Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Органы исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Понятие системы федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства 12
2. Система органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства 27
ГЛАВА 2. Административно—правовой статус уполномоченного органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Содержание правового статуса уполномоченного органа 46
2. Цели, задачи, функции уполномоченного органа в сфере финансового оздоровления и банкротства.. 55
3. Компетенция уполномоченного органа в сфере финансового оздоровления и банкротства 79
ГЛАВА 3. Административно—правовой статус регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Цели, задачи, функции регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства 108
2. Компетенция регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства 122
Заключение 149
Список использованных нормативных актов и
специальной литературы 157
- Понятие системы федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
- Система органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
- Содержание правового статуса уполномоченного органа
- Цели, задачи, функции регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Для решения стоящих перед государством публичных, общенациональных или иных общественных задач государству необходимо принимать активное участие в имущественном обороте. Именно в этих целях Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 года№ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»1 признает за органами исполнительной власти ряд функций необходимых для отставания интересов Российской Федерации в процедурах финансового оздоровления и банкротства, а также для контроля над деятельностью иных субъектов правоотношений.
В то же время, признав Российскую Федерацию и другие публично-правовые образования в лице органов исполнительной власти субъектами отношений по финансовому оздоровления и банкротству, законодатель недостаточно четко-регламентирует вопросы их участия, что порождает многочисленные проблемы применения норм материального права. Именно это и обусловливает необходимость теоретических исследований, направленных на оптимизацию правового механизма, регулирующего особенности правового статуса органов исполнительной власти.
К сожалению, приходится констатировать, что сегодняшний уровень законодательства_..о_.^банкротстве,. в общем, и о правовом статусе органов исполнительной власти в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству, в частности, чрезвычайно низок. Здесь сказалось, как представляется, два обстоятельства.
Во-первых, отсутствие данного института в советский период и, как результат, отсутствие опыта, навыков, нормативного регулирования к моменту вхождения страны в рыночную экономику. Попытки создать
1 Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 октября 2002 года.-№43.-Ст. 4190.
4 стройную и логически непротиворечивую систему законодательства, достаточно полно охватывающего данный сегмент рынка, продолжаются более десяти лет. Однако лишь в последнее время удалось добиться несколько ощутимого результата.
Во-вторых, отсутствие теоретических исследований, посвященных сущности банкротства, компетенции и системе органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства привело к тому, что до настоящего времени концептуально не решен вопрос о субъектах, участвующих в процедурах финансового оздоровления и банкротства со стороны государства, нет единства мнений по вопросу о механизме регулирования отношения, возникающих в процессе финансового оздоровления и банкротства.
Существенно, что сравнительно с другими институтами банкротство развивается более энергичными темпами. Поэтому в числе важнейших задач правовой науки следует- назвать максимальную поддержку-национальной . экономики, теоретическое осмысление проблем ее правового обеспечения и выработку соответствующих практических рекомендаций, направленных на создание условий для экономического возрождения и стабильного развития. Именно поэтому вопросы системы органов исполнительной власти, их задачи, функции, компетенции, наряду с другими проблемами; становятся_._актуальными и практически значимыми. При этом, задачей правового регулирования должно быть отыскание оптимального сочетания интереса Российской Федерации и иных субъектов отношений по финансовому оздоровлению и банкротству.
Целесообразность обращения к данной проблематике в настоящее время предопределена и существенными изменениями в новейшем российском кодифицированном законодательстве, постоянным ростом количества актов, регулирующих рассматриваемые отношения. Необходимость обобщения практического опыта с целью совершенствования законодательства, выработки нового подхода к вопросам системы, функций,
5 задачи, компетенция органов исполнительной власти в сфере финансово оздоровления и банкротства, недостаточная теоретическая разработка, научная и практическая значимость указанных проблем, дискуссионность ряда вопросов предопределили выбор автором темы диссертационного исследования.
Актуальность исследования подтверждается и степенью научной разработанности темы. Среди дореволюционных исследователей, несомненно, выделяются работы таких авторов, как А.Х. Гольмстен, К.И. Малышева, Г.Ф. Шершеневич и других. В советский период института банкротства не существовало. В современной науке весомый вклад в исследование банкротства внесли такие авторы, как В.В. Витрянский, В.В. Голубев, Л.А. Новоселов, Е.А. Павлодский, О.М. Свириденко, Э.В. Талапина, М.В. Телюкина, В.Н. Ткачева, В.В. Степанов и другие.
Посвящен проблемам банкротства и ряд диссертационных исследований. Среди .них_. диссертации В.Н. Ткачева , В.Ю. :.Кращенко:,. монографии М.В. Телюкиной4, В.В.Степанова5 и т.д. Однако они посвящены гражданско-правовому анализу банкротства.
Среди диссертационных исследований, касающихся проблем административного права можно выделить работу М.В. Рузина6, посвященную проблемам правового статуса регулирующего органа. Однако в этой работе затрагиваются цели, задачи, компетенция только одного органа исполнительной власти. Наше исследование посвящено системе всех органов
2 См.: Ткачева В.Н. Актуальные проблемы правового регулирования несостоятельности
(банкротства) в современном российском праве: дис. ...канд. юрид. наук. - М, 2001.
3 См.: Кращенко В.Ю. Банкротство субъектов предпринимательства в Российской
Федерации: проблемы правового регулирования: дис. ...канд. юрид. наук. - Волгоград,
2001.
4 См.: Телюкина М.В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности
(банкротства). - М: Дело, 2002.
5 Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии -
М.: Статут. -1999.
6 Рузин М.В. Административно-правовой статус регулирующего органа в сфере
финансового оздоровления и банкротства юридических лиц: монография. - Волгоград:
Изд-во ВИЭСП, 2004.-136 с.
исполнительной власти, задействованных в сфере финансового оздоровления и банкротства.
Цель исследования состоит в проведении комплексного теоретического анализа системы органов исполнительной власти, участвующих в отношениях финансового оздоровления и банкротства, правового статуса уполномоченного и регулирующего органа, выявлении системы правового регулирования, установлении противоречий между действующими правовыми актами, а также разработке предложений по совершенствованию российского законодательства.
Учитывая это, задачами исследования выступают: выявление системы органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства; всестороннее изучение понятия уполномоченного органа; рассмотрение его задач, функций, компетенции; изучение понятия регулирующего органа; рассмотрение его задач и функций; анализ административно-правовьгхг отношений, складывающихся между регулирующим органом и саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих; исследование компетенции регулирующего органа.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти и иными субъектами в сфере финансового оздоровления и банкротства.
Предметом исследования являются система органов исполнительной власти, участвующих в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству, понятие уполномоченного и регулирующего органа, задачи и функции деятельности, компетенция.
Методологическую основу диссертационного исследования составили как общенаучные, так и частнонаучные методы познания: логический, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, метод системного анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных правоведов по общей теории права,
7 административному праву, гражданскому праву, касающиеся вопросов характеристики системы органов исполнительной власти, места уполномоченного и регулирующего органов в системе, задач, функций, компетенции.
В процессе исследования использовались труды таких известных отечественных авторов, как: А.П. Алехин, С.С. Алексеев, И. Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Витрянский, В.В. Денисенко, Ю.Х. Калмыков, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, Е.А. Павлодский, М.В. Телюкина, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и другие.
Исследование базируется: 1) на действующем отечественном законодательстве. В работе использованы также постановления Конституционного суда, Пленумов Высшего Арбитражного суда РФ; 2) на научных источниках в виде монографий, статей, диссертационных исследованиях, авторефератов таких исследований.
Научная новизна работы заключается в том, что на диссертационном уровне проводится комплексный анализ российского законодательства по вопросам системы органов исполнительной власти в отношениях по финансовому оздоровления и банкротству, понятия уполномоченного и регулирующего органа, задач, функций, компетенции указанных органов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Исследование в целом системы органов исполнительной власти, участвующих в процедурах финансового оздоровления и банкротства, показало, что в нее включаются Правительство РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная регистрационная служба, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальные органы.
Однако если речь идет только о публично-правовых отношениях, складывающихся при проведении финансового оздоровления и банкротства, то в состав субъектов включается только федеральные органы
8 исполнительной власти. Следовательно, система органов выглядит следующим образом: Правительство РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная регистрационная служба.
2. Предлагается классифицировать органы исполнительной власти в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству в зависимости от основных функций:
органы, обеспечивающие нормативно—правовое регулирование (Правительство РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ);
органы, осуществляющие контроль над деятельностью других субъектов данных отношений (регулирующий орган в лице Федеральной регистрационной службы);
представители публично-правового образования по взысканию обязательных платежей (уполномоченный органы в лице Федеральной налоговой службы); -'
представители кредиторов, предъявляющие гражданско-правовые требования (федеральные органы исполнительной власти в лице Федеральной налоговой службы, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальные органы).
3. Задачи деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления различны. Федеральные органы исполнительной власти имеют две задачи: представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам. Органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления имеют одну задачу: представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным обязательствам субъектов федерации и органов местного самоуправления.
9 В работе обосновывается необходимость указывать на две задачи органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных органов:
представление интересов субъекта Российской Федерации, муниципального образования в процедурах банкротства об уплате обязательных платежей в бюджет субъекта Российской Федерации и муниципальных образований;
участие в делах о банкротстве по требованиям, вытекающим из денежных обязательств.
Правовой статус уполномоченного органа имеет двойственную юридическую природу. Уполномоченные органы, предъявляя требования по обязательным платежам, выступают в отношениях, вытекающих из публичных правоотношений. С другой стороны, являясь представителями кредитора, они одновременно могут выступать и субъектами гражданско-правовых отношений. В зависимости от того, субъектом каких отношений выступает уполномоченный орган, различается объем прав и обязанностей, предоставленных федеральному органу исполнительной власти.
Формулируется авторское определение уполномоченного органа: уполномоченные органы - это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уполномоченные представлять в деле о
банкротстве и в процедурах банкротства требования, об уплате обязательных
і'
платежей в соответствующие бюджеты и требования по денежным обязательствам.
6. К компетенции уполномоченного органа должны быть отнесены:
полномочия финансового контрольного органа; полномочия по подготовке
заключений о возможности наступления банкротства организаций в случае
единовременной уплаты сумм налогов, а также о возможных последствиях
обращения взыскания на имущество организации; полномочия подготовки
заключений о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или
преднамеренного банкротства.
Целью деятельности регулирующего органа выступает проведение контроля и надзора в сфере финансового оздоровления и банкротства в отношении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Регулирующий орган - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий организационные, координационные, регулирующие, контрольные и надзорные функции за деятельностью саморегулирующих организаций арбитражных управляющих в сфере финансового оздоровления и банкротства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные положения могут послужить основой при дальнейших научных исследованиях проблем, касающихся системы органов исполнительной власти не только в сфере финансового оздоровления и банкротства, но и в целом; деятельности уполномоченного и регулирующего органа. Сделанные выводы могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, касающегося финансового оздоровления и банкротства. Результаты исследования важны и для правоприменительной деятельности, особенно это касается органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов. Проведенный анализ поможет решить проблемы практической деятельности Федеральной налоговой службы и Федеральной регистрационной службы. _ _._... „ _.._
Настоящая работа может быть использована при изучении административного права в юридических вузах.
Апробация результатов работы.
Материалы диссертации использовались автором в практической деятельности в качестве арбитражного управляющего. Основные положения диссертации отражены в двух опубликованных статьях и монографии.
По теме диссертации было опубликовано 3 работы общим объемом 6 п.л.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права, где проводилось ее рецензирование и обсуждение.
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации докладывались автором на межвузовских, региональных конференциях;, внедрены в учебный процесс Волгоградского института экономики, социологии и права при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Административное право», спецкурсу «Банкротство».
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь
параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и.
специальной литературы.- ^ ..._,,_._ ^ „;
Понятие системы федеральных органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
Проводимая в России административная реформа не могла не затронуть такую важную для экономики область, как банкротство. Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций. Первая группа функций возлагается на федеральные министерства, вторая — на федеральные службы, третья — на федеральные агентства.
С 1994 по 2001 годы система федеральных органов исполнительной власти реформировалась семь раз. В ряде случаев изменения отдельных структурных подразделений этой системы были неоправданными, не были вызваны объективной необходимостью. При этом отсутствовало организационно—правовое обоснование образования, слияния, разделения органов исполнительной власти. Кроме того, происходило игнорирование интересов и задач государственной политики в той или иной сфере управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение того или иного органа управления.
Для концепции развития системы исполнительной власти важным является вопрос, касающийся понимания самой системы и условий ее формирования.
Система исполнительной власти должна обеспечивать: специализацию органов исполнительной власти; организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт; внутреннюю управляемость исполнительной власти; оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти .
Системность - это необходимое и важнейшее качество любого властного многоэлементного механизма. Элементы системного механизма власти находятся во взаимосвязи, взаимообусловленности, они образуют определенную целостность, единство. Системные качества публичной власти формируются фактом достижения общих целей и решения определенных задач с использованием различных методов. Системность публичной власти формируется согласно объективным законам и закономерностям и корректируется субъективными факторами .
В сложившемся научном понимании система - это организационное _ состояние обособленных частей (элементов)9. Простейшая система управления есть совокупность двух взаимодействующих элементов -управляющего и управляемого. Однако действительность такова, что система представляет собой воздействие друг на друга нескольких сложных систем, каждая из которых представляет собой сложный комплекс подсистем
Система федеральных органов исполнительной власти представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления ".
Конституционный Суд РФ дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «Единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов... Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру».
Система органов исполнительной власти в сфере финансового оздоровления и банкротства
Законодательство о несостоятельности, имеющее комплексный характер, формируется на стыке публичного и частного права. Поэтому одной из основных задач проводимой административной реформы, касающейся сферы финансового оздоровления и банкротства, является установление разумного сочетания частных и публичных интересов. Помимо этого общая задача административной реформы может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления.
Органы исполнительной власти, выступая с требованиями об уплате обязательных платежей, выполняют свои непосредственные функции, которыми их наделили нормативно-правовые акты, выступая в этом случае в качестве представителя публично-правового образования. Однако они являются и субъектами отношений по финансовому оздоровлению и банкротству, когда должник не исполнил гражданско-правовые обязательства перед кредитором — Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием. Следовательно, в зависимости от ситуации исполнительные органы представляют и публичные, и частноправовые интересы.
Одним из признаков исполнительной власти «является наделение государством органов управления правом самостоятельно устанавливать правила поведения (нормы права), обязательные не только для нижестоящих органов системы исполнительной власти (нормативные акты внутреннего действия), но и для непосредственно неподчиненных (нормативные акты внешнего действия). Следовательно, органы управления не только выступают субъектом частноправовых и публичных отношений, они также формируют нормативно-правовую базу для проведения процедур финансового оздоровления и банкротства. И именно органы управления участвуют в правоотношениях не только как кредиторы, но и как органы, контролирующие субъектов, участвующих в данных правоотношениях. Следовательно, конкуренция частного и публичного интереса прослеживает с самой начальной стадии конкурсного процесса. Государство в лице своих органов занимает особое, двоякое положение. Именно здесь необходимо провести четкую грань между публичным и частным интересом.
«Граница между сферами частного и публичного интересов подвижна и определяется законодателем. Определение этой границы составляет проблему сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов»45. На практике часто возникают коллизии между нормами частного и публичного права46. В связи с этим нами выражается поддержка предложений А.Я. Курбатова о выделении способов обеспечения сочетания частного и публичного интереса. К ним относятся: а) выстраивание иерархии интересов субъектов предпринимательской деятельности; б) установление пределов реализации интересов; в) установление специального правового режима отдельных объектов; г) разделение последствий сделок на гражданско-правовые и публично-правовые; д) выработка процедурного механизма реализации правовых норм; е) создание юридических лиц определенных организационно-правовых форм; ж) выработка принципов разрешения коллизий в праве47. Как видно, все приведенные способы, за исключением, пожалуй, «создания юридических лиц определенных организационно-правовых форм», имеют прямое отношение к деятельности государственных органов. И тем сложнее государству установить разумный баланс между частными и публичными интересами.
Из всего вышеизложенного мы можем сделать вывод о том, что органы государственного управления выступают в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству: во-первых, как органы, обеспечивающие нормативно-правовое регулирование; во-вторых, как органы, осуществляющие контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений; в-третьих, как представители публично-правового образования по взысканию обязательных платежей; в-четвертых, как кредиторы, предъявляющие гражданско-правовые требования. В первых трех случаях органы исполнительной власти являются субъектами публичных правоотношений, в последнем — гражданских правоотношений.
В связи с этим мы не можем согласиться с позицией М.В. Телюкиной, которая указывает, что в конкурсных отношениях роль органов управления., сводится только к регулированию и контролю48. Рассматривая публично-правовой аспект отношений, автор забывает о частноправовых интересах.
Содержание правового статуса уполномоченного органа
Теоретическое рассмотрение вопроса об административно-правовом статусе уполномоченного органа сопряжен с определением состава и содержания его элементов. Однако здесь существует ряд трудностей, связанных с большим количеством различных точек зрения, высказанных по данному вопросу. Наибольшую проблему представляет собой вопрос о соотношении понятий «компетенция» и «правовой статус». Поэтому, прежде всего, необходимо отметить, сторонниками какой точки зрения мы являемся и, соответственно, какие элементы данных юридических понятий будут рассмотрены в данной главе
В литературе существуют различные позиции по поводу компетенции и ее соотношения с понятием «правоспособность». Наиболее узкий подход сформулирован Б.М. Лазаревым. Автор указывает, что компетенция включает специфические права и обязанности по . осуществлению государственной власти66. Следовательно, компетенция складывается на основе правоспособности67. Компетенция органа исполнительной власти, как указывает автор, выражает процесс разделения труда между органами управления, обеспечивает известное обособление системы, определяет рамки деятельности органа, за пределы которой он не может выйти68 Аналогичной точки зрения придерживается С.Г Пилипенко, который указывает, что компетенция исполнительного органа представляет собой совокупность властных полномочий, определяемых целями, сферой его деятельности и обеспечивающих реализацию его функций .
А.Б. Лунев пишет, что содержание компетенции составляет вся совокупность прав и обязанностей субъектов управления7. К представителям второй позиции мы также можем отнести И.Л. Бачило. По мнению автора, компетенция является единым понятием, состоящим из правомочий органов и участников государственного управления в сфере производства, хозяйства и организации самого управления71. Автор считает необходимым различать «компетенцию» как нормативно-правовую категорию, и в этом случае она охватывает совокупность прав и обязанностей, и «компетенцию» как научно- практическую категорию. В этом случае она включает цели; задачи, функции, полномочия названного органа .
Как справедливо отмечал И.Л. Бачило внутри общего понятия «компетенция органа управления», наряду с его узкой трактовкой как системы прав и обязанностей, выделяется и использование правомочий «юридического лица-для отношений чисто имущественного характера и юрисдикционных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением имуществом»73. На этот момент обращает внимание и Ю.В. Щербакова, которая отмечает, что в настоящее время любое положение о федеральном органе управления содержит норму, согласно которой оно является одновременно федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом74. Исследуя данную проблему, автор указывает, что целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статуса юридического лица .
Некоторые ученые еще более категоричны и отрицают возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридических лиц.
Несколько иной точки зрения придерживается А. Бердашкевич, пытаясь обосновать неправомерность распространения на органы государственной власти прав и обязанностей, обусловленных правовым статусом юридического лица. Хотя орган исполнительной власти, являясь субъектом публичного права, не может быть юридическим лицом, он может обладать правами юридического лица, что, по мнению А. Бердашкевич, вовсе не означает его способность быть юридическим лицом. «Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно-правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не-являющегося, это не обязательно»
Более убедительна позиция В.В. , Бараненкова, обосновывающего необходимость наличия статуса юридического лица тем, что именно статус юридического лица дает возможность любой организации вступать в гражданские, налоговые, трудовые, гражданско-процессуальные и иные правоотношения .
Цели, задачи, функции регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства
В отличие от уполномоченного органа, регулирующий орган упоминается в Законе о несостоятельности 2002 года впервые. Появление нового органа исполнительной власти в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству совершенно очевидно связано с критикой Закона о банкротстве (1998 года) в связи с объединением у одного органа исполнительной власти обширных полномочий, наделяющих его возможностью одновременно и инициировать банкротство, и контролировать этот процесс в качестве властной структуры. Поэтому введение регулирующего органа в первую очередь направлено на реализацию принципа разделения полномочий между исполнительными органами государства.
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти»175 и позднее Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2005 года № 52 «О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих» регулирующим органом названа Федеральная регистрационная служба, которая входит в структуру Министерства юстиции РФ.
В соответствии со ст. 2 Закона о банкротстве 2002 года, регулирующий орган - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль над деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
То, как законодатель сформулировал нормы о регулирующем органе, целях задачах, компетенции породило много споров и в литературе и на практике. Для того чтобы разрешить указанные проблемы, необходимо провести анализ правового статуса регулирующего органа.
В теории административного права под целями и задачами понимается область должного, очерчивающая в общем, плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа177. Основной целью деятельности регулирующего органа, как федеральной службы, выступает проведение контроля и надзора в сфере финансового оздоровления и банкротства в отношении саморегулируемых организации арбитражных управляющих.
В литературе высказывает точка зрения, что целью деятельности регулирующего органа.является контроль и надзор не только в отношении саморегулируемых организации арбитражных управляющих, но и за самими арбитражными управляющими., Так, М.В. Рузин следующим образом обосновывает свою позицию.
Регулирующий орган наделен обязанностью по ведению не только реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, но и реестра арбитражных управляющих. Регулирующий орган должен принимать участие в организации подготовки арбитражных управляющих и принятии теоретического экзамена, он утверждает единую программу подготовки арбитражных управляющих, оказывает поддержку арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности. Регулирующий орган обязан обращаться в суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего, то есть речь идет о надзорных функциях.
Следовательно, делает вывод М.В. Рузин, регулирующий орган не только односторонне реализует свои функции в отношении арбитражного управляющего в виде надзора, его деятельность в отношении арбитражного управляющего охвачена всеми функциями: и организационной, и координационной, и регулятивной, и надзорной. Таким образом, в отношении арбитражного управляющего регулирующий орган наделен достаточно весомым объемом полномочий, что позволяет говорить об арбитражном управляющем как о субъекте административно—правовых отношений, складывающихся между регулирующим органом и арбитражным управляющим.
Позволим себе не согласиться с высказанной точкой зрения. Принятый Закон о несостоятельности 2002 года передал часть функций федерального органа исполнительной власти (ныне ликвидированной ФСФО) саморегулируемой организации арбитражных управляющих. И именно передача органом управления части своих функций какой-либо организации рассматривается как основной признак, по которому данная организация будет отнесена к саморегулируемым . В теории этот признак характеризуют как направленность на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики . В нашем случае это передача функций регулирования и обеспечении деятельности арбитражных управляющих саморегулируемым организациям.
