Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы административно- юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 14
1. Понятие и признаки административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 14
2. Содержание административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 51
3. Статус федеральных органов исполнительной власти в механизме реализации административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере 79
Глава II. Проблемы реализации административно- правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 101
1. Нормы права в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 101
2. Правоотношения в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 116
3. Акты применения в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере 134
Заключение 172
Библиографический список 176
- Понятие и признаки административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
- Содержание административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
- Нормы права в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
- Правоотношения в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы административной юрисдикции, а также административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти исследуются учеными на протяжении многих лет. В юридической теории к настоящему времени сформировались определенные традиции, а также научные направления, однако говорить о том, что проблемы административной юрисдикции окончательно разрешены, пока не приходится. Кроме того, развитие административного и налогового законодательства, а также досудебных форм разрешения публично-правовых конфликтов открывает новые возможности и горизонты для исследования административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляемой в том числе и в налоговой сфере. Данная деятельность имеет достаточно сложную конструкцию, а также особые формы реализации, которые, как подсказывает практика, требуют своего научного анализа.
В этой связи вполне логично, что административно-юрисдикционная деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти в налоговой сфере, имеет определенную специфику, которая обусловлена особенностями налоговых и связанных с ними административных правоотношений. Кроме того, налоговые правоотношения нуждаются в специальном адми-нистративно-юрисдикционном воздействии. В этой связи требуется совершенствование и развитие статуса органов исполнительной власти, реализующих свою компетенцию в налоговой сфере.
В настоящее время административно-юрисдикционную деятельность в налоговой сфере осуществляют налоговые органы, таможенные органы, а также органы внутренних дел. У каждого органа исполнительной власти своя компетенция в рассматриваемой сфере публичного управления.
Административно-юрисдикционная компетенция каждого из названных органов исполнительной власти в налоговой сфере нуждается в совершенство-
вании. Кроме того, в настоящее время необходимо улучшать формы и методы административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти, налаживать механизмы взаимодействия в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений. Перечисленные и ряд других обстоятельств делают исследование административно-правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере актуальным и своевременным.
Необходимо отметить, что проблемы административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности в налоговой сфере уже были предметом научного анализа. В ходе исследования были изучены и использованы труды К.С. Бельского, А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, Е.Ю. Грачевой, В.И. Гуреева, А.В. Демина, А.П. Зрелова, А.В. Иванова, И.И. Кучерова, М.В. Карасевой, М.О. Ксенофонтова, Е.В. Овчаровой, М.Ю. Орлова, С.Г. Пе-пеляева, Г.В. Петровой, О.В. Староверовой, Е.В. Трегубовой, С.Д. Цыпкина и др.
Кроме того, в ходе исследования использовались работы ученых-административистов, в которых рассматривались правовые и организационные аспекты административно-юрисдикционной деятельности, в частности, работы Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.С. Дугенца, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, М.В. Костенникова, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.В. Куракина, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, И.В. Пановой, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Несмотря на то, что проблемы юрисдикционной деятельности были предметом научного анализа, целостной концепции административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного характера так и не было создано. Указанные и другие обстоятельства также свидетельствуют об актуальности настоящего исследования.
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в связи с реализацией административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере.
Предметом диссертационного исследования являются отдельные аспекты реализации административно-юрисдикционной компетенции федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию административно-правового механизма реализации юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- определить понятие и признаки административно-юрисдикционной
деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере;
раскрыть содержание административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере;
проанализировать статус федеральных органов исполнительной власти в механизме реализации административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере;
исследовать нормы права и правоотношения в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере;
- сформулировать предложения по совершенствованию механизма реа
лизации актов применения в механизме административно-правового регулиро
вания юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной
власти в налоговой сфере.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной и административной практики, касающиеся рассмотрения налоговых споров, контрольно-надзорной, а также юрисдикци-онной деятельности в налоговой сфере.
В частности, в ходе исследования было изучено 131 административное дело о нарушениях законодательства о налогах и сборах, хранящееся в архиве Управления Федеральной налоговой службы по г. Москве. В процессе исследования было также изучено 43 дела, касающихся реализации мер административной (налоговой) ответственности физических лиц - налогоплательщиков, хранящихся в архиве Черемушкинского межрайонного суда г. Москвы; 21 дело, касающееся мер административной ответственности за налоговые правонарушения, примененные к хозяйствующим субъектам, хранящееся в архиве Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа; 52 дела, связанных с применением мер административной (налоговой) ответственности физических лиц - налогоплательщиков, которые хранятся в архиве Никулинского межрайонного суда г. Москвы.
При подготовке диссертации использованы материалы, связанные с разрешением жалоб граждан на действия (бездействие) должностных лиц налоговых инспекций. В частности, было изучено 29 жалоб, а также связанных с ними материалов, которые поданы на решения должностных лиц инспекции ФНС
России № 21 по г. Москве; 45 жалоб и связанных с ними материалов, которые поданы на решения должностных лиц инспекции ФНС России № 32 по г. Москве, а также 36 жалоб и связанных с ними материалов, которые поданы на решения должностных лиц инспекции ФНС России № 37 по г. Москве.
В ходе исследования проанализировано 37 актов об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных НК РФ налоговых правонарушениях, 22 акта выездных налоговых проверок, 26 решений о привлечении налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения. Источником получения информации являются официальные сайты ФНС России, МВД России, а также ФТС России.
Научная новизна диссертации. В диссертации определено понятие, а также выявлены признаки юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере, раскрыто содержание юрисдикционной деятельности в налоговой сфере, а также определен статус федеральных органов исполнительной власти в механизме реализации юрисдикционной деятельности в налоговой сфере. В работе рассмотрены правоотношения в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере. В исследовании выявлены специфические особенности юрисдикционных актов в механизме административно-правового регулирования общественных отношений в налоговой сфере, на основании чего сформулированы предложения по совершенствованию организации юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти в указанной сфере.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Административно-юрисдикционная деятельность - это осуществляемая в определенной процессуальной форме деятельность, носящая правоохра-
нительныи, государственно-властный характер, состоящая в рассмотрении и разрешении юридических конфликтов в досудебном порядке, дел об административных правонарушениях, а также включающая производство по жалобам, дисциплинарным проступкам, производство по применению мер административного принуждения, осуществляемого в рамках соответствующего админист-ративно-юрисдикционного производства уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами.
2. Административно-юрисдикционную деятельность в налоговой сфере
осуществляют налоговые органы, таможенные органы, а также органы внут
ренних дел. У каждого из вышеназванных органов своя компетенция в налого
вой сфере, на содержание которой влияет статус соответствующего органа ис
полнительной власти. Особенностью рассматриваемого вида административно-
юрисдикционной деятельности является то, что она направлена на противодей
ствие административно-налоговой деликтности, а также укрепление законности
и правопорядка в налоговой сфере.
Административно-юрисдикционная компетенция федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере - это нормативно закрепленный объем специальных государственно-властных полномочий, которые реализуются уполномоченными органами в установленной процессуальной форме и направлены на разрешение того или иного юридического дела, возникающего в налоговой сфере, а также предупреждение и пресечение налогового правонарушения. В содержание административно-юрисдикционной компетенции федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере включаются целевые, объектные, процессуальные, организационные и территориальные компоненты.
3. В целях совершенствования организации административно-
юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в
налоговой сфере в настоящее время необходимо эффективнее координировать
взаимодействие между налоговыми органами и органами внутренних дел в деле
реализации мер обеспечения производства по делам об административных пра-
вонарушениях. В частности, необходимо улучшить взаимодействие названных органов в деле реализации таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как доставление и привод нарушителя в территориальную налоговую инспекцию для составления протокола об административном правонарушении или принятия соответствующего решения.
4. Для улучшения качества административно-юрисдикционной деятель
ности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере необхо
димо информационное обеспечение соответствующего вида процессуальной
деятельности. Для этого необходимо формирование единой информационной
базы, содержащей информацию о субъектах, совершавших нарушения законо
дательства о налогах и сборах.
Срок рассмотрения акта налоговой проверки, а также других материалов налоговой проверки и дополнительных материалов, полученных в ходе юрисдикционной деятельности налоговых органов, не может превышать 1 месяц и 10 дней, однако в действительности этот срок достаточно часто не соблюдается. Данное обстоятельство может быть устранено путем дополнения ст. 101 НК РФ в части предоставления уполномоченному должностному лицу права выносить решение о продлении срока рассмотрения материалов налоговой проверки на необходимый ему срок, который должен быть закреплен в федеральном законодательстве.
Согласно п. 14 ст. 101 НК РФ несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований, установленных НК РФ, может являться основанием для отмены юрисдикционного и иного решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.
Для правильного применения указанной статьи ее необходимо дополнить положением о том, что к основаниям для отмены решения налогового органа может относиться: невыполнение должностным лицом требования об обеспечении права лица, в отношении которого проводилась налоговая проверка или производство по налоговому правонарушению, участвовать в процессе рас-
смотрения соответствующих материалов лично и (или) через своего представителя, а также создание должностным лицом препятствий в представлении налогоплательщиком объяснений и иных материалов, относящихся к существу дела.
Основаниями для отмены указанного решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом могут являться иные нарушения процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, если только такие нарушения привели или могли привести к принятию руководителем (заместителем руководителя) налогового органа неправомерного решения.
7. В процессе осуществления административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере возникает потребность в получении дополнительной информации, необходимой для расследования и разрешения административных (налоговых) правонарушений. Для получения такой информации выносится целый ряд правоприменительных актов, связанных с направлением запросов, поручений, а также истребованием дополнительных сведений. При этом процессуальный статус запроса, поручения, истребования сведений детально не определен.
В этой связи ст.ст. 26.9 и 26.10 КоАП РФ необходимо дополнить предписаниями, касающимися процессуальных и материальных оснований вынесения соответствующих правоприменительных актов, а также положениями, которые определяли бы форму и структуру таких актов.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные в ходе исследования предложения могут способствовать совершенствованию реализации административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере. В исследовании разработана практическая модель организации административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также проект Типового административного регламента административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере. Кроме того, разработаны предложения о внесении изменений и дополнений в
формы актов об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных КоАП РФ и НК РФ налоговых правонарушениях.
Положения диссертации нашли свое практические применение в деятельности Международной коллегии адвокатов при подготовке процессуальных документов, касающихся защиты прав физических и юридических лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства о налогах и сборах, а также в практической деятельности ООО «ВИАЛ-КОНСАЛТИНГ».
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней обобщен теоретический материал, а также различные точки зрения, касающиеся теории административной юрисдикции федеральных органов исполнительной власти. В исследовании разработана теоретическая модель досудебного производства по налоговым правонарушениям и налоговым спорам. В работе обоснована теоретическая концепция административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере. В ходе исследования разработаны авторские определения, касающиеся административной юрисдикции, а также административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов и тезисов на научно-практических конференциях: «Налоговая система России и перспективы развития бизнеса» (организатор - журнал «ФИНАНС». М., 2009), «Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ» (Палата налоговых консультантов. М., 2009), «Актуальные проблемы конституционного и административного права» (Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катано-ва. Абакан, 2010), «Налоговое, административное и трудовое право: теория и практика применения» (группа компаний «Налоги и финансовое право». Екатеринбург, 2010).
Положения диссертации используются в учебном процессе Социально-экономического института при чтении курса лекций по дисциплинам: «Финансовое право», «Налоговое право». Некоторые положения диссертации внедрены в учебный процесс Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России и используются при чтении курса лекций по борьбе с правонарушениями в налоговой сфере.
Отдельные результаты диссертации были применены в практической деятельности Государственной телерадиовещательной компании «РТВ-Подмосковье» в рамках юридической подготовки, касающейся предупреждения налоговых правонарушений. Кроме того, материалы диссертации реализованы в деятельности Следственного управления при УВД по ЮЗАО г. Москвы в ходе расследования налоговых правонарушений.
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в восьми научных публикациях, из которых три статьи опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и признаки административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
Перед исследованием основания реализации административно- юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере представляется необходимым уяснение содержания таких принципиальных и дискуссионных, по нашему мнению, вопросов, как «административно-юрисдикционный процесс» и «административно- юрисдикционное производство», так как они имеют непосредственное отношение к юрисдикционной деятельности осуществляемой федеральными органами исполнительной власти в налоговой сфере. Обусловлено это тем, что детальное уяснение содержания юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере невозможно без рассмотрения данных категорий. В связи с этим необходимо обратиться к положениям, разработанным учеными, как в области общей теории права, так и в науке административного права.
К сожалению, следует отметить, что в настоящее время, отсутствует достаточно стройная теория, позволяющая логично определить такие ключевые дефиниции как: «юридический процесс», «юридическая процедура» и «юридическое производство».
В научной литературе по административному праву также высказываются различные суждения по поводу понимания «административного процесса» и «административного производства» (процедуры). Процесс и производство зачастую рассматриваются как деятельность , в некоторых случаях они понимаются как порядок осуществления деятельности , иногда под процессом подразумевается деятельность, а под производством имеется ввиду порядок ее осуществления .
Так, под производством в юридическом процессе рассматривается главный его элемент, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий.
В то же время И.А. Галаган рассматривает производство по делам об административных правонарушениях как правовой институт, состоящий из системы административно-процессуальных норм .
JI.B. Коваль рассматривает это же производство как вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера . В связи с вышеизложенным, нам представляется, что любой вид производства можно рассматривать в нескольких аспектах. О.В. Чекалина в свою очередь под административно-юрисдикционным производством понимает урегулированную системой административно-процессуальных норм порядок, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета .
В свою очередь, административно-юрисдикционный процесс представляется лишь как часть (вид) административного производства, связанная именно с реализацией административных санкций, в том числе административно-процессуальных санкций. В традиционных процессуальных отраслях правоприменительный процесс складывается из определенной совокупности производств, а В.Д. Сорокин обоснованно, на наш взгляд, утверждает, что «процесс и производство соотносятся как общее и особенное .
Производство — часть процесса, процесс есть совокупность произ о водств . Юридические производства, осуществляемые в налоговой сфере весьма специфичные и сложны. Тем не менее, все юрисдикционные производства направлены на достижение цели связанной с применением принуждения. Как отмечает М.В. Кустова производство по делам о налоговых правонарушениях, представляет собой ряд последовательных процессуальных действий, направленных на реализацию ответственности по налоговому законодательству. Как отмечает цитируемый автор, названное производство имеет административно-правовой характер, независимо от того, кем оно совершено и связано ли его совершение и обнаружение с проведением камеральных или выездных налоговых проверок, может осуществляться в порядке, аналогичном порядку производства по делам об административном правонарушении .
Административный процесс и производство по делам об административных правонарушениях - органически взаимосвязанные процессуальные явления. Они отражают конкретные формы организации и разграничения административно-процессуального законодательства, которое опосредствует применение определенной системы материально - правовых норм.
Вопросы, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, исследуются в правовой литературе в рамках, как административного процесса, так и в рамках административно-юрисдикционного процесса. При этом под административным процессом понимается исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления, в которую включаются нормотворческая деятельность и применение мер принуждения, либо только порядок разрешения органами управления административных споров и применения мер административного принуждения.
Содержание административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
Анализ налоговых споров 2010 г. свидетельствует об увеличении процента удовлетворения требований налогоплательщиков по отношению к предъявленным сумма. Именно в данный период в практику недобросовестных налогоплательщиков входит широкое использование схем уклонения от налогообложения, основанных на принципе отсутствия ответственности за действия третьих лиц. Только разработав методы выявления схем, и отстаивая в арбитражных судах необходимость не формального подхода к оценке представленных налогоплательщиками документов, а комплексного анализа деятельности налогоплательщиков, выяснения полной картины осуществляемых операций, налоговые органы стали чаще доказывать в суде законность решений, основанных на выводах о недобросовестности налогоплательщиков. Принимая во внимание изменения судебной практики, учитывая работу налоговых органов по выявлению существующих и вновь появляющихся схем ухода от налогообложения, показатели судебной работы 20052010 годов резко улучшаются.
Так, в 2010 г. сумма удовлетворенных требований по заявлениям налогоплательщиков, предъявленных к налоговым органам составила 84 % от оспариваемой суммы по рассмотренным заявлениям (сумма оспариваемых налогоплательщиком требований более 103 млрд. руб., сумма удовлетворенных судом требований составила около 88 млрд. руб.), в 2003 — 64 % (сумма оспариваемых налогоплательщиком требований более 189 млрд. руб., сумма удовлетворенных судом требований составила около 122 млрд. руб.), в 2004 - 45% (сумма оспариваемых налогоплательщиком требований более 402 млрд. руб., сумма удовлетворенных судом требований составила около 181 млрд. руб.), и, наконец, в 2010 - 32 % (сумма оспариваемых налогоплательщиком требований более 462 млрд. руб., сумма удовлетворенных судом требований составила около 151 млрд. руб.). Кроме того, судебная практика 2010 г. имеет следующую положительную тенденцию. Согласно предварительному анализу запрошенной в территориальных налоговых органах информации, в 2005 г. налогоплательщики отказались от исковых требований на общую сумму более 28 млрд. рублей.
Специфичность административной юрисдикции проявляется в том, что осуществляется она во внесудебном порядке органами государственного управления и должностными лицами, обладающими квазисудебными полномочиями. Административная юрисдикция имеет много сходного со стадией судебного рассмотрения и разрешения гражданских и уголовных дел, именуемой судебной юрисдикцией. Юрисдикция как государственно-властная деятельность полномочного органа (органа управления, органа правосудия) состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятия по ним правовых индивидуальных актов (актов юрисдикции) .
Основным признаком юрисдикционной деятельности является наличие в конкретном деле правового спора или признаков правонарушения, требующего властного вмешательства компетентного органа для разрешения конфликтной ситуации и восстановления правопорядка в соответствии с предписанием закона.
Таким образом, учитывая сложившиеся представления о понятиях «юрисдикция» и «административная юрисдикция», следует определить данную дефиницию следующим образом:
Административно-юрисдикционная деятельность — это осуществляемая в определенной процессуальной форме деятельность, носящая правоохранительный, государственно-властный характер состоящая в рассмотрении и разрешении юридических конфликтов в досудебном порядке, дел об административных правонарушениях, включающая также производство по жалобам, дисциплинарным проступкам, а также производство по применению мер административного принуждения осуществляемого в рамках соответствующего административно-юрисдикционного производства, уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Вышеизложенное дает возможность сделать вывод, что администра- тивно-деликтная юрисдикция - это подведомственность, а также компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.
Таким образом, административно-деликтная юрисдикция является составной частью административной юрисдикции. Кроме того, если учитывать, что сердцевиной производства по делам об административных правонарушениях является рассмотрение и разрешение дела, т.е. непосредственно осуществление юрисдикционной деятельности, то следует, что административно- деликтная юрисдикция является и составной частью производства по делам об административных правонарушениях, а также производства по делам о применении принудительных мер в сфере управления и в целом административного процесса. Административно-юрисдикционная деятельность федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере включает совокупность административных производств: производство по принятию правовых (нормативных) актов государственного управления; производство по рассмотрению в аппарате управления обращений государственных и общественных объединений; производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан (в порядке реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере государственного управления); производство по жалобам и спорам, в том числе жалобам граждан на действия должностных лиц органов управления; производство по делам о применении мер поощрения к гражданам и организациям в сфере государственного управления; производство по делам о применении принудительных мер в сфере налогового администрирования . А.П. Зрелов выделяют следующие виды производств по делу о нарушении законодательства РФ в области налогов и сборов: производство по делам об административных правонарушениях (производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения);
Нормы права в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
В течение последних лет в Российской Федерации отмечается рост нарушений налогового законодательства, связанных с использованием разнообразных, порой изощренных приемов уклонения от уплаты налогов. Борьба с нарушениями законов в сфере налогообложения носит разобщенный характер и не оказывает реального влияния на пополнение доходной части федерального бюджета. Наиболее криминальными сферами налоговых нарушений являются торгово-закупочная, посредническая, кредитно-финансовая и внешнеэкономическая деятельность предприятий. Особо крупный ущерб причиняется государству от сокрытия налогов по валютным сделкам. Неудовлетворительно ведется работа по пресечению коррумпированности государственных служащих, осуществляющих контроль за налогообложением.
Усилия правоохранительных и налоговых органов еще не соответствуют складывающейся обстановке. Недостаточно проводится работа по взысканию в бюджет недоимок прошлых лет. Предоставленные полномочия в борьбе с налоговыми правонарушениями используются неэффективно.
Во многих регионах сотрудники налоговых органов не овладели методикой выявления налоговых правонарушений и привлечения виновных физических и юридических лиц к установленной законом ответственности. В предупреждении и пресечении указанных нарушений не в полной мере используются оперативно-розыскные мероприятия. Многочисленны факты необоснованного освобождения злостных неплательщиков налогов от финансовой, административной и уголовной ответственности. Розыск виновных в совершении налоговых правонарушений ведется пассивно.
Названные обстоятельства обусловливают необходимость совершенствования нормативных предписаний касающихся деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою компетенцию в налоговой сфере.
Анализ экспертных оценок показывает, что эффективная деятельность органов исполнительной власти в механизме предупреждения налоговых правонарушений напрямую зависит от совершенства не только налогового и административного законодательства, но также и от совершенства уголовного, финансового законодательства, порядка регистрации и постановки на налоговый учет налогоплательщиков и др. Общеизвестно, что именно налоговые нормы определяют правовое положение этих субъектов, их права и обязанности, а также юридические средства, обеспечивающие должное их поведение .
Таким образом, перспективным, на наш взгляд, является рассмотрение указанных норм в связи с механизмом правового регулирования в аспекте их функционального назначения. Поэтому важно охарактеризовать совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, которые собственно и составляют основу регламентации деятельности субъектов в сфере профилактики налоговых правонарушений.
Большинство ученых, при анализе правовой основы налоговых правонарушений, рассматривают их как фактическую природу видов юридической ответственности. Например, О.И. Юстус при исследовании проблем правовой ответственности говорит о правовой природе налогового правонарушения как «единственного основания финансово-правовой ответственности в сфере налогообложения» . Другие исследователи рассматривают правовую природу налогового правонарушения через его сопоставление с административными правонарушениями и налоговыми преступлениями.
В целом можно утверждать, что в специальной юридической литературе преобладающим является рассмотрение налогового правонарушения как особого рода юридических фактов, как основания юридической ответственности. Таким образом, налоговое правонарушение связано с юридической ответственностью и является либо обоснованием финансово-правовой ответственности, либо ее включением в состав административной ответственности. По мнению P.C. Юрмашева такая точка зрения вполне обоснованно подвергается критике, т.к. все правонарушения «рассматриваются тождествен ными по своей сущности» .
С учетом имеющейся в юридической литературе пятизвенной группировки законодательных и иных нормативно-правовых актов, рассмотрим их функциональное назначение применительно к предмету нашего исследования.
К первой группе в первую очередь относится Конституция Российской Федерации, в которой закреплены принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, функционирования государственных и общественных институтов. Особенностью действующей Конституции Российской Федерации является признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18). Прямое действие конституционных прав и свобод тесно связано с общим принципом высшей юридической силы и прямого действия Конституции Российской Федерации (ст. 15). Вместе с тем, следует особо подчеркнуть, что это один из существенных признаков правового государства, подчеркивающий значение прав и свобод человека и гражданина - как высшей ценности.
К этой же группе правовых актов следует отнести основные международно-правовые акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Это положение вытекает их смысла ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в которой говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
При осуществлении сотрудничества в области борьбы с налоговыми правонарушениями широко используются две основные международно- правовые формы:
договорно-правовая (конвенционная) - заключение специальных договоров, регулирующих отношения в данной области;
институционная - сотрудничество в рамках международных органов и организаций, особенно всеобщего и регионального характера.
Вторая форма является качественно новой и более высокой ступенью в сотрудничестве государств, важным дополнением к системе договорных связей. Возникновение международных органов и организаций есть отражение потребности государств в относительно постоянных формах согласования и координации совместных усилий в определенной области и в заданных пределах (установленных в их учредительных актах - уставах).
Необходимо также отметить взаимосвязь и взаимодействие между двумя названными формами. С одной стороны, международные органы и организации создаются на основе соответствующих договоров, а с другой — в рамках межправительственных организаций разрабатываются и принимаются новые соглашения во изменение или дополнение существующих; в ряде случаев создаются органы по контролю над их выполнением
Правоотношения в механизме административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере
Бюджетная составляющая экономики напрямую зависит от налогов, которые являются основным каналом доходной части бюджета и формируют финансовые отношения государства с юридическими и физическими лицами. От продуманности и адекватности налоговой системы существующим экономическим условиям зависит эффективность деятельности основных звеньев экономики и удовлетворение основных потребностей государства и населения.
Налоговые правоотношения определяются юридическими нормами, но нельзя отрицать влияния на них объективных экономических процессов. Нестабильность экономической сферы общества, во многом переходный характер российской экономики формируют почву для многочисленных злоупотреблений и противоправного поведения субъектов экономической деятельности, являются питательной средой для теневых экономических процессов . Далее необходимо подчеркнуть, что налоговые правонарушения совершаются в ходе осуществления финансовой деятельности государства.
Относительно последней категории необходимо сказать, что она в научной литературе рассматривается далеко неоднозначно. К.С. Вельский пишет о том, что финансовая деятельность государства, представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как го сударственных (публичных), так и частных структур .
В.Н. Ульянова говорит о том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это непрерывная реализация органами власти их функций по формированию и распределению (перераспределению) финансовых ресурсов посредством денежных фондов для обеспечения ими публичных функций .
Э.Д. Соколова отмечает, что финансовая деятельность - это особый вид человеческих действий, имеющая различную степень обобщенности и выражающаяся в разных формах: в действиях государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, отдельных граждан, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование определенных фондов денежных средств .
Е.М. Ашмарина финансовую деятельность определяет как организационную деятельность компетентных органов государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, а также по созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных денежных фондов с целью обеспечения бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития .
Кроме того, актуальность рассматриваемой проблематике добавляет и Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности » .
Названный Указ Президента РФ имеет косвенное отношение к налоговому администрированию, тем не менее, подчеркивает важность защиты прав и законных интересов граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Достаточно часто права налогоплательщиков нарушаются при их привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В ходе осуществления финансовой деятельности возникают налоговые правоотношения. С.Е. Смирных отмечает, что налоговые правоотношения можно определить как властные отношения между субъектами налогового права, которые регламентируются законодательством о налогах и сборах по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, реализации прав налогоплательщиков, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение правонарушений, как налогоплательщиков, так и должностных лиц налоговых органов .
В.А. Яговкина отмечает, что налоговое правоотношение представляет собой общественное отношение, существующее исключительно в правовой форме, имеющее властно-имущественный характер и возникающее между субъектами, наделенными правами и обязанностями, связанными с установлением, введением и взиманием налогов и сборов, осуществлением налогового контроля, обжалованием актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц и привлечением к ответственности по законодательству о налогах и сборах .
Г.В. Петрова пишет о том, что налоговые отношения - это отношения по распределению бюджетных расходов. Налоговые отношения имеют стоимостный денежный характер . Связано это с тем, что налоги уплачиваются в денежной форме. Так, в ст. 45 НК РФ определено, что обязанность по уплате налога исполняется в валюте Российской Федерации (п. 5).
