Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические проблемы административной процедуры как объекта исследования 14
1. Соотношение понятий "процесса" и "процедуры" в современной юридической науке 14
2. Понятие, виды и юридическая конструкция административных процедур 39
Глава 2 Правовое регулирование административных процедур в зарубежных странах 60
1. Общая характеристика зарубежного законодательства об административных процедурах 60
2. Принципы административных процедур по законодательству зарубежных стран 79
3. Стадии осуществления административных процедур по зарубежному законодательству 90
Глава 3 Необходимость законодательного регулирования административных процедур в РФ 131
1. Регулирование административно-правовых отношений по действующему российскому законодательству 131
2. Общая характеристика отечественных законопроектов об административных процедурах 152
Заключение 175
Приложение 1 179
Приложение 2 180
Список нормативно-правовых актов и литературы 187
- Соотношение понятий "процесса" и "процедуры" в современной юридической науке
- Общая характеристика зарубежного законодательства об административных процедурах
- Стадии осуществления административных процедур по зарубежному законодательству
- Регулирование административно-правовых отношений по действующему российскому законодательству
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Необходимость правового регулирования административных процедур в России подтверждается тем, что в ходе их осуществления затрагиваются интересы не только органов публичной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, но и частных лиц - граждан и их объединений, обращающихся в указанные органы власти в целях осуществления своих законных интересов, прав и обязанностей. Как представляется, полноценная реализация правового статуса частных лиц невозможна без реформирования действующего административно-процессуального законодательства, которое, в силу своей направленности на разрешение правовых конфликтов — споров и административных правонарушений, не способно учесть современные тенденции в области регулирования позитивных управленческих отношений.
По сути, в сложившейся ситуации нет ничего удивительного, ведь в то время, когда другие страны накапливали опыт практической работы в этой сфере и совершенствовали законодательство об административных процедурах, советское государство следовало по пути административно-командного курса во многих отраслях жизнедеятельности, в том числе и в сфере административного управления. Непосредственное же исследование позитивных административных процедур как формы реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами началось сравнительно недавно, когда в регламентации подобных отношений возникла острая потребность.
Между тем, термин "административные процедуры" неодинаково дефинируется не только учеными-административистами, но и специалистами иных отраслей права. Отсутствие единого подхода к содержанию вышеуказанного понятия влечет за собой неопределенность статуса органов публичной власти и частных лиц, а, следовательно, и несоблюдение требований законности при осуществлении управленческих действий и принятии властных решений. Неурегулированность этих вопросов как на теоретическом, так и на законодательном уровне, в практической плоскости приводит к несостоятельности самой исполнительной власти в части, касающейся ее взаимоотношений с гражданами и их объединениями. Это, в свою очередь, ведет к значительным экономическим упущениям, которые в итоге терпит наша страна из-за существующих административных барьеров, несогласованности действий и неповоротливости ряда министерств и ведомств в решении стоящих перед ними первоочередных задач экономического, социального и правового характера.
Все вышеизложенное приводит к выводу о возможности (а учитывая потребность дальнейшего совершенствования правового регулирования позитивных административных отношений, а также их роли в реализации правового статуса частных лиц) и о настоятельной необходимости проведения настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. До последнего времени значение позитивных процедур, являющихся, по сути, основным правовым элементом в административной деятельности, явно недооценивалось.
В учебной литературе по административному праву, равно как и в научных изданиях, институт взаимоотношений органов власти и частных лиц либо не исследовался вовсе, либо анализ указанных правоотношений проводился без определения сущности, функций позитивной управленческой деятельности и государственных мер по ее регулированию.
В законодательстве же административные процедуры как единый и самостоятельный правовой институт также не нашли своего отражения, а представлены в нем лишь фрагментарно и регулируются, зачастую, устаревшими разрозненными нормативно-правовыми актами. Это объясняется наличием нескольких причин.
Во-первых, относительной консервативностью науки административного права, и, в частности, административного процесса, в определенной степени охраняющей его от скоропалительных новаций в построении подотраслей и ведущих институтов, от беспорядочной смены научно-теоретических парадигм, многообразия авторских точек зрения по существу вопроса. Подобная консервативность затрудняет обоснование нового видения проблемы, новых подходов к исследованию деятельности публичных органов, их взаимодействию с другими ветвями власти и взаимоотношению с гражданами и их объединениями, что, естественно, не способствует необходимому скорейшему законодательному закреплению соответствующих норм об административных процедурах.
Во-вторых, особенностью самой административной деятельности заключающейся в том, что, ее содержанием является ряд процедурных норм, складывающихся практически во всех современных областях жизнедеятельности: в экономике и культуре, в социальных отраслях, и, наконец, в административно-правовой сфере.
В-третьих, слабой разработанностью научно-терминологического (понятийного) аппарата отрасли административного права, вызывающей значительные затруднения при попытке систематизации многочисленных действующих процедурных норм.
Отмеченные обстоятельства, в частности, предопределили объект и предмет исследования, его основные цели и задачи.
Объектом исследования явилось рассмотрение административных процедур как формы реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также рассмотрение теоретических аспектов места административных процедур в системе административно-процессуальных норм.
Предметом исследования явились общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением административных процедур, правовой регламентации таких отношений и практики их применения.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключалась прежде всего в разработке теоретических основ правового феномена административной процедуры, а также в проведении исследований происхождения понятий "процесс" и "процедура", как с точки зрения правовой логики, так и с позиции науки общей теории права. Кроме того, на основе критического анализа действующего административно-процессуального законодательства перед диссертантом стояла цель разработать научно-обоснованные предложения по его совершенствованию. В практическом плане законодательное регулирование административных процедур должно привести к их упорядочению, выражающемуся как в единообразном применении административно-процедурных норм должностными лицами органов публичной власти, так и в установлении ответственности за их несоблюдение.
Обобщения и выводы, сделанные в ходе теоретического анализа, способствуют выработке конкретных рекомендаций и предложений, активизации фундаментальных и прикладных правоведческих исследований широкого круга проблем, непосредственно обращенных к осмыслению новых содержательных характеристик такой правовой категории, как "административные процедуры".
Для достижения указанных целей соискатель ставил перед собой решение следующих первостепенных задач:
• исследование фундаментального значения понятий "процесс" и "процедура" и соотношение результатов исследования с наукой административно-процессуального права;
• формулирование понятий "административный процесс" и "административные процедуры", и проведение сравнительного анализа указанных категорий с точки зрения специфики их функционального содержания и структуры;
• проведение анализа положений об административных процедурах, содержащихся в существующих на данный момент законных и подзаконных нормативно-правовых актах, а также присутствующих в отдельных научных исследованиях как отечественных, так и зарубежных административистов;
• обоснование исключительной необходимости регламентации административных процедур в ходе реализации административно-правового статуса частных лиц;
• изучение законодательного опыта зарубежных стран на примере конкретных нормативно-правовых актов об административных процедурах в целях определения возможных путей их законодательного регулирования в российском административном законодательстве;
• анализ отечественных концептуальных законопроектов об административных процедурах;
• обоснование предложений по выработке концепции единого нормативно-правового акта, регулирующего основные вопросы административной деятельности в части, касающейся взаимоотношений органов публичной власти с частными лицами;
• предложение структуры инициативного проекта закона Московской области "Об административных процедурах".
Методологической основой исследования послужили принципы познания социальных и правовых явлений (в том числе идей и теорий) в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности. Особое значение при этом имел системный подход к изучаемым объектам и реализация методологических принципов междисциплинарного правового исследования.
В соответствии с мировоззренческой и методологической позиций автора это предопределило необходимость использования таких методов, как системный и структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительного правоведения и прогнозирования применительно к самим феноменам процесса и процедуры, а также к деятельности субъектов их формирующих и осуществляющих. Логика применения указанных средств анализа основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, логики, правоведения, теории управления, социологии) к исследованию административного процесса и административных процедур, форм и методов их обеспечения на современных этапах государственно-правового строительства.
Теоретической основой исследования послужили труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, А.В. Василенко, A.M. Васильева, Н.Н. Вопленко, А.Х. Гольмстена, В.М. Горшенева, И.И. Евтихиева, М.Д. Загряцкого, А.Ф. Клейнмана, В.Л. Кобалевского, Е.Г. Лукьяновой, Ю.И. Мельникова, А.С. Мордовца, П.Е. Недбайло, В.Н. Протасова, П.М. Рабиновича, Н.Н. Розина, В.А. Рязановского, В.Н. Скобелкина, В.А. Тарасовой, И.А. Фойницкого, А.Ф. Черданцева, М.С. Шакарян и др.
В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих ученых в области административного права: А.И. Абрамовой, Е.Б. Абросимовой, Т.Ю. Баришпольской, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, А.А. Демина, А.Б. Зеленцова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.О. Лучина, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Г.И. Петрова, Н.А. Рассахатской, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, Н.А. Шайкенова, М.А. Штатиной и др.
Отдельные аспекты исследуемой проблемы были рассмотрены в научных трудах: П.И. Кононова, И.М. Лазарева, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, В.Д. Плесовских, А.Ю. Якимова, О.В. Яковенко и др.
В диссертации также были использованы исследования и выводы зарубежных ученых: Д. Дж. Галлигана, П. Лемана, И. Оулье, П. Сандевуара, X. Соле, П. Халлберга, Р. Шафхаузера, Б. Шварца, X. Шионо, М. Яймя и др.
Эмпирическую базу исследования составил анализ действующего российского законодательства, в т.ч. подзаконных и ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих отдельные аспекты взаимоотношений органов публичной власти с гражданами и их объединениями; зарубежных законодательных и иных нормативных актов, регулирующих административную процедуру; аналогичных отечественных проектов нормативно-правовых актов; теоретических исследований ведущих ученых в области административного права по указанной тематике.
Научная новизна исследования, во-первых, состоит в том, что, оно является одной из первых работ, в которой проводится подробный теоретический административно-правовой анализ зарубежного
законодательства, регулирующего вопросы административных процедур. В этом смысле, принципиально новой на современном этапе является попытка представить сравнительно-правовой анализ ряда законодательных актов об административных процедурах стран Европейского Союза, ряда стран Восточной Европы, а также США, Японии, Канады, Казахстана. Собранный законодательный материал, на наш взгляд, с успехом может быть использован как в теории административного процесса, так и при разработке положений отечественного закона об административных процедурах.
Во-вторых, представлены взгляды на административную процедуру, раскрывающие ее сущность, место и роль в системе административно-процессуального права. В этой связи, автором исследована юридическая конструкция административной процедуры, представляющая собой идеальную модель и отражающая ее сложное структурное строение.
В-третьих, предпринята попытка переноса общетеоретических суждений о сущности процесса и процедуры в практическую плоскость, где и происходит регулирование отношений между органами публичной власти и лицами частного права, и реализация их правового статуса.
В-четвертых, приведены самые последние теоретические исследования ведущих специалистов в области административного права, представлены и проанализированы различные научные течения.
В-пятых, сформулированы предложения по законодательному регулированию административных процедур: представлена концепция федерального административно-процессуального законодательного акта и структура инициативного проекта закона Московской области "Об административных процедурах".
На защиту выносятся следующие основные положения или положения, содержащие элементы новизны:
1. Юридический процесс представляет собой совокупность юридических процедур, посредством которых осуществляется деятельность органов всех ветвей власти. К ним относятся: судебные, административные и законодательные процедуры, определяющие порядок реализации компетенции указанных органов и имеющие своим содержанием действия правоприменительного и нормотворческого характера. Специфика каждой из разновидностей юридической процедуры обусловлена особенностями форм реализации компетенции органа власти, установленной в соответствующих нормативно-правовых актах.
2. Административные процедуры представляют собой урегулированный нормативно-правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, целью которых является практическое претворение в жизнь материальных норм административного права. Их разновидностью являются административные процедуры, регламентирующие порядок реализации компетенции органа публичной власти по осуществлению прав, обязанностей и законных интересов частных лиц.
3. Выделение административных процедур в самостоятельный институт административного права, обособленный от норм других правовых институтов, требует его логически обоснованной юридической конструкции, способной обеспечить единство и непротиворечивость нормативного материала. В этом смысле юридическая конструкция административной процедуры представляет собой идеальную модель, включающую в себя ряд характеризующих ее элементов - субъектов, их прав и обязанностей, предмета правоотношений, стадий, принципов, сроков, юридических средств.
4. Административные процедуры как урегулированный административно-правовыми нормами порядок действий органов публичной власти образуют форму не только позитивной управленческой, но и юрисдикционной
административной деятельности, связанной с разрешением правовых конфликтов, возникающих в сфере публичного управления. Следовательно, рассматриваемую категорию составляют управленческие и юрисдикционные процедуры, причем последние в административно-процессуальном законодательстве обозначаются как административные производства.
5. Административные процедуры, регламентирующие порядок взаимоотношений органов публичной власти с частными лицами в рамках управленческой правоприменительной деятельности, предлагается кодифицировать в ФЗ "Об административных процедурах". Кроме того, в этот закон следует включить производства, устанавливающие претензионный порядок урегулирования споров посредством обращения к органу - автору акта, а также их разрешения вышестоящей инстанцией.
6. Необходимую взаимосвязь между общими и специальными процедурными нормами обеспечит двухуровневая система законодательства об административных процедурах. Первый уровень в этой системе составят нормы соответствующего федерального закона, которому следует быть достаточно общим, чтобы соответствовать всем видам административных процедур, и в то же время - детальным, чтобы подробно регламентировать порядок реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами. Второй уровень образуют как уже действующие законы, так и подзаконные акты, включающие в себя специальные правила, устанавливающие порядок их реализации в каждой отдельно взятой сфере жизнедеятельности, требующей соответствующего административно-правового регулирования.
7. Реализация предложенной концепции потребует внесения координальных изменений в действующее административное законодательство. Более того, наряду с принятием ФЗ "Об административных процедурах" целесообразно введение в действие и Кодекса административного судопроизводства (КАС), способного обеспечить полноценную защиту прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий органов публичной власти.
8. В российском административном праве необходимо использовать опыт зарубежных стран в области законодательного регулирования административных процедур, регулирующих порядок взаимоотношений органов публичной власти с частными лицами. В частности, представляется целесообразным детализировать порядок рассмотрения и разрешения административных дел, который исключит расширительное толкование положений законов и других нормативно-правовых актов, что, в свою очередь, обеспечит высокий уровень административного правоприменения и позволит эффективно реализовывать и защищать права частных лиц. Кроме того, при разработке отечественного закона об административных процедурах особое внимание следует уделить их принципам, устанавливающим правовые границы осуществления административной деятельности и представляющим максимум свободы в реализации правового статуса частных лиц.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования выводы и результаты позволяют глубже проникнуть в сущность административной процедуры, выявить специфику юридической природы этого явления. Эти результаты могут служить дополнительными теоретическими предпосылками разработки и обоснования предложений по дальнейшему совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти.
Основные положения диссертационного исследования целесообразно использовать в учебном процессе для более глубокого изучения соответствующих разделов курсов административного права, при разработке специальных курсов и дисциплин, а также в рамках служебной подготовки должностных лиц органов публичной власти, в полномочия которых входит рассмотрение публично-правовых дел с участием частных лиц.
Результатом исследования являются конкретные рекомендации, направленные на укрепление законности и повышение эффективности деятельности органов публичной власти в сфере реализации и защиты частных прав и интересов.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщенных аналитических документов обзорного и прогностического характера, а также рекомендаций, направленных должностным лицам аппарата Правительства Московской области и органов государственной власти Московской области, ведущих личный прием граждан.
Отдельные результаты исследования нашли отражение в опубликованных работах автора, а также были озвучены в его выступлениях на различных научных и научно-практических конференциях, состоявшихся на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Структура и объем диссертации соответствуют целям и задачам исследования, которое состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе семь параграфов, заключения, двух приложений, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Соотношение понятий "процесса" и "процедуры" в современной юридической науке
В настоящее время в административно-правовой науке ведутся интенсивные дискуссии о соотношении процесса и процедуры. Между тем, не только в праве административном, но и в других отраслевых науках и на уровне общей теории права в целом, этот вопрос остается нерешенным. В результате проводимых как общеправовых, так и отраслевых теоретических исследований накопилось достаточно много противоречивого научного материала по данной проблеме, нуждающегося в подробном анализе и концептуальном осмыслении. Актуальность проведения комплексного исследования вызвана необходимостью четкого формулирования понятий "процесс" и "процедура", позволяющего адекватно интерпретировать правовую природу этих самостоятельных категорий юридической науки.
В последние годы в юридической литературе появилось немало научных работ, авторами которых в качестве объекта исследования была выбрана проблема соотношения процесса и процедуры . Раскрывая указанную проблему, одни авторы, в частности, отмечают, что "объединение всех видов юридических процедур под рубрикой "процесс" приводит к обескровливанию, выхолащиванию этого богатого и содержательного понятия..."". А поэтому имеет смысл рассматривать процедуру только как начальную форму урегулированности в деятельности соответствующих органов, которая лишь при наличии объективной необходимости может перерасти в форму, именуемую процессом1.
Другие ученые не проводят каких-либо условных разграничений между процессом и процедурой. Так, например, В.О. Лучин уверен в том, что "процесс" практически равнозначен "процедуре", между ними невозможно провести какую-нибудь разделительную грань" . В частности, подчеркивая единство процесса и процедуры, А.Ю. Якимов отмечает, что юридический процесс представляет собой содержание, а юридическая процедура - его форму3. По мнению автора, именно такое соотношение рассматриваемых понятий способно в полной мере отразить смысл юридической деятельности органов власти.
В результате одни авторы занимают позицию, согласно которой юридические процедуры всегда являются составной частью материального права, поскольку регламентируются материально-правовыми нормами, в отличие от процессов, регулирующихся нормами процессуальных отраслей права4. Из этого, в частности, делается вывод о том, что процедура характеризует деятельность исключительно управленческих органов власти, в основе которой лежит реализация регулятивных материально-правовых норм. При этом процессуальные нормы обеспечивают реализацию охранительных материальных норм, тем самым, выполняя лишь правоохранительную функцию5. Другие указывают на то обстоятельство, что определенный порядок совершения юридически значимых действий как юрисдикционными, так и управленческими органами власти представляет ни что иное, как юридическую процедуру правоприменения, направленную на достижение результата, предусмотренного правовыми нормами .
Анализ существующих научных подходов к интерпретации процесса и процедуры дает основание полагать о том, что наиболее распространенными среди них на сегодняшний день являются концепции "узкого" и "широкого" юридического процесса, каждый из которых в рамках данного исследования требует проведения соответствующего анализа.
Основной спор между сторонниками указанных концепций связан с соотношением материального и процессуального в праве. И, как пишет Н.Г. Салищева, он (спор) "состоит в том, что первые (сторонники "узкого" подхода - авт.) понимают процесс как урегулированный правом порядок юрисдикционнои деятельности при рассмотрении индивидуальных дел, а вторые (сторонники "широкого" подхода - авт.) - как, вообще, процесс применения норм материального административного права"1.
Следует заметить, что основу научной дискуссии по поводу соотношения материального и процессуального в теории права заложили работы немецкого процессуалиста Оскара Бюлова, в которых он еще во второй половине XIX века сформулировал основные критерии деления права на материальное и процессуальное. В частности, автор предложил рассматривать процесс как юридическое отношение между сторонами и судом". Более поздние работы видных в то время теоретиков права лишний раз прямо либо косвенно подтверждали приведенное выше определение процесса.
Конец XIX - начало XX вв. ознаменовался выходом в свет ряда теоретических исследований крупнейших в то время российских процессуалистов - А.Х. Гольмстена, Д.Г. Тальберга, И.В. Михайловского, Н.Н. Розина, И.Я. Фойницкого и некоторых других, положивших начало размежеванию права на материальное и процессуальное. Именно этот период времени был связан со становлением российского процессуального права.
Указанные выше авторы специализировались на изучении гражданского и уголовного процессов, рассматривая их как самостоятельные от материального права, и друг от друга, научные дисциплины. При этом отмечалось, что гражданский процесс есть институт публичного права, а гражданское право есть право частное. Гражданский процесс имеет самостоятельный объект и самостоятельные задачи. Гражданское право как наука имеет предметом изучения систему субъективных гражданских прав, т.е. совокупность правил, нормирующих частные интересы, а гражданский процесс - организацию установления и охраны субъективных гражданских прав1.
В тот же период времени подобные идеи высказывались относительно другой разновидности юридического процесса, применительно к процессу уголовному. При этом отмечалось, что уголовный, равно как и гражданский процесс, имеет и самостоятельный объект, и самостоятельные задачи", а если конкретно - устанавливает право государства на наказание3.
Подобного рода деление права на материальное и процессуальное позволило сделать Н.Н. Розину вывод о том, что в отличие от науки материального права (здесь и далее, курсив наш - авт.), которое, будучи публичным или частным, изучает юридические отношения в условиях их нормального возникновения, развития и прекращения, предметом науки процессуального права является деятельность государства по разрешению споров о праве, по установлению и охране действительного права4. В связи с этим, роль органа, призванного решать споры о праве, принадлежала суду. Тем самым, понимание процессуального права (а, следовательно, и процесса - авт.) в тот период времени связывалось с правоохранительной деятельностью судебных органов .
Общая характеристика зарубежного законодательства об административных процедурах
Рассмотрение теоретических аспектов административных процедур, которым были посвящены два предыдущих параграфа в рамках первой главы, предполагает, на наш взгляд, необходимость определения возможных путей их законодательного регулирования, используя современный опыт зарубежного законодательства об административной процедуре.
С необходимостью принятия акта, который бы регулировал реализацию полномочий органов публичной власти, зарубежные страны столкнулись значительно раньше нашего государства, внутриполитическая система которого не давала хода, в том числе, и административной реформе. В связи с чем, принятие подобного закона с широким набором демократических прав и свобод было невозможно в принципе. Как следствие, административный процесс в СССР не был ни открытым, ни доступным для всех заинтересованных в реализации своих прав и законных интересов частных лиц.
В настоящее же время вопрос о принятии закона об административной процедуре обсуждается, но не решается, и здесь мы опять же отстаем от зарубежных стран, в том числе и наших соседей по СНГ1.
Зарубежные (и, в частности, западноевропейские) административисты, исследуя административные процедуры прежде всего ставят перед собой задачу ответить на вопрос о том, какую цель преследует их установление и почему органы публичной власти должны им следовать при принятии административных решений?
В частности, X. Соле, отвечая на поставленный вопрос, предлагает дифференцировать административные процедуры в зависимости от функций, которые несут последние. Эти функции он именует инструментальными и неинструментальными1. Так, процедуры, играющие свою обособленную роль и напрямую не связанные с принятием окончательного решения по делу, являются неинструментальными (общими). Цели, которые при этом преследуют данные процедуры, по мнению автора, заключаются, в первую очередь, в том, что они регламентируют общий порядок участия частных лиц в решении целого ряда общественных задач, основанный на началах равенства, объективности, прозрачности и т.д. (т.н. функции "совещательной" демократии); во-вторых, несут в себе функции, связанные с защитой личного достоинства и деловой репутации частного лица; в-третьих, при отсутствии нормы права, регламентирующей те или иные отношения, представляют иной законный способ их регулирования; в-четвертых, способствуют более открытому рассмотрению административного дела путем четкой регламентации административных действий и усиления ответственности должностных лиц.
Административные процедуры, функционально направленные на рассмотрение конкретного административного дела, и при этом гарантирующие принятие справедливого решения независимым должностным лицом, по мнению X. Соле, являются инструментальными (специальными). В данном случае инструментальные административные процедуры, призванные защитить права и интересы частных лиц, выступают в качестве т.н. правового "щита" .
Зарубежная административная процедура наделена рядом существенных особенностей, что, в первую очередь, объясняется национальными особенностями правовой системы той или иной страны. Тем не менее, это не мешает посредством четкой регламентации процедурных правил эффективно регулировать отношения, обычно возникающие в публично-правовой сфере.
Первая же попытка законодательного органа установить важнейшие, принципиальные положения об административной процедуре была предпринята в США1. Определенным стимулом к принятию Акта об административной процедуре в 1946 году, послужило полномасштабное исследование административных процедур, проведенное одним из Комитетов Сената. Задача, которую при этом преследовал Комитет, сводилась к осуществлению ряда мероприятий, направленных на дальнейшую унификацию ведомственных правил, чрезвычайно неэффективно осуществляемых в то время в федеральных агентствах .
В 1966 году Федеральный ЗАП был включен в пятый раздел Свода законов США под названием "Правительственная организация и служащие". Небольшой по объему ( 551-559), указанный Закон сформулировал ряд важных положений, регулирующих информирование граждан о работе администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений3. Положения Федерального ЗАП, касающиеся составления и опубликования административных документов, доступа граждан к материалам учреждений были конкретизированы, в частности, в законах: о свободе информации 1966 года (с учетом поправок, внесенных в этот закон в 1974 и 1986 гг.4); о неприкосновенности частной жизни 1974 года; о реформе гражданской службы 1978 года и в ряде других.
Стадии осуществления административных процедур по зарубежному законодательству
Анализ зарубежных актов об административных процедурах позволяет сделать вывод о том, что публичное рассмотрение административного дела может возникать как по инициативе граждан и их объединений, так и по инициативе органов государственного управления, суда и органов прокуратуры, действующих в интересах частных лиц. Исходя из этого, основными участниками (сторонами) в административных процедурах являются: частные лица, заинтересованные в реализации своих прав и обязанностей; орган публичной власти, который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности; прокурор (в предусмотренных законом случаях), заявляющий протесты на незаконные действия органов публичной власти; суд, принимающий как решения по делам административно-правового характера (т.н. нормотворческая деятельность), так и осуществляющий надзор за деятельностью административных органов в порядке пересмотра их решений.
Совокупность совершаемых органом власти и заинтересованными частными лицами административно-процедурных действий — процедур, структурно выделяется в соответствующие стадии, отражающие тот этап, на котором находится рассмотрение конкретного индивидуального дела от возбуждения до вынесения по нему окончательного решения и возможности его дальнейшего обжалования в вышестоящей инстанции, а в некоторых случаях и в суде.
Зарубежное законодательство об административной процедуре выделяет несколько подобных стадий: I. Подготовка дела для его рассмотрения в процессе проведения административных слушаний.
На стадии подготовки дела к административному разбирательству публичный орган власти непосредственно осуществляет административные процедуры, регламентирующие порядок, сроки, способ подачи документов в компетентный орган власти, который после получения подобных документов решает целый ряд вопросов. В первую очередь, это вопросы, связанные с подведомственностью каждого конкретного дела; с действиями по разъяснению сторонам их процессуальных прав и обязанностей; по истребованию дополнительной информации путем опроса сторон, заинтересованных лиц, свидетелей, назначением экспертиз; с действиями по проверке допустимости имеющихся доказательств либо сбора дополнительных; по изданию административного акта о подготовке дела к рассмотрению, доведением до сведения всех заинтересованных лиц о времени, месте назначения административных слушаний и органа, который будет руководить их проведением и т.д.
В случае обращения заинтересованного лица к компетентному органу власти, например, Кодекс административной процедуры Греции предусматривает непосредственное участие органа власти в реализации этого обращения1. Так, ч. 3 ст. 3 обязует публичные власти совершить ряд процедурных действий по обеспечению заинтересованных сторон заявлениями-анкетами. Единая форма, используемая в анкетах, содержит перечень необходимых условий, предусмотренных законодательством для удовлетворения запроса, в т.ч. набор всех необходимых документов, которые должны быть представлены заинтересованной стороной. При этом уточняется, что в случае неспособности заинтересованного лица собственноручно заполнить анкету, компетентный государственный служащий после устного опроса лица, обязан лично составить заявление.
Статья 4 ЗАП Швейцарии в круг обязанностей административных органов включает предоставление информации заинтересованной стороне и оказание помощи и дачи совета любому лицу по вопросам своей компетенции. При этом содействие должно быть соразмерно значимости вопроса, необходимости в оказании содействия и в соответствии с характером деятельности органа. Ответы на вопросы лиц должны предоставляться по возможности в кратчайшие сроки. Если какое-либо лицо обращается по ошибке не в ту инстанцию, административный орган должен направить его в компетентный орган.
Таким образом, подача заявителем документов в орган публичной власти, как правило, является основанием для их рассмотрения и вынесения административного акта о возбуждении дела.
Интерес представляет и то, что заинтересованная сторона может отказаться от заявления без каких-либо последствий для себя, кроме случаев, установленных специальной нормой, что, в частности, и отмечает ч. 2 ст. 3 Кодекса административной процедуры Греции. Аналогичные положения содержит ст. 127 Закона Македонии "Об общих административных процедурах"", обязывающая орган власти, который руководит ходом процедуры, принять решение об ее отмене. ЗАП Эстонии3 в п. 2 35, а также ЗАП Латвии4 в п. 3 ст. 55, содержат нормы, предусматривающие положения о том, что административные слушания могут быть начаты и по инициативе органов власти в случае, если компетентному органу стали известны факты, на основании которых, в соответствии с нормами закона, должен быть издан соответствующий административный акт. Кроме того, ЗАП Болгарии5 в ст. 7 предусматривает инициирование административного дела по прокурорскому запросу.
Начало процедуры рассмотрения дела в соответствии с п. 1 ст. 69 Закона Испании "Об общей административной процедуре"1 может быть положено как самим заинтересованным лицом, так и органом власти, причем соответствующий запрос о рассмотрении может быть передан нижестоящему органу вышестоящим на основе действующих соглашений между этими органами власти. ЗАП Японии в ст. ст. 6-7 обязывает административные органы (агентства) после получения документов (по почте либо иным установленным Законом способом) устанавливать стандартные сроки, в течение которых, агентства должны дать ответ по существу заявления.
Вопрос о сроках по-разному решается в зарубежном законодательстве. Так, Кодекс административной процедуры Греции устанавливает максимальный срок - 60 дней с момента предоставления заявления компетентному органу. Если заявление представлено не компетентному органу, то он обязан в течение 5 дней отправить заявление компетентному органу, уведомив об этом заинтересованную сторону. В этом случае, срок начинает исчисляться с того момента, когда заявление было получено компетентным органом власти (см. п. 1 ст. 4 Кодекса). Если дело не может быть рассмотрено в течение указанного срока, то компетентный орган обязан уведомить об этом заинтересованную сторону в письменной форме. При этом уведомление должно содержать причины задержки рассмотрения дела; номер контактного телефона должностного лица, назначенного рассматривать дело, для связи с ним; прилагающиеся документы и другую полезную информацию (там же, п. 2 ст. 4).
Регулирование административно-правовых отношений по действующему российскому законодательству
Право граждан на обращение в органы власти - одно из важнейших субъективных публичных прав, установленных и гарантированных Конституцией РФ. Обращаясь в органы публичной власти по вопросам реализации своего правового статуса, частные лица вступают в административно-правовые отношения с соответствующими органами исполнительной ветви власти. Однако действующее российское законодательство не имеет единой системы регламентации подобных отношений ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации, ни на местном уровне. В сложившихся условиях органы публичной власти самостоятельно принимают за основу различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с гражданами и их юридическими объединениями. Нечеткие рамки компетенции органа власти ведут к излишнему формализму и бюрократизму и, в конечном счете, к ущемлению прав частных лиц, что ставит последних в зависимость от административного усмотрения.
В странах ЕС с их развитыми демократическими традициями, вопросы, связанные с регулированием административных процедур реализации правового статуса частных лиц, решаются на законодательном уровне, о чем, в частности, подробно шла речь в предыдущей главе. Напомним лишь, что зарубежное законодательство об административных процедурах регламентирует общие принципы взаимоотношений частных лиц с органами публичной власти; единые сроки рассмотрения административного дела; единые формы документов, а также их исчерпывающий перечень; порядок принятия административного акта управления органами публичной власти; обязанность предоставления необходимой информации по делу на всех стадиях процесса; обязанность по разъяснению частным лицам их прав, в том числе, прав на обжалование вынесенного решения в орган - автор акта, в вышестоящий орган публичной власти, а также в суд; порядок подачи жалобы на действия органа власти и многое другое.
Став полноправным членом Совета Европы, Российская Федерация, как представляется, должна придерживаться рекомендаций этой европейской организации1. Это касается, в том числе, и вопросов совершенствования законодательства, регулирующего компетенцию органов публичной власти в сфере обеспечения реализации субъективных прав и интересов частных лиц. Следует признать существенным пробелом отечественного законодательства тот факт, что до сих пор отсутствует закон, который бы регламентировал административную процедуру. Принятие подобного нормативно-правового акта является перспективной задачей, связанной с укреплением правовой базы управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций публичной власти.
В настоящее время процедурные правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям тех или иных органов власти (их должностных лиц). По сути дела, эти правила содержатся в нормативных актах, изданных органами различного уровня и обладающих в связи с этим разной юридической силой, что и отличает последние от, собственно говоря, единых административных процедур, критериями которых являются универсальность и единообразное применение соответствующих правовых норм всеми органами публичной власти, независимо от специфики рассматриваемого административного дела.
Ввиду отсутствия Федерального закона "Об административных процедурах" вопрос о законодательном закреплении правил совершения управленческих действий органами публичной власти остается до сих пор неразрешенным. Думается, что свою лепту в этот, по сути, негативный процесс вносят и действующие нормы Конституции РФ, относящие административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "к", ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В результате действия этой конституционной нормы, процедуры деятельности органов исполнительной власти, основанные на различных концепциях и подходах, в массе своей носят бессистемный эпизодический характер. Опираясь на данное положение Конституции, федеральные ведомства и органы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно формируют нормативную базу административного процесса. При этом издаваемые ими приказы, инструкции, циркуляры, письма и прочие документы направлены прежде всего на регламентацию действий граждан (а не органов власти), и далеко не всегда отвечают заложенным в Конституции принципам правового государства1.
Среди общих проблем управленческой деятельности следует отдельно выделить и существующую между органами исполнительной ветви власти т.н. проблему "борьбы за компетенцию". В ряде случаев ведомства подстраивают свои функции к нуждам без учета отраслевой специфики, без согласования с другими органами исполнительной власти. Перераспределение полномочий между органами, ставшее в последнее время регулярным событием, не лучшим образом сказывается на результатах их деятельности. Формальное разделение федеральных органов на правоустанавливающие, правоприменительные и контролирующие, создание суперминистерств, не приспособленных к управлению конгломератом отраслевых производств через подчиненные органы, до основания разваливает горизонтальные (координационные) и вертикальные (субординационные) связи управления и контроля . Внутри самих органов растет произвол отдельных должностных лиц, мотивирующих свои действия "административным усмотрением".
Многочисленные нормы права, регулирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти и соответствующих им органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, как правило, носят подзаконный характер, что также создает дополнительные барьеры в части унификации административного законодательства. Подобный разнобой и отсутствие универсальных концепций к правовому регулированию деятельности органов публичной власти в теоретическом плане сильно затрудняет выработку единого подхода к установлению соответствующих административных процедур, а практически - приводит к дифференциации прав частных лиц в отношении их обращений в орган публичной власти в различных регионах страны.
В перспективе, введение единых административных (управленческих) процедур по целому ряду категорий публичных дел на федеральном уровне позволит снять большинство указанных выше противоречий и унифицировать саму процедуру рассмотрения дела в органах власти всех уровней, выстроить предельно внятную модель взаимоотношений с частными лицами, сделать более "прозрачной" саму исполнительную власть путем установления четких принципов административной процедуры.
