Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц (материальный и процессуальный аспекты) 22
1.1. Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц в системе современного российского судопроизводства 22
1.2. Механизмы модернизации судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, вцелях формирования административного судопроизводства 52
1.3. Проблемы систематизации и дифференциациипублично-правовых споров, разрешаемых в порядке-административного судопроизводства 85
Глава 2. Особенности правового режима деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц и их влияние на эффективность судебного контроля 109
2.1. Управленческие действия (бездействия) органов исполнительной, власти.и их должностных лиц как предмет судебного контроля 109
2.2. Сущность административных актов, их виды; Общая характеристика требований к административным актам
2.3. Правовой режим заключения административных договоров и его влияние на эффективность судебного контроля 166'
2.4. Правовой режим совершения административно-правовых действий (бездействия), влекущих юридические последствия, и его влияние на механизмы защиты прав участников административного судопроизводства 191
Глава 3. Правовой режим издания нормативных административных актов и особенности судебного нормоконтроля 222
3.1. Сущность нормативного административного акта, особенности правового режима их издания 222
3.2. Особенности судебного контроля за процедурой принятия нормативных административных актов 235
3.3. Особенности судебного контроля за содержанием нормативных административных актов 261
Глава 4. Правовой режим издания индивидуальных административных актов и особенности судебного контроля за его принятием и исполнением 286
4.1. Понятие индивидуального административного акта, особенности правового режима их издания 286
4.2. Особенности судебного контроля за процедурой принятия индивидуальных административных актов 302
4.3. Особенности судебного контроля за содержанием индивидуальных административных актов 325
Заключение 333
Литература
- Механизмы модернизации судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, вцелях формирования административного судопроизводства
- Проблемы систематизации и дифференциациипублично-правовых споров, разрешаемых в порядке-административного судопроизводства
- Сущность административных актов, их виды; Общая характеристика требований к административным актам
- Особенности судебного контроля за процедурой принятия индивидуальных административных актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В период проведения реформ нормальное функционирование любой ветви государственной власти невозможно без программы ее развития. В последнее время для каждой ветви государственной власти стала характерна разработка и принятие целевых программ и концепций, которые показывают не только направления развития той или иной ветви власти, как правило, на следующие пять лет, но определяют содержание деятельности органов, обеспечивающих функционирование соответствующих ветвей государственной власти.
Так, направления совершенствования исполнительной ветви государственной власти обозначены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах. В свою очередь, совершенствование судопроизводства путем усиления контроля за деятельностью органов исполнительной власти, расширение сферы судебной защиты прав и свобод граждан, повышение доступа к правосудию было предусмотрено как Концепцией судебной реформы в РСФСР, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы, так и Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы и ее концепцией, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 г. № 1082-р. Эти разработанные и принятые акты не только взаимосвязаны между собой, но и способствуют более глубокому, правильному пониманию сущности исполнительной и судебной ветвей государственной власти, их взаимодействию.
Претворение в жизнь положений федеральных целевых программ требует гигантских усилий не только от законодателя, но и от органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию положений нормативных правовых актов, принятых во исполнение этих программ, а также от судебных органов, восстанавливающих нарушенные права и свободы, тем самым способствующих эффективному осуществлению законодательства в целом.
Взаимозависимость административной и судебной реформ настолько очевидна, что их проведение в отрыве друг от друга не позволит достигнуть желаемого результата ни по одному из направлений. Проведение административной реформы направлено, прежде всего, на оптимизацию деятельности органов исполнительной власти, устранение дублирования их функций, что, в конечном счете, должно обеспечить эффективное осуществление органами исполнительной власти своих полномочий.
В настоящее время определенные шаги в этом направлении уже сделаны. В частности, делегированы некоторые полномочия многофункциональным центрам, что способствует не только снижению нагрузки на органы исполнительной власти, но и усиливает качество оказания государственных услуг; принято законодательство в области деятельности бюджетных и автономных учреждений; разрабатываются иные мероприятия.
В контексте рассматриваемого вопроса суть судебной реформы состоит в обеспечении надлежащей защиты прав, свобод и интересов граждан и организаций в спорах с органами исполнительной власти. Именно поэтому результата от проводимых реформ можно ожидать только в том случае, если деятельность органов исполнительной власти будет обеспечиваться эффективным контролем со стороны судебной власти. Осуществляя надлежащий контроль за реализацией органами исполнительной власти своих полномочий, суд, тем самым, содействует защите прав, свобод и интересов невластных субъектов.
К сожалению, действующее законодательство, регламентирующее судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, нуждается в совершенствовании. Только продуманная концепция действенного судебного контроля будет способствовать не только эффективной деятельности органов исполнительной власти и результативной защите прав, свобод и интересов невластных субъектов, но и обеспечит положительные итоги проводимой административной реформы.
Степень разработанности темы. Проблемы судебного контроля за реализацией органами исполнительной власти своих полномочий находили свое отражение в трудах ученых-процессуалистов и, конечно, с точки зрения гражданского процессуального права (Ю.А. Попова и другие). Представители науки административного права также уделяли этой теме немало внимания (И.В. Панова, Л.В. Туманова).
Учеными обсуждались многие вопросы, связанные с осуществлением административного судопроизводства и эффективностью деятельности органов исполнительной власти: образование административной юстиции (Ю.Н. Старилов и другие). Появилась и стала развиваться теория административно-правового спора (А.Б. Зеленцов, Е.Б. Лупарев).
Правовым актам управления (административным актам) посвящено значительное количество трудов правоведов (Р. Васильев, А.Н. Гвоздева, О.В. Токарев, Е.С. Слесарева и другие).
В последнее время разрабатывается теория административных договоров (А.А. Демин).
Отдельные авторы исследуют административно-правовые действия (бездействие) в качестве самостоятельной правовой формы деятельности органов исполнительной власти (А.П. Коренев, И.А. Чижов, И.М. Машаров). Труды этих правоведов освещают вопросы реализации органами исполнительной власти управленческих действий (бездействия).
Отдельные аспекты судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти исследовались как административистами, так и представителями иных отраслей права. В частности, в диссертациях рассматривались либо отдельные формы деятельности, например, судебный нормоконтроль (С.В. Никитин), судебный контроль в производстве по делам об административных правонарушениях (П.П. Серков), либо осуществление судебного контроля соответствующими судами (А.В. Абсалямов, О.В. Макарова). В этих работах судебный контроль раскрывался преимущественно с процессуальной точки зрения.
Однако на основе современного законодательства с позиций административного материального права комплексное исследование проблем контроля судов общей юрисдикции за управленческими действиями (бездействием) органов исполнительной власти не проводилось. Причем заметим, что процессуальные особенности судебного контроля тесно связаны и зависят от материально-правовых аспектов деятельности органов исполнительной власти. Собственно, эти материально-правовые особенности обусловливают эффективность судебного контроля. Именно поэтому их исследование позволит понять, какие необходимы процессуальные изменения законодательства, регламентирующего в настоящее время осуществление судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в изучении материально-правовых аспектов осуществления контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти, научном осмыслении управленческих действий (бездействия) органов исполнительной власти во взаимосвязи с процессуальными особенностями защиты прав, свобод и интересов граждан и организаций в порядке судебного контроля.
Для достижения этой цели выдвинуты следующие задачи:
– исследовать сущность и место судебного контроля за деятельностью государственной власти и их должностных лиц в системе современного российского судопроизводства, выявить особенности правоотношений, возникающих в процессе судебного контроля за деятельностью государственной власти;
– выявить элементы механизма модернизации административного судопроизводства;
– раскрыть проблемы систематизации и дифференциации публично-правовых споров, разрешаемых в порядке административного судопроизводства;
– определить особенности судебного нормоконтроля;
– исследовать особенности судебного контроля за содержанием, процедурой принятия индивидуальных административных актов;
– изучить правовой режим заключения административных договоров и его влияние на эффективность судебного контроля;
– рассмотреть правовой режим совершения административно-правовых действий (бездействия), влекущих юридические последствия, и его влияние на механизмы защиты прав участников административного судопроизводства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением контроля судами общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Предмет исследования составляют теоретические конструкции и нормативно-правовое регулирование осуществления контроля судами общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Методологическую основу диссертации представляет совокупность методов научного познания. В исследовании используются общенаучный диалектический метод познания, сравнительный, нормативный, статистический и другие методы.
Положения и выводы настоящего исследования базируются на Конституции РФ, действующем законодательстве, постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ, практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов, выводах и исследованиях ученых в области административного права.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых, которые внесли весомый вклад в раскрытие проблем судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц: Н.Г. Салищева, А.Ю. Якимов и др.
Нормативная база исследования состоит из нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление судами контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Кроме того, использовались нормативные правовые акты зарубежных государств, регламентирующих административное судопроизводство (например, Кодекс административного судопроизводства Украины и др.)
Эмпирическая база исследования основывается на данных опубликованной судебной статистки, размещенных в сети Интернет постановлений и решений судов общей юрисдикции по делам, возникающим из публично-правовых отношений, а также решений арбитражных судов по аналогичной категории дел.
Научная новизна исследования обусловливается, прежде всего, поставленными целями и задачами, раскрытие которых направлено на исследование судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц с позиций административного материального права. Именно материально-правовые основы судебного контроля обусловливают процессуальные особенности его осуществления. Научная новизна исследования выражается в детализированной разработке правового режима совершения управленческих действий (бездействия) органами исполнительной власти и их должностными лицами и их влиянии на эффективность судебного контроля.
В диссертации судебный контроль за управленческими действиями (бездействием) органов исполнительной власти и их должностных лицам исследован с позиций влияния этих действий (бездействия) на результативность судебного контроля. В результате исследована правовая природа отношений, возникающих при осуществлении судебного контроля.
Диссертантом впервые предложен критерий разграничения публично-правовых и частноправовых споров; предложены авторские дефиниции «административный иск», «административный истец», «административный ответчик», их виды; сформулированы авторские дефиниции «нормативный административный акт» и «индивидуальный административный акт», а также критерии их разграничения, влияющие на эффективность судебного контроля; исследованы порядок разработки и принятия административных актов и их влияние на действенность судебного контроля; рассмотрена правовая природа административно-правовых действий, их отграничение от административных актов и выделены особенности судебного контроля.
На защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Cудебный контроль – это деятельность суда по разрешению споров, отнесенных к подведомственности судебной власти, и принятию властных решений, позволяющих осуществить защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов. Судебный контроль – это проверка законности деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Соответственно, судебный контроль осуществляется в порядке административного судопроизводства.
2. При осуществлении судом контроля за деятельностью органов исполнительной власти возникает целый комплекс правоотношений, регулируемых не только ГПК РФ, но и административным законодательством. Эти правоотношения в целом возникают в процессе судебного контроля при разрешении спора между властным и невластным субъектами с целью осуществления, в конечном счете, правозащитной функции государства. Комплексный характер правоотношений, возникающих в процессе судебного контроля, включает в себя несколько разных по содержанию правоотношений, что и является особенностью, отражающей суть судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Одновременно диссертант обосновывает, что наличие, выявление и закрепление процессуальных особенностей административного судопроизводства зависит от особенностей материально-правового характера, определяемых через объект судебного контроля, то есть управленческие действия (бездействие), поскольку именно объект судебного контроля существенно влияет на процессуальные особенности административного судопроизводства.
3. Необходимо законодательно оформить обособленный порядок судопроизводства по административным делам, отграничив его от гражданского судопроизводства, выделив и оформив в самостоятельное судопроизводство. Посредством административно-судебного процесса осуществляются два вида государственной правоприменительной деятельности: во-первых, государственное принуждение (по делам об административных правонарушениях) и, во-вторых, разрешаются споры (по делам об обжаловании нормативных и ненормативных административных актов, действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц). Эта особенность, ярко характеризующая административно-судебный процесс, отличает его от иных видов судебного процесса. Сочетание в отправлении правосудия этих двух элементов, каждый из которых присущ другим видам процесса, отражает существенную и важную особенность административно-судебного процесса.
Основной задачей административного судопроизводства является судебная защита прав, свобод и интересов физических или юридических лиц в сфере административно-правовых отношений.
4. КоАП РФ необоснованно не разграничивает производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в органах исполнительной власти и в судах. Диссертант доказывает невозможность и неоправданность рассмотрения судом дел об административных правонарушениях по тем же правилам, по каким рассматривается дело об административном правонарушении должностным лицом органа исполнительной власти. Органы исполнительной власти, реализуя правозащитную функцию, осуществляют административную юрисдикцию, а суды отправляют правосудие, рассматривая административные дела и разрешая административные споры, возникающие, в том числе, и в связи с нарушением прав граждан.
5. Необходимо законодательно закрепить в ГПК РФ следующие термины: «административный иск», «административный истец», «административный ответчик». Административным иском предлагается считать обращение административного истца к административному ответчику; административным истцом – физических или юридических лиц, права, свободы или интересы которых нарушены административным ответчиком; административным ответчиком – органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их структурные подразделения, их должностные лица, а также учреждения, организации и иные лица, наделенные в установленном порядке властными полномочиями, и их должностные лица.
Предлагается и обосновывается наличие следующих видов административных исков:
1) об оспаривании административных актов полностью или в части (нормативного или индивидуального характера) (актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц);
2) об оспаривании полностью или в части административно-правовых действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц;
3) об оспаривании заключения, содержания и прекращения (расторжения) административных договоров полностью или в части.
6. Предлагается считать административно-правовым спором неурегулированное разногласие между физическим или юридическим лицом, с одной стороны, и с органом исполнительной власти или лицом, которому переданы властные полномочия, с другой стороны, по поводу реализации последним управленческих действий (бездействия) и переданное на рассмотрение и разрешения суда. Разрешение административно-правового спора происходит в порядке судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов.
В качестве критерия разграничения публично-правовых от частноправовых споров диссертантом предлагается считать материально-правовой характер спора, то есть природу оспариваемого субъективного права. Процессуальные особенности судебного контроля за деятельностью административных органов напрямую зависят от материально-правового характера спора. Они не только определяются материально-правовым элементом административно-правового спора, но и вытекают из него. Собственно, материально-правовые особенности определяют сущность спора, разрешаемого в порядке судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Особенности судебного контроля за деятельностью административных органов складываются исходя из предмета административно-правового спора, вытекающего из властных полномочий административного органа или лица, которому делегированы властные полномочия.
7. Обосновывается нецелесообразность предоставления возможности заключения мирового соглашения при обжаловании административных актов. Диссертант считает это не соответствующим публичным интересам. Одновременно, ориентируясь на судебную практику, предлагается узаконить институт отказа от жалобы на индивидуальные административные акты.
8. Нормативным административным актом, по мнению автора, является публичное одностороннее властное письменное волеизъявление органа исполнительной власти, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся неоднократностью применения и отсутствием персонифицированного адресата.
Необходимо установление правил обязательного проведения общественной экспертизы (публичных слушаний) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их проектов с детализацией порядка ее проведения.
Введение обязательной социологической экспертизы не только проектов нормативных административных актов, но и действующих актов научно обосновано. Результаты социологических исследований явятся предпосылками принятия нормативных административных актов и основанием их обоснованности. Предлагаем считать в качестве одного из доказательств обоснованности нормативного административного акта результаты проведения обязательной социологической экспертизы.
9. В целях более правильного понимания судебного контроля за содержанием административных актов самой приемлемой их классификацией является разграничение на правомерные или неправомерные (оспоримые) нормативные и индивидуальные административные акты, имея в виду, что до тех пор, пока административный акт не оспорен в судебном порядке, его следует считать правомерным. В случае его оспаривания такой акт становится оспоримым. В ходе судебного рассмотрения должно быть выяснено, в чем именно состоит неправомерность: несоблюдение (нарушение) процедуры принятия (издания) административного акта или несоблюдение требований к его содержанию, которое выражается в несоответствии административного акта вышестоящему по юридической силе правовому акту; отсутствии законных оснований для принятия административного акта; нарушении органом исполнительной власти своей компетенции (выражается в издании (принятии) акта не полномочным органом, с превышением полномочий и в форме, не предусмотренной законодательством).
10. Диссертантом предлагается в ст. 253 ГПК РФ обозначить, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия, за исключением случаев, когда оспариваемый нормативный административный акт был принят ранее акта, имеющего большую юридическую силу. Индивидуальный административный акт следует признавать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
11. Необходимо приостановление действия оспариваемого нормативного административного акта. Это обеспечительная мера, которую необходимо применять в целях недопущения нарушения прав и интересов тех лиц, на которых данный акт распространяется. Для реализации возможности приостановления судом действия оспариваемого нормативного административного акта необходимо внести изменения в ст. 251 ГПК РФ.
12. Диссертантом предлагается пересмотреть перечень нормативных административных актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, включив в их число административный регламент. Аналогичные изменения следует отразить и в законодательстве субъектов РФ применительно к видам нормативных административных актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.
13. В диссертации обосновывается авторская дефиниция индивидуального административного акта, под которым понимается публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся персонифицированностью и являющееся основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.
В целях эффективности судебного контроля за принятием и исполнением индивидуальных административных актов предлагается авторская дифференциация индивидуальных административных актов на акты позитивного (приказ, распоряжение и т.д.) и юрисдикционного, включая контрольно-надзорного (предписание, постановление о привлечении к административной ответственности и т.д.) характера.
14. Ввиду отсутствия в законодательстве единых правил подготовки и принятия индивидуальных административных актов, их форм и видов, диссертантом предлагается авторское видение решения проблемы. В Федеральном законе «Об административных процедурах» в отдельных разделах, посвященных административным актам, необходимо предусмотреть виды, порядок принятия, включая подготовку, особенности опубликования, вступления в силу и обжалования индивидуальных административных актов.
Во-первых, закрепить формы позитивных индивидуальных административных актов (приказ, постановление, распоряжение, директивы) и юрисдикционных административных актов (предписание, представление, постановление, решение).
Во-вторых, обозначить единый срок административного порядка обжалования всех индивидуальных административных актов и установить его аналогично обжалованию предписания – 15 дней с даты получения. Этот срок отвечает признакам быстроты и экономичности. Соответственно, срок судебного обжалования также необходимо унифицировать и предусмотреть его, согласно ст. 256 ГПК РФ, 3 месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, предварительно изменив ст. 357 ТК РФ.
В-третьих, четко регламентировать порядок вступления в силу индивидуальных юрисдикционных административных актов и сроков их исполнения. И если порядок вступления в силу и сроки исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности и решений по жалобам на эти постановления четко урегулированы в КоАП РФ, то единых аналогичных требований в отношении предписаний законодатель не обозначил.
Предлагается унифицировать в Федеральном законе «Об административных процедурах» единые сроки исполнения предписаний, представлений органов исполнительной власти – до 30 дней с момента их выдачи, если федеральными законами или законами субъекта РФ не предусмотрены иные сроки устранения выявленных нарушений.
15. Акт проверки, проведенной в результате контрольно-надзорных мероприятий, не может являться самостоятельным индивидуальным юрисдикционным административным актом. Основное предназначение акта проверки – более полно и объемно раскрыть содержание индивидуальных юрисдикционных административных актов. Акт проверки – документ, прилагающийся к предписанию, представлению и не имеющий без них самостоятельного юридического значения.
Диссертантом обосновывается необходимость в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» предусмотреть общие положения подготовки и выдачи индивидуального контрольно-надзорного административного акта (предписания) аналогично подробно регламентированному Законом № 294-ФЗ порядку подготовки и выдачи актов проверки. В свою очередь, предложить органам исполнительной власти субъектов РФ руководствоваться этой процедурой либо разработать новую, но единую для всех органов исполнительной власти конкретного субъекта РФ.
16. Необходимо дополнение КоАП РФ в части уточнения круга лиц, имеющих право обжалования постановления о привлечении к административной ответственности.
Во-первых, в целях исключения неоднозначного толкования ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ представляется целесообразным четко закрепить право руководителя административного органа обжаловать решение суда по жалобе на постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное должностным лицом этого органа, в том числе и в случае его (должностного лица) отсутствия по уважительным причинам (болезнь, командировка, увольнение).
Аналогичное решение проблемы круга лиц, имеющих право на обжалование судебных решений, следует четко закрепить и в ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ применительно к должностным лицам, вынесшим постановление о привлечении к административной ответственности.
Во-вторых, важно узаконить возможность участия не только в деле о привлечении к административной ответственности лица, права и интересы которого затронуты этим постановлением, но и в деле об оспаривании постановления. В целях реализации данного предложения необходимо внести дополнения в ст. 30.1 КоАП РФ в следующей редакции: «1.2. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд лицом, не участвующим в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт». Аналогичное дополнение также должно быть внесено и ст. 30.9 КоАП РФ: «6. Решение суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 настоящего Кодекса, также лицами, не участвующими в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт».
17. Предлагается авторская дефиниция договора как письменного соглашения сторон об их правах и обязанностях, обусловленных реализацией функций исполнительной власти и вытекающих из властных полномочий субъекта, являющегося одной из сторон соглашения, направленного на реализацию властным субъектом общегосударственного интереса в рамках действующего законодательства.
В проекте Федерального закона «Об административных договорах», разработка и принятие которого диссертантом поддерживается, предлагается закрепить следующие виды административных договоров:
а) их по действию: непосредственные административные договоры (договоры о поступлении на государственную службу, о передаче полномочий коммерческим организациям, соглашения о взаимодействии многофункциональных центров с органами исполнительной власти и другие) и административные договоры, опосредованные административными актами (соглашения о передаче полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ);
б) по характеру распространения: внутренние (заключение служебных контрактов, договоров о разграничении полномочий между РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ) и внешние (заключение договоров о делегировании полномочий коммерческим организациям).
18. В диссертации формулируется авторское определение административно-правовым действиям (бездействию), под которыми понимаются властные волеизъявления органов исполнительной власти (их должностных лиц) письменного или устного характера, направленные на детальное регулирование процесса принятия (издания) итогового решения (административного акта, административного договора).
Диссертант предлагает считать критерием отграничения административно-правовых действий от издания (принятия) административных актов и заключения административных договоров характер их совершения. Суть данного критерия состоит в том, что первые отражают процесс управления, а вторые – его результат. Административно-правовые действия способствуют наступлению результата процесса управления – принятию (изданию) административных актов и заключению административных договоров.
С учетом предмета судебного контроля за административно-правовыми действиями диссертант предлагает классифицировать административно-правовые действия в зависимости от цели их совершения: административно-правовые действия юрисдикционного характера (например, требования должностного лица о предоставлении документов, составление протокола об административном правонарушении и т.д.) и административно-правовые действия позитивного характера (внесение записей в реестр, ликвидация чрезвычайных ситуаций, проведение ветеринарного надзора, планирование финансирования казенных заводов и другие).
19. Необходимо выделение материально-правовых и процедурных требований, предъявляемых к правомерности административно-правовых действий. Соответственно, материально-правовые требования к административно-правовым действиям состоят из требований правомерности их содержания (соответствие законодательству, перечень компетентных должностных лиц). В свою очередь, процедурные требования предъявляются в части формы действий, порядка совершения, вступления их в силу, последствия и пределы совершения.
20. Предлагается определить общий перечень административно-правовых действий, который должен найти свое отражение в проекте Федерального закона «Об административных процедурах». В дальнейшем, при определении административно-правовых действий применительно к конкретному органу исполнительной власти, этот перечень детализируется путем исключения из него тех административно-правовых действий, которые не входят в полномочия данного органа исполнительной власти. Соответственно, превышение компетенции и выполнение административно-правовых действий, не предусмотренных для определенного органа исполнительной власти, влечет признание судом этих действий неправомерными.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что совокупность доказанных и обоснованных положений можно рассматривать как комплексную характеристику материально-правовых аспектов осуществления контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти в их взаимосвязи с процессуальными особенностями защиты прав, свобод и интересов граждан и организаций.
Практическая значимость диссертации состоит в разработке предложений по совершенствованию действующего административного и административно-процессуального законодательства о судебном контроле за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Результаты исследования могут быть использованы не только в дальнейшем при формировании учения об управленческих действиях (бездействии) органов исполнительной власти и их должностных лиц, но при совершенствовании законодательства о судебном контроле за их осуществлением.
В учебном процессе при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административный процесс» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования могут быть использованы выводы и предложения, обозначенные в исследовании.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 32 научных работах, общим объемом около 33 п.л., из которых 15 опубликованы в журналах, входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Результаты научного исследования апробированы диссертантом на III и V Всероссийских научно-практических конференциях, посвященных памяти профессора В.Д. Сорокина «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, 10–12 октября 2008 года, 8–10 октября 2010 года); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (23–25 сентября 2010 года); Международной научно-практической конференции «Защита прав в России и других странах Совета Европы: современное состояние и проблемы гармонизации» (14–15 октября 2010 года, г. Сочи); Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (1 декабря 2010 г.) и других научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена предметом, целью, задачами диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, содержащих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы.
Механизмы модернизации судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, вцелях формирования административного судопроизводства
Исполнительная власть реализуется в управленских действиях, судебная власть — в правосудии, а, взаимодействуя с исполнительной властью, проявляется.также и в осуществлении судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, полное исследование которых невозможно без раскрытия процессуальных элементов судопроизводства по таким категориям дел. Четкое их (процессуальных элементов) определение, отражающее особенности судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов, позволит обосновать его сущность с позиций материального административного права, поскольку целями настоящего исследования обусловливается изучение материально-правовых аспектов судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов. Сущность данного судебного контроля с точки зрения материального административного права определяется его процессуальными особенностями. Они соотносятся между собой как форма (процессуальные элементы) и содержание (материально-правовые элементы). Для познания содержания важно изучить его форму, хотя цели и предметы настоящего исследования не позволяют нам углубляться в дискуссию о процессуальных элементах судебного контроля.
Общей теории права известны несколько позиций по поводу понимания юридического процесса. Эти подходы выявила и глубоко охарактеризовала Е.Г. Лукьянова. Считаем необходимым привести ее выводы и взять их за основу. Так, Е.Г. Лукьяновой выделяются такие подходы, которые определяют юридический процесс, как: 1) деятельность всех органов государства; 2) реализация норм материального права; 3) правоприменительная и правотворческая деятельность; 4) юрисдикционная и иная охранительная деятельность компетентных органов; 5) юрисдикционная и иная охранительная деятельность суда71.
Действительно, согласно широкому смыслу юридического процесса его суть состоит в урегулированном нормами права порядке деятельности органов власти, состоящем в подготовке, принятии и документальном за-креплении юридических решении общего и индивидуального характера . Так, В.М. Горшенев считает, что процесс возникает в случае любой правоприменительной деятельности. Это происходит не только в случае юрисдик-ционной деятельности компетентного органа, но и при осуществлении им деятельности неюрисдикционного характера. При таком походе понятия «процедура» и «процесс» сливаются.
Другие ученые, наоборот, основываясь на определении процедуры как официальном порядке действий, выполнении, обсуждении чего-либо , поня тием «юридическая процедура» охватывают, в том числе, и юридический процесс, доказывая, что это одна из разновидностей процедуры, причем наиболее совершенная74.
Эта мысль наталкивается на обоснованные возражения со стороны ученых, придерживающихся мнения о юридическом процессе в узком смысле как только о порядке деятельности по рассмотрению спорных вопросов применения материальных норм права и по применению мер государственного принуждения , (юрисдикционное понимание юридического процесса)75. Например, A.M. Васильев утверждает, что «нет достаточных оснований, чтобы согласиться со стремлением любую процедуру принятия юридически значимого решения государственными органами, даже если нет ее полной регламентации, рассматривать как процессуальную форму»76. При этом и Е.Г. Лукьянова подчеркивает, что при широком понимании процесса происходит его отождествление с процедурой, что приводит к утрате его особенностей. В данном случае понятия «процесс» и «процедура» необходимо «развести»: в широком смысле процесс именовать процедурой, а процесс в узком его аспекте продолжать счи тать процессом . Таким образом, учеными рассматриваются как самостоятельные по содержанию термины «процедура» и «процесс».
Однако заметим, что процесс и процедура - термины тесно взаимосвязанные и, по сути, обозначают одно и тоже - порядок деятельности: процесс (от английского слова - продвижение) - порядок осуществления деятельности органа; процедура (от французского слова — продвигаюсь) — установлен ный порядок рассмотрения какого-либо дела; действий при ведении какой-либо деятельности78.
В научной литературе ученые также считают сходными исследуемые понятия. Так, Т.Г. Морщакова полагает, что суды общей юрисдикции рассматривают дела по правилам гражданского, административного и уголовного судопроизводства (т.е. в процедурах, предусмотренных ГПК РФ, УПК РФ и Ко АЛ РФ), арбитражные же суды действуют в процедурах либо гражданского, либо административного судопроизводства, но находящих свое закрепление в едином АПК РФ79.
Полагаем, что четких отличий между понятиями «процедура» и «процесс» нет, но все-таки имеются оттеночные различия, суть которых заключается в содержании процедуры и процесса. В частности, если представить общий термин «процесс» как совокупность внутренней и внешней его стороны, то внешнее содержание процесса - это процедура, характеризующаяся, по нашему мнению, повышенной стадийностью, разбивающей процесс на определенные этапы.
Проблемы систематизации и дифференциациипублично-правовых споров, разрешаемых в порядке-административного судопроизводства
Все органы государства осуществляют свои функции с определенной целью, и правосудие, как любая иная государственная деятельность, целенаправленно. Цель правозащитной функции государства до такой степени взаимосвязана с целью деятельности его органов, как проводниками реализации функций государства, что вторая определяется первой.
Цель способствует выбору способа ее достижения, что, в свою очередь, и определяет ее результат. Соответственно, от того, какой выбран способ достижения цели, можно предопределить, будет ли достигнут необходимый результат. В итоге, под воздействием цели и вырабатываются способы ее достижения162. Судебная защита прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц в современных условиях является самым эффективным способом защиты. Цель определяет не только результат, но и действенность судебного контроля, являющегося одним из элементов механизма защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц. Правда, в определении цели мнения ученых расходятся. Большинство правоведов признают целью правосудия, главным предназначением судебной власти, защиту прав PI законных интересов физических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, должностных лиц163.
Другие представители науки считают, что разрешение спора и есть цель правосудия164. Приведенные цели правосудия позволяют высказать ряд соображений. С одной стороны, функция защиты прав, свобод и законных интересов, и нами обращалось на это внимание, реализуется всеми органами государства в соответствии с их компетенцией. Иными словами, одни органы государства в полной мере выполняют эту функцию, деятельность других отчасти связана с нею. Суды - это те органы государства, которые в первую очередь призваны осуществлять функцию защиты прав, свобод и законных интересов. Более
того, судебная деятельность происходит в особом предусмотренном процессуальным законодательством порядке. В частности, судебный контроль за деятельностью административных органов осуществляется в порядке гражданского судопроизводства: Данный судебный контроль осуществляется за законностью управленческий действий- (бездействия) административных органов. Кстати, именно этот фактзаставляет процессуалистов думать, что задача судов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, состоит только в проверке законности их деятельности, в то время как разрешения спора о праве в таких делах быть не может165.
С другой стороны, игнорирование такой цели правосудия, как разрешение спора, представляется в корне неверным. С учетом приведенной ранее правовой; позиции Конституционного Суда РФ, в которой четко обозначено, что суд, разрешая спор, осуществляет правосудие, такая его цель, как разрешение спора, не только имеет право на существование, но и показывает функциональное назначение суда. Иными словами, разрешение спора как цель правосудия, в конечном счете, способствует реализации функции защиты прав, свобод и законных интересов.
С этих позиций нам( представляется верным выделять общую и специальную цели правосудия166. Общая цель правосудия состоит в осуществлении функции защиты прав, свобод и законных интересов как функции органа государства. Специальная цель правосудия детализирует общую его цель, отражая суть властных полномочий суда — полномочий по разрешению спора. Таким образом, реализация государственной функции защиты прав, свобод и законных интересов судами происходит посредством отправления правосу дия, специальной целью которого является разрешение спора. И если лицу, состоящему в управленческих правоотношениях с административным органом, необходима защита его прав, например, при отказе административного органа в регистрации права, то, выбирая такой способ защиты, как судебная защита, лицо обеспечивает эффективное разрешение возникшего разногласия, что, в свою очередь, способствует осуществлению судебного контроля за управленческими действиями административных органов. Стало быть, судебный контроль за управленческими действиями отражает способ достижения общей цели - защиты прав, свобод и законных интересов.
Поскольку суды при осуществлении ими судебного контроля за деятельностью административных органов разрешают разногласия, возникшие между этими органами, с одной1 стороны, и физическим или юридическим лицом, с другой стороны, то можно ли сказать, чтосуды в таких случаях разрешают спор? Думается, что ответ должен быть положительным. Однако ни ГПК РФ, ни КоАП РФ не предусматривают разрешение разногласий (споров) при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений. Согласно ч. 3 ст. 247 ГИК РФ, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления. Иными словами, данная норма подчеркивает противопоставление1 дел, возникающих из публично-правовых отношений, и споров о праве. Она словно устанавливает, что есть спор о праве, а есть дела, возникающие из публично-правовых отношений. Как отмечают авторы комментария к ГПК РФ, в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ фактически закреплено положение, согласно которому при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, суд не рассматривает спор о праве, а осуществляет проверку законности обжалуемых актов или действий167.
Сущность административных актов, их виды; Общая характеристика требований к административным актам
Теории правовых актов посвящены многочисленные исследования ученых247. В них отмечалась не только слабость разработки проблемы актов государственного управления и недостаточное количество публикаций, но и факт необоснованности и нецелесообразности конкретных предложений по совершенствованию подготовки и принятия актов управления. В настоящее время исследователями в области административного права уделяется внимание проблемам правовых актов управления (далее по тексту - административные акты) . В последних работах, посвященных административным актам, интерес к проблеме-формирования теории административных актов проявляется через проблемы» практического применения законодательства об-административных актах .
Однако, как рассматривать правоприменителю публично-правовой спор о признании неправомерным административного акта, если в законе до сих пор отсутствует определение такому акту управления? Элементарное закрепление законодателем понятия «административный акт» позволит снять хотя бы ту небольшую часть вопросов, необходимость разрешения которых назрела давно. Нам представляется, что с учетом положений Концепции ад-министративной реформы и, главным образом, Концепции долгосрочного социально-экономического развития» , проблема административных актов остро нуждается в детальном изучении и законодательном оформлении в виде теории административных актов. И, прежде всего, необходимо выяснить, что понимать под административным актом? В чем состоит его сущность? По каким признакам отличить административный акт от иных видов публичных актов? Каковы виды административных актов?
При этом заметим, что как бы мы ни называли данный вид правовых актов - правовой акт управления или административно-правовой акт (административный акт2 ) — его суть от этого не изменится- в силу тождественности терминов «управление» и «администрация». За отсутствием видимой разницы в ходе исследования мы будем пользоваться современным привычным термином «административный акт».
В процессе работы над проектом любого нормативного правового акта должна быть изучена научная литература по рассматриваемому вопросу256. Безусловно, для формирования понятийного аппарата проекта Федерального закона «Об административных процедурах» необходимо определиться с базовым понятием «административный акт» как одного из видов правовых ак тов. Наличие многочисленных научных определений одного правового явления только отражает его сложность.
Анализ специальной литературы показывает, что ученые определяют административный акт через общую категорию правовых актов257, правовую-категорию «решение» , правовую форму управленческой деятельности , властные волеизъявления (действия)260, правовые документы261.
Так, по мнению большинства ученых, административный акт — это основанное на законе односторонне властное волеизъявление компетентного органа исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти262. Иногда определение учеными детализируется путем указания на его нормативность или индивидуальность. В частности, админи стративныи акт определяется как регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор).
Определение административного акта через любую из перечисленных выше категорий с тех или иных позиций раскрывает его сущность. Однако они не являются полными всеобъемлющими понятиями административного акта. С целью выявления современной дефиниции в определенной степени воспользуемся анализом понятия правового акта управления, проведенным-Р.Ф. Васильевым. В частности, определение правовых актов управления через родовое понятие правового акта, по его мнению, показывает только особенности субъектного состава2 . Так, А.И. Елистратов обобщенно называл акт управления государственным актом, относящимся к компетенции адми-нистративного учреждения . Впоследствии с этих же позиций Г.И. Петров рассматривал акты управления как властные акты, изданные во исполнение законов органами государственного управления в процессе практического осуществления функции государства .
Особенности судебного контроля за процедурой принятия индивидуальных административных актов
Индивидуальный административный акт считается правомерным, если соблюдена процедура его принятия. При этом процедура принятия нормативного административного акта коренным образом отличается от порядка принятия акта управления индивидуального характера. В то же время, если судам рекомендуется выяснять порядок принятия нормативного административного акта (полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования 20), то очевидно, что аналогичные требования должны быть исследованы применительно к индивидуальным административным актам. Эти требования подобно требованиям к нормативным административным актам следует разграничить применительно к актам управления индивидуального характера.
Здесь надо отметить, что отдельные ученые предлагают в отношении индивидуальных административных актов предусмотреть наличие правовых и неправовых требований. К числу первых относятся требования к порядку издания таких актов, их форме, содержанию и т.д., то есть требования, влияющие на правомерность индивидуальных административных актов. Вторая группа требований включает в себя требования о присвоении акту соответствующего номера, о направлении его копии в вышестоящий орган ис-полнительной власти . Нам представляется, что правовые требования — это собственно изложенные нами выше материальные и процедурные условия правомерности не только индивидуального, но и нормативного административных актов. Выделять неправовые требования, на наш взгляд, не имеет смысла, поскольку, во-первых, эти требования, как не влекущие юридических последствий, не нуждаются в их закреплении в проекте Федерального закона «Об административных процедурах», а, во-вторых, они находят свое отражение в административных регламентах, отражающих комплекс процедур деятельности должностных лиц по реализации ими функций органа исполнительной власти.
Незаконность оспариваемых индивидуальных административных актов означает лишь существенное несоблюдение установленного поряд-ка принятия данных актов " . В то же время, что значит «несущественное нарушение» ни судебной практикой, ни законодателем не определяется. Прежде исследования порядка принятия индивидуальных административных актов, на наш взгляд, необходимо предложить четкое установление в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» требований к процедуре и содержанию таких актов. До тех пор, пока такой закон не принят, полагаем, необходимо исходить из того, что любое нарушение процедуры принятия индивидуального административного акта должно вытекать в признание данного акта неправомерным. В противном случае возникает вопрос о смысле установления правил, нарушение которых допускается.
Индивидуальный административный акт принимается односторонне и в отличие от нормативных административных актов признак односторонности актов индивидуального характера относится в полном объеме.
Обратимся к порядку принятия индивидуального административного акта и особенностям судебного контроля . Он должен считаться правомерным, если соблюдена процедура его принятия, включающая1 порядок разработки (вынесения), выдачи (предъявления) или опубликования-(в зависимости от вида индивидуального административного акта) и вступления в- силу. Обратим внимание на то, чтодля неправомерности акта; соответственно влекущим признание этого акта недействующим, достаточно нарушение хотя бы одного из требований к процедуре его принятия.
В отличие от нормативных административных актов законодательством не регламентированы не только виды индивидуальных административных актов, но и процедура их принятия аналогично Правилам подготовки нормативных административных актов. На наш взгляд, процедуру принятия индивидуальных административных актов, необходимо» различать в зависимости от их содержания. Так, порядок принятия индивидуальных административных актов позитивного характера должен отличаться от процедуры принятия актов юрисдикционного характера.
Прежде остановимся подробнее на порядке принятия индивидуальных административных актов, позитивного характера. К сожалению, единой процедуры принятия таких актов законодатель не предусмотрел, но установил отдельные правила. Однако эти правила настолько разрозненны, что уже давно назрела необходимость их унификации. Остановимся только на некоторых проблемах, связанных с отсутствием единой процедуры-принятия индивидуальных административных актов позитивногохарактера.
Во-первых, закрепляется процедура принятия отдельных видов индивидуальных административных актов. Так, на федеральном уровне указом Президента РФ устанавливается порядок присвоения государственных наград Российской Федерации, решение о награждении которыми принимается Президентом РФ на основании представления, внесенного Президенту Рф По результатам рассмотрения ходатайства о награждении государственными наградами и предложения Комиссии при Президенте РФ по государственным А7 1 наградам . Можно привести и другие примеры, суть которых позволяет утверждать о правовой регламентации порядка принятия отдельных индивидуальных административных актов625. Например, постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации и благодарности Правительства Российской Федерации626 во исполнение которого некоторые федеральные министерства принимают приказы об утверждении порядка возбуждения ходатайств о награждении указанными почетными грамотами и благодарностями . Отдельные федеральные органы исполнительной власти учреждают почетные грамоты, бла-годарности, почетные свидетельства .
Похожие диссертации на Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц
