Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Распределение компетенции федеральных органов исполнительной власти: место в понятийном ряду административно-правовой науки -13 -
1. Компетенция федеральных органов исполнительной власти: состав, особенности и соотношение со смежными правовыми категориями - 13 -
2. Понятие распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти-42-
Глава 2. Распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти - 56 -
1. Взаимосвязь системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти .-56-
2. Проблемы распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти - 62 -
Глава 3. Распределение компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти - 104 -
1. Распределение компетенции в структуре отдельного федерального органа исполнительной власти (между структурными подразделениями и должностными лицами) - 104 -
2. Распределение компетенции федерального органа исполнительной власти между субъектами, не входящими в структуру органа («внутриведомственное» распределение) -118-
Заключение -142-
Библиографический список использованной литературы - 149 -
Список использованных правовых актов - 174 -
Список использованных материалов судебной практики. - 191 -
- Компетенция федеральных органов исполнительной власти: состав, особенности и соотношение со смежными правовыми категориями
- Взаимосвязь системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти
- Проблемы распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти
- Распределение компетенции федерального органа исполнительной власти между субъектами, не входящими в структуру органа («внутриведомственное» распределение)
Введение к работе
Актуальность темы
Эффективность реализации государственными органами (в том числе
органами исполнительной власти) их компетенции всегда была одной из
основных тем, интересующих административно-правовую науку. К
ключевым факторам, определяющим эффективность реализации
компетенции, относится то, насколько корректно и непротиворечиво компетенция распределена между органами.
В число приоритетных направлений административной реформы входят исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам , т.е. вопросы, напрямую относящиеся к проблематике распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость научного осмысления заявленных проблем с учетом пройденных этапов административной реформы и выработки на этой основе предложений по совершенствованию правового механизма распределения компетенции в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти предопределяют теоретическую и практическую актуальность исследования правовых проблем, возникающих при распределении компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Цель исследования
Разработка системного правового механизма распределения компетенции между федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и должностными лицами, в том числе при
1 П. 1 Указа Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», Раздел I Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р).
изменении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Задачи исследования
Диссертантом были поставлены перед собой следующие задачи:
1) выделить предпосылки распределения компетенции федеральных
органов исполнительной власти;
2) проанализировать влияние системы федеральных органов
исполнительной власти на распределение компетенции е структуре
федеральных органов исполнительной власти;
3) изучить существующий порядок распределения компетенции е
структуре федеральных органов исполнительной власти, выделить
возникающие при таком распределении практические и теоретические
проблемы;
4) сформулировать предложения о нормативном регулировании
порядка распределения компетенции в структуре федеральных органов
исполнительной власти;
5) рассмотреть распределение компетенции отдельного федерального
органа исполнительной власти: распределение компетенции в структуре
органа (понимаемого как центральный аппарат), а также распределение
компетенции органа между территориальными органами и
подведомственными учреждениями («внутриведомственное» распределение).
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при распределении и реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Предметом исследования выступают теоретические и практические проблемы, связанные с распределением компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти, а также проблемы, связанные с распределением компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти.
Степень научной разработанности темы
В отечественной научной литературе существует большое количество работ (от журнальных статей до монографий), посвященных исследованию компетенции как категории публично-правовой науки вообще и компетенции органов государственного управления (в советский период) и органов исполнительной власти (в настоящее время) - в частности.
Так, Б.М. Лазаревым (Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: «Юридическая литература», 1972) рассмотрены понятие и элементы компетенции органа государства, основы разграничения компетенции между Советами и органами государственного управления, ряд вопросов распределения компетенции между органами государственного управления, порядок определения компетенции органов государственного управления. Ю.А. Тихомиров рассмотрел множество вопросов, касающихся компетенции: компетенция и публичная власть, субъекты компетенции, динамика компетенции (Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001). В объемных монографиях Н.А. Игнатюк исследуется компетенция федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ (Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2003; Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.: ОАО «Новокузнецкий полиграфкомбинат», 1999). Вопросов компетенции касались авторы, предметом исследования которых были органы государственного управления в целом (Ю.М. Козлов, В.М. Манохин), а также отдельные виды органов государственного управления - так, B.C. Пронина рассматривала компетенцию государственных комитетов, И.Н. Ананов - компетенцию министерств.
Пристальное внимание уделялось также составу и соотношению различных элементов компетенции - нельзя не упомянуть, в частности, монографию И.Л. Бачило о функциях органов управления (Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и
реализации). М.: «Юридическая литература», 1976), а также работы Д.Н. Бахраха.
Рассматривались также вопросы распределения компетенции органа между его структурными подразделениями, территориальными органами, иными субъектами. Так, вопросам структуры органов государственного управления посвящена монография В.Г. Вишнякова (Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М.: Издательство «Наука». 1972), Д.Н. Бахрах обращался к исследованию системы субъектов административного права, что включает в себя, в том числе, и рассмотрение соотношения правоспособности органов их структурных подразделений (Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1985. С. 3 - 20).
Исследователи обращались и к соотношению компетенции и смежных категорий. В частности, в ряде работ затрагивается соотношение понятий компетенция, правоспособность, правосубъектность.
Однако ряд специфических проблем, связанных с распределением компетенции, пока не были комплексно исследованы. В литературе отмечалось, что внимательного изучения и особого правового регулирования требует порядок изменения (распределения) компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти - в том числе, передачи функций при изменении структуры федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее, сложившийся порядок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти пока не был изучен, нет и конкретных предложений о том, каким может быть нормативное регулирование этих вопросов.
Несмотря на наличие исследований о распределении компетенции в структуре отдельного органа (В.Г. Вишняков), необходимо вернуться к вопросам распределения компетенции отдельного органа между его структурными подразделениями, и рассмотреть их совместно с вопросами
распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическими основами и методологической базой для данного исследования послужили труды ученых, исследовавших проблематику органов государственного управления и исполнительной власти, понятие и содержание компетенции, понятие правоспособности, соотношение компетенции и правоспособности. В частности, следует назвать Д.Н. Бахраха, И.Н. Ананова, И.Л. Бачило, А.В. Воронкова, А.В. Бенедиктова, Д.В. Винницкого, В.Г. Вишнякова, Б.В. Дрейшева, А.И. Елистратова, Н.А. Игнатюк, О.С. Иоффе, А.В. Калмыкову, Д.В. Ковачева, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, В.К. Мамутова, А.В. Мицкевича, Е.В. Овчарову, Г.И. Петрова, B.C. Пронину, А.А. Пушкина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю. Хаманеву, Ц.А. Ямпольскую.
Информационной и практической базой исследования послужили как действующие, так и утратившие силу нормативные акты, практика Конституционного Суда РФ, судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, публикации в средствах массовой информации, указывающие на практические проблемы, возникающие при распределении компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составили такие общенаучные методы, как анализ и синтез, метод системного анализа, диалектический, дедуктивный и индуктивный методы. Также были использованы специальные методы: формально-юридический, грамматического толкования правовых норм и другие.
Научная новизна исследования
В диссертации впервые комплексно исследована категория «распределение компетенции федеральных органов исполнительной власти», выделены предпосылки такого распределения, сформулированы предложения по внесению в нормативные акты изменений, направленных на
совершенствование порядка распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Диссертант пришел к следующим выводам, которые выносятся на защиту:
1. Компетенция как часть публичной правоспособности определяет
круг правоотношений, в которые субъект уполномочен вступить в качестве
властной стороны.
2. В рамках распределения компетенции федеральных органов
исполнительной власти определяются конкретные субъекты,
уполномоченные осуществлять функции, возложенные в соответствии с
Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми
актами на систему федеральных органов исполнительной власти.
3. Предпосылками распределения компетенции между отдельными
федеральными органами исполнительной власти являются, во-первых,
положения о том, какие виды функций могут быть возложены на
федеральные органы исполнительной власти различных видов (элемент
системы федеральных органов исполнительной власти) и, во-вторых,
основные задачи федеральных органов исполнительной власти (элемент
структуры федеральных органов исполнительной власти).
4. Указы Президента РФ, которыми изменяется структура федеральных
органов исполнительной власти (образуются, преобразуются и упраздняются
федеральные органы исполнительной власти и (или) изменяются основные
задачи федеральных органов исполнительной власти), не распределяют
компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Компетенция
федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми
осуществляет Правительство РФ, распределяется постановлениями
Правительства РФ, содержащими нормы о распределении функций органов.
Компетенция федеральных органов исполнительной власти, руководство
которыми осуществляет Президент РФ, распределяется указами Президента
РФ, содержащими нормы о распределении функций органов.
Порядок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти требует специального правового регулирования в нормативном акте, определяющем систему федеральных органов исполнительной власти.
Предлагается установить в нормативном акте, определяющем систему федеральных органов исполнительной власти, что дата, с которой упраздняемый (преобразуемый) федеральный орган исполнительной власти утрачивает функции, а орган, в пользу которого распределена компетенция, начинает реализовывать переданные функции, должна устанавливаться отдельным нормативным актом Президента РФ или Правительства РФ (в зависимости от подчиненности органов). Эту дату необходимо увязать с завершением организационно-штатных мероприятий, предопределяющим готовность федерального органа исполнительной власти, в пользу которого распределена компетенция, начать реализацию распределенных функций.
Компетенция отдельного федерального органа исполнительной власти распределяется как между входящими в его структуру субъектами (структурными подразделениями и должностными лицами), так и, в ряде случаев, между субъектами, не входящими в состав федерального органа исполнительной власти (территориальными органами и подведомственными государственными учреждениями).
8. Компетенция федерального органа исполнительной власти
качественно отличается от компетенции его структурных подразделений и
должностных лиц. Реализуя свою компетенцию, структурные подразделения
и должностные лица федеральных органов исполнительной власти, как
самостоятельные субъекты административного права, от своего имени
вступают во внутриорганизационные отношения, в рамках которых
формируется воля органа, направленная на реализацию его компетенции в
отношениях с внешними для федерального органа исполнительной власти
субъектами.
9. Распределение компетенции федерального органа исполнительной
власти между не входящими в структуру органа субъектами
(территориальными органами, подведомственными государственными
учреждениями) не является делегированием компетенции, поскольку такое
распределение осуществляет не сам федеральный орган исполнительной
власти, а вышестоящий орган. Функции, находящиеся в компетенции
федерального органа исполнительной власти, одновременно оказываются в
компетенции иного субъекта (территориального органа, государственного
учреждения). Реализуя свою компетенцию, территориальные органы и
государственные учреждения вступают в правоотношения от своего имени и
тем самым одновременно реализуют компетенцию федерального органа
исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти при
этом в правоотношения с подвластным субъектом не вступает.
10. Поскольку компетенция территориальных органов производна от
компетенции федерального органа исполнительной власти, в том случае,
если федеральный орган в соответствующей части утрачивает компетенцию,
она прекращается также и у территориальных органов, даже если
нормативный акт об изменении компетенции территориальных органов не
принимался.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, списка использованных правовых актов, списка использованных материалов судебной практики.
Компетенция федеральных органов исполнительной власти: состав, особенности и соотношение со смежными правовыми категориями
В рамках поставленной темы мы не ставим перед собой задачу сформулировать новое определение компетенции, тем более, что данная проблема хорошо исследована в науке. Тем не менее, мы должны указать, что понимаем под компетенцией.
Понятие «компетенция» (от лат. competere — добиваться, соответствовать, подходить) является одним из ключевых для публично-правовой теории. Компетенция необходима для «разделения труда» между властными субъектами, для того, чтобы установить, чем будет заниматься каждый из них. Поскольку компетенция определяет место субъекта в аппарате публичной власти, компетенцией могут быть наделены государство, государственные органы, иные органы публичной власти, структурные подразделения органов, должностные лица, а также в ряде случаев — организации, формально не признанные органами публичной власти, но наделенные властными полномочиями15.
Компетенция федеральных органов исполнительной власти соответствует общим признакам компетенции, но обладает также определенной спецификой. Далее мы приведем такого рода специфические признаки компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Практически все исследователи определяют компетенцию через набор ее элементов . Так, И.Н. Ананов определял компетенцию министерств как «круг полномочий, в рамках которых министерства вправе действовать»17. Ю.А. Тихомиров определяет компетенцию, в самом общем виде, как «возложенный законно на уполномоченный орган объем публичных дел»18. Д.В. Ковачев определяет компетенцию государственного органа как «юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно» . По мнению Н.А. Игнатюк, компетенция федеральных органов исполнительной власти может пониматься как «совокупность целей и задач, функций и полномочий (прав и обязанностей), т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода, этих органов власти»20. А.В. Мицкевич определял компетенцию государственного органа как «закрепленный за ним круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач»21. B.C. Пронина отмечала, что «занимает наиболее распространенную в административно-правовой науке позицию, согласно которой задачи, функции, права и обязанности органа являются элементами его компетенции» . Обобщая, можно сделать вывод, что компетенция, с точки зрения различных исследователей, определяет: зачем, для чего создаются органы («цели», «задачи» органа); е отношении каких объектов осуществляется управленческое воздействие органа («круг вопросов», «объем публичных дел», «предметы ведения» («подведомственность») ); что призван делать орган («функции»); как орган призван это делать («полномочия» («субъективные права и обязанности особого рода»), «властные права»). Рассмотрим подробнее каждый элемент. Цели и задачи Задача - «то, что требует исполнения, разрешения»; цель - «предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить»24. Ряд авторов полагает, что цели и задачи в состав компетенции не входят (Д.Н. Бахрах ), другие, напротив, включают и цели, и задачи в состав компетенции (Ю.А. Тихомиров26, Н.А. Игнатюк, Д.В. Ковачев и др.). Однако и в науке, и в нормативных актах отсутствует должное единообразие в терминологии. Это касается как использования термина «задачи», так и тех случаев, когда идентичное явление определяется иными терминами. Так, Б.М. Лазарев, анализируя действовавшие в начале 1970-х гг. нормативные акты, приходил к выводу, что термин «задачи» используется как минимум в трех значениях: 1) «управленческие функции, возложенные на орган» . При таком понимании термин утрачивает самостоятельное значение и такого рода «задачи» самостоятельным элементом компетенции являться не могут ; 2) «основные направления управленческой деятельности органа, осуществляемой посредством разнообразных управленческих функций»29. Эти «задачи» как основные направления деятельности постоянны, право и обязанность выполнять их является, по Б.М. Лазареву, составной частью компетенции. Мы полагаем, что такого рода задачи являются предпосылкой установления компетенции органа, но в ее состав не входят; 3) конкретные управленческие задачи (например, для органа по управлению сельским хозяйством - обеспечить достижение определенного показателя по площади посевов какой-либо культуры). Они, согласно точке зрения Б.М. Лазарева, не входят в состав компетенции, а решаются в процессе реализации компетенции. Мы поддерживаем точку зрения Б.М. Лазарева о том, что необходимо различать задачи как основные направления деятельности органа и конкретные управленческие задачи. Существование органов не ограничено обычно неким заранее определенным временным промежутком и перед органом обычно не ставится одна цель (задача), которую он должен достигнуть (решить), чтобы потом прекратить существование . Вместе с тем, при создании любого органа определяется, «что требует исполнения, разрешения» органом.
Взаимосвязь системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти
Как разъяснил в Постановлении от 27.01.99 № 2-П Конституционный Суд РФ, «в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов».
В соответствии с практикой, сложившейся на основании правовой позиции Конституционного Суда РФ, под системой федеральных органов исполнительной власти, по сути, понимается перечень видов создаваемых федеральных органов исполнительной власти (в настоящее время — федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и основные связи между видами органов.
Система, согласно общетеоретическим подходам, представляет собой не только набор элементов, но и связи между ними. На наш взгляд, в число таких связей должно входить то, какие виды функций призваны осуществлять федеральные органы исполнительной власти различных видов.
Установление системы федеральных органов исполнительной власти относится к предметам ведения Российской Федерации , поэтому данный вопрос в соответствии с Конституцией РФ должен регулироваться федеральным законом . Однако, как подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ от 27.01.99 г. № 2-П, до принятия соответствующего федерального закона система федеральных органов исполнительной власти может устанавливаться Указами Президента РФ.
Нормы, определяющие систему федеральных органов исполнительной власти, и, в том числе, устанавливающие виды функций, которые могут быть возложены на органы различных видов, адресуются не самим федеральным органам исполнительной власти, а Президенту РФ и Правительству РФ и определяют границы, в рамках которых может быть установлена компетенция конкретных органов. На основании и с учетом системы органов определяется структура федеральных органов исполнительной власти и происходит распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти между конкретными существующими органами. Таким образом, такой элемент системы федеральных органов исполнительной власти, как установление видов функций, которые призваны осуществлять органы различных видов, является одной из предпосылок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Представители правовой науки еще с советских времен писали о необходимости четко разграничить виды функций между видами органов: «...целесообразно унифицировать систему органов так, чтобы по виду органа управления можно было бы с уверенностью судить о его месте в системе государственных органов и правовом статусе» . Однако уже сама ссылка на необходимость унификации системы свидетельствует о том, что на практике этой унификации не было.
Эта же тенденция сохранилась и в постсоветские времена. Так, система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента России от 14.08.96 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с дополнениями) и действовавшая до 2004 г., -включала семь видов органов: федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации. Четкого распределения функций между органами различных видов произведено не было.
В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»134 с последующими изменениями. Часть норм, определяющих, какие виды функций могут быть возложены на различные виды органов, содержатся в иных Указах Президента России и не были включены в текст Указа № 314135.
Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента России и Правительства России сфере деятельности . По общему правилу, федеральные министерства в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства России.
Проблемы распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти
Распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти влечет возникновение как минимум двух групп проблем. Часть из них касается того, насколько обоснованными являются те или иные изменения структуры. Анализ данных вопросов не входит в задачи настоящего исследования.
Существуют также проблемы, связанные с правовым оформлением происходящих изменений. По словам Ю.А. Тихомирова, «К сожалению, нередко в ходе подобных реорганизаций «теряются» отдельные функции, утрачивается связь с предприятиями и организациями отрасли, сферы»146. Сосредоточимся именно на данных вопросах.
Перед тем, как перейти к предметному рассмотрению проблем, возникающих на практике при распределении компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти, кратко изложим порядок такого распределения компетенции. Как отмечалось выше, распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти может как происходить без изменений структуры федеральных органов исполнительной власти, так и быть связано с изменением данной структуры.
Распределение компетенции федеральных органов исполнительной власти без изменения структуры федеральных органов исполнительной власти производится непосредственно нормативными актами Правительства РФ (в отношении органов, руководство которыми осуществляет Президент РФ — нормативными актами главы государства).
Более сложным является порядок распределения компетенции при изменении структуры федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, утверждаемая Президентом РФ, весьма часто подвергается изменениям. Во-первых, в соответствии с Конституцией РФ вновь назначенный Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). На основании этих предложений структура утверждается Указами Президента РФ. Во-вторых, структура федеральных органов исполнительной власти изменяется также и без назначения Председателя Правительства РФ — так, в действовавшую после реформы 2004 г. структуру федеральных органов исполнительной власти147 изменения за три с небольшим года вносились 12 раз; в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную в 2008 г. после избрания Президента РФ Указом Президента от 12.05.2008 г. № 724, первое изменение внесено уже через 18 дней148; за первый год действия данной структуры изменения в нее вносились 6 раз.
Изменения, вносимые в структуру федеральных органов исполнительной власти, могут выражаться в следующих формах: образование новых федеральных органов исполнительной власти149; преобразование федеральных органов исполнительной власти15 ; упразднение федеральных органов исполнительной власти151; переименование федеральных органов исполнительной власти152; передача федеральных органов исполнительной власти из ведения одного федерального органа исполнительной власти в ведение другого . Все эти изменения влекут распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти. Отправная точка последующего распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти - вступление в силу Указов Президента РФ, изменяющих структуру федеральных органов исполнительной власти. Однако такие Указы Президента РФ не распределяют компетенцию федеральных органов исполнительной власти, так как в соответствии с законом «О Правительстве Российской Федерации» функции между федеральными органами исполнительной власти распределяет Правительство РФ (за исключением тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ - но даже в отношении них функции, как правило, перераспределяются не Указом, вносящим изменения в структуру, а позже, при утверждении положений об органах)154. При этом степень конкретности формулировок Указов Президента РФ в части ориентиров для распределения компетенции сильно различается. Приведем несколько примеров: а) Указы Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 и от 12.05.2008 г. № 724 содержали формулировки о передаче вновь образуемым органам групп функций: по принятию нормативных актов; правоприменительных; по контролю и надзору; по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в какой-либо сфере; б) при создании Федеральной аэронавигационной службы155 в соответствующем Указе Президента РФ (от 05.09.2005 г. № 1049) были достаточно подробно определены её функции15 . По нашему мнению, в этой части Указ Президента РФ противоречил Конституцией РФ (ч. 1 ст. 112) и ч. 4 ст. 12 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», поскольку к компетенции Президента РФ отнесено утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти (что, с нашей точки зрения, не включает определение функций органов, руководство которыми осуществляет Правительство РФ).
Распределение компетенции федерального органа исполнительной власти между субъектами, не входящими в структуру органа («внутриведомственное» распределение)
Рассматривая вопрос о распределении компетенции между субъектами, не входящими в структуру федерального органа исполнительной власти, необходимо определиться, что мы в данном случае понимаем под федеральным органом исполнительной власти. На наш взгляд, и литература, и нормативные акты дают основания рассматривать федеральный орган исполнительной власти в узком смысле или в широком смысле.
В узком смысле федеральный орган исполнительной власти — коллективный субъект, расположенный в Москве (ранее эти образования именовались центральными органами, а сейчас в нормативных актах их подчас называют центральным аппаратом258). Структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает в себя руководство (руководителя и его заместителей) федерального органа исполнительной власти, помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности -департаменты в федеральных министерствах или управления в федеральных службах и федеральных агентствах. В департаментах (управлениях) федерального органа исполнительной власти образуются отделы259.
Территориальные органы подчинены федеральному органу исполнительной власти, понимаемому в узком смысле (как центральный аппарат), но в его состав не входят260. Соответственно, территориальные органы организационно обособленны от федерального органа исполнительной власти. В состав федерального органа исполнительной власти не входят также организации, которые находятся в ведении органа.
Однако возможен и более широкий взгляд: рассматривать федеральный орган исполнительной власти, его территориальные органы и подведомственные организации как некую целостность, единый субъект права. Есть в науке и специальная терминология: так, для Д.Н. Бахраха административное ведомство, под которым он понимает систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти, - это самостоятельный субъект административного права, вид сложных организаций . Это же явление большинство современных исследователей именуют системой федерального органа исполнительной власти262. При широком подходе к понятию федерального органа исполнительной власти территориальный орган, как часть ведомства (или системы федерального органа исполнительной власти), приобретает признаки структурного подразделения.
Однако Д.Н. Бахрах не приводит примеров правоотношений, в которые административное ведомство вступает как единый субъект. В правоприменительной практике нам удалось обнаружить лишь единичные примеры, косвенно подтверждающие данный «широкий» подход. Так, в п. 2.2.1 Регламента Федеральной службы по надзору в сфере связи было установлено, что «Структура Россвязьнадзора включает центральный аппарат Россвязьнадзора и территориальные органы Россвязьнадзора». Другой пример: в ряде случаев арбитражные суды указывали, что налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах264, поэтому фактические обстоятельства, установленные судом в споре между налогоплательщиком и налоговой инспекцией2 , обладают преюдициальным значением и в делах, в которых участвует иной налоговый орган , то есть вся система налоговых органов рассматривается как единый, хотя и сложный, субъект .
Однако узкий подход к понятию федерального органа исполнительной власти доминирует в нормативных актах. Например, в положениях о федеральных органах исполнительной власти таковыми именуются центральные органы. Это следует, в частности, из того, что в качестве места нахождения органа указывается Москва , говорится об их полномочиях по руководству территориальными органами ; закрепляется, что федеральные постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 278. органы исполнительной власти являются юридическими лицами . Аналогичный подход прослеживается в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти , а также ряде разработанных на его основе регламентов федеральных органов исполнительной власти272.
Нам представляется, что именно «узкий» подход является более обоснованным. Исходя из этого, мы полагаем необходимым выделить распределение компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти между субъектами, не входящими в структуру органа (территориальными органами, подведомственными учреждениями). Опираясь на приводимое Д.Н. Бахрахом определение понятия «ведомство», мы считаем возможным именовать такое распределение компетенции органа «внутриведомственным» распределением.
То касается распределения компетенции федерального органа исполнительной власти между территориальными органами, то создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти имеет в России конституционное основание — в силу ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Таким образом, территориальные органы создаются для осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории.
Как следует из Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (далее - Типовой регламент), полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться и без образования территориальных органов: во-первых, представителями федерального органа исполнительной власти, «которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа», во-вторых, осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством (абз. 5 - 6 п. 5.1 Типового регламента).
Согласно абз. 4 п. 5.1 Типового регламента территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Территориальные органы не упомянуты прямо в новейших нормативных актах, определяющих систему и структуру федеральных органов исполнительной власти . Однако, по нашему мнению, не должен вызывать сомнений тот факт, что территориальные органы, реализующие компетенцию федеральных органов исполнительной власти, относятся к органам исполнительной власти.
