Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность административно-правовой защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации 15
1. Избирательные права граждан в Российской Федерации как Объект административно-правовой защиты 15
2. Содержание административно-правовой защиты избирательных прав граждан российской федерации 44
3. Субъекты административно-правовой защиты избирательных прав граждан российской федерации 63
Глава 2. Реализация административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации 91
1. Виды административных правонарушений избирательного законодательства 91
2. Реализация административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан Российской Федерации 110
3. Административная юстиция как средство административно-правовой защиты избирательных прав граждан российской федерации 135
Заключение 158
Библиография 162
Приложение 187
- Избирательные права граждан в Российской Федерации как Объект административно-правовой защиты
- Содержание административно-правовой защиты избирательных прав граждан российской федерации
- Виды административных правонарушений избирательного законодательства
- Реализация административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процессы реформирования российского общества, изменения его политической организации, отношений собственности, приоритетов и ориентиров в духовно-нравственной сфере потребовали серьезного обновления и развития законодательства. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года начался новый этап формирования избирательного законодательства. В Конституции были заложены не только основы современного избирательного права, но и ключевые принципы, на которых строится современная система организации выборов в Российской Федерации. С декабря 1993 года по настоящее время принято около десяти федеральных законов о выборах, активно развивается избирательное законодательство субъектов Российской Федерации.
Происходящие изменения в избирательном праве во многом носят позитивный характер. Однако нельзя не заметить и негативных, деструктивных процессов, которые серьезно трансформируют позитивный потенциал законодательных реформ. Во многом эти процессы обусловлены нереагированием уполномоченных органов и их должностных лиц на нарушения законодательства о выборах и референдумах, широким использованием «административного ресурса». К сожалению, изменения, внесенные в течение последних лет в избирательное законодательство ограничивает конкуренцию кандидатов и политических партий1. Директор НИИ Генеральной прокуратуры РФ А. Я. Сухарев образно называет эти проблемы «теневыми сторонами преобразований» и отмечает, что из просчетов необходимо извлечь уроки для того, чтобы «правовой нормативизм не заслонил реалии жизни людей» . В связи с
К таким ограничениям можно отнести отмену в избирательных бюллетенях графы «против всех», отмену порога явки избирателей, исключение из избирательного процесса независимых кандидатов и др.
2 См.: Сухарев А. Я. Права человека и правозащитная деятельность государства // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая*2003г. / Под ред. В. Н. Лопатина. -СПб., 2003. С.9.
4 этим представляется, что теоретические исследования законодательства, связанные с поиском путей его совершенствования, по-прежнему имеют особую актуальность.
Проблема административно-правовой защиты избирательных прав граждан относится к числу наиболее острых для российской действительности. Острота проблемы обусловлена тем, что действующее законодательство не только не создает полноценных механизмов предотвращения возможных фальсификаций во время проведения выборов, но и порождает правовую незащищенность гражданина, наделенного как активным, так и пассивным избирательным правом. Так, результаты проведенных ранее социологических исследований свидетельствуют, что 23% респондентов в возрасте от 18 до 29 лет «придерживаются жесткого мнения о том, что выборы в стране не решают злободневных проблем», а 11% опрошенных согласились с утверждением, что выборы - это способ обмануть избирателей1.
Об этом также свидетельствует возрастающее с каждым годом количество рассматриваемых судами общей юрисдикции дел, связанных с нарушениями законодательства о выборах и референдумах. Так, Верховным Судом РФ в 2004 г. рассмотрено 546 дел (в этом году проводились выборы Президента РФ), в 2005 - 349 дел по различным жалобам на нарушения законода-тельства о выборах и референдумах . Не снижается и количество административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан Российской Федерации, а проведенный нами опрос показал, что большинство
См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 10. С. 95.
2 Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерациив решениях Верховного Суда Российской Федерации. 2004. В 2 т. / Отв. ред. В. И. Казьмин. - М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2005; Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации. 2005. В 2 т. / Отв. ред. В. И. Казьмин. -М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2006.
5 избирателей (73% опрошенных) сталкивались с подобными правонарушениями1.
Кроме того, проблема нарушения избирательных прав граждан постоянно находится в центре внимания прессы, широко обсуждается во всех средствах массовой информации, вызывая большой общественный резонанс. Актуальность настоящего исследования обуславливается также и тем, что в дальнейшем развитии нуждаются не только вопросы качественного законодательного обеспечения в указанной сфере, согласование процессуальной и материальной частей административного законодательства, касающегося правонарушений, посягающих на права граждан, но и поиском новых средств и способов административно-правовой защиты избирательных прав граждан, совершенствовании правоприменительной деятельности всех субъектов административно-правовой защиты избирательных прав граждан.
Состояние научной разработанности проблемы. Избирательное право - одно из тех научных направлений, пристальное внимание которым уделяют представители практически всех отраслей права. Указанное обстоятельство позволило обогатить научно-теоретическую основу диссертации работами известных ученых в области теории права, конституционного, гражданского, уголовного права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, М. И. Брагинского, С. П. Братуся, А. А. Вешнякова, Н. В. Витрука, Л. А.Григоряна, В. П. Грибанова, О. С. Иоффе, В. Н. Курицына, О. Е. Кута-фина, Н. И. Михалевой, А. А. Собчака, Б. А. Страшуна, Г. И. Чечеля, Д. М. Чечота, Б. С. Эбзеева и многих других.
Отдельные проблемы правоохранительной деятельности исследовались такими учеными-административистами как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, И. А. Галаган, О. Н. Дзюба, А. А. Кармолицкий, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, М. Я. Масленников, В. В. Полянский, И. В. Панова,
1 В опросе участвовали студенты московских вузов 19 — 22 лет как технических, так и гуманитарных специальностей (400 респондентов), сотрудники органов внутренних дел разного возраста (60 респондентов), а также было опрошено 40 респондентов методом случайной выборки.
Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студени-кина, Р. О. Халфина, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин, Л. С. Явич и др. Анализ литературных источников по исследуемой проблеме позволил выявить, что в работах этих ученых имеется целый ряд положений и выводов методологи->{) ческого порядка, прямо или косвенно относящихся к правовому регулированию вопросов защиты личности. Однако административно-правовая защита избирательных прав граждан рассматривалась фрагментарно, без учета реалий настоящего и перспектив развития законотворчества Российской Федерации. К сожалению, мы продолжаем сталкиваться с достаточно старыми, но очень «живучими» явлениями, такими как приоритет интересов государства по сравнению с интересами отдельной личности, произволом должностных лиц, отсутствием действенных гарантий по обеспечению прав граждан в избирательном процессе. Поэтому в настоящей работе предпринята попытка комплексного исследования проблем административно-правовой защиты избирательных прав граждан, определения новых подходов к проблеме правовой защищенности гражданина в процессе реализации избирательных прав.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией гражданами Российской Федерации избирательных прав и их защитой.
Предметом исследования выступают доктринальные и нормативные источники, составляющие институт административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, а также правоприменительная, в том числе судебная практика и статистические данные.
Цель исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации в современных условиях и разработка конкретных предложений по ее совершенствованию.
Для достижения указанной цели в работе решались следующие задачи:
определить объект административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации;
определить юридическое содержание административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации;
выработать классификацию субъектов избирательных правоотношений, права которых обеспечены административно-правовыми средствами защиты;
определить способы административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации;
исследовать административно-правовой статус субъектов административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации;
осуществить анализ административных правонарушений избирательного законодательства;
изучить правоприменительную практику как форму реализации адми-нистративно-юрисдикционных полномочий субъектов административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации;
исследовать деятельность органов административной юстиции по защите избирательных прав граждан Российской Федерации;
разработать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, системный подход и анализ. С учетом сложности рассматриваемой проблемы в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический - при изучении количественных данных, характеризующих эффективность административной деятельности; социологические - анкетирование, экспертные оценки. Нормативная правовая база исследования - нормативные правовые акты, составляющих институт избирательного права, вообще, и административно-правовых актов, регламентирующих осуществление защиты избирательных
8 прав, в частности. При подготовке диссертации анализировались действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Теоретическую базу составила специальная литература по теории права и государства, административному праву и иным отраслям российского права, публикации в специальных периодических изданиях и в сети Интернет, а также практика деятельности субъектов административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах монографического характера отечественных ученых в области права.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности органов внутренних дел (милиции), избирательных комиссий, судей и судов общей юрисдикции. Было изучено более 1000 постановлений, решений и определений Верховного Суда РФ по делам о нарушениях законодательства о выборах и референдумах. В целях определения наиболее распространенных нарушений избирательных прав.граждан Российской Федерации проведен опрос избирателей г. Москвы. Всего было опрошено 500 человек.
Соискатель участвовал в проведенных во ВНИИ МВД России исследованиях по проблемам административной юрисдикции в Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Диссертация является монографической работой, посвященной комплексному исследованию и решению важной научной проблемы совершенствования административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. В соответствии с поставленными целями в работе осуществлена авторская классификация избирательных прав, нуждающихся в административно-правовой защите; доказано, что административно-правовая защита наиболее эффективная и распространенная в системе правовой защиты избирательных прав граждан, включающая конституционно-правовой, административно-правовой, уголово-
9 правовой и гражданско-правовые охранительные механизмы; установлено, что административно-правовая защита избирательных прав осуществляется в форме административной юрисдикции либо административной юстиции.
. Диссертантом осуществлен анализ составов административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан Российской Федерации, и предложены меры по совершенствованию нормативного правового регулирования административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, сформулированы конкретные предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Объектом административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации является широкий круг общественных отношений, складывающихся в процессе реализации гражданами и иными участниками избирательного процесса своего конституционного права на уча-стие в выборах и референдумах. Диссертант предлагает классифицировать данные отношения следующим образом:
отношения по поводу назначения выборов;
отношения, связанные с формированием избирательных комиссий и определением их правового статуса;
отношения по поводу определения границ избирательных участков (избирательная география) и составления списков избирателей;
отношения, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов;
отношения по поводу проведения предвыборной агитации;
отношения, складывающиеся в связи с оказанием и использованием материальной поддержки;
отношения по поводу организации и порядка голосования, подсчета голосов, установления результатов выборов и их опубликования;
отношения по поводу обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
10 Предложенная классификация имеет не только методологическое значение для всего дальнейшего исследования, но и практическое значение, поскольку корреспондирует с непосредственным объектом охраняемых административным правом общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией гражданами избирательных прав.
2. Авторское определение системы правовых средств защиты избира
тельных прав граждан Российской Федерации - это межотраслевой институт,
включающий в себя конституционно-правовой, административно-правовой,
уголовно-правовой и гражданско-правовые механизмы, не исключающий
механизм самозащиты избирательных прав.
Административно-правовая защита избирательных прав граждан Российской Федерации - это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и некоторых иных государственных органов, не входящих в систему исполнительной власти (избирательных комиссий и судов), направленная на обеспечение реализации избирательных прав граждан и осуществляемая с использованием административно-правовых средств.
Административно-правовая защита избирательных прав граждан Российской Федерации осуществляется в ходе разрешения избирательными комиссиями и судами общей юрисдикции жалоб на нарушения избирательных прав (административная юстиция) и судьями в форме производства по делам об административных правонарушениях (административная юрисдикция). Особенности правового статуса избирательных комиссий позволяют охарактеризовать их как квазисудебные органы.
5. Несмотря на то, что полномочия органов внутренних дел (милиции)
ограничены применением мер административного пресечения, составлением
протоколов об административных правонарушениях, посягающих на избира
тельные права граждан, и передачей их в суд, органы внутренних дел (мили
ция) являются одним из основных субъектов административно-правовой за
щиты избирательных прав граждан Российской Федерации. Полномочия ор
ганов внутренних дел (милиции) включают осуществление надзорной дея-
тельности, выявление правонарушений, составление протоколов и других необходимых материалов и направление их по подведомственности.
6. Административная ответственность за нарушения избирательных
прав граждан Российской Федерации - вид юридической ответственности,
обладающий рядом признаков:
предусмотрена нормами КоАП РФ;
применяется судом;
виды наказания - административный штраф и конфискация;
субъектами ответственности могут быть граждане, должностные лица, юридические лица, а также такие специальные субъекты, как кандидаты, лица, избранные депутатами или выборными должностными лицами, избирательные объединения, члены избирательной комиссии, Председатель Центральной избирательной комиссии и др.;
в число субъектов административной юрисдикции входят судьи, сотрудники органов внутренних дел (милиции), прокуроры, должностные лица Росохранкультуры, а также члены избирательной комиссии с правом решающего голоса.
7. Проведенный анализ нормативного правового регулирования и прак
тики применения норм КоАП РФ позволил выявить ряд пробелов в и пред
ложить следующие изменения и дополнения в указанный кодифицированный
акт:
а) предусмотреть в ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ обязательное направление копии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении лицу, направившему материалы, сообщение, заявление, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
6) изменить порядок рассмотрения заявлений об отводе судей таким
образом, чтобы заявление об отводе мирового судьи рассматривал судья рай
онного суда, а заявление об отводе судьи районного суда - председатель су -
12 да, а также прямо указать в КоАП РФ на возможность обжалования определения, выносимого по результатам рассмотрения заявления об отводе судьи (мирового судьи).
8. Повышение эффективности административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации возможно при условии сочетания административно-юрисдикционного (наказательного) и админист-ративно-юстиционного (восстановительного) способов защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. В правоприменительной практике, как правило, названные способы комплексно не применяются. В связи с этим предлагаем дополнить ст. 226 ГПК РФ частью 4 следующего содержания:
«4. В случае, если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки административного правонарушения, суд сообщает об этом прокурору, в орган, члены которого уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях».
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о правозащитном потенциале административного права, а также о процессах, связанных с административно-правовой защитой правоотношений, возникающих в связи с реализацией избирательных прав граждан Российской Федерации. В работе предложен авторский подход к исследованию административно-правовой защиты общественных отношений, складывающихся в процессе реализации права на выборы и участие в референдумах.
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, в предложениях по совершенствованию нормативного правового регулирования деятельности субъектов административно-правовой защиты избирательных прав.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования деятельности субъектов административно-правовой защиты избирательных прав; непосредственно в работе органов внутренних дел (милиции), избирательных комиссий, судей судов общей юрисдикции; в учебном процессе образовательных учреждений и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в 6 научных публикациях, были использованы Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности в ходе подготовки проектов Федерального закона от 29 июня 2005 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в ст. 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в статью 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 12 июля 2006 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти», при подготовке предложений по совершенствованию администра-тивно-деликтного законодательства Российской Федерации (п. 6.2.11 плана НИР-2004), аналитического обзора «Региональное законодательство об административной ответственности» (п. 6.2.12 плана НИР-2004), а также при проведении занятий в Академии управления МВД России, что подтверждается актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях на конференциях, проводимых в Московском университете МВД России и во ВНИИ МВД России.
14 Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Избирательные права граждан в Российской Федерации как Объект административно-правовой защиты
Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым федеративным государством. Демократическое государство основывается на таком характере взаимоотношений между личностью, обществом и государством, при котором интересы личности, права и свободы граждан являются основной социальной ценностью, охраняемой обществом и государством. Демократическое государство подразумевает народовластие, и это положение конкретизируется в ст. 3 Конституции РФ, где утверждается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим же непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Представительная демократия, право граждан участвовать в управлении государством путем выражения своей воли на референдуме или выборах являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Избирательное право и система организации выборов (избирательная система) являются необходимыми элементами осуществления народовластия -исходного начала функционирования российской государственности1. Избирательное право - это институт конституционного права, представляющий собой самостоятельную систему правовых норм, содержащихся в Конститу 1 ции РФ, в законодательных и иных нормативных правовых актах, которые регулируют общественные отношения, деятельность субъектов избирательного процесса, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - при проведении свободных выборов в органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления1. В то же время, в понятие «избирательное право» вкладывается и иной смысл — под ним понимается право гражданина избирать и быть избранным.
Право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления - конституционное право, относящееся к группе политических прав. Под конституционными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту2.
Право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме непосредственно связано с некоторыми другими конституционными правами, без которых его осуществление проблематично, если не невозможно вообще: право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) подразумевает право избирателей на беспрепятственный доступ к информации о себе и о кандидатах и их программах, а также право участвовать в предвыборной агитации; право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ) подразумевает право на создание политических партий, избирательных блоков, вступление в уже существующие партии и блоки; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 1 Конституции РФ) обеспечивает возможность предвыборной агитации на массовых мероприятиях; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) позволяет обжаловать действия (бездействие) и решения, нарушающие избирательные права граждан; право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ) дает возможность создания избирательных фондов для финансирования и материального обеспечения выборов; право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) подразумевает право участвовать в работе избирательных комиссий, наблюдать за проведением выборов, а также защищать свое избирательно право в административном и судебном порядке.
Перечисленные конституционные права, лежащие в основе избирательного права, являются конституционным гарантиями реализации гражданами права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Но Конституция РФ - не единственный источник избирательного права. К основным источникам избирательного права Российской Федерации относятся акты международного права, признанные Российской Федерацией, и потому имеющие высшую юридическую силу по отношению к российскому законодательству.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Содержание административно-правовой защиты избирательных прав граждан российской федерации
Для определения юридического содержания административно-правовой защиты избирательных прав граждан необходимо определить содержание самого понятия «защита прав», его соотношение с понятиями «обеспечение прав» и «охрана прав». В юридической литературе встречается точка зрения, в соответствии с которой эти понятия рассматриваются как синонимы . А. В. Ольшевская, напротив, утверждает, что необходимость в защите возникает при угрозе или реальном посягательстве на общественные отношения либо в результате нарушения прав и свобод человека и гражданина. Для реализации функции защиты государство создает соответствующие органы государственной власти, регламентирует их деятельность в нормативных правовых актах. Защищают права человека также различные общественные объединения и сами граждане в пределах необходимой обороны. Обеспечение выступает как система специальных мер юридического, политического, экономического, социального и иного характера, побуждающих субъектов права к точному, реальному и неуклонному исполнению правовых предписаний, установленных государством. К способам обеспечения относятся неустойка, залог и т.д. Меры обеспечения являются частью законотворческой деятельности государства по созданию и совершенствованию правовых средств, они призваны охранять и защищать основные права и законные интересы отдельных категорий граждан, выступают гарантией защиты интересов граждан, являются содержанием деятельности государственных органов по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений .
По мнению М. С. Матейковича, абсолютно отождествлять понятия «охрана» и «защита» права нельзя: защита непременно связана с нарушением права, реальным или возможным; понятие «охрана» имеет более широкий смысл и включает как правозащитную, так и правообеспечительную деятель і, ность, связанную с правомерным поведением по реализации субъективного права1. Указанный автор дает следующие определения: «Охрана избирательных прав граждан представляет собой деятельность государственных и муниципальных органов, правозащитных и международных организаций, физических лиц по обеспечению реализации и защиты прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в иных избирательных действиях».
«Защиту избирательных прав можно рассматривать как принудительный механизм реализации- права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, обеспечиваемый межгосударственными организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными организациями, самими гражданами посредством предотвращения нарушений, избирательных прав, устранения препятствий их реализации либо восстановления нарушенного права иными способами» .
Из приведенных определений следует, что охрана есть деятельность по обеспечению реализации и защиты прав, а защита есть принудительный механизм реализации прав. Такое разграничение данных понятий представляется сомнительным. Защита, по нашему мнению, также представляет собой деятельность, следовательно, стоит принять предложенный Е. А. Лукашевой ермин «механизм защиты прав граждан» .
Ю. С. Московченко считает, что административно-правовая охрана политических прав граждан России представляет собой нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, целью которой является создание оптимальных условий и выработка необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав, а также деятельность уполномоченных субъектов, выражающуюся в привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России и, кроме того, включающую рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан, в административном порядке1.
Попытку нормативного разграничения понятий «защита» и «охрана» мы находим в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации»2. Хотя это разграничениие законодатель применяет к регулированию общественных отношений в сфере охраны государственной границы, это практически единственный пример легального разграничения данных понятий. Учитывая этот факт, полагаем необходимым проанализировать его.
Законодатель разделил защиту и охрану по субъектам и по цели. Защиту осуществляют организации и граждане, все федеральные органы исполнительной власти, а охрану - исключительно органы обеспечения безопасности Российской Федерации. Цель защиты - обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства, а цель охраны - недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы и обеспечение соблюдения пограничного режима и режима в пунктах пропуска. По нашему мнению, такое деление искусственно и потому представляется излишним.
Виды административных правонарушений избирательного законодательства
Представляется, что для рассмотрения видов административных правонарушений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, необходимо, прежде всего, определить круг общественных отношений, защищенных административным правом. Административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, объединены в отдельный блок Особенной части КоАП РФ (ст. 5.1 - 5.25) в гл. 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан». Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 КоАП РФ дополнен статьями 5.45 - 5.52 и 5.56. Таким образом, 33 статьи КоАП РФ предусматривают 43 состава административных правонарушений.
Все эти составу имеют объектом посягательства общественные отношения публичного характера, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации их конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).
С научных позиций непосредственным предметом юридического анализа правонарушения является его состав, то есть эмпирически выделяемая структура правонарушения, фиксируемая посредством правовых определений в различных отраслях права и в понятийной системе наук, исследующих эти отрасли1. Вопросы, касающиеся состава административного правонару-шения, рассматривались в работах многих ученых-административистов .
Юридическим основанием административной ответственности является наличие в деянии состава административного правонарушения. Необходимым и достаточным основанием для квалификации деяния как административного правонарушения является наличие полного набора признаков или элементов состава правонарушения, отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом. Состав административного правонарушения устанавливается законодателем и выражает правовую и социально-политическую сущность деяния, достигшего высокой степени общественной вредности. Состав правонарушения - это правовая форма бытия деликта, вне которой он существовать не может. Только с помощью анализа элементов состава административного правонарушения совершенное противоправное деяние можно определить как проступок, то есть явление реальной действительности, вызывающее изменения в общественных отношениях и выступающее во всем многообразии своих объективных и субъективных признаков, существенных и несущественных для различных вопросов административной ответственности3. В составе административного правонарушения выделяют объект и объективную сторону (объективные элементы), субъект и субъективную сторону (субъективные элементы).
Объектом административного проступка являются общественные отношения, урегулированные правовыми нормами и охраняемые санкциями административного права. Посягательство на общественные отношения, не регламентированные нормами права, можно рассматривать как аморальное поведение, но не как правонарушение. Деяние, посягающее на правоотношения, не защищенные административным правом, также не может быть названо административным правонарушением, это противоречило бы ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Поэтому объектом правонарушения может являться только такое содержание, которое имеет правовую оболочку1.
Многообразие общественных отношений, складывающихся в связи с организацией, проведением выборов, определением и оглашением их результатов, обусловливает большое разнообразие составов административных правонарушений законодательства о выборах и референдумах. Поэтому определенный теоретический и практический интерес имеет научно обоснованная классификация объектов административных деликтов, позволяющая более четко определить объект каждого деяния, его место в общей системе охраняемых административными санкциями отношений, его ценность. Объект правонарушения принято делить на общий, родовой и непосредственный2. Общий объект представляет собой совокупность всех общественных отношений, охраняемых нормами с административной санкцией, родовой - это группа однородных общественных отношений . Некоторыми исследователями допускается четырехзвенная структура объекта, дополняемая видовым объектом4.
Реализация административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан российской федерации
Реализация административной ответственности понимается как процессуальная деятельность уполномоченных субъектов административной юрисдикции по применению особого вида административного принуждения - административной ответственности. Юридическое содержание реализации административной ответственности заключается в обязанности лица, нарушившего правовую норму, претерпеть определенные правовые последствия -лишения и ограничения, применяемые к нему государством1. Виды таких лишений и ограничений, называемых административными наказаниями, определены КоАП РФ. В соответствии со ст. 3.1. КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание наряду с административным правонарушением является одним из основных институтов административно-деликтного права2.
Признаками административного наказания в теории административного права называют: общую цель - защита правопорядка, воздействие на лиц, совершивших административные правонарушения, предупреждение совершения новых нарушений; общее содержание — кара, мера ответственности; наложение наказаний компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов; их применение создает для нарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного ст. 4.6 КоАП РФ срока (один год со дня окончания исполнения постановления); административные наказания защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить исполнение обязанности, но, возлагая дополнительные «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение .
Представляется возможным, основываясь на анализе норм Общей части КоАП РФ, дополнить названные Д. Н. Бахрахом признаки административных наказаний. Во-первых, важнейшим, по нашему мнению, признаком административных наказаний является невозможность их применения в целях унижения человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинения ему физических страданий, а также нанесения вреда деловойрепутацииюридического лица (ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ). Во-вторых, по общепринятому мнению, от уголовных наказаний их отличает меньшая суровость, хотя наличие таких видов наказаний, как возмездное изъятие и конфискация орудия или предмета совершения административного правонарушения, аналогов которых действующий УК РФ не знает, и то обстоятельство, что стоимость предмета совершения административного правонарушения может многократно превышать максимальный размер административного штрафа, ставят под сомнение большую мягкость административных наказаний по отношению к уголовным. В связи с этим, в качестве признака можно назвать наличие специальных видов наказаний.
Специфика административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан Российской Федерации обусловливает соответствующую специфику административных наказаний. Она состоит в следующем.
Прежде всего, это - суровость наказаний. Во-первых, законодатель не предусмотрел возможности применения к правонарушителю такого наказания как предупреждение. Во-вторых, минимальный размер административного штрафа ограничен пятью минимальными размерами оплаты труда. В-третьих, санкции многих норм предусматривают назначение максимального наказания для граждан (до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда). В-четвертых, за совершение отдельных административных правонарушений предусматривается возможность назначения в качестве дополнительного наказания конфискации. Так, санкции ст. 5.19 и 5.20 КоАП РФ включают конфискацию предмета административного правонарушения, которым является материальная поддержка, размер которой может доходить до одного миллиона рублей1).
Кроме того, КоАП РФ предусматривает одно основное наказание - административный штраф и одно дополнительное - конфискация предмета совершения административного правонарушения. Другие виды наказаний за административные правонарушения законодательства о выборах и референдумах не предусмотрены.
Санкции всех норм КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за нарушения избирательных прав граждан, являются относительными (причем, в значительном объеме, иногда верхний порог в два с половиной раза превышает нижний порог ), то есть правоприменителю предоставлена возможность самостоятельно! установить размер административного штрафа (в пределах, предусмотренных санкцией) с учетом конкретных обстоятельств дела, личности виновного, его материального (имущественного) положения и других существенных обстоятельств, а в отдельных случаях относительность санкции дополняется альтернативностью (возможностью выбора помимо основного еще и дополнительного наказания).
