Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы исполнительной власти, осуществляющие финансовую деятельность 14
1. Финансовая деятельность как правовая категория 14
2. Система органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность 26
3. Состав и компетенция органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности 40
Глава 2. Содержание и развитие правового статуса органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности 71
1. Нормативно-правовое закрепление полномочий органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности 71
2. Реформирование органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности 98
3. Особенности полномочий органов государственной власти, реализующих правоохранительную функцию в финансовой сфере 122
Заключение 149
Список использованной литературы 154
Приложения 171
- Финансовая деятельность как правовая категория
- Система органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность
- Нормативно-правовое закрепление полномочий органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности
- Реформирование органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
обусловливается тем, что в системе государственной власти исполнительная власть занимает доминирующее положение. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными . Большой объем как по распространенности, так и по значению занимают органы исполнительной власти, осуществляющие финансовую деятельность.
Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить себе разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач.
Однако процесс реформирования исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России идет сложно и противоречиво. Остро стоят проблемы дублирования функции имеющихся органов государственного управления, неоправданно больших расходов на содержание государственного аппарата, неэффективности его деятельности.
В большой степени все сказанное относиться и органам исполнительной власти, осуществляющим финансовую деятельность. Россия, встав на путь экономических преобразований, не могла обеспечить необходимого экономического роста часто в силу некорректно сформированных финансовых органов государства, неэффективного распределения их полномочий. Механизм осуществления финансовой
1 Колпаков И. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 26.
политики страны состоит из неоправданно большого числа ведомств и учреждений, которые не могут обеспечить должного взаимодействия в решении поставленных перед ними задач. Актуализируя данную проблему, следует отметить, что на фоне реформирования финансовых и налоговых органов в России увеличиваются и опасения о целесообразности и необходимости подобного рода реформ.
В настоящее время в рамках административной реформы сокращено число министерств и ведомств и тем самым определена задача обеспечения слаженной и эффективной работы федеральных органов исполнительной власти. Как известно, первым шагом на пути реформирования финансовых и налоговых органов государства стало упразднение Федеральной службы налоговой полиции и передача ее функций органам внутренних дел. Этот шаг, на наш взгляд является целесообразным и обоснованным, он позволил сократить число дублирующих друг друга по функциям ведомств.
Безусловно, центральным звеном в цепи реформирования органов, осуществляющих финансовую функцию государства, является упразднение Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и образование Федеральной налоговой службы. Однако, несмотря на установление новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, их совершенствование, проблемным остается вопрос эффективного перераспределения полномочий данных органов. Дальнейший путь реформирования требует значительных научных разработок.
В особенности это касается органов, осуществляющих правоохранительную функцию в финансовой сфере.
Отсутствие эффективности в исполнении финансовой функции государства в немалой степени обусловлено слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов
политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Данное обстоятельство связано и с несовершенством самой Конституции Российской Федерации, в которой не отражена структурная и функциональная характеристика исполнительной власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти.
Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов, проблемы компетенции отдельных органов исполнительной власти требуют своего воплощения в реальных юридических конструкциях государственного механизма. Потребность анализа правового статуса системы органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, а также правоохранительных органов в данной сфере, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.
Степень научной разработанности. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития системы органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, проблемы правового обеспечения организации и деятельности указанных органов исполнительной власти, совершенствования их системы, структуры и функций остаются одними из наиболее важных для отечественного права и управленческой науки.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе значительного количества научной, публицистической литературы,
нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых. При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов специалистов в области теории государства и права, социальной философии: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, A.M. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.И. Ефимова, В.Г. Игнатова, В.Г. Исакова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Проблемы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вольского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, В.Л. Кобалевского, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкина и др.
Большое значение для исследования сущности финансовой деятельности государства, правового статуса органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, их компетенции, опыта построения системы таких органов в зарубежных странах имеют труды таких ученых, как А.В. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, С.Г. Пепеляева, Н.И. Химичевой и др.
Вопросам системы и компетенции правоохранительных органов посвящены работы Ю.А. Дмитриева, А.Н. Козырина, В.В. Черникова, А.А. Ялбулганова.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе формирования и совершенствования системы органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, определения их компетенции.
Предметом исследования являются нормы административного и финансового права, регулирующие вопросы формирования и развития правового статуса, системы, структуры и функций органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, а также вопросы компетенции правоохранительных органов в данной сфере.
В диссертационном исследовании были проанализированы как теоретико-правовые проблемы организации и функционирования системы органов исполнительной власти, в частности органов, осуществляющих финансовую деятельность, так и практический опыт реформирования системы правоохранительных, финансовых и налоговых органов власти в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования - провести комплексный анализ организации и деятельности органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности в современной России, раскрыть теоретико-методологические основы правового статуса указанных органов государственной власти, определить концептуальные положения реформирования правоохранительных, финансовых и налоговых органов.
Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:
- определить правовую природу финансовой деятельности, выявить
ее основные признаки и компоненты;
- изучить вопросы правового регулирования статуса органов
исполнительной власти Российской Федерации, проанализировать их
место в системе органов государственной власти;
- исследовать систему и структуру органов, наделенных специальной
компетенцией в сфере финансовой деятельности;
- рассмотреть состав и компетенцию органов, наделенных
специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности;
проанализировать зарубежный опыт построения системы финансовых и налоговых органов, а так же определить целесообразность применения этого опыта в Российской Федерации;
- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию
системы, полномочий и функций органов, наделенных специальной
компетенцией в сфере финансовой деятельности;
- подвергнуть анализу компетенцию органов, реализующих
правоохранительную функцию в финансовой сфере.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу вопросов формирования и развития органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность в Российской Федерации.
Диссертант использовал различные методы познания: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический, а также общетеоретические положения в области теории государства и права и отраслевых юридических наук.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также на обобщении большого числа подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации, функционирования и компетенции органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности.
Эмпирическую базу исследования составило исследование практической деятельности Министерства финансов Российской
Федерации, Федеральной налоговой службы (Министерства Российской Федерации по налогам и сборам), федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел за 2002-2005 гг., изучены материалы выездных налоговых проверок, документальных проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, уголовных дел в данной сфере.
Диссертант использовал выступления Президента Российской Федерации, Министра Российской Федерации по налогам и сборам, руководителя Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям, а также аналитические справки и обзоры о результатах деятельности налоговых органов и органов внутренних дел.
При написании диссертации использован личный опыт работы соискателя в правоохранительных органах, связанный с раскрытием преступлений в сфере экономики и организацией взаимодействия с контролирующими органами.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в условиях административно-правовой реформы рассмотрен правовой статус органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, определены место и роль правоохранительных, финансовых и налоговых органов в механизме государства.
Впервые система органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности, в Российской Федерации выступает как объект всестороннего исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о реформировании системы данных органов, о необходимости эффективного перераспределения их полномочий.
Комплексный анализ компетенции регулирующих, контрольных и правоохранительных органов в финансовой сфере также ранее в научной литературе не использовался.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие
положения и выводы:
1. Раскрыты теоретические аспекты финансовой
деятельности государства, понятий «финансы», «финансовая политика»,
«финансовая функция», их соотношение. Проанализирована финансовая
система Российской Федерации, ее составляющие. На основе
классификации методов осуществления финансовой деятельности,
предложена система органов государственной власти ее осуществляющих.
На основе теоретического анализа характерных признаков финансовой деятельности государства и компетенции органов ее осуществляющих, дана авторская классификация органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности. К числу данных органов относятся Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное казначейство (федеральная служба), Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), Государственные внебюджетные фонды.
Осуществлен комплексный анализ компетенции органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности. Вскрыты недостатки действующих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности данных органов, в частности Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы России. Выработаны и обоснованы конкретные рекомендации по совершенствованию законодательного закрепления их полномочий.
Анализируя зарубежный опыт и современную российскую действительность аргументируется вывод о том, что более эффективной является система построения органов, отвечающих за государственных расходы и государственные доходы, в виде единого государственного органа. Такая система позволяет более эффективно и
скоординировано обеспечивать исполнение финансовой политики государства.
В ходе проведения реформы органов исполнительной власти обосновывается целесообразность реформирования Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и образование Федеральной налоговой службы России.
5. Предложены основные направления структурных и
функциональных изменений системы налоговых органов в
Российской Федерации: переход налоговых органов на функциональный
принцип деятельности, усиление информационного обеспечения и
внедрение автоматизированного анализа деятельности
налогоплательщиков, повышение взаимодействия со смежными органами
государственной власти (таможенными органами, органами внутренних
дел), создание и функционирование местных (муниципальных) налоговых
органов, переориентация с контроля за налогоплательщиками на контроль
за проведенными ими экономическими операциями.
6. Проведен сравнительно-исторический анализ компетенции
органов, реализующих правоохранительную функцию в финансовой сфере
по основным направлениям деятельности: проверки налогоплательщиков
(плательщиков сборов, налоговых агентов), производство по делам об
административных правонарушениях.
Отмечены особенности и пробелы новейшего законодательства в сфере борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, высказаны предложения по его совершенствованию.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость результатов исследования
предопределяется их направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы органов, наделенных специальной
компетенцией в сфере финансовой деятельности, представлением предложений по законодательному совершенствованию их структуры и полномочий.
Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем исследовании органов, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности; б) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти; в) при совершенствовании правового регулирования деятельности финансовых и налоговых органов; г) положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании теории и истории государства и права, административного права, финансового и налогового права, политологии, некоторых других дисциплин.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников.
Автором был изучен достаточный объем работ по государственному
праву, административному и финансовому праву, общей теории права,
иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные
достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой
области. В процессе работы над диссертацией были изучены и
проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие
непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция РФ, акты исполнительных, законодательных и судебных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, Указы Президента РФ и другие нормативные правовые акты.
Апробация и внедрение результатов исследования. В процессе проведения исследования автором был подготовлено 16 научных статей и публикаций общи объемом 12 печатных листов. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на международных: «Принципы федерализма в законодательстве». Москва. 2003 г., «Актуальные проблемы юридической науки и их отражение в учебном процессе». Москва. 2003 г., «Современные тенденции развития экономической науки и их отражение в учебном процессе». Москва. 2004 г., «Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел». Москва. 2004 г.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, были использованы и используются в практической деятельности Главного оперативного управления ФСНП России, а также Департамента экономической безопасности МВД России, внедрены в практику работы Правового департамента МВД России, в учебный процесс Московского гуманитарного университета, Международной академии предпринимательства.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
Финансовая деятельность как правовая категория
Многообразие задач, которые стоят перед государством в рыночной экономике определяют выполняемые государством экономические функции. Для решения задач, стоящих перед государством в процессе выполнения этих функций в распоряжении государства имеется ряд инструментов, к важнейшим из которых относятся: фискальная и денежная политика; социальная политика и политика регулирования доходов; внешнеэкономическая политика, и другие.
К фискальной политике относят деятельность государства по распоряжению бюджетными средствами. Одна сторона этой деятельности связана со сбором средств через систему налогообложения, а другая - с расходованием этих средств. За счет бюджетных средств государство выполняет свои общественные функции, такие как: оборона, национальная безопасность, образование, здравоохранение, фундаментальные научные исследования, решение экологических проблем, социальные проблемы и другие.
Фискальная политика - важный инструмент для достижения макроэкономической стабилизации экономики. Манипулируя государственными расходами и налогами, можно стимулировать деловую активность, воздействовать на безработицу и инфляцию. Неправильная фискальная политика государства может приводить к серьезным отрицательным последствиям для всей национальной экономики.
Не менее важной по значимости является денежная политика. Регулируя денежную массу, государство может влиять на цены, инвестиционные проекты и потребление населения, объем национального производства, инфляцию и темпы экономического роста. Денежная политика, как и фискальная, может служить средством стабилизации, но может и отрицательно воздействовать на экономику. Без отлаженной денежной политики борьба с инфляцией невозможна
Любое государство проводит определенную социальную политику. Функцию перераспределения доходов государство выполняет через государственную налоговую систему, а также через различные социальные программы по государственной помощи малоимущим, проводя определенную политику в сфере занятости, образования, культуры, медицины2.
Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности, также является одним из важнейших инструментов государственного регулирования. Государство осуществляет торговое и валютное регулирование, использует квотирование, таможенные пошлины, субсидии, налоги. Манипулируя таможенными пошлинами, государство может оказывать косвенную поддержку национальному производству, регулируя валютные курсы - оказывать влияние на экспорт и импорт.
Все инструменты проведения экономической политики тесно взаимосвязаны. При принятии решений в одной сфере необходимо учитывать их влияние на другие. Так, изменения в государственных расходах и налогах, требует соответствующего изменения денежной массы. Изменения в фискальной и денежной политике повлияют на инвестиции, занятость, уровень доходов, объем национального производства и размеры чистого экспорта. Важно подчеркнуть, что ни один из инструментов экономической политики не действует изолированно от других.
К функциям, выполняемым государством в финансовой сфере, относятся, прежде всего, следующие: создание и регулирование правовой основы функционирования экономики; антимонопольное регулирование; проведение политики макроэкономической стабилизации; воздействие на размещение ресурсов; деятельность в сфере распределения доходов; деятельность государства, как субъекта имущественных отношений1.
Такая классификация достаточно условна, так как в реальной практике все функции взаимосвязаны и действуют в комплексе. Например, антимонопольная деятельность предполагает наличие соответствующего законодательства, а ее результаты будут сказываться и на размещении ресурсов, и на распределении доходов. Рассмотрим эти функции государства.
Мероприятия государства по мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию на основе финансового законодательства страны называются финансовой политикой . Направления финансовой политики зависят от экономического состояния страны. Кризисное положение экономики предопределяет финансовую политику, направленную, с одной стороны на прекращение спада производства и на стимулирование производства, на мобилизацию финансовых ресурсов в целях их эффективного вложения в отдельные отрасли экономики, а с другой - на сдерживание всех социальных программ, сокращение расходов на оборону.
Соответственно, при переходе экономики в другое состояние меняются направления финансовой политики.
Система органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность
Конституционное и административное законодательство не дает четкого определения понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти1.
Можно говорить о том, что в использование определений «система» и «структура» органов исполнительной власти на практике не имеет точного законодательного закрепления, довольно часто они используются не по их прямому назначению, встречаются случаи смешивания этих понятий и неправильного их применения в нормативных правовых актах
Российской Федерации.
Термин «система» (от греческого systema) может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке»1. В толковом словаре термин «система» понимается, в том числе и как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»2.
Толкование термина «структура» раньше вызывало споры ученых. Например, Д.Н. Бахрах под структурой понимал «строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами». В ней он выделял «два компонента -строение, совокупность элементов и систему отношений между ними»3.
Понятие «структура» - это распространенный в социологии термин. Он характеризует устройство, сложение объекта. Ранее этот термин использовался в юриспруденции для определения внутреннего строения какого-либо органа власти и управления4.
Между тем структура органов власти или управления - это «несущая» конструкция, «скелет», от правильного построения которого во многом зависит эффективность деятельности органов, и мы понимаем под определением «структура органов управления» внутреннее подразделение органа и распределение функций между его отдельными частями (управлениями, департаментами, отделами, отделениями, секторами) .
Понятие «система» шире понятия «структура». Структура органа управления зависит от системы органов управления; естественно, что система органов управления определяет их структуру. Если говорить о структуре, то, по мнению некоторых ученых, структура органа может делиться на функциональную и территориальную (подразделяться на отраслевую).
Проанализируем действующую систему и структуру органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" ознаменовали собой принципиально новый этап развития системы органов исполнительной власти. В отличие от ранее действовавшей нормативной базы, регулирующей вопросы организации и функционирования органов исполнительной власти, Указ № 314 одновременно устанавливает и основные параметры системы органов исполнительной власти и структуру данных органов.
В соответствии с данным указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр); б) самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации; г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
В целях координации и контроля, находящихся в ведении данного министерства федеральных служб и федеральных агентств, федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
Нормативно-правовое закрепление полномочий органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности
Как уже было отмечено, 9 марта 2004 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"1. Указом установлена новая трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти. Созданная система состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Необходимо подробнее остановиться на основных положениях реформирования органов исполнительной власти, отметить неразрешенные проблемы и предложения по дальнейшему совершенствованию структуры и полномочий органов исполнительной власти вообще и органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, в частности.
Реформирование исполнительной власти осуществлялось и осуществляется в трех магистральных направлениях.
Первый элемент - направление, связанное с пересмотром функций, структуры исполнительной власти и механизмов реализации этих функций. Данный элемент иногда в общественных дискуссиях называется «административная реформа в узком понимании» и касается именно структуры функции органов исполнительной власти.
Еще один элемент реформы - это реформа государственной службы, то есть порядка деятельности государственных служащих, механизмов оплаты их труда, механизмов принятия решений внутри конкретных органов власти. Третий элемент - вопросы разграничения полномочий между различными уровнями власти: федеральной, субъектов федерации и местного самоуправления. Сегодня значительная часть предварительной работы по функциональному анализу органов федеральной исполнительной власти уже проведена. Все функции органов разграничены на три основные группы: правоустанавливающие (выработка политики и регулирование); правоприменительные (контрольно-надзорные функции и индивидуальное правоустановление); иные функции (управление имуществом и оказание услуг).
При этом предполагается существование презумпции целесообразности передачи оказания государственных услуг в частный сектор везде, где это возможно и эффективно.
При этом министерства выступают в качестве органов, координирующих работу других государственных органов, агентств и служб, которые будут выполнять все остальные функции (надзор и контроль, управление имуществом и оказание услуг). Большую часть услуг в дальнейшем предполагается перевести именно на этот самый низкий уровень. Руководители такого рода органов не входят в Правительство Российской Федерации. Соответственно Правительство стало намного более компактным. В последнее время премьер-министр руководил напрямую 55 органами федеральной исполнительной власти, что превышает любые пределы управляемости.
На основании этого разграничения функций и было подготовлено предложение о формировании трехуровневой структуры федеральных органов исполнительной власти. Реформирование системы и структуры исполнительной власти, а также государственной службы Российской Федерации направлены на: приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы; - разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию; - формирование разных типов государственных органов, на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности; - разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе; создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.
Однако, в дальнейшем, в ходе реализации мероприятий, предусмотренных концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации, необходимы уточнение, конкретизация и классификация подсистем и элементов государственной службы: - по характеру функций (политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, силовые, учетные, аналитические, кадровые); деление функций на основные и инфраструктурные (обеспечивающие), - на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые; - по ветвям государственной власти и типам органов власти (государственная служба в органах исполнительной власти, в органах законодательной власти, военная служба, служба в правоохранительных органах, в органах юстиции, в контрольных органах, государственная дипломатическая служба);
Реформирование органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере финансовой деятельности
Решение Президента Российской Федерации о реформировании Федеральной службы налоговой полиции оказалось, судя по всему, неожиданностью не только для самих полицейских, но и для рядового обывателя.
Данный факт наглядно свидетельствует о самом серьезном намерении оптимизировать и усовершенствовать систему органов государственной власти, реализующую функции, наверное, в самой стратегически важной сфере государственной деятельности - сфере финансов.
В.В. Путин заявил, что «следует завершить налоговую реформу, призванную создать налоговый режим, полностью обеспечивающий финансирование бюджетных обязательств, минимально обременительный с точки зрения администрирования, максимально благоприятный для экономической деятельности».1 Однако реформирование налогового администрирования на этом было не завершено. Этот шаг явился первым шагом на пути реформирования системы финансовых органов государства.
Самым значительным этапом реформирования данных органов явилось преобразование Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу, непосредственно подчиненную Министерству финансов Российской Федерации.
В соответствии с Указом № 314 Министерство финансов и Министерство по налогам и сборам объединено в одно ведомство.
В связи с этим возникает масса вопросов по поводу обоснованности и целесообразности такого реформирования. По данному поводу высказываются различные мнения, однако, ни одно из этих мнений не обосновывается с научной точки зрения, но практически все мнения являются отрицательными.
Все аргументы противников подобного реформирования сводятся по существу к одному: в одном ведомстве автоматически будут совмещены разные функции - сбор доходов и их расходование, и это превратит данное ведомство в огромного неповоротливого монстра.
По мнению С. Пепеляева, согласно законодательству, министерство по налогам и сборам - это «система надзорных органов», и сбор налогов ни коим образом к функциям МНС не относится. А у нас де-факто это министерство выполняет планы по сбору налогов.
Раньше сбором налогов занималось Министерство финансов, пока для этой функции не создали отдельное министерство. Прогнозируя последствия еще предстоящего слияния МНС с Министерством финансов, С. Пепеляев выразил тревогу, что в результате получится «финансовый монстр», который будет «подгонять» налоги под расходы. Соответственно, налоговая политика станет жестче и требовательнее1.
Еще в 2001 году бывший Министр РФ по налогам и сборам Геннадий Букаев, высказывал мнение о том, что «идея слияния МНС и Минфина абсурдна». Он заметил, что если одно ведомство будет заниматься доходами и расходами, то это будет "непрозрачно"1.
Категоричная позиция экономистов и чиновником по отношению к реформированию министерства по налогам и сборам никак научно не обоснована. В связи с этим необходимо обратиться к зарубежному опыту.
В мировой практике используют различные варианты организации налогового администрирования. Для этого в системе государственной власти различных стран создаются специальные органы управления налогообложением, которые принято именовать органами налогового администрирования или налоговыми администрациями. Определение налоговой (фискальной) политики в большинстве стран является прерогативой высших органов представительной или исполнительной власти. Непосредственно же фискальную политику ее в большинстве стран осуществляют органы исполнительной власти, на которые возложены функции управления государственными доходами или финансами.
Как отмечает И.И. Кучеров, в мировой практике существуют различные варианты организации налоговых органов и их подчинения. В одних странах, они обладают самостоятельным статусом (Австралия, Китай, Япония), в других являются структурными подразделениями финансовых органов (Италия, Франция, Швейцария, США) или подчинены уполномоченному органу, ведающему государственными доходами (Казахстан) .
