Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика административно-правового статуса иностранцев
1. Понятие и содержание административно-правового статуса иностранцев 16
2. Право иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в Российской Федерации 55
Глава II. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации
1. Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения административно-правового статуса иностранцев 97
2. Организация работы органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан 116
3. Взаимодействие органов внутренних дел с иными субъектами при обеспечении административно- правового статуса иностранных граждан 138
Заключение 160
Список использованной литературы 163
Приложения 194
- Понятие и содержание административно-правового статуса иностранцев
- Право иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в Российской Федерации
- Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения административно-правового статуса иностранцев
- Организация работы органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из закономерностей переживаемого Российской Федерацией периода являются более тесные и открытые связи с зарубежными странами. Расширение торгово-экономических, научно-технических, культурных и иных международных связей способствует увеличению числа иностранных граждан, прибывающих в нашу страну. Упрощение порядка въезда иностранных граждан и их передвижения по территории России способствовало активизации контактов на личной основе (визиты по частным приглашениям родственников и знакомых, увеличение числа студентов и учащихся из других стран, рост количества лиц, работающих по межведомственным соглашениям, расширение связей российских предприятий с различными зарубежными фирмами).
Так, в 1995 году на территорию России въехало по частным делам более 91 тысячи иностранных граждан, а в 2002 году - свыше 95 тысяч. Въехавших в РФ иностранцев по служебным, общественным, торговым делам и в качестве туристов зарегистрировано в 1995 году - 922 тысячи, в 2002 - 2 млн. 50 тысяч человек. Всего на территории Российской Федерации, постоянно проживающих иностранцев находилось в 1995 году - 2400, в 2002 году - более 4000 человек.
После распада СССР, проблемный характер для России, приобрела миграция населения из стран - участников СНГ и Балтии. Многие из мигрантов стали беженцами и вынужденными переселенцами, но достаточно многочисленная часть из них находится на территории РФ незаконно.
В настоящее время, по оценкам экспертов, в России находятся от трех до пяти миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, правовой статус которых не определен. Очевидно, что такое количество иностранцев, находящихся на территории нашей страны, составляют группу
повышенного криминогенного риска, так как многие из них не имеют достаточных средств для существования, что толкает их на совершение различных проступков.
По результатам исследования, проведенного автором, установлено, что ими совершается большое количество административных правонарушений, среди которых наиболее характерными являются: проживание без документов или по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации, уклонение от выезда из РФ по истечении разрешенного срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России. В течение 2001 года в РФ за эти и другие правонарушения к административной ответственности привлечено более 560 тысяч иностранных граждан, в 2002 году - более 600 тысяч.
Значительно возросло применение в отношении иностранцев такой принудительной меры, как административное выдворение за пределы Российской Федерации. Так, за период времени с 1992 по 2002 годы, количество выдворенных из России возросло в 20 раз с 1071 до 20980. Из них под конвоем - в 23 раза (150 - в 1992 году и 3450 - в 2002 году).
Постоянно растет количество преступлений, совершаемых иностранцами. В 2002 году на территории РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено более 33 тысяч преступлений, что на 4,5% больше, чем за аналогичный период 2001 года.
В свете этого важнейшим моментом в определении правового статуса иностранных граждан в РФ на современном этапе является активизация нормотворчества, выразившаяся в принятии в 2002 году основополагающих федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2,
1 Федеральный закон от 31 мая 2002г. «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2002. - №22. -
Ст.2031.
2 Федеральный закон от 25 июля 2002г. (в ред. ФЗ от 30 июня 2003 г.) «О правовом положении ино
странных граждан в Российской Федерации»//СЗ РФ. -2002. -№30. -Ст. 3032; 2003. -№27. -Ст. 2700
(ч.1).
определяющих общие принципы пребывания иностранцев в России и основы деятельности государственных органов и учреждений по контролю за иностранными гражданами в Российской Федерации.
Круг государственных органов, обеспечивающих административно-правовой статус иностранцев достаточно широк и разнообразен. К ним относятся, например, Комиссия и Управление по вопросам гражданства при Президенте России, Правительство РФ, ФСБ, МВД, МИД, органы прокуратуры, министерство РФ по налогам и сборам и некоторые другие'.
Важным звеном действующей в России системы государственного контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, являются органы внутренних дел к основным задачам которых, в рассматриваемой сфере относятся: организация работы по регистрации иностранных граждан, пребывающих на территории РФ, выдаче им документов на право жительства, оформлению документов и разрешений на въезд в РФ и выезд из Российской Федерации, контролю за соблюдением установленных правил пребывания; осуществление мер по привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации.
Обеспечение административно-правового статуса иностранных граждан - комплексная проблема, требующая координации и взаимодействия всех государственных органов и общественных формирований, призванных ее решать. Однако отсутствие до настоящего времени четкой и понятной концепции государственной политики Российской Федерации в отношении неграждан России, а также совершенной нормативной базы, значительно снижают эффективность работы заинтересованных органов в указанной области (так в целях реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в РФ»
1 См.: Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». - М.. 2001.-С. 133-134.
только Правительству Российской Федерации необходимо разработать и принять около тридцати постановлений).
Отдельные вопросы правового статуса иностранцев и организационные основы деятельности ОВД по контролю за пребыванием иностранных граждан в РФ исследовались в трудах A.M. Арбузкина, ММ. Богуславского, С.Г. Верещагина, Л.Н. Галенской, Ю.В. Герасименко, Ю А. Дмитриева, Н.П. Ерилина, И.Б. Кардашовой, К.А. Корсика, М.Н. Кузнецова, А.В. Куракина, О.Ф. Мураметса, И.А. Назаровой, БИ. Нефедова, А.А. Рубанова, Ю.П. Соловья, М.А. Шарипова, В.Д. Яворского и других авторов.
Однако, комплексное исследование административно-правового статуса иностранных граждан (особенно роль органов внутренних дел в реализации иностранцами права на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в Российской Федерации) не проводилось.
Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранцев, обусловили актуальность выбранной темы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов внутренних дел, их служб и подразделений, направленной на обеспечение прав, свобод и обязанностей иностранных граждан, урегулированных нормами административного права.
Предметом исследования - нормативные правовые акты и отдельные нормы, регулирующие административно-правовой статус иностранных граждан в РФ, компетенцию и организацию деятельности органов внутренних дел по контролю за пребыванием иностранцев на территории России.
Целью исследования - разработка и обоснование теоретических и практических выводов, предложений и рекомендаций по совершенствова-
нию правового регулирования и организации практической деятельности служб и подразделений ОВД, обеспечивающих административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации.
Для достижения этой цели в диссертации решаются следующие основные задачи.
определение понятия «иностранец», классификаций и содержания административно-правового статуса иностранных граждан;
исследование права иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в РФ;
проведение сравнительно-правового анализа нормативной базы, регулирующей административно-правовой статус иностранцев, выявление имеющихся в этой сфере пробелов и иных недостатков;
разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, регулирующих правовое положение иностранных граждан;
определение места и роли органов внутренних дел в системе субъектов, обеспечивающих административно-правовой статус иностранцев;
исследование организации и функционирования служб и подразделений ОВД, контролирующих пребывание иностранцев в РФ, их взаимодействия с иными субъектами, обеспечивающими административно-правовой статус иностранных граждан.
Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на методологию и теорию познания философии, общей теории и социологии права. Основные вопросы освещаются с учетом современных достижений теории управления, конституционного, административного права и административной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, были использованы научные методы комплексного системного изучения явлений и процессов, частные и специальные методы научного познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историче-
ский, системно-структурный), а также логические операции (анализ и синтез, индукция и дедукция).
Основной информационной базой исследования явилось ранее действовавшее и современное международное и российское законодательство, нормативные акты субъектов Российской Федерации, научные труды и публикации отечественных и зарубежных авторов, материалы социологических исследований (опроса, анкетирования и др.), периодической печати, личные наблюдения соискателя. В ходе подготовки диссертации проведен опрос более ста сотрудников паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел и около двухсот сотрудников других служб и подразделений ОВД Пермской и Кировской областей, а также Коми-Пермяцкого автономного округа. Было изучено свыше пятидесяти материалов об оставлении на постоянное проживание в РФ иностранцев и лиц без гражданства, более сорока дел об административном выдворении за пределы России, двухсотпятидесяти материалов по делам об административных правонарушениях, связанных с иностранными гражданами. При подготовке диссертации использовалась практика применения законодательства в городе Москве, Пермской, Свердловской, Омской и Челябинской областях, кроме того, использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов организационно-правового обеспечения деятельности ОВД по контролю за пребыванием иностранных граждан в РФ.
Впервые проведен анализ работы органов внутренних дел в сфере реализации иностранцами права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания в России.
Обоснована возможность создания самостоятельного федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы миграционной по-
лиции. Сформулированы предложения по решению ряда вопросов, не достаточно урегулированных действующим законодательством, в частности, о введении единой таблицы классификаций виз; о разработке формализованных бланков протокола о нарушении законодательства о правовом положении иностранцев и апатридов и постановления по делу об административном правонарушении по этой категории дел; о расширении и детализации перечня оснований отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание и (или) вида на жительство, а также оснований депортации иностранцев из России.
Выдвигается ряд иных предложений по совершенствованию законодательства в сфере контроля за пребыванием иностранных граждан.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Основываясь на различных по содержанию дефинициях, целесообразно предложить универсальное понятие «иностранец», под которым, следует понимать физическое лицо, находящееся в определенной правовой связи с государством, но не являющееся его гражданином, состоящее в гражданстве (подданстве) другой страны.
Иностранцы, пребывающие на территории Российской Федерации, условно могут быть разделены на следующие группы:
иностранные граждане, не обладающие иммунитетами и привилегиями;
иностранные граждане, обладающие определенными иммунитетами и привилегиями;
иностранные граждане, получившие убежище в России.
Административно-правовой статус иностранных граждан определяется гражданством, правосубъектностью, совокупностью прав, свобод и обязанностей иностранцев в их отношениях с органами исполнительной власти (в том числе ОВД), в сочетании с гарантиями их реализации и ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, урегулированных нормами административного права.
Права и свободы, предоставляемые иностранным гражданам на территории России разнообразны по содержанию. Право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в пределах Российской Федерации занимает особое место, так как во многом зависит от деятельности органов внутренних дел.
Обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части предоставления иностранным гражданам права обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Существующие в настоящее время правовые нормы, в соответствии с которыми определены категории виз, выдаваемых иностранным гражданам, недостаточно удобны для использования в практической деятельности органов исполнительной власти (в том числе ОВД). Это позволяет предложить новую редакцию статьи 25.1 Федерального закона « О порядке выезда из РФ и въезда в РФ » которая бы содержала универсальную классификацию виз, предоставляемых заинтересованными органами исполнительной власти РФ иностранцам при оформлении въезда в Россию, транзитного проезда по территории Российской Федерации и выезда из РФ.
В целях недопущения незаконной миграции (особенно граждан государств, входящих в СНГ), а также пресечения нелегального ввоза оружия, наркотических средств и психотропных веществ целесообразно установление визового режима пересечения государственной границы Российской Федерации для граждан стран, входящих в Содружество Независимых Государств.
Обоснование необходимости уточнения оснований к отказу в выдаче разрешений на временное проживание в РФ и видов на жительство и
внесения изменений в статьи 7 и 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Решением проблемы привлечения переводчиков при производстве по делам об административных правонарушениях, совершаемых иностранными гражданами может служить организация органами внутренних дел на контрактной (возмездной) основе за счет средств МВД домашних дежурств, особенно в вечернее и ночное время, гидов - переводчиков, преподавателей языковых кафедр различных учебных заведений, а также других специалистов, владеющих иностранными языками. Существенную помощь в этом вопросе могут оказать российские граждане, принадлежащие к определенным этническим и национальным группам.
В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях правом рассмотрения и назначения административных наказаний по статьям 18.8 и 18.9 обладают начальники органов внутренних дел и их заместители. Представляется необходимым наделить аналогичным правом руководителей подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел и их заместителей, что, на наш взгляд, позволит «разгрузить» руководство горрайоргана и положительно отразится на качестве и оперативности рассмотрения такой категории дел.
Новой мерой принуждения в отношении иностранцев согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», правом назначения которой наделены органы внутренних дел, является депортация. В ряде случаев основания применения депортации и административного выдворения, назначаемого в судебном порядке совпадают, в связи с чем представляется что любая принудительная высылка иностранного гражданина за пределы Российской Федерации должна осуществляться только по решению суда.
Статья 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает, что иностранцу может быть сокращен срок пребывания в нашей стране. По юридической природе она состоит в обязанности иностранца (против своей воли) в установленный срок выехать из России. Эта мера принципиально не отличается от депортации, что ставит под сомнение необходимость ее существования.
Обоснование необходимости принятия Федерального закона «О порядке привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы», а также создания при органах исполнительной власти субъектов РФ межведомственных комиссий, которые бы наделялись правом определения дефицита иностранцев по конкретным специальностям.
Представляется, что адекватной реакцией нашего государства на ухудшающуюся ситуацию в сфере незаконной миграции могло бы быть установление утоловной ответственности за злостное (например, систематическое) нарушение иностранцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Предложение о необходимости заключения соглашений (протоколов) о сотрудничестве между Паспортно-визовым управлением СОБ МВД России и соответствующими службами МИД России, ФСБ России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Создание координационных советов правоохранительных органов в субъектах Российской Федерации по организации работы с иностранными гражданами, в структуре которых необходимо предусмотреть существование рабочих групп в составе представителей прокуратуры, паспортно-визовой и миграционной службы, федеральной службы безопасности, налоговой инспекции.
Повышение эффективности работы по контролю за пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан возможно при
создании самостоятельного федерального органа исполнительной власти -Федеральной службы миграционной полиции, который бы комплексно и качественно решал все иммиграционные, трудовые, оперативно-розыскные, следственные и иные правоохранительные задачи, связанные с иностранцами.
Теоретическая значимость проведенного исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации, в развитии законодательства, регулирующего отношения иностранцев с органами государственной власти (в том числе, ОВД); в преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в образовательных учреждениях различного профиля, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей тематике
Практическая значимость проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан; разработке: а) федерального закона «О порядке привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы»; б) постановлений Правительства Российской Федерации: «Об утверждении правил пребывания (проживания) иностранных граждан в России», «О порядке создания, ведения и использования информации центрального банка данных по учету иностранных граждан, пребывающих и проживающих в Российской Федерации»; в) Инструкции о порядке применения правил пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан; а также внесению изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в РФ», « О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», Уголовный кодекс Российской Фе-
дерации и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Применение разработанных предложений позволит службам и подразделениям органов внутренних дел более успешно осуществлять деятельность по контролю за пребыванием в России иностранных граждан.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Московского университета МВД России, Нижегородской академии МВД России, Омской академии МВД России, Уральской академии государственной службы, а также в практической деятельности Управления паспортно-визовой службы и Управления уголовного розыска ГУВД Пермской области, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на Международном специализированном семинаре «Проблемы международного сотрудничества в области реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства», проходившем в июле 2002 года во Всероссийском институте повышения квалификации работников МВД России, на научно-практических конференциях: «Обеспечение защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота» (ноябрь 2002 года, Администрация Пермской области, Пермский государственный университет), «Милиция и миграция: взаимоотношения в едином правовом поле» (декабрь 2002 года, Пермский филиал Нижегородской академии МВД России, Центр помощи мигрантам).
Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в восьми публикациях.
Структура и объем диссертации соответствуют цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и содержание административно-правового статуса иностранцев
Обращаясь к исследованию правового регулирования положения в РФ иностранных граждан, необходимо исходить из положения о том, что нельзя браться за решение частных вопросов без решения общих. Одним из таких общих вопросов, без предварительного изучения которого сложно исследовать другие аспекты рассматриваемой проблемы, является раскрытие юридического содержания понятий «иностранец», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства».
В научной литературе и законодательных актах различных государств понятие «иностранец» употребляется в разных значениях. Так, в Польше иностранцем является каждый, кто не обладает польским гражданством . Законодательство Болгарии об иностранцах указывает, что «иностранцем является любое лицо, которое является гражданином друго-го государства или не имеет гражданства» . Во Франции всех лиц, не имеющих французского гражданства, рассматривают в качестве иностранцев, включая в это понятие как лиц, имеющих какое-либо гражданство, так и не имеющих никакого гражданства, то есть лиц без гражданства . В законодательстве США о статусе иностранцев термин «иностранец» обозначает какое-либо лицо не являющееся гражданином или подданным Соединенных Штатов. Здесь же говорится о том, что «подданный Соединенных
Штатов означает гражданина Соединенных Штатов или лицо, которое, не являясь гражданином США, тем не менее, несет обязательство верности по отношению к Соединенным Штатам» . В Финляндии под иностранцем понимается иностранный гражданин, который не является гражданином этой страны. При этом иностранец - это и гражданин какого-либо иного госу-дарства и лицо без гражданства . В Норвегии иностранцем также считается лицо, не имеющее норвежского гражданства. Согласно законодательству ФРГ «иностранцем является тот, кто не является немцем в смысле статьи 116 Конституции ФРГ». При этом до принятия Конституции ФРГ 1949 года иностранцем считался тот, кто не имел немецкого гражданства. В Конституции же (ст. 116) наряду с понятием «гражданина ФРГ» имеется понятие «немца без немецкого гражданства» - так называемого «Statusdeutsche» - «немец по положению». К категории «немцев по положению» относятся беженцы и перемещенные лица, принадлежащие немецкому народу, а также потомки лиц, проживавших на территории Германии по состоянию на 31 декабря 1937 года3.
Несмотря на принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» российское законодательство, к сожалению, юридически не раскрывает термина «иностранец», что, безусловно, затрудняет однозначное решение исследуемого вопроса. В обыденной речи слово «иностранец» чаще всего отождествляется с человеком из другой страны. Но такое определение не раскрывает юридического содержания и значения данного термина4, в связи с этим необходим более глубокий правовой анализ, чтобы получить ответ на поставленный вопрос. В государственном праве дореволюционной России, а также в законодательстве того времени иностранцами, как правило, признавались все подданные других государств, не вступившие, в установленном порядке, в русское подданство . После Октябрьской революции иностранцами, по законодательству РСФСР, считались лица, не являющиеся гражданами РСФСР, проживающие на ее территории временно или постоянно и обладающие правами гражданства какого-либо иностранного государства2. Практически аналогичные подходы к определению этого понятия были приоритетными в юридической литературе вплоть до 1977 года3. Таким образом, понятие «иностранец» охватывало всех лиц, находящихся на территории данного государства, которые не являлись его гражданами и состояли в гражданстве другого государства. Все это говорит о том, что термин «иностранец» был адекватен понятию «иностранный гражданин» и они употреблялись как равнозначные. Что же касается лиц без гражданства, то они не считались иностранцами.
После принятия Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года в юридической и научной литературе понятие «иностранец» стали определять по-разному. Большинство ученых юристов продолжали употреблять этот термин в традиционном смысле этого слова . Но некоторые авторы стали указывать, что понятие «иностранец» не является равнозначным понятию «иностранный гражданин» и его следует рассматривать как родовое понятие, охватывающее две категории лиц: иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов)1.
Что касается аргументации, то сторонники нового подхода в основном исходили из того, что Конституция СССР 1977 года, как и Конституция РСФСР 1978 года, содержала три термина «иностранные граждане», «лица без гражданства» и «иностранцы». При этом в законодательстве были даны определения только двух терминов. В Законе СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» под иностранными гражданами понимались лица, не являющиеся гражданами СССР и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства (ст. 1) . Определение состояния без гражданства содержалось в Законе СССР от 1 декабря 1978 года «О гражданстве СССР». К ним относились лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству иностранного государства (ст. 9).
Право иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в Российской Федерации
Одним из прав, предоставляемых иностранным гражданам на территории России, реализация которого во многом зависит от деятельности органов внутренних дел, является право на свободу передвижения1.
Так, по ч.1 ст.27 Конституции РФ право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства принадлежит каждому, кто законно находится на территории России. Данная норма соответствует смыслу и содержанию ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года.
Закрепление указанного права в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно еще усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод - собственности и наследования, на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь и др.. Наличие указанной нормы являет собой эволюционное обновление российского законодательства, от развитой системы запретов к демократическим началам, соответствующим потребностям цивилизованного общества.
Так, в допетровской Руси иностранцам не был разрешен свободный въезд в страну. В конце 15 века для всех иноземцев, въезжающих в Россию, устанавливаются «проезжие грамоты». В 17 веке иностранцы уже не могли без особых «жалованных грамот» находиться в России и разъезжать по ее территории . Как гласит Новоторговый устав от 22 апреля 1667 года, торгующих иностранцев «велено пропускать в Москву и другие города лишь тех, у которых были Великого Государя жалованные грамоты о торгах, за красною печатью». Что же касается тех иностранцев, у которых таких «грамот о торгах не было, то их не велено пропускать к Москве либо в другие города, они могли лишь торговать у города Архангельска и в Пскове» .
Петр I отменил древний обычай, в силу которого иностранцам запрещался свободный доступ в Россию. Согласно особому манифесту от 16 апреля 1702 года каждый, имеющий намерение въехать в Россию для поступления на службу в царское войско, должен был предварительно запастись свидетельством от российского генерал-комиссара в Германии, на российской границе обратиться к первому пограничному губернатору или наместнику, после чего совершенно бесплатно (вместе со свитой и багажом) сопровождался до самой столицы. Равным образом принимались купцы и художники, намеревающиеся приехать в Россию .
Впоследствии для пропуска в Российскую империю иностранцы должны были иметь при себе национальные паспорта или дорожные книжки, засвидетельствованные российскими посольствами, миссиями или консульствами, находящимися при иностранных государствах. Здесь следует обратить внимание на один интересный момент. На основании таких паспортов иностранцы не имели права передвигаться по территории империи.
Статья 129 Устава о паспортах, изданного в 1903 году устанавливала, что «каждый иностранец, приехавший в Россию с законным паспортом, должен явиться в первом, лежащем на пути губернском городе, к местному губернатору, и, предоставив ему свой паспорт, с которым он прибыл, получить взамен его паспорт для жительства и переездов в Империи». Национальные паспорта в этом случае не отбирались, на них лишь делалась надпись: «На основании этого паспорта выдан особый русский вид» (ст. 132). Данная надпись скреплялась печатью. Виды на жительство и передвилсение в России выдавались иностранцам сроком на один год. По истечении этого срока иностранец обязан был получить новый паспорт у губернатора той губернии, в которой он находился в тот момент (ст. 134).
Статья 219 Устава о паспортах устанавливала круг лиц, которые не допускались к въезду в Россию:
1) лица, которым правительством поименно был запрещен въезд на территорию государства;
2) лица, в отношении которых, по сведениям посольств, миссий и консульств, имелись причины признавать их неблагонадежными;
3) цыгане, шарманщики, разносчики аптечных материалов и гипсовых фигур и вообще люди праздношатающиеся1.
Крушение Российской империи, революционные потрясения, мировая и гражданская войны вызвали перемещение больших масс населения, появились беженцы и эмигранты. Для решения указанных проблем в 1918 году в составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и исполкомов на местах были созданы иностранные отделы. Они совместно с НКИД РСФСР вели работу по обеспечению учета и перемещению в свои страны указанных категорий граждан при координации этой деятельности Центральным эвакуационным управлением (Центроэваком) при СНК РСФСР1.
В этот же период НКВД был издан ряд нормативных актов, регулировавших вопросы въезда в Россию и выезда за границу, например, Приказ НКВД № 89 «О выезде за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства» (ноябрь 1917) и др.. В общих чертах устанавливаемый порядок въезда - выезда сводился к обязательному получению иностранными гражданами специального разрешения (визы) на каждую поездку.
Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения административно-правового статуса иностранцев
Современный период характеризуется расширением и углублением контактов Российской Федерации с зарубежными странами. В связи с этим, перед органами внутренних дел стоят задачи по обеспечению надлежащего правопорядка в местах пребывания иностранных граждан. Часть третья статьи 62 Конституции РФ гласит, что «иностранные граждане... пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ». Таким образом, основной закон Российской Федерации предусматривает две специфические формы, или два основных направления, правоохранительной деятельности по обеспечению статуса иностранцев: а) защиту прав и свобод иностранных граждан; б) охрану прав и интересов российских граждан и государства от посягательств иностранцев.
Глубокое и всестороннее исследование деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере требует анализа такой правовой категории как компетенция1, которая является центральным элементом правового положения (статуса) любого государственного органа и определяет его роль и назначение в системе соответствующих органов . Компетенция является решающим фактором при определении характера взаимоотношений между участниками правоотношений. Именно поэтому проблема четкого определения и разграничения компетенции органов внутренних дел и должностных лиц на всех уровнях управления в современных условиях приобретает особую значимость. Успешное ее решение, во-первых, позволит устранить раздробленность и многоступенчатость управления силами и средствами органов внутренних дел при работе с иностранцами; во-вторых, найти оптимальное сочетание централизации с расширением прав и повышением ответственности его субъектов.
Именно с установлением компетенции органы внутренних дел по своему правовому положению в системе органов исполнительной власти приобретают возможность либо требовать от объектов управления должного поведения, либо сами, по возложенным на них обязанностям, должны действовать согласно предписаниям нормативных актов. Вся деятельность органов внутренних дел выступает как результат осуществления их компетенции. Именно в компетенции более всего проявляется волевое содержание управленческих решений этих органов1. Известно, что, определяя компетенцию органов исполнительной власти путем издания правовых норм, государство устанавливает границы действия таких органов в любой сфере их деятельности.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о компетенции органов внутренних дел в рассматриваемой области, представляется необходимым проанализировать содержание этой категории, так как представители административно-правовой науки до настоящего времени относят этот вопрос к числу дискуссионных как по форме, так и по содержанию.
Так, Тихомиров Ю.А. под компетенцией органа государства понимает возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел . В то же время компетенция, по мнению Александрова Н.Г. - это круг правоотношений, в которые может и должен вступать орган при наличии фактических обстоятельств, указанных в нормах права . Другие ученые убеждены, что компетенция органа государства - это совокупность прав и обязанностей . Третьи определяют ее не только как совокупность прав и обязанностей, но и включают в содержание правосубъектность, задачи, функции, территорию деятельности органа и его ответственность4.
Некоторые авторы включают в содержание компетенции еще и основные методы и формы работы, а иногда и наличие у органа управления прав юридического лица5. Имеется точка зрения, согласно которой компетенция государственного органа рассматривается как совокупность предметов ведения и полномочий .
Для соискателя наиболее предпочтительной представляется концепция Лазарева Б.М., согласно которой в компетенцию органа управления входят не сами управленческие функции, им осуществляемые, не предметы ведения, в сфере которых он действует, не акты управления, им издаваемые, а обязанности (перед государством, обществом и гражданином ) и правомочия (по отношению к объектам управления) осуществлять указанные управленческие функции, воздействовать на определенноко рода предметы ведения2. Действительно любой орган управления наделяется соответствующими правами для выполнения конкретных задач, каждый имеет обязанности по выполнению определенных функций.
Таким образом, компетенция государственного органа (в том числе органа внутренних дел) - это совокупность юридически установленных его полномочий - прав и обязанностей, определяющих его место в системе государственных (в том числе правоохранительных) органов.
Содержание деятельности органов внутренних дел по контролю за пребыванием в России иностранцев вытекает из социальной роли МВД РФ в системе государственных органов, определяемой Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 года (в редакции от 13 января 2001 года)3. Важное значение имеет также Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 года (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 года ) и ряд иных нормативных актов.
Организация работы органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан
При изучении вопросов организации работы органов внутренних дел в рассматриваемой сфере необходимо исходить из выработанных в науке мнений о ее общем значении и содержании.
Деятельность подразделений ОВД по контролю за пребыванием иностранцев на территории Российской Федерации может осуществляться успешно только благодаря ее организации.
Термин «организация» по своему содержанию достаточно многозначен. Наиболее распространенное понимание этого термина следующее: - организация - строение, устройство ; - организация - организованность, планомерное продуманное устройство, внутренняя дисциплина2; - внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие более или менее дифференцированных и автономных частей це-лого, обусловленные его строением ; - совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого4.
Есть мнение, что организация - это объединение людей для работы, руководство их работой, согласование работы отдельных частей и отдельных работ, контроль работы5; деятельность людей по созданию состояния упорядоченности объекта и субъекта управления, равно как и отношений между ними .
Известно также, что организация трактуется как объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе правил и процедур7.
Таково многозначное понимание организации. Однако, нельзя не согласиться с Ю.М. Козловым и Е.С. Фроловым, которые считают, что «главное внимание должно быть сосредоточено не на структурном аспекте организации (формы объединения людей), а на функциональном, динамичном» .
Таким образом, в рамках нашего исследования категорию «организация» следует понимать как деятельность по объединению и направлению усилий людей для достижения определенной цели, реализация которой требует совместных и координированных действий.
Категория «обеспечения» также имеет важное значение и занимает весьма достойное место в деятельности всех правоохранительных органов (в том числе органов внутренних дел).
Под обеспечением обычно подразумевают деятельность государственных органов, общественных организаций, доллшостных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенции, условий для реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и обязанностей или определенный итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний, прав и обязанностей граждан2.
Говоря об организации работы органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан, следует иметь в виду два аспекта этой проблемы. Прежде всего, правоохранительная деятельность сама по себе является управленческой, в ходе которой на иностранного гражданина оказывается управляющее воздействие, корректируется его поведение. По достижении целей этого воздействия судят об эффективности самой деятельности. Есть и другой аспект - руководство правоохранительной деятельностью, то есть уровень внутренней организованности органа, элементы его организации .
По нашему мнению, деятельность органов внутренних дел по контролю за пребыванием иностранных граждан на территории России состоит из следующих основных стадий (элементов): - анализ оперативной обстановки; - подготовка и принятие управленческих решений; - организация исполнения решений по рассматриваемой линии работы; - контроль и оценка деятельности служб и подразделений.
Совокупность вышеперечисленных элементов образует управленческий цикл. Эффективная организация работы аппаратов и подразделений органов внутренних дел может быть обеспечена лишь при условии осуществления всех стадий управленческого цикла. Так, без детального анализа оперативной обстановки невозможно оптимально использовать силы и средства, принимать правильные и эффективные меры по охране общественного порядка и борьбе с преступностью (в том числе связанной с иностранными гражданами). Отсутствие четкого плана мероприятий снижает действенность и своевременность их проведения. Неэффективность контроля может привести к серьезным упущениям в работе и к нарушениям законности.
Процесс подготовки и принятия управленческого решения традиционно включает в себя: - уяснение возникшей задачи и определение в связи с ее решением четких целей; - сбор информации, необходимой для решения; - обработку и анализ информации, формулирование выводов, - определение вариантов возможных действий, всестороннюю оценку достоинств и недостатков каждого, выбор наилучшего варианта действий, применительно к конкретным условиям и обстановке; - принятие решения и выражение его в конкретной юридической форме1.
