Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика института административно- правовой защиты права граиедан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
1.1. Этапы развития правового регулирования защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления 16
1.2. Право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как объект административно- правовой защиты 42
1.3. Понятие и сущность административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления 65
ГЛАВА 2. Реализация права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления средствами административно-правовой защиты
2.1. Механизм административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления 87
2.2. Юридическая ответственность за нарушение права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления 108
2.3. Основные направления совершенствования административно- правовой защиты права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления 133
Заключение
Список использованных источников
Приложение
- Этапы развития правового регулирования защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
- Право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как объект административно- правовой защиты
- Механизм административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
- Юридическая ответственность за нарушение права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обращения граждан Российской Федерации в органы государственной власти и органы местного самоуправления являются не только средством защиты своих прав и законных интересов, но и формой их непосредственного участия в управлении делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением. Право граждан на обращение закрепляет ст. 33 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
В Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г. Глава государства подчеркнул, что «согласно Конституции, единственным источником власти в нашей стране является народ. На практике экономическая, социальная, внешняя политика разрабатывается в результате сложного взаимодействия самых разных общественных групп. Следование законным интересам и учет мнений всех граждан России, независимо от их национальности, религиозных, политических и иных убеждений,– это обязанность государства, это обязанность демократического государства. Способность эту обязанность выполнять является главным критерием эффективности такого государства».
Продолжая курс на укрепление отношений государственной власти и общества, в 2010 г. Президент России в ежегодном Послании Федеральному Собранию указал: «Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина… Понимание того, что чиновники служат народу, а не вершат его судьбы, – основа демократического устройства. Для гражданина ведь государство – это чиновник, к которому он пришел на прием; судья, который принял решение по его делу; участковый или налоговый инспектор – и любой из облеченных властью решать его проблемы… Деятельность всех должных лиц не должна дискредитировать государство. Их главная задача – улучшать условия жизни людей».
К сожалению, права и свободы человека и гражданина все еще не стали в Российской Федерации реальной ценностью. Например, если судить о характере поступивших Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в 2005-2009 гг. жалоб граждан на решения или действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, то можно резюмировать следующее. В стране продолжается нарушение экономических, социальных, гражданских, политических и других прав. Безнаказанность такого рода нарушений не способствует формированию правовой культуры общества, подрывает веру в устойчивость демократических институтов государства. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.
Во-первых, важную роль защиты данного права подчеркивает устойчивая тенденция ежегодного роста числа писем с жалобами в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций, Аппарат Правительства Российской Федерации, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления на неудовлетворительную работу с обращениями граждан, на несоблюдение сроков подготовки ответов должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Во-вторых, о недостаточной регламентации защиты права на обращение граждан говорит удельный вес повторных обращений. Так, из общего числа обращений 100 250, поступивших в Правительство Российской Федерации в 2009 г., первичных – 70%, повторных – 24%, многократных – 6%.
В-третьих, действующее законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации не устанавливает ответственности должностных лиц, уполномоченных рассматривать обращения граждан, за ненадлежащую работу с обращениями граждан, что существенно ослабляет защиту данного права.
В-четвертых, отсутствие российской административной юстиции как механизма правовой защиты обеспечения законных интересов граждан от неправомерного использования властных полномочий государственными органами и их должностными лицами обусловливает рост числа обращений граждан в Европейский суд по правам человека, где Россия занимает первое место по общему числу жалоб.
В-пятых, комплексное изучение вопросов реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления позволит выделить эффективные административно-правовые меры защиты данного права.
Все вышеперечисленное обусловливают актуальность избранной темы диссертации и теоретико-прикладную значимость исследования.
Степень научной разработанности темы.
Общетеоретической основой исследования права граждан Российской Федерации на обращения послужили работы таких ученых, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.В. Воронков, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенев, А.А. Демин, Ю.А. Дмитриев, С.А. Дугенец, А.Д. Златопольский, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Е.Б. Лупарев, М.Я. Масленников, М.А. Миронов, Е.В. Понизова, Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, М.Ю. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.Г. Чернявский, А.П. Шергин и др.
Вопросы административно-правовой защиты прав граждан рассматривали И.Л. Бачило, С.Г. Березовская, А.Т. Боннер, Н.В. Витрук, Б.В. Волженкин, М.Д. 3агряцков, С.М. Зубарев, С.Г. Келина, В.Н. Крылов, В.А. Лория, Н.С. Малеин, В.В. Мальков, В.М. Манохин, А.Л. Недавний, П.Е. Недбайло, Г.И. Петров, В.И. Ремнев, И.В. Ростовщиков, Д. М. Чечот, Ц.А. Ямпольская и др.
Несомненный интерес представляет ряд диссертационных исследований следующих авторов: В.А. Будариной, А.Б. Зеленцова, Л.А. Жеребцовой, Н.Г. Кипер, А.В. Лохбаума, Б.В. Маслова, Ю.С. Московченко, А.В. Новикова, К.В. Подъячева, А.В. Румянцева, Е.Ю. Родионовой, М.В. Скрябиной, А.В. Шматко и др., в которых затрагивались проблемы, связанные с административно-правовой защитой права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с административно-правовой защитой права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются административно-правовые нормы, регламентирующие защиту права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, практика их применения, а также теоретические воззрения на исследуемую проблему.
Целью диссертационного исследования является анализ теоретических основ и правоприменительных аспектов административно-правовой защиты права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также разработка предложений по совершенствованию административного законодательства по исследуемой проблеме.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
проанализировать этапы развития правового регулирования защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
исследовать право граждан РФ на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления как объект административно-правовой защиты;
раскрыть понятие и сущность административно-правовой защиты права граждан РФ на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
рассмотреть механизм административно-правовой защиты права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
проанализировать виды юридической ответственности за нарушение права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
определить основные направления совершенствования административно-правовой защиты права граждан РФ на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Методология и методы диссертационного исследования. Методологической основой исследования выступил диалектический метод познания, использование которого обеспечило адекватное восприятие правовых явлений в условиях их генезиса, эволюции и взаимодействия.
При выполнении исследования использовались:
общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия);
частнонаучные методы исследования (конкретно-социологический, системный, структурно-функциональный).
Нормативную правовую базу данной работы составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являлись научные труды отечественных ученых-административистов по теории административного права, рассматривающих административно-правовой статус граждан и вопросы административно-правовой защиты прав граждан.
Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимися к исследуемой в диссертации проблематике, литературных источников по теории государства и права, конституционному праву; также работ, раскрывающих теоретико-прикладную сущность вопросов, связанных с реализацией защиты права граждан.
Эмпирической базой исследования послужила аналитическая информация о работе с обращениями граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. На основе изучения материалов на официальных сайтах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления проанализированы более 500 обращений граждан РФ, процедура их рассмотрения и принятия по ним решений должностными лицами. Также приведены данные анкетирования и интервьюирования сотрудников ОВД (г. Москвы, Московской области, г. Уфы, г. Есентуки), непосредственно занимающихся рассмотрением обращений граждан, и проанализирован ряд сообщений в средствах массовой информации затрагивающих исследуемые вопросы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых монографических работ, посвященной административно-правовой защите права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии с поставленными целями в работе рассмотрены: основные этапы развития правового регулирования отечественной административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, показана связь данного права с реализацией других конституционных прав граждан. Даны определения административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и механизма административно-правовой защиты права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Уточнен законодательный термин «обращение гражданина». Раскрыт механизм административно-правовой защиты права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Новизна научного исследования связана также с выработкой предложений по внесению дополнений и изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Обозначены основные направления совершенствования административно-правовой защиты права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административно-правовая защита права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления – это деятельность уполномоченных органов публичной власти и их должностных лиц по обеспечению реализации, охраны и восстановления права на обращение посредством административного воздействия на виновных.
Механизм административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления – совокупность административно-правовых средств, применяемых уполномоченными субъектами с целью недопущения посягательств на данное право, привлечения виновных к ответственности и восстановления нарушенного права.
Обращение гражданина – это представленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
2. Правовое регулирование защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления в нашей стране прошло четыре этапа становления и развития:
I этап – конец XV – конец XVII вв. – в нормативных правовых актах устанавливается ответственность для должностных лиц, не исполнивших обязанностей по разрешению жалоб, и для «жалобщика»;
II этап – начало XVIII – начало ХХ вв. – определены основы порядка рассмотрения обращений граждан: разделялось административное и судебное производство по обращениям в государственные органы; установлены виды обращений: жалобы, прошения наград и милостей и др., но защита данного права предусматривалась лишь для одного сословия – дворянства;
III этап – начало ХХ – конец ХХ в. – происходит детальная регламентация процедуры реализации и защиты права граждан на обращение преимущественно ведомственными нормативными правовыми актами, а с принятием Конституции СССР 1977 года право граждан на обращение приобретает конституционный статус;
IV этап – конец ХХ в. по настоящее время – впервые в истории России право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления защищено Конституцией России (ст. 33) и Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
3. К основным целям административно-правовой защиты права на обращение можно отнести: а) охрану общественных отношений, складывающихся по поводу реализации этого права; б) привлечение к ответственности должностных лиц органов публичной власти за нарушения законодательства об обращениях граждан; в) восстановление нарушенных прав и социальной справедливости; г) предупреждение совершения новых нарушений права граждан на обращение.
4. Институт административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти органы местного самоуправления является неотъемлемой частью демократических взаимоотношений публичной власти и населения, так как право на обращение органически связано с реализацией подавляющего большинства других конституционных прав и свобод граждан РФ и их охраной. Признаки этого правового института:
а) имеет свою нормативную правовую базу: Конституцию РФ, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», законы субъектов РФ, а также в подзаконные акты, принятые в целях их исполнения;
б) начинает действовать с момента обращения гражданина в органы публичной власти по поводу нарушения данного права;
в) претворяется в жизнь в виде определенных правоотношений, возникающих в связи с нарушением законодательства об обращениях граждан со стороны субъектов публичной власти;
г) имеет свой объект – право граждан на обращение, посредством которого они могут воздействовать на решения социально значимых вопросов, участвовать в управлении делами государства;
д) реализуется в строго установленном процессуальном порядке в виде административной процедуры, закрепленной в административных регламентах, инструкциях органов публичной власти, разработанных на основе Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
5. Механизм административно-правовой защиты выполняет охранительную, контрольную, карательную (штрафную), восстановительную и компенсационную функции. К элементам механизма отнесены:
правовые нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах, регламентирующие процедуру рассмотрения обращений граждан;
контроль и надзор за соблюдением установленных правил рассмотрения, принятия решения по обращениям граждан и его исполнением;
юридическая ответственность должностных лиц за нарушение права граждан на обращение;
восстановление нарушенного права граждан;
возмещение причиненного ущерба.
6. Предложения по совершенствованию действующего законодательства.
6.1. В целях устранения недостатков и пробелов Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:
а) статью 3 дополнить частью 3, которая обяжет органы исполнительной власти разработать административные регламенты выполнения государственной функции по рассмотрению обращений граждан (в настоящее время создано 77 федеральных органов исполнительной власти, из них только 33 органа разработали такой регламент);
б) в части 2 статьи 3 указать, что и нормативные правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти, могут также устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение;
в) дополнить перечень основных терминов, используемых в статье 4, определениями «запрос», «электронный документ»;
г) в статье 14 более четко регламентировать процедуру осуществления контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений;
д) предусмотреть в части 2 статьи 8 обязательную регистрацию обращения в день поступления, а также информирование заявителя о приеме либо отказе его обращения к рассмотрению;
е) в статье 15 конкретизировать виды юридической ответственности должностных лиц за нарушение этого Закона.
6.2. Главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить статьей 5.58, предусматривающей административную ответственность должностных лиц за несоблюдение порядка рассмотрения обращений и нарушение прав гражданина при их рассмотрении. Определить, что дела о данной категории правонарушений возбуждает прокурор, а рассматривают – судьи.
7. Основными направлениями совершенствования административно-правовой защиты права граждан на обращение являются:
устранение недостатков ее правового регулирования;
установление административной ответственности должностных лиц за нарушение права граждан на обращение;
создание административных судов;
более активный переход на подачу обращений граждан по поводу нарушения данного права в электронной форме, размещение их текстов и всей последующей информации о реагировании на эти обращения на официальных интернет-сайтах органов публичной власти.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретическая значимость заключается в уточнении понятийного аппарата по теме исследования, в разработке определений «обращение гражданина», «административно-правовая защита права граждан РФ на обращение», «механизм административно-правовой защиты права граждан РФ на обращение», а также во внесении предложений по совершенствованию действующего законодательства в части установления ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Полученные результаты вносят определенный вклад в развитие науки административного права по вопросам административно-правовой защиты прав граждан РФ.
Практическая значимость выражается в том, что материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля России, в процессе нормотворческой деятельности при разработке законопроектов по теме исследования, в практической деятельности органов внутренних дел по работе с обращениями граждан и при проведении дальнейших исследований по выбранной теме.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические результаты диссертационного исследования докладывались соискателем в Российском государственном гуманитарном университете на VIII Международной научной конференции «Развитие законодательства на современном этапе» (17 апреля 2008 г.), Международной научной конференции, посвященной 60-летию Всеобщей декларации прав человека и 15-летию Конституции Российской Федерации: итоги и перспективы (16 апреля 2009 г.); в ГОУ ВПО «Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» на научно-практической конференции «Юридическое образование, наука и практика: взаимодействие и перспективы» (октябрь 2008 г.); в Академии экономической безопасности МВД России на Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Обеспечение эффективного инвестирования, бюджетирования и целевого использования средств при реализации государственных экономических проектов в условиях финансово-экономических кризисов» (21 апреля 2010 г).
Основные положения диссертации изложены в восьми опубликованных автором научных работах, включая издание, указанное в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Апробация результатов диссертационного исследования произведена также посредством их введения в содержание лекций и семинарских занятий по курсам «Административное право» и «Административно-процессуальное право» в Академии экономической безопасности МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Этапы развития правового регулирования защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
Формирование института права граждан на обращение в органы государственной власти имеет весьма глубокие корни. Отправным моментом, на наш взгляд, следует считать эпоху развитых славянских племенных союзов и начальную историю древнерусского государства УШ-1Х веков нашей эры. Именно тогда, по нашему мнению, были заложены основы отечественной системы сначала реализации права на обращения в органы власти, а позже и защиты этого права.
В исторических летописных источниках мы не найдем прямого указания на организацию и реализацию права на обращение или его описания. Однако система функционирования славянских племен, их организации и управления нам известна достаточно хорошо. Сформируем, применительно к рассматриваемому нами вопросу модель такого функционирования, используя для этого работы В.Д. Иванова и Б.А. Рыбакова .
Указанные исследователи в своих работах четко очерчивают две основные модели управления древнерусским племенем, одна из которых была свойственна мирному времени, а другая военному. В корне это были общие модели, однако в практике реализации они значительно различались.
Итак, мирная модель включала в себя многоуровневую систему рассмотрения вопросов функционирования сообщества. Первым уровнем, на котором решался какой-либо вопрос, выступал род. Именно на этом уровне ро- довичи обсуждали поставленный одним из них вопрос и принимали по нему решение. При этом обращение к старейшине рода было свободным и ничем не ограниченным. В том случае, если вопрос не мог быть решен на родовом уровне либо затрагивал интересы рода в целом, а не отдельных его представителей, то он мог быть вынесен на племенной совет старейшин или на племенное вече. При этом при продвижении вверх по уровням данной модели вопрос не менял своего статуса именно как обращения.
В условиях реализации военной модели основную роль в организации управления племенем и родами играли уже не старейшины и вече, а князья - руководители племенных дружин. При этом, учитывая остроту военного момента, к князьям чаще всего обращались напрямую. Сами обращения в обоих случаях были, безусловно, устными.
Комплексно анализируя указанную модель, следует отметить, что ее можно назвать для древней и средневековой Руси традиционной. Она имела место и в Киевском государстве, и в Новгороде. Это, на наш взгляд, обусловило тот факт, что ни в краткой, ни в пространной редакции такого известного правового памятника, как «Русская правда», нет ни упоминания об этой модели, ни отсылки к ней . Однако, что именно эта модель просуществовала в Новгороде практически до XV века в представленном нами виде, и привела нас к выводу о ее традиционности .
Таким образом, выделим основы реализации обращений к лицам, облеченным властью, применительно к корневой традиционной модели: право на обращение к таковому лицу есть естественное право каждого; обращение в мирное время осуществлялось по сложной вертикальной многоуровневой системе, в военное — напрямую к воинскому начальнику; обращения осуществлялись чаще всего в устной форме. В истории развития и реализации этого права поворотным стал XV век. Именно в это время появляется конкретная форма обращения в государственные органы или к высшему лицу, обличенному властью, — монарху. Этой формой стала челобитная, длительное время выступавшая ведущей формой обращения в отечественном делопроизводстве.
В конце XV века издан нормативный акт - Судебник 1497 г., в котором законодательно урегулирован вопрос о подаче обращения в составе его основных процедурных компонентов: возможность подачи челобитной - порядок ее рассмотрения - необходимость рассмотрения челобитной по существу. Проведем его анализ.
Своим созданием указанный документ фактически ознаменовал новый период в развитии отечественного государства и права. Это был первый документ, содержавший в себе результаты законотворчества, свойственного периоду интенсивного развития государства того периода.
Право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как объект административно- правовой защиты
Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально- экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (п. 2, п. 3. ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»)
Однако до тех пор, пока данное письмо не будет доставлено адресату, вскрыто и с ним не ознакомится уполномоченное лицо, содержание его государственному органу и/или органу местного самоуправления, представленному должностным лицом, не будет известно! Таким образом, нельзя считать, что сам факт направления обращения — есть средство защиты права граждан. Итак, на наш взгляд, здесь целесообразно применять не формулировку «направленное», а «переданное» или «представленное». Для того чтобы более полно охарактеризовать право граждан на обращение как объект административно-правовой защиты, на наш взгляд, следует: во-первых, дать определение понятию «обращение»; во-вторых, проанализировать законодательство, устанавливающее порядок подачи и рассмотрения обращений граждан; в-третьих, рассмотреть данное право как составную часть административно-правового статуса личности; в-четвертых, подробно изучить теоретические взгляды ученых-административистов на подачу жалобы, как средства защиты нарушенных прав, свобод или законных интересов граждан; в-пятых, проследить взаимосвязь этого права с другими конституционными правами граждан,
Понятие «обращение» весьма широко рассматривается в словарях русского языка. Однако наиболее полно его трактовка изложена в словарях Д.Н. Ушакова и С.И. Ожегова . Они раскрывают содержание понятия «обращение» в нескольких смыслах. Нас будет интересовать его толкование как просьбы или призыва к кому-либо и (или) документа, содержащего таковую просьбу или призыв по какому-либо поводу.
На базе этого толкования дано и законодательное его определение. Так, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ст. 4) определяет обращение гражданина (далее — обращение) как направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Это определение, на наш взгляд, содержит четкие признаки обращения, уравнивает письменные, электронные и устные обращения граждан и называет виды обращений - предложение, заявление или жалоба. Однако следует отметить, что видов обращений может быть названо значительно больше.
Так, в законах некоторых субъектов Российской Федерации даны определения других видов обращений. Например: ходатайства как обращения гражданина, изложенного в письменной форме, с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав и свобод; коллективного обращения как обращения двух и более граждан, а также обращения, принятого путем голосования или сбора подписей участников митинга или собрания ; петиции как коллективного обращения граждан, подписанного 300 и более гражданами, направленного главе Администрации, Совету народных депутатов, органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления".
В этой связи необходимо отметить, что исходя из содержания приведенных выше определений ходатайства и петиции они могут быть приравнены соответственно к таким видам обращения, как предложение и заявление .
Стоит обратить внимание на то, что в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дано определение запроса как обращения пользователя информацией (а им является гражданин РФ) в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа . Однако установлено, что действие этого Закона не распространяется на порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан (п. 2. ст. 5 Закона).
По нашему мнению, имеет смысл внести определение понятия запроса в перечень основных видов обращений, перечисленных в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», порядок рассмотрения которого определен в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Относительно определения электронного документа, то на наш взгляд, для простого обывателя будет непонятно, что это такое и как он выглядит, ведь Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не содержит его формулировки. По нашему мнению, следует в ст. 4 Закона дать его понятие, которое представлено в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» как документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно- телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» действует более четырех лет. После его принятия появились мнения о необходимости совершенствования законодательного понятия «обращение» в целях большей четкости его рассмотрения и использования. Так, например, A.B. Румянцев предлагает собственную трактовку этого определения. По его мнению, «обращением гражданина являются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления, к должностному лицу» .
Механизм административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
По нашему мнению в ст. 14 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» имеет смысл более четко регламентировать процедуру осуществления контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений (по субъектам, видам, срокам), тем самым данное положение обяжет органы исполнительной власти отразить данную процедуру в административных регламентах по выполнению соответствующей государственной функции.
К юридической ответственности могут быть привлечены должностные лица, нарушившие законодательные нормы и требования административных регламентов. В настоящее время за не соблюдение установленных норм уполномоченные субъекты могут быть привлечены к дисциплинарной, гражданской и уголовной ответственности. Что же касается административной ответственности за данный вид правонарушения, то Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях она не предусмотрена.
Под восстановление нарушенного права граждан на обращение, нами имеется в виду восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями (бездействием) или решениями должностных лиц.
Возмещение причиненного ущерба осуществляется теми должностными лицами, которые своими неправомерными действиями (бездействием) причинили имущественный ущерб и моральный вред.
Выделив элементы механизма административно-правовой защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, на наш взгляд, можно определить его понятие как совокупность административно-правовых средств, применяемых уполномоченными субъектами с целью недопущения посягательств на данное право, привлечения виновных к ответственности и восстановления нарушенного права.
Оценивая роль рассмотренного административно-правового механизма в вопросе организации и реализации защиты права граждан на обращение, можно отметить, что, фактически формирование этого механизма ведет нас к реализации целей административного права, которые, по нашему убеждению, заключаются не только в надлежащей эффективной организации функционирования аппарата государственного управления, исключения коррупции, бюрократизма чиновников, но и, прежде всего, в обеспечении условий надлежащей реализации права граждан на обращение.
Главная идея при этом выражена в критерии соответствия функционирования административной системы задачам не только государства как важнейшего политико-правового института, но и задачам общества. Одной из важнейших таковых задач, закрепленных в Конституции Российской Федерации, выступает необходимость обеспечения возможности гражданам РФ участвовать в управлении делами государства (ст. 32). А одной из форм такого участия и является реализация гражданами своего права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Неоценимой является роль этого административно-правового механизма в вопросах обеспечения законности и правопорядка, а также улучшения работы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принятые по результатам рассмотрения обращений граждан решения о восстановлении ущемленных законных интересов автора обращения или третьих лиц их нарушенного права есть, по нашему мнению, одна из основ того, что принято сегодня называть термином «правовое государство». Таким образом, механизм административно-правовой защиты выполняет охранительную, контрольную, карательную (штрафную), восстановительную и компенсационную функции.
Приступая к рассмотрению административно-правового режима защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, дадим термину «правовой режим» комплексную характеристику.
Термин «правовой режим» понимается как установленный порядок использования, владения, распоряжения какими-то объектами, а также порядок взаимоотношений, (носителями режима), складывающихся в определенной сфере. Отсюда правовой режим есть особый порядок правового регулирования в виде правовых норм, установленных государством и обеспеченных силой государственного принуждения . Важной чертой определения понятия «правовой режим», приведенного нами, выступает наличие конкретного порядка, на установление которого направлена деятельность государства. В свою очередь порядок представляет собой целенаправленную последовательность действий, совершаемых одно за другим.
Можно согласиться с мнением A.B. Малько и О.С. Родионова, считающих, что «правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов» .
Наиболее общими универсальными правовыми режимами являются режимы отраслей права и законодательства. Для них характерно «использование регулятивного потенциала всей совокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении отраслевого метода правового воздействия» .
Отраслевые правовые режимы обусловлены: предметом регулирования (особенностями управленческих, имущественных или иных отношений); методом правового регулирования, т.е. единым специфическим способом юридического воздействия, характерным для данной отрасли права; отраслевыми юридическими инструментами, базирующимися на принципах, специфических для данной отрасли права; наличием кодифицированного акта, который нормативно закрепляет отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства.
Административное право также имеет свой отраслевой режим, который базируется на методах и способах административно-правового воздействия и определяет правовое положение субъектов административно-правовых отношений. Административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами. Поэтому его можно определить как общий режим деятельности субъектов исполнительной власти, который регламентирует типичные управленческие отношения. Он рассчитан на повседневную исполнительную и распорядительную деятельность органов исполнительной власти .
Юридическая ответственность за нарушение права граждан РФ на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления
Понятие юридической ответственности широко представлено в научной и учебной правовой литературе . Так, по мнению В.Н. Храпанюка, «юридическая ответственность — это важная мера защиты интересов личности, общества и государства. Она наступает в результате нарушения предписаний правовых норм и проявляется в форме применения к правонарушителю мер государственного принуждения»1. Юридическая ответственность обладает следующими признаками: «предусмотрена действующим законодательством (уголовным, гражданским, административным и др.); наступает за правонарушения при наличии полного его состава; опирается на государственное принуждение — особый аппарат представляет собой реализацию санкций юридических норм, применение к виновному мер наказания; выражается в определенных неблагоприятных для правонарушителя последствиях, лишении его социальных благ; возлагается и реализуется в установленной законом процессуальной форме, нарушение процедурных норм также влечет за собой ответственность; правонарушитель наказывается от имени государства; осуществляется уполномоченными на то компетентными органами и должностными лицами в строго определенном порядке и в пределах своих прерогатив» .
В зависимости от характера совершенного правонарушения различают дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность. «Каждому виду юридической ответственности присущи специфические меры наказания и особый порядок их применения» . В нашем исследовании считаем необходимым подробно рассмотреть виды юридической ответственности, применяемой в настоящее время, за нарушение права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления для того, чтобы определить, являются ли установленные санкции достаточными либо требуют ужесточения.
По мнению A.B. Новикова, «в целях реализации права граждан на обращение для того, чтобы даже обеспеченные обязанностями права не превратились в фикцию, необходимо разработать и внедрить действенный механизма юридической ответственности, который неизбежно начинал бы функционировать в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей участниками правоотношений» .
Реализуя конституционные нормы (ст. 49 Конституции СССР 1977 г.), Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 октября 1985 г. в Уголовный кодекс РСФСР была введена ст. 139.1 «Преследование граждан за критику», в которой указывалось:
«Умышленное ущемление должностным лицом прав и охраняемых законом интересов гражданина, связанное с преследованием его за подачу в установленном порядке предложений, заявлений, жалоб, либо за содержащуюся в них критику, а равно за выступление с критикой в иной форме — наказывается штрафом до трех минимальных месячных размеров оплаты труда или увольнением от должности.
Те же действия, причинившие существенный вред правам и охраняемым законом интересам гражданина, — наказываются лишением свободы на срок до двух лет, или исправительными работами на срок от одного года до двух лет, или увольнением от должности» .
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» фактическими основаниями для задействования процедуры административно-правовой защиты рассматриваемого права граждан выступит нарушение или посягательство на нарушение его положений, а именно: прав гражданина при рассмотрении обращения (ст. 5), гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6); направления и регистрации письменного обращения (ст. 8), обязательности принятия обращения к рассмотрению (ст. 9), рассмотрения обращения (ст. 10), порядка рассмотрения отдельных обращений (ст. 11), сроков рассмотрения письменного обращения (ст. 12), личного приема граждан (ст. 13).
В качестве наиболее важных, на наш взгляд, оснований могут быть выделены следующие:
1) отказ в удовлетворении просьбы гражданина об истребовании в том или ином органе государственной власти и/или органе местного самоуправления дополнительных документов и материалов для приобщения их к обращению либо создание условий для их неполучения. Исключение составляют документы и материалы, содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (п. 1 ст. 5);
2) отказ гражданину в ознакомлении с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, либо создание объективных условий для воспрепятствования таковому ознакомлению. Исключение составляют документы и материалы, содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, либо тот случай, если таковое ознакомление затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц (п. 2 ст. 5);
3) непредоставление гражданину письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов либо неуведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (п. 3 ст. 5);
4) отказ в приеме жалобы на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 5);
5) преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1 ст. 6);
6) разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия (ч. 2 ст. 6). Направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, не является разглашением сведений, содержащихся в обращении;
7) несоблюдение срока обязательной регистрации обращения гражданина с момента его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу либо неосуществление таковой (ч. 2 ст. 8);
