Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и правовая природа лицензирования 14
1. Правовая природа лицензирования 14
2. Социальное назначение лицензирования 48
3. История развития законодательства о лицензировании 60
4. Особенности лицензирования как формы деятельности органов исполнительной власти 82
Глава 2. Лицензия как акт применения права 105
1. Место и роль лицензии в системе правовых актов 105
2. Виды правовых актов в сфере лицензирования 130
3. Действие лицензии во времени, пространстве и по кругу лиц 152
Заключение 174
Список литературы 180
Приложение 225
- Правовая природа лицензирования
- Социальное назначение лицензирования
- Место и роль лицензии в системе правовых актов
- Виды правовых актов в сфере лицензирования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Коренное изменение государственного устройства Российской Федерации, произошедшее в начале 90-х гг. XX века, привело к перераспределению ценностей и смене политико-правовой действительности. Приоритетным направлением Российского-государства становится функция интеграции в мировую экономику, в связи с этим провозглашаются базовые гарантии, формирующие правовое ядро рыночной экономики - единство экономического пространства, поддержка конкуренции, равенство всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ), свобода предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ).
Стремительные изменения экономической жизни предопределили становление новой модели российской государственности и, как следствие, обусловили создание правового пространства, отвечающего в своей основе современным требованиям. Вместе с тем некоторая, непоследовательность в реформировании экономической системы заметно отразилась на качестве правовой' базы, сформированной российским законодателем в короткие сроки. Как результат, обновленный блок законов и подзаконных нормативно-правовых актов не всегда оказывается жизнеспособным, многократно подвергается существенным изменениям. Подобная ситуация характерна для многих отраслевых институтов, выступающих структурными элементами российской системы права. Институт лицензирования не стал исключением.
Лицензирование является важнейшим правовым механизмом, с помощью которого осуществляется государственное регулирование экономической деятельности, обеспечивается ведущая стабильная позиция России в таких отраслях, как космос, авиация, энергетика, транспорт, связь. В свою очередь, важность и необходимость развития вышеперечисленных секторов экономики (в
4 целях скорейшего присоединения России ко Всемирной торговой организации) были обозначены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ*.
Правовой институт лицензирования признается относительно новым в современном российском праве и может быть охарактеризован как межотраслевой. Анализируя историю развития российского лицензионного законодательства, можно констатировать множественность правовых актов в сфере лицензирования, их высокую изменчивость и коллизионность. Сложившийся в таком виде институт лицензирования - это следствие прежде всего слабой теоретической базы, формирование которой было продиктовано острой необходимостью регулирования рыночных отношений.
На сегодняшний день теория так и не сумела обогнать практику и стать прочной' основой для последней. По-нашему мнению, причина сложившейся
ситуации обусловлена многофункциональным характером лицензирования.
I Данная правовая категория рассматривается и изучается учеными-
административистами с различных точек зрения. Обзор монографических работ и диссертационных исследований позволяет сделать вывод о том, что наибольшее внимание уделяется рассмотрению лицензирования в качестве правового' института, метода и режима управленческой деятельности. Принтом не исследуется такой важный, на наш взгляд, аспект лицензирования, как правовая форма. Данный процесс нельзя признать позитивным, поскольку существующее многоукладное и нередко противоречивое лицензионное законодательство нуждается в дальнейшем анализе и систематизации.
Особую актуальность в настоящее время приобретают, во-первых, необходимость исследования категории «лицензирование» как формы деятельности органов исполнительной власти, и, во-вторых, проведение детального изучения правовых актов, формирующих российское лицензионное законодательство. Обозначенные обстоятельства обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2006. 11 мая.
Степень^ научной разработанности^ исследования. Характер диссертационного исследования предопределил необходимость обращения к различным научным направлениям и школам. Так, вопросы применения специальной методологии к пониманию сущности рассматриваемого правового явления исследуются в трудах В;В; Балахонского, Е.Ф- Губского, В .П. Кохановского, А.Л; Никифорова, Є.її. Чукина^.ВІЄ. Степина, Е.Ю: Семигина и др. Вопросы источников права и правовых актов наиболее полно освещены в фундаментальных работах ученых-теоретиков и ученых-административистов: С.Є. Алексеева, А.П. Алехина, М.И. Байтина, ДДІ: Бахраха, Р.Ф» Васильева, Н.И. Глазуновой, С.Л: Зивса, Ю.М; Козлова, А.Н. Козырина, Н.М. Конина,. А.П. Коренева, И.В. Котелевской, Б.М^ Лазарева, В ;В; Лазарева, В.О. Лучина,-А.ВІМалько, В.М, Манохина, М.Н. Марченко, Н.И; Матузова, А-.В1 Мицкевича, ВіИ; Новоселова;. Е.Н. Пастушенко, ОЮ. Рыбакова, П.П. Сергуна, Ю:Н. ,-Старилова,. Е.М; Старосьцяка, Ю;А. Тихомирова, В~А. Толстика, ОіВ; Шопиной, BlА. Юсупова идругих.
Проблемы, касающиеся отдельных аспектов лицензирования; истории развития института лицензирования, исследованы в трудах А.Б; Агапова, С.В; Алексеева, А.БіБагандова, О.Ю; Бакаевой, М. Бартошека, К.С; Вельского; В.Ф; Гапоненко, М.Л. Городисского, Т.А. Гусевой, И.ВіГутова, А.В; Гущина, В".В1 Гущина, Д.И. Дедова, СВ. Дробязко, Ж.А. Ионовой; А.А. Кармолицкого, Н.Н; Карповой, К.И: Костылевой, А.С. Лазариди, G.А. Малахова, И.Е. Махрова, Ю;Н. Мильшина, В1Ф: Миронова, Д.Ві Новохатского, О.М; Олейник, Д.В. Осинцева, С.В; Пыхтина, А.А.. Савостина, M.B';. Єавчука, Е.И. Спектор, Н.В; Субановой, И.Т. Тарасова, G.A. Тарасова, Е.В; Тарле, B.PJ Тарловской, Е.В. Титовой, O.G. Троценко, Д;В. Уткина, Е.Е. Фроловой, А.В1 Хвалиной, С. Чезаре, А.В. Шестакова и других-
Неоценимую помощь при изучении зарубежного опыта лицензионной деятельности оказали работы отечественных и зарубежных ученых: М. Базекса, А. Газье, Д.Дж. Галлигана, Г.В. Мельничука, Т. Проссера, А.Г. Семенникова, О.С. Соболь, Э. Феррари, Г. Шупперта и других.
Цель исследования состоит в проведении комплексного, многоаспектного анализа правовых актов в сфере лицензирования, формирующих многоуровневое российское лицензионное законодательство.
Вышеуказанная цель обусловила постановку следующих задач:
познание сущности и социального назначения лицензирования;
изучение истории развития института лицензирования, анализ этапов развития лицензионного законодательства;
постижение правовой природы, и выявление специфики лицензирования как формы деятельности органов исполнительной власти, анализ правовых и организационных форм деятельности, осуществляемой лицензирующими органами;
исследование правовых актов в сфере лицензирования; определение их места и роли в системе российского законодательства; г
проведение классификации правовых актов в сфере лицензирования;
изучение лицензии как акта применения, права, определение ее временных и пространственных характеристик.
Объектом исследования" являются общественные отношения; склады-вающиесяв процессе реализации лицензионного законодательства.1'"
Предметом исследования выступают правовые акты в сфере лицензирования, в частности Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти РФ; а также правоприменительные акты, принимаемые лицензирующими органами.
Методологическую * основу исследования составляют общенаучные и специальные* методы познания - исторический; формально-логический, сравнительно-правовой, интегрированный, а также методы дедукции, индукции; анализа, синтеза, абстрагирования, герменевтики.
Применение в работе данных методов дало возможность определить правовую природу лицензирования, исследовать данную категорию как многоаспектное явление, провести разграничение смежных правовых категорий «раз-
7 решение» и «лицензия», проанализировать и систематизировать правовые акты в области лицензирования, изучить правоприменительную деятельность судов в данной сфере.
Необходимость определения места и роли правовых актов в сфере лицензирования* в системе российского законодательства обусловила применение системного и структурно-функционального методов исследования, позволивших выстроить иерархическую цепь лицензионных правовых актов и определить положение каждого акта внутри единой организационной системы правовых актов.
В процессе выработки предложений, направленных на совершенствование российского законодательства и практики его применения, использовались гипотетико-дедуктивный, аксиоматический методы и метод экстраполяции.
Теоретическую основу исследования составила литература по различным научным дисциплинам - философии, логике, лингвистике, общей теории и истории государства и права, международному, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому, уголовному, налоговому и другим отраслям права.
Нормативную основу исследования формируют различные источники права: общепризнанные принципы и нормы международного права; конституции (основные законы) зарубежных государств; Конституция РФ; законы и подзаконные нормативно-правовые акты РФ, изданные на федеральном и региональном уровнях власти, а также правоприменительные акты, принимаемые соответствующими органами по вопросам лицензирования.
Эмпирическую основу исследования составили материалы, полученные в ходе изучения и обобщения практики деятельности лицензирующих органов Саратовской области, материалы судебной* практики, а также данныеv о деятельности лицензирующих органов зарубежных стран - представителей англосаксонской (Великобритания, США, Канада) и романо-германской (Франция, Германия, Италия) правовых семей.
В процессе исследования было изучено более 100 лицензионных дел, проанализированы основные направления деятельности лицензирующих органов, выявлен круг вопросов, требующих правовой регламентации на законодательном уровне.
В основе авторских предложений, направленных на реформирование и повышение уровня законодательной техники правовых актов в сфере лицензирования, лежат не только теоретические положения, но и проанализированный эмпирический материал, что обусловливает достоверность полученных в результате исследования выводов.
Научная новизна диссертации,состоит в следующем:
впервые на монографическом уровне исследуется лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти;
категория «лицензирование» изучена при помощи интегрированного метода исследования, позволившего выявить различные аспекты лицензирования и дать комплексное определение данной правовой категории;
обосновано разграничение смежных правовых терминов «разрешение», «специальное разрешение», «лицензия»;
впервые проведен комплексный, системный анализ правовых актов в сфере лицензирования, обозначена их специфика, а также место и роль в системе российского законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие научную новизну проведенного исследования:
1. Раскрыт многоаспектный характер правовой категории «лицензирование», обозначены ее основные содержательные аспекты. Предлагается авторская дефиниция лицензирования, под которым следует понимать совокупность норм различной отраслевой принадлежности, регламентирующих порядок осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, отдельных видов деятельности, выражающийся в официальном признании и контроле со стороны государства за вышеуказанной деятельностью, право на осуществление которой возникает с момента выдачи лицензии, подтверждаю-
9 щей законность вхождения данных субъектов в хозяйственный оборот (социальную сферу) и выступающей в роли основания возникновения (изменения, прекращения) лицензионных правоотношений.
2. Обосновывается положение о том; что лицензирование призвано сбалан
сировать встречные по своей природе публичные и частные интересы, которые
предлагается структурировать следующим образом:
частные - интересы^ граждан-потребителей и интересы хозяйствующих субъектов;
публичные - общественные интересы и государственные интересы.
3. Выделены этапы развития российского лицензионного законодательства.
Используя в качестве критерия эволюционный процесс формирования единого
перечня лицензируемых видов деятельности, диссертант выделяет пять этапов:
I этап - период Российской империи (1807-1917 гг.);
II этап - период военного коммунизма (1918-1921 гг.);
этап - период НЭПа (1922-1929 гг.);
этап - советский период (1930-1989 гг.), включающий 2 подэтапа.(довоенный и послевоенный);
V этап - современный период (1990 г. - по настоящее время), включающий
2 подэтапа:
1990-1998 гг. - период формирования правовых основ предпринимательства и лицензирования, регулирования лицензионных правоотношений подзаконными нормативно-правовыми* актами;
1998 г. - по настоящее время - период проведения первой унификации лицензионного законодательства, закрепление закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, дальнейшее совершенствование норм законодательства о лицензировании.
4. Обосновывается, что форма лицензионной деятельности органов испол
нительной власти представляет собой внешнее выражение однородной по сво
им признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность по изда
нию правовых актов (нормативных и правоприменительных), а также не свя-
10 занную с изданием вышеуказанных актов организационную деятельность. Диссертант приходит к выводу, что в рамках правовой формы лицензионной деятельности осуществляется издание соответствующими органами и должностными лицами указов, постановлений, приказов, правил, инструкций, распоряжений, принятие решений о выдаче (отказе в выдаче, приостановлении, аннулировании) лицензии, вьщача лицензий и др. В рамках организационной формы лицензирующими органами осуществляются следующие виды деятельности: консультационная; методическая; инновационная, направленная на совершенствование процедуры осуществления лицензирования; информационно-просветительская.
5. Проводится разграничение смежных правовых категорий «разрешение» и
«лицензия». Впроцессе многоступенчатого анализа определяется-соотношение
лицензии и разрешения как части и целого, общего и особенного,.подчеркива
ется родовой характер разрешения по отношению к лицензии. В целях законо
дательной регламентации теоретического вывода, обосновывается необходи-
f і
мость введения официального понятия «разрешение».
Предлагается доктринальное определение лицензии, отражающее основные признаки данного правоприменительного акта. Лицензия - это официальный документ, содержащий индивидуально-властное правовое предписание в виде специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности, выдаваемый лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на определенный срок (либо бессрочно) и в установленном законом порядке.
В! целях совершенствования временных и пространственных характеристик лицензии обосновывается внесение следующих изменений в.Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ:«0 лицензировании отдельных видов деятельности»1:
- Статью 7 считать статьей 8, изложив ее название в следующей редакции: «Статья 8. Действие лицензии в пространстве и по кругу лиц».
1 Далее - Закон о лицензировании.
- Статью 8 считать статьей 7, изложив ее в следующей редакции:
«Статья 7. Действие лицензии во времени
1. Срок действия лицензии не может составлять менее пяти лет.
Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата. Продление срока действия* лицензии осуществляется в порядке переоформления лицензии.
2. Бессрочное действие лицензии в отношении конкретных видов дея
тельности может быть установлено только настоящим Федеральным законом.
3; Действие лицензии начинается со дня принятия решения о предоставлении лицензии.
4. Действие лицензии прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый, государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидацииюридического лица или пре-кращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности) либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо со дня окончания срока действия* лицензии или принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной,форме лицензиата (правопреемника лицензиата - юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии».
- Пункт Зет. 13 исключить.
8. В целях реализации принципа установления единого перечня лицензируемых видов деятельности обосновывается- необходимость изложения п. 2 ст. 1 Закона о лицензировании в следующей редакции: «К отдельным видам деятельности (перечисление видов, указанных в п. 2 ст. 1) применяются поло-
12 жения, предусмотренные настоящим Федеральным законом, если иное не предусмотрено нормами специальных законов об этих видах деятельности».
9. Предлагается исключить термин «документ, подтверждающий наличие лицензии», а также уточнить содержание лицензии, в связи с чем изложить название ст. 10 Закона о лицензировании в следующей редакции: «Содержание лицензии и решения о предоставлении лицензии» и дополнить данную статью после слов «номер лицензии» абзацами следующего содержания: «правовую основу (с указанием статей настоящего Федерального закона, на основании которых выдается лицензия или принимается решение о выдаче лицензии); подпись уполномоченного лица и печать лицензирующего органа».
10. Проведена авторская классификация правовых актов в сфере лицензирования по различным основаниям: по юридической силе и виду правового акта; по субъекту и способу издания; по времени действия акта; в зависимости от правового режима лицензирования; в зависимости от отраслевой принадлежности актов, регулирующих вопросы лицензирования; по роли в механизме правового регулирования; по функциональной направленности.
Теоретическая* и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы заключается в освещении автором через призму эволюционного развития лицензионной системы сущностных проблем лицензирования - правовой природы и социального назначения, а также в разграничении смежных правовых категорий «разрешение» и «лицензия».
Теоретические положения, сформулированные в диссертации, могут стимулировать интерес и стать основой для дальнейших исследований правовых актов, формирующих межотраслевой институт лицензирования.
Практическая значимость работы предопределяется рядом обстоятельств. Во-первых, предложения по совершенствованию российского лицензионного законодательства могут быть использованы в нормотворческой деятельности. Во-вторых, сформулированная автором классификация правовых актов позволяет получить полную картину о российском законодательстве в сфере лицензирования и может быть положена в основу систематизации последнего, а так-
13 же может использоваться органами судебной власти при рассмотрении споров, возникающих между субъектами лицензионных правоотношений. В-третьих, выводы диссертационного исследования о формах лицензионной деятельности адресованы прежде всего лицензирующим органам и направлены на совершенствование и рационализацию правовых и организационных основ лицензирования. В четвертых, содержащиеся в работе рекомендации, выводы, и предложе-ншгмогут использоваться в учебном процессе по следующим научным дисциплинам: «Административное право»; «Административно-процессуальное право»; «Административная деятельность органов внутренних дел»; «Гражданское право»; «Предпринимательское право».
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты диссертации нашли отражение в научных статьях, опубликованных по теме исследования, а также были освещены на следующих научных мероприятиях: международной научно-практической конференции «Административно-правовые и социально-культурные проблемы государственного управления» (г. Баку, 2007 г.); международной научно-практической конференции «Общество и милиция: проблемы обеспечения прав человека и социальное партнерство» (г. Саратов, 2007 г.); научно-практической конференции «Гуманитарные и правовые ценности как концептуальные основы правоохранительной деятельности» (г. Саратов, 2007 г.); постоянно действующем методологическом семинаре* факультета подготовки научно-педагогических кадров СЮИ МВД России «Методология научного познания» (г. Саратов, 2006-2008 гг.) и других.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложения.
Правовая природа лицензирования
Принятие Конституции Российской Федерации явилось фундаментом для стремительного развития политических и экономических отношений в России, предопределило главные направления и приоритеты построения новой модели российской государственности.
Основной закон России - важнейший документ, обладающий высшей юридической силой, закрепляющий фундаментальные основы-государственного устройства. В главе 1 Конституции РФ находят отражение базовые правовые ценности (правовое государство, права и свободы человека и гражданина, принцип разделения властей, свобода экономической деятельности и др.), обуславливающие принадлежность России к демократическим странам; в ней со-средоточены гуманистические «ядра» конституционного строя - принципы, последовательно реализующиеся-в других главах Основного закона. Важнейший правовой постулат, своеобразный «суперпринцип»1, закреплен в статье 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Вышеуказанная норма носит универсальный характер, она включена в Конституции большинства государств , что обусловлено влиянием международного права на национальные правовые системы. К числу основных международных документов, составляющих основу законодательства мирового сообщества, в том числе и России, относятся Билль о правах (Всеобщая, декларация прав человека1, Международный пакт о гражданских и политических правах2, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах ), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания4, Конвенция о защите прав человека и основных свобод5 и др. Необходимо отметить, что подписание и последующая ратификация государствами правовых актов мирового сообщества повлияло не только на закрепление в конституциях приоритета прав и свобод человека и гражданина, но и предопределило классификацию и содержание перечня данных прав. Глава 2 Конституции РФ в которую была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ 1991 г.6, не явилась в этом смысле исключением.
Таким образом, конституционное признание приоритета международного права над внутренним законодательством (ст. 15 Основного закона России) привело к перераспределению ценностей. Личность, ее основные права и свободы встали на первое место, оттеснив общественные и государственные инте-ресы7. Более того, права и свободы человека и гражданина стали ориентиром, своеобразным «маяком» в деятельности государственных органов, функционирующих на основе важнейшего принципа «демократического республиканского правового строя» — принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Данный принцип провозгласил диалектическое триединство законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, которые самостоятельны, в своей деятельности.
Исполнительная власть - самая многочисленная ветвь власти, природа функционирования которой связана с распорядительной деятельностью, неизбежно затрагивающей права и свободы граждан. Значение исполнительной власти трудно переоценить. Роль ее заметно возрастает в период глобальных реформ; радикальных изменений общественного и государственного устройства. Это проявляется в необходимости реализации реформационных нормативно-правовых актов, выявлении факторов и условий, способствующих эффективному претворению в жизнь новых правовых стандартов, а также в принятии подзаконных актов, направленных на детализацию и конкретизацию законодательных положений.
Исполнительная власть реализуется в государстве посредством осуществления-государственного управления, которое в самом общем виде может быть охарактеризовано как целенаправленное, организующе-регулирующее воздей-ствие государства в лице его органов и должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей1. Если приводить более узкое определение данной категории, то государственное управление можно определить как властную подзаконную деятельность уполномоченных государственных органов (в первую очередь - органов исполнительной власти) по нормативному и индивидуальному регулированию общественных отношений, осуществляемую на основе соответствующих законов, принятых представительными органами власти2.
Социальное назначение лицензирования
Лицензирование является социально обусловленным правовым механиз мом, необходимость функционирования и применения которого не должна ис черпывается юридической аргументацией. Представляется, что лицензирование неразрывно связано-с обеспечением социально значимых потребностей и инте ресов. В данной связи лицензирование как правовое средство не должно- пони маться как дискредитирующий управленческий механизм, поскольку подобное ограничение направлено, прежде всего, на недопущение произвола в деятель ности хозяйствующих субъектов. Следовательно, государство, осуществляя ре гулирование экономических отношений посредством применения- лицензиро вания, оказывается в сложной управленческой ситуации, поскольку должно, с одной стороны, обеспечить общественные интересы, не допустить умаления общего блага, а с другой — содействовать развитию предпринимательской дея тельности. братимся к «правозащитной грани» сложноорганизованной правовой категории «лицензирование», иными словами исследуем вопрос об особенностях соблюдения и защиты прав и свобод граждан в рамках российской лицензионной системы. Применительно к данному аспекту, под лицензированием понимается совокупность используемых государством правовых средств, заключающихся1 в выдаче гражданину или юридическому лицу удостоверения на право заниматься определенным видом деятельности (преимущественно хозяйственным), осуществление которого требует постоянного наблюдения (контроля) со стороны уполномоченных органов1. А.В; Хвалина полагает, что лицензирование сводится к защите законных прав и интересов всех участников лицензионных правоотношений, при этом в особой защите, по мнению автора, нуждаются права граждан-потребителей В процессе анализа лицензирования как способа защиты правопорядка,
прав и свобод граждан удалось выявить отдельные спорные моменты исследуемого аспекта. К числу таковых относится, например, вопрос об объеме защищаемых в рамках лицензионной системы прав и свобод. Отметим, что некоторые ученые чрезмерно сужают субъектный состав лиц, права и свободы которых охраняются нормами правового института лицензирования. Так, в частности, К.Н. Нилов отмечает, что лицензирование является способом защиты» прав (Потребителя (его жизни и здоровья) от приобретения некачественных товаров и оказания неквалифицированных услуг1. А.В. Шестаков полагает, что лицензирование выступает в роли гаранта интересов и прав потребителей2. К.И. Костылева аналогичным образом обозначает необходимость обеспечения прав потребителей, подчеркивая их приоритет . На наш взгляд, позиция вышеуказанных авторов не раскрывает сущности лицензирования как способа защиты правопорядка, прав и свобод граждан; данная точка зрения носит ограниченный характер, чрезмерно сужает круг прав и свобод, охраняемых в рамках лицензионного механизма.
Юридически верной в данной связи представляется более широкая интерпретация анализируемого аспекта, в соответствии с которой под лицензированием понимается способ обеспечения личной безопасности граждан, а также общественного порядка и общественной безопасности, направленных на поддержание нормального функционирования происходящих в стране социальных и экономических процессов и создание условий для производителей и потребителей социальных благ4. Следовательно, «обеспечительная» сфера лицензирования- распространяет свои защитные свойства на1 права и законные интересы всех участников отношений, вовлеченных в систему лицензирования В процессе исследования мы пришли к выводу о том, что лицензирование как способ защиты прав и свобод граждан не сводится к охранительному (обеспечительному) аспекту, напротив, содержит в себе реализационные начала. В данной связи СВ. Казимиров отмечает, что способы реализации человеком прав в рамках лицензионной системы- разнообразны и зависят от многих условий и требований. В Частности, гражданин в процессе занятия» частной детективной и охранной деятельностью может реализовать г свое право на труд1. Аналогичным образом гражданин, пользующийся услугами железнодорожного, воздушного перевозчика, реализует право на свободу передвижения" и т.п. СВ. Дробязко также указывает на наличие реализационной составляющей лицензирования как способа охраны прав и свобод граждан, суть которой сводится к возможности реализации со стороны граждан-предпринимателей права на занятие определенными видами деятельности
Место и роль лицензии в системе правовых актов
Термин «правовой акт» является одним из базовых, основополагающих в теории:права. Правовые акты - эффективное средство реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности!. Формируя российское правовое пространство, правовые акты отображают происходящие:в стране государственно-правовые процессы, являются индикатором уровня развития правовой культуры и юридической техники. Правовой акт может быть охарактеризован как «важнейший системообразующий элемент всех правовых явлений»2, как главный «осязаемый» источник правовой реальности3.
Обращаясь к понятию правового акта, отметим, что на законодательном уровне; дефиниция указанного, термина отсутствует;: нестандартная, ситуациям складывается в теории права; где наблюдается «дефицит» определений пра-вового акта. По мнению Є.Є. Алексеева, правовой акт органически; сочетает в -себеюридический факт (действие, поведение);, юридическизначимыйрезультат правомерного действия: (юридическая Норма индивидуальное предписание; акт «автономного» регулирования) и юридический документ (внешнее выражение правомерного поведения или его результата)?.
Большинство ученых-теоретиков концентрируют свое внимание на юри-дико-документальной составляющей правового акта.. В данном контексте правовой акт может быть определен как письменный документ; принятый управомоченным субъектом права; имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления: и направленный на регулирование общественных отношений5. Р.Ф. Васильев полагает, что правовой акт является волеизъявлением управомоченного субъекта права, регулирующим обще ственные отношения путем установления (изменения, отмены) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (акте-документе)1. По мнению других ученых, правовой акт представляет собой выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства, и призванное достигать соответствующих целей (регулировать общественные отношения) и влекущее определенные результаты . При этом, как справедливо подчеркивают вышеуказанные авторы, не следует отождествлять различные по объему понятия: правовой акт и нормативный акт.
Учитывая вышеизложенное, можно выделить следующие основные признаки правового акта: - правовой акт является официальным документом, содержащим властное правовое предписание нормативного или индивидуального характера; правовой акт принимается в установленном законом порядке-уполномоченным субъектом права (единоличным или коллегиальным способом); правовой акт носит целевой характер: направлен на регулирование обще- -ственных отношений. Необходимо отметить, что пробелы в определении правового акта многие ученые объясняют отсутствием закона о правовых актах, который бы закрепил дефиниции различных видов правовых актов, их официальную классификацию, а также установил бы порядок действия, изменения и отмены правовых актов3. В данной связи А. Газье, Э.В. Талапина справедливо отмечают, что отсутствие в России правового акта доктринального содержания вызывает путаницу между различными видами правовых актов, отрицательно сказывается на делении правовых отраслей, формирование которых происходит «по наитию»1. Обращаясь к опыту зарубежных стран, отметим, что законы аналогичного характера существуют, например, в Болгарии (Закон о нормативно-правовых актах 1973 г.), Венгрии (Закон о нормотворчестве 1987 г.), Казахстане (Закон о нормативных правовых актах 1998 г.) и др. государствах. ВїРоссии же попытка принятия «доктринального» закона не увенчалась успехом: после восьми лет продолжительной работы (в 2004 г.) законопроект был снят с. рассмотрения по причинам концептуальной недоработки. Однако необходимо подчеркнуть, что законы о правовых актах существуют на уровне отдельных субъектов федерации . Существующий фрагментный характер регулирования- не исчерпывает проблемы: необходимость скорейшего принятия общефедерального Закона «О правовых актах» продиктовано потребностями теории и практики.
Є другой стороны, обращает на себя внимание необходимость обеспечения на территории Российской Федерации единого информационного правово-го пространства3. Основным средством реализации вышеуказанной задачи является Классификатор правовых актов, (утв. Указом Президента РФ от 15 марта 2000т. № 511), устанавливающий критерии систематизации (главный-из них — предмет правового регулирования). Отметим, что Классификатор используется не только органами государственной власти и местного самоуправления при формировании банков данных и автоматизированном обмене правовой информацией, но и справочными правовыми системами («Консультант плюс», «Гарант»).
Виды правовых актов в сфере лицензирования
Одной из тенденций современного административного права является процесс формирования- в рамках отрасли правовых актов «нового поколения». Данная тенденция в полной мере отразилась в лицензионном законодательстве, пик, насыщения которого пришелся на 1995-2001 гг. В настоящее время активное нормотворчество в сфере лицензирования- сменилось процессом- приведения, к общему знаменателю многочисленных правовых актов, формирующих лицензионное законодательство. Правовые акты в сфере лицензирования, с одной стороны, имеют общие-признаки, с другой, — каждый-из них обладает специфическим набором юридических свойств, позволяющих разделить единый, «лицензионныймассив» на определенные группы (подгруппы).
Стремление к систематизации- знаний является» естественным- процессом для любого исследования. Одна из самых распространенным форм систематизации — классификация (от лат. classis facio - раскладываю на классы) - разбие-ние объектов- на множества (подмножества)- по определенным- признакам1. Классификация представляет для обозрения- всю область изучаемых явлений; содержит полную информацию о них. Пс мнению многих ученых, классификация дает четкое понимание природы актов, помогает выявить наиболее значимые свойства и признаки2.
Классификация имеет важное теоретическое и практическое значение. В. частности, классификация правовых актов, в сфере лицензирования помогает законодательным и исполнительным органам власти в процессе нормотворче-ской деятельности «не ошибиться» с их наименованием и содержанием, исключить возможность дублирования и создания» коллизионных норм. Помимо-указанного; разделение правовых актов в сфере лицензирования на группы-способствует более эффективному процессу их реализации.
Полагаем, что совершенствование процесса реализации является принципиально важным в современных условиях, поскольку в соответствии с данными социологического опроса, проведенного в 2005 г. Левада-Центром, 33% граждан главным препятствием на пути экономического подъема России считают неэффективное исполнение законов и подзаконных актов
Классификация правовых актов в сфере лицензирования является одним из условий, способствующих совершенствованию форм государственного регулирования экономической деятельности. При помощи классификации становится возможным более глубокий анализ правовых актов в сфере лицензирования, более того, она помогает определить назначение и роль каждого из них как внутри лицензионного законодательства, так и во внешней по отношению к нему системе правовых актов России.
Отметим, что в рамках настоящего исследования уже была приведена классификация правовых актов, однако применительно к лицензионному законодательству она носит общий, характер и не способна отразить специфику правовых актов в сфере лицензирования. Как представляется; классификацию правовых актов вышеуказанной группы необходимо проводить, используя различные основания (критерии): как общего характера, так и те, которые свойст-венньь только актам «лицензионной группы». Ограниченность в- применении различных критериев не допускается, поскольку может привести к «односто-ронности классификации» . Помимо указанного, в процессе классификации правовых актов в сфере лицензирования, считаем необходимым выработать. номенклатуру классификации, то есть наименования всех классифицируемых групп и подгрупп правовых актов.
В процессе анализа монографических и диссертационных работ, посвященным проблемам лицензирования, мы пришли к выводу о том, что классификация правовых актов в сфере лицензирования не осуществлялась3, более то го, отсутствуют даже фрагменты такой классификации. Исключение составляют классификации, предметом которых является единичный правоприменительный акт — лицензия. Исследование различных видов лицензий можно встретить, например, в работах Ю.Н: Милыпина1, Д.В. Осинцева2, О.С. Соболь3, и др.
Наиболее распространенным основанием классификации (на наш взгляд, данное основание установлено на законодательном уровне - ст. 7 Закона о лицензировании) является территория действия лицензии. В соответствие с вышеуказанным критерием лицензии подразделяются на федеральные (общероссийские) (например, лицензии на осуществление мероприятий и (или) оказание услуг по» защите государственной тайны) и лицензии, действующие на территории субъектов федерации (например, лицензии на ремонт вооружения и вооруженной техники, лицензии на осуществление фармацевтической деятель-ности). Отметим, что на наш. взгляд, лицензии второй» группы-могут «трансформироваться», образуя другой вид лицензий, которые могут действовать на территории нескольких субъектов федерации. Так, лицензиат, используя законодательно установленный уведомительный порядок (ст. 7 Закона.олицензиро-вании) может «трансформировать»-свою-лицензию из региональной в межрегиональную. Учитывая вышеизложенное, полагаем, что лицензии, в зависимости от территории действия, можно подразделить на три группы: общефедеральные, региональные, межрегиональные («трансормированные»).
Многие ученые классифицируют лицензию по сроку действия, выделяя различные виды4. На наш взгляд, в соответствии с данным критерием лицензии можно подразделить на следующие группы: бессрочные лицензии - выданные на неопределенный срок (например, лицензия на осуществление банковских операций; лицензия на осуществление страховой брокерскойдеятельности);
