, по
священных исследованию категорий «законность», «дисциплина» и спосо
бов, их обеспечивающих. Здесь неоценим вклад таких ученых, как
Д.Н. Бахрах, Д.А. Гавриленко, А.А. Головко, Б.В. Дрейшев,
В.Н. Дубовицкий, Н.М. Конин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин,
А.В.Мартынов, Л.Л.Попов, И.В. Потокин, Ю.А.Тихомиров, А.В. Филатова, Б.А. Черняк и др.
Большое значение при подготовке диссертационной работы имели труды специалистов в области государственного контроля, в частности: В.П. Беляева, Л.А. Галаниной, А.И. Турина, В.М. Горшенева, Н.А. Даньшиной, O.K. Застрожной, В.Г. Розенфельда, А.А. Сергеева, A.M. Тарасова, И.Б. Шахова.
Теоретико-методологическая и источниковедческая базы исследования. Методологической основой исследования послужил диалектический метод, а также другие апробированные общенаучные методы позна-
ния, методы, разработанные юридической наукой: функциональный, системный, логический, исторический, а также методы анализа и синтеза. В процессе работы автор обращался к частно-научным методам: сравнительно-правовому, конкретно-социологическому.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», российское административное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирической базой исследования явились материалы практики Конституционного Суда РФ, судебные решения Высшего Арбитражного Суда РФ, решения иных судебных органов, а также относящиеся к исследованию статистические и социологические данные.
Достоверность полученных выводов определяется обоснованностью методологических положений по рассматриваемым проблемам; комплексной методикой исследования; всесторонним и объективным изучением указанных задач; применением различных методов научного познания в соответствии с задачами исследования; анализом нормативного материала и материалов правоприменительной практики, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом, целью диссертационной работы и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере изучения судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование института судебного контроля.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов осуществления судебного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти.
В работе предпринята первая в российской юридической науке попытка целостного рассмотрения института судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполни-
тельной власти; даны рекомендации по совершенствованию законодательной базы.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. В административно-правовой науке отсутствует единый подход к
определению понятия «способ обеспечения законности и государственной
дисциплины в сфере реализации исполнительной власти». На основе ана
лиза различных способов обеспечения законности и государственной дис
циплины предлагается следующая формулировка данного понятия: это
юридическая деятельность государственных органов, обладающая специ
фическими признаками и направленная на проверку выполнения подчи
нённым определённых предписаний.
-
Обоснован вывод о том, что государственный контроль — это способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти, включающий проверку фактического выполнения нормативного акта, путей и средств достижения результата как с точки зрения законности, так и с точки зрения целесообразности, и принятие мер позитивного или негативного характера. Данное определение позволяет учесть основные признаки государственного контроля, отличающие его от иных способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.
-
Доказана необходимость регламентации государственного контроля путем принятия федерального закона «О государственном контроле». Несмотря на введение в действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», понятие «государственный контроль» не получило своего законодательного закрепления. Исходя из п. «а» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации, данное понятие должно быть закреплено исключительно на федеральном уровне.
В федеральном законе «О государственном контроле» должны содержаться положения, регламентирующие: понятие «государственный контроль»; принципы осуществления государственного контроля; функции государственного контроля; методы и формы реализации контрольных полномочий.
Кроме того, в данном законе должны быть закреплены и виды государственного контроля, осуществляемые в Российской Федерации, в том числе и такой вид, как судебный контроль. Принятие указанного нормативного акта позволило бы унифицировать применение контрольных полномочий и сократить тем самым количество нарушений, допускаемых контролирующими органами.
-
Судебный контроль в сфере деятельности органов исполнительной власти отличается от других видов государственного контроля и других способов обеспечения законности и дисциплины следующими признаками: 1) это функция суда; 2) судебный контроль распространяется только на правовую деятельность государственных органов и организаций, связанную с применением правовых норм в сфере государственного управления; 3) может быть только внешним надведомственным; 4) проверка осуществляется только с позиции законности; 5) проводится в особой, строго процессуальной форме; 6) инициатива в осуществлении судебного контроля не принадлежит судебным органам, а зависит от граждан или государственных органов, требующих подтверждения судом законности или незаконности принятого акта управления; 7) по результатам судебного контроля может быть изменение или отмена административного акта или подтверждение законности его.
-
Понятие судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти диссертант предлагает определить следующим образом: это функция суда, осуществляемая в особой, строго процессуальной форме по заявлению или жалобе физического или юридического лица, распространяющаяся только на правовую деятельность государственных органов и организаций, связанную с применением правовых норм в сфере государственного управления, и ре-
зультатом которой может быть изменение или отмена административного акта или подтверждение его законности.
6. Обосновывается вывод о том, что к видам судебного контроля как
способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов
исполнительной власти относятся:
-
контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ;
-
контроль судов общей юрисдикции;
-
контроль, осуществляемый арбитражными судами.
7. На основе анализа действующего законодательства и юридической
доктрины диссертант выделяет следующие формы контроля судов общей
юрисдикции:
-
нормоконтроль;
-
рассмотрение жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан;
-
частные определения и представления;
-
рассмотрение жалоб граждан на постановления по делам об административных правонарушениях.
8. С целью нормативного закрепления функции судебного контроля в
отношении судов общей юрисдикции необходимо внести следующие из
менения и дополнения в законодательство.
Предлагается дополнить ст. 4 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» ч. 4 следующего содержания: «При осуществлении правосудия суды общей юрисдикции реализуют функцию контроля»; ст. 2 Гражданского процессуального кодекса РФ «Задачи гражданского судопроизводства» изложить в следующей редакции: «Задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреп-
лению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду посредством осуществления функции судебного контроля».
9. К формам контроля, осуществляемого арбитражными судами в отно
шении органов исполнительной власти, предлагается отнести следующие:
-
нормоконтроль;
-
рассмотрение заявлений об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
-
рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
10. Необходимо нормативное закрепление функции судебного контро
ля в отношении арбитражных судов. В связи с этим п. 4 ст. 2 Арбитражно
го процессуального кодекса РФ «Задачи судопроизводства в арбитражных
судах» должен быть изложен в следующей редакции: «4) укрепление за
конности и предупреждение правонарушений в сфере предприниматель
ской и иной экономической деятельности посредством осуществления
функции судебного контроля».
Теоретическая значимость работы определяется тем, что она представляет собой самостоятельное, комплексное научное исследование. Содержащиеся в ней выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения могут быть использованы в правотворчестве, правоприменении в области государственного контроля, а также в научно-исследовательской и педагогической деятельности. Кроме того, они способны дать импульс развитию административного права в части, касающейся способов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти.
Сформулированные в работе теоретические положения могут оказаться полезными при подготовке учебных и учебно-методических пособий, лекций по курсу «Административное право Российской Федерации».
Практическая значимость диссертации состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования института судебного контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии и отражены в опубликованных статьях, изложены в докладах на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение» (IV Саратовские правовые чтения, г. Саратов, 3-4 июня 2011 г.), Международной научно-практической конференции «Право и его реализация в XXI веке», посвященной 80-летию ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» (г. Саратов, 29-30 сентября 2011 г.).
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, поставленными целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и виды государственного контроля
Правопорядок, т.е. основанный на законе и праве порядок жизнедеятельности общества и государства, имеет в основе соблюдение всеми его субъектами норм и требований дисциплины и законности1.
Современный период развития России характеризуется коренными изменениями общественных отношений в соответствии с целями и принципами построения демократического, социального и правового государства. Идёт процесс обновления норм права и развития на их основе принципиально нового способа функционирования органов государства, безусловно отвечающего требованиям законности .
Законность как общеправовой принцип представляет собой соблюдение всеми субъектами законов и принимаемых на их основе иных правовых актов. Кроме того, законность — это ещё и «.. .наличие достаточного количества юридических норм высокого качества...» .
Законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан .
В.Н. Дубовицкий указывал: «Вполне допустимо определять ... законность с различных сторон, выделяя те или иные грани в силу сложности этой категории» . Он отмечал, что законность можно понимать как принцип строгого и неуклонного соблюдения и исполнения законов и основанных на законах других правовых актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Когда же речь будет идти об определённом состоянии общественных отношений, то будет употребляться понятие «режим законности».
При определении законности как принципа достаточно введения только элемента «строгого и неуклонного проведения законов и основанных на них иных правовых актов в жизнь», не включая в определение сами правовые нормы. Что же касается режима законности, то здесь правомерно включать систему правовых норм .
Очень важная сторона законности раскрывается в её определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, её всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.
Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собой и с гражданами, негосударственными организациями.
Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представи тельными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.
Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.
В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.
В-четвёртых, органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.).
В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочии .
Характеризуя режим законности в исполнительно-распорядительной деятельности, Д.Н. Бахрах отмечает следующее: нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать её юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов; целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Её деятельность должна быть эффективной, в ней законность и целесообразность должны органично сочетаться; администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая террористические действия, работая в других экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. Поэтому существует реалъная и неустранимая возможность появле ния ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена очень важны; иногда публичная администрация вынуждена действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы. Например, когда её «подводит» законодательная власть, принимая законы, для осуществления которых у администрации нет финансов. Или такая ситуация: за последние годы Конституционный Суд РФ принял ряд решений, признавших неконституционными некоторые нормы российских законов, а соответствующие изменения в законодательство вносятся не сразу. И тогда администрация вынуждена действовать в условиях правового вакуума; учитывая огромный объём и разнообразие властной деятельности и отсутствие юридического образования у многих государственных и муниципальных служащих, для обеспечения режима законности в их деятельности нужна большая система гарантий
История становления и перспективы развития судебного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти в России
С данной позицией о необходимости создания специальных административных судов и принятии законодательства, регулирующего процедуру их деятельности, солидарен и профессор Ю.Н. Старилов.
Он, в частности, отмечает то, «что с укреплением в России основ правовой государственности и правовой культуры людей, повышением качества российского гражданского общества, требования граждан к государству (и в первую очередь, к исполнительной власти) будут закономерно ужесточаться. Тогда нужно усиливать и судебную власть, не развивать её реформами, не пытаться «ущемить» конституционный статус судей в целях борьбы с судебными ошибками. Нужно укреплять судебную власть для того, чтобы она была способна гарантировать законность и правовое качество власти исполнительной, административной. Сама исполнительная власть никогда не искоренит присущие ей негативные черты. «Административное одеяло» не должно покрывать и делать таинственными административные ошибки» .
Для того, чтобы решить эти задачи, по мнению Ю.Н. Старилова, и необходимо учреждение в стране специальных административных судов .
Вместе с тем, данный вопрос в научной литературе остаётся дискуссионным. При признании необходимости судебного контроля в сфере деятельноети исполнительной власти, не все авторы выступают за создание специальных административных судов.
Так, например, В.Н. Синюков, считает, что «...наиболее оптимальным представляется развитие административного судопроизводства на основе существующей судебной системы с консолидацией базовой подсудности по административным делам в арбитражных судах» .
Данный вывод учитывает следующие фундаментальные факторы, имеющие объективный и долгосрочный характер для устойчивого развития отечественной государственности.
1. Актуальная потребность в сохранении единства правовой системы, обеспечении преемственности в реализации Концепции судебной реформы, формировании административной юстиции через интеграцию административного процесса со смежными сферами судопроизводства.
2. Использование в интересах преемственной дифференциации арбит-ражного судопроизводства уже имеющегося потенциала административной юстиции, опыта, накопленного арбитражными судами. Необходимо учитывать возможность дальнейшей реструктуризации системы административной юстиции (таможенные, налоговые, патентные, социальные и другие суды), что наиболее логично реализуется в системе арбитражного правосудия.
3. Необходимость учёта основополагающей правовой закономерности — близости юридической природы арбитражного и административного процессов; естественность и логичность для низового звена профессионального судейского корпуса рещения о закреплении за арбитражными судами административных дел.
4. Наличие в отечественной государственности устойчивой привычки настороженного отношения административной (исполнительной) власти к судебному контролю. Данный факт необходимо учитывать в строительстве системы административного судопроизводства, так как он способен вызвать в ходе намеченной реформы непредвиденные и серьёзные осложнения в работе государственного аппарата, во взаимодействии ветвей власти. ...
5. Принятие за основу административной юстиции системы арбитражных судов увеличит шансы её адаптации в обыденном правосознании населения, которое критически настроено к деятельности общих судов с позиций их доступности, оперативности, независимости, о чём свидетельствуют опросы общественного мнения.
Поэтому заслуживает поддержки идея о создании постоянных судебных присутствий вне места постоянного пребывания арбитражных еудов субъектов РФ1.
И.В. Панова предлагает еоздать Федеральную админиетративную службу Российской Федерации, в полномочия которой будут включаться вопросы рассмотрения общих и специальных административных жалоб, обязательную досудебную процедуру, применение административной ответственности по отношению к физическим или юридическим лицам (так называемая внесудебная административная процедура), пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях и т. д.
Таким образом, контроль над органами исполнительной власти предлагается осуществлять также органу исполнительной власти. Возникает вопрос: может ли быть такой контроль эффективен?
С предложением о создании межведомственного органа с похожими полномочиями выступил и Председатель Высшего арбитражного суда РФ А. Иванов. При этом он высказал очень спорное предположение о наименовании такого органа, а именно — «административный трибунал» .
По поводу данных точек зрения необходимо согласиться с мнением Ю.Н. Старилова: «Как видно, типично административными мерами предлагается улучшить судебную систему страны. Авторы путают цели и задачи административной и судебной реформ. Исследователи проблемы административного судопроизводства почему-то полагают, что проблему формирования административных судов можно решать не самим учреждением судов, а каким-то эффективным способом досудебного урегулирования споров или конфликтов»3.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что дискуесия о еоздании административных судов ведёт своё начало с XIX века и продолжается по сей день. Действительно, необходимо еогласиться е теми авторами, которые призывают учесть при решении данной проблемы историчеекий опыт. Вместе с тем, в XIX — XX веке представители науки административного (полицейского) права негативно высказывались о состоянии административной юстиции в России. Сейчас положение статьи 118 Конституции РФ о том, что судебная власть в стране осуществляется, в том числе, и посредством административного судопроизводства, также не нашло своего воплощения.
Контроль судов общей юрисдикции
К особым видам государственной службы Конституционный Суда РФ отнес и военную службу. Так, в Определении от 30 сентября 2004 г. № 322-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Францына Валерия Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пункта 4 статьи 32 и пункта 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в п.2 мотивировочной части Конституционный Суд РФ указал, что по смыслу статей 37 (часть 1) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 32 (часть 4), 71 (пункт «м»), 72 (пункт «б» части 1) и 114 (пункты «д», «е»), военная служба, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству. Военная служба отличается от других видов трудовой деятельности, и поэтому реализация конституционного права на труд в условиях военной службы имеет свои особенности. Так, сроки и основания окончания военной службы регулируются нормами не трудового, а военного законодательства. Особый характер реализации права на труд при осуществлении военной службы нашел свое закрепление в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в соответствии с пунктом 3 статьи 4 которой, озаглавленной «Запрещение рабства и принудительного труда», для целей данной статьи «термин» принудительный или обязательный труд» не включает в себя: а) всякую работу, которую обычно должно выполнять лицо, находящееся в заключении согласно положениям статьи 5 данной Конвенции или условно освобожденное от такого заключения; Ь) всякую службу военного характера. Военнослужащий, подписывая контракт и приступая к военной службе, налагает на себя ряд обязанностей, которые отсутствуют в других видах трудовой деятельности, в частности обязанность продолжать службу после истечения срока, указанного в контракте, в случаях, предусмотренных в законе.
Вместе с тем оспариваемые в жалобе В.В. Францына нормы в их системной связи не предусматривают право федеральных органов исполнительной власти, заключивших контракт с военнослужащим, задерживать его исключение из списков личного состава по иным основаниям, помимо указанных в пункте 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому момент истечения срока контракта о прохождении воинской службы и момент исключения военнослужащего из списков личного состава могут не совпадать не только в случаях, в нем перечисленных (например, нахождение военнослужащего на стационарном лечении), но и в иных случаях, указанных в Положении о порядке прохождения военной службы (утверждено Указом Президента Российской Федерации № 1237 от 16 сентября 1999 года «Вопросы прохождения военной службы»). К их числу относится предусмотренное пунктом 17 его статьи 34 положение, согласно которому военнослужащий, общая продолжительность военной службы которого составляет 10 лет и более, нуждающийся в улучшении жилищных условий по установленным нормам, без его согласия не может быть уволен с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления ему жилого помещения по нормам жилищного законодательства.
Таким образом, после истечения срока, указанного в контракте, военнослужащий реализует свое право на труд посредством либо дальнейшего прохождения военной службы — до обеспечения его жилым помещением, либо увольнения с военной службы — с условием его последующего обеспечения жильем по месту будущего проживания. Следовательно, при отсутствии письменного согласия военнослужащего на увольнение до улучшения его жилищных условий и при истечении срока, указанного в контракте, такого военнослужащего следует считать проходящим военную службу в добровольном порядке только до дня обеспечения жилым помещением. Разрешение же вопроса о том, давал или не давал гражданин В.В. Францын согласие на увольнение с военной службы после истечения срока контракта без предоставления жилого помещения, и, соответственно, мог он или не мог быть уволен в связи с истечением данного срока, требует установления и исследования фактических обстоятельств, что относится к компетенции судов общей юрисдикции и Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.
Положение пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих», согласно которому граждане утрачивают статус военнослужащего после окончания военной службы, само по себе не содержит указаний на то, какой именно юридический факт определяет окончание военной службы и, следовательно, не препятствует исключению военнослужащего из списков личного состава в день окончания срока, указанного в контракте. Следовательно, оно не затрагивает право заявителя на труд и свободу выбора профессиональной деятельности. Таким образом, оспариваемые В.В. Францыным нормы не нарушают его права и свободы, закрепленные статьями 1 (часть 1), 2, 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 37 (части 1 и 2), 45 и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а потому данная жалоба не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению1.
Контроль, осуществляемый арбитражными судами
Исследование роли арбитражных судов в сфере взаимоотношения с органами исполнительной власти свидетельствует, что в настоящее время деятельность арбитражных судов (судей) является важным средством контроля и обеспечения законности в государственном управлении в сфере экономики, защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота1.
Несмотря на все увеличивающийся поток дел об оспаривании правовых актов, решений и действий (бездействия), в том числе органов местного самоуправления, Розенфельд В.Г. и Сергеев А.А. отмечают, что существующий механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только граждан, но и государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это порой провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия — по принципу: «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат»2. Все это свидетельствует о необходимости создания административных судов.
Также как и суды общей юрисдикции арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Только они исходят от юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. При этом данные постановления выносятся различными органами исполнительной власти, уполно моченными рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ (налоговыми, таможенными, антимонопольными и т.д.). Поэтому рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности также является формой контроля, осуществляемого арбитражными судами в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности регулируется параграфом 2 главы 25 АПК РФ.
Дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (административных органов), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными АПК РФ и КоАП РФ.
Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших. Это закреплено в ст. 207 АПК РФ. Таким образом, в арбитражный суд юридическое лицо или предприниматель подает не жалобу, а заявление.
Также ст. 210 АПК РФ закрепляет и иные, характерные для данного вида производств, признаки. Так, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
В случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законноеть и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Возможные решения арбитражного суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности закреплены в ст.211 АПК РФ. В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
