Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы института легализации иностранных граждан в Российской Федерации 14
1. Научно-практические основы формирования института легализации иностранных граждан 14
2. Понятие и содержание института легализации иностранных граждан 28
3. Влияние международного права на административно-правовое регулирование положения иностранных граждан 40
Глава 2. Административно-правовой режим легализации иностранных граждан 59
1 Понятие административно-правового режима 59
2 Правовые режимы в сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Административно-правовой режим легализации иностранных граждан 66
3 Структура и содержание административно-правового режима легализации иностранных граждан 85
Глава 3. Легализационныи административно-правовой статус иностранного гражданина 104
1. Иностранный гражданин как субъект административно-правового регулирования 104
2 Структура административно-правового статуса иностранного гражданина. Общий и легализационныи административно-правовые статусы иностранного гражданина 112
3 Содержание административно-правового статуса иностранного гражданина 131
Заключение 151
Библиография 163
- Научно-практические основы формирования института легализации иностранных граждан
- Понятие и содержание института легализации иностранных граждан
- Понятие административно-правового режима
- Иностранный гражданин как субъект административно-правового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью углубленного научного исследования особенностей административно-правового положения иностранных граждан1 и административно-правовых отношений с их участием. Совершенствование правовой базы, регулирующей положение иностранных граждан, в немалой степени зависит от активного использования научных достижений и теоретических разработок в различных областях знания. В этом отношении наука административного права может внести максимально полезный вклад в создание требующихся для этого теоретических оснований.
Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан имеет особое значение, потому что в силу выбранного экономического курса иностранные граждане уже стали в российском обществе особой социальной группой. Несмотря на проблемы, возникающие в мировой и российской экономике в связи с кризисом, значение этой социальной группы в России будет сохраняться как по причине экономической выгодности использования труда иностранцев,- так и в силу продолжающегося сокращения внутренних трудовых ресурсов. По расчетам экспертов Министерства экономического развития Российской Федерации нехватка трудовых ресурсов в ближайшие десятилетия станет одной из главных экономических проблем в России. Из этих объективных факторов должно исходить и административно-правовое регулирование положения иностранных граждан, и здесь, прежде всего, встает вопрос о его эффективности.
Основной проблемой действующего правового регулирования является несовершенство подходов к определению положения иностранных граждан в современных социально-экономических условиях. При развитии охранительной стороны административно-правового механизма его
1 Понятия "иностранный гражданин" и "иностранец" используются в работе как синонимы и включают также и лиц без гражданства, за исключением случаев, когда для лиц без гражданства устанавливаются иные правила, отличающиеся от установленных для иностранных граждан в соответствии с действующим законодательством.
регулятивной (позитивной) стороне, которая в первую очередь и обеспечивает эффективность правового воздействия, не уделялось должного внимания. Общественная саморегуляция, на которой основывается современное социально-экономическое устройство, нуждается для своего существования и нормального развития в регулирующем воздействии государства. Поэтому административно-правовые механизмы в отношении иностранных граждан должны решать не только охранительные, но и регулятивные задачи. Неопределенность подхода к регулированию правового положения иностранных граждан, проявилась в недостаточной выраженности в законодательстве цели регулирования. Иностранец рассматривается, прежде всего, как потенциальный правонарушитель способный посягнуть на общественный порядок, безопасность или иные значимые сферы деятельности. При таких обстоятельствах иностранный гражданин, мало знакомый с порядками в государстве своего пребывания, предпочитает держаться в стороне от любых государственных органов и зачастую оказывается в числе незаконно пребывающих в стране лиц. В существующих условиях ни иностранный гражданин, ни его работодатель не имеют достаточного конструктивного интереса в контактах с государством.
Необходимо переосмысление роли административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Поскольку по своей сути это регулирование не ограничивается охранительными мероприятиями, а имеет сложный комплексный характер, представляется целесообразным исследовать его в рамках особого административно-правового института легализации. Существо легализации заключается помимо охраны общественного порядка и безопасности, в установлении и поддержании между иностранным гражданином и Российской Федерацией позитивной правовой связи, обеспечивающей интеграцию иностранцев в систему социальных связей.
Недостаточная теоретическая исследованность в системе административного права правовых норм, касающихся иностранных граждан, приводит к их изолированному пониманию и применению, а также
препятствует их эффективному развитию. Это касается положений затрагивающих вопросы въезда и выезда, пребывания, отношений с государством, трудовой деятельности и участия в общественной жизни. Требуется решить эти вопросы в едином административно-правовом комплексе взаимосвязанных между собой норм, тем самым обеспечив научное основание для эффективной деятельности исполнительных органов.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании теоретических вопросов формирования и действия административно-правового института легализации иностранных граждан в Российской Федерации на основе анализа действующего в данной сфере правового регулирования.
Для достижения поставленной цели автором ставятся перед собой следующие задачи:
анализ теоретических представлений об административно-правовом регулировании положения иностранных граждан и формулирование на его основе соответствующих понятий;
определение соотношения публично-правового, частноправового, а также международно-правового регулирования отношений с участием иностранных граждан;
- выявление сущности и содержания общественных отношений,
возникающих в сфере административно-правового регулирования положения
иностранных граждан;
- разработка теоретически обоснованных предложений по
совершенствованию законодательства, регулирующего административно-
правовое положение иностранных граждан.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, складывающихся в результате установления, поддержания и прекращения правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, формирования административно-правового статуса иностранного гражданина и обеспечения условий и порядка въезда, выезда и
пребывания (проживания) иностранцев на территории Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — теоретические и нормативно-правовые основы регулирования административно-правовых отношений с участием иностранных граждан.
Методологической основой исследования являются - как общенаучные, так и специальные приемы и методы, выработанные в правоведении. При проведении исследования особую роль играли системный, исторический, структурно-функциональный, формально-юридический и логический методы научного познания.
Теоретическая основа исследования. Теоретические вопросы правового регулирования положения иностранных граждан исследовались рядом специалистов в области конституционного, административного, гражданского, семейного, процессуального права. В диссертационном исследовании использовались монографии и иные работы: С.С. Алексеева, A.M. Арбузкина, М.М. Богуславского, В.П. Звекова, Л.Н. Галенской, К.А. Корсик, Л.А. Лунца, Н.И. Марышевой, р.Ф. Мураметс, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.А. Михайлова, А.А. Рубанова, Б.С. Эбзеева.
Основную базу диссертационного исследования составили труды следующих представителей науки административного права: В.Б. Аверьянова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, И.А. Галагана, М.Е. Еропкина, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Г.А. Кузьмичевой, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Марчука, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.А. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и ряда других. При освещении отдельных теоретических вопросов рассматривалась дореволюционная доктрина и законодательство, в частности сборник узаконений об иностранцах, составленный М.И. Мыш (1888).
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ,
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другие федеральные законы; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ иные нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение иностранных граждан, а также международные конвенции. В работе использованы материалы практики Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, имеющие отношение к объекту исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблема правового регулирования положения иностранных граждан нашла отражение в отдельных монографических работах, учебниках, комментариях к законодательству, научно-практических пособиях, научных статьях. Однако, в них, как правило, рассматриваются лишь некоторые аспекты правового регулирования положения иностранцев, либо эти проблемы рассматриваются лишь попутно, в связи с другими, более общими проблемами. Специального исследования легализационных отношений, направленных на установление и обеспечение правовой связи между иностранным гражданином и государством пребывания, не предпринималось. В диссертационных исследованиях рассматривались общие проблемы административно-правового статуса (положения) иностранных граждан, (В.Д. Яворский, 1977 г.; А.А. Михайлов, 1980 г.; СВ. Бойко, 2003 г.); проблемы административно-правового статуса иностранцев в связи с деятельностью органов исполнительной власти (А.В. Куракин, 2000 г.); правовое положение субъектов обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства (А.В. Степенко, 2006 г.; О.В. Хабибулина, 2006 г., А.А. Истратов, 2007 г.), отдельные виды административных наказаний в отношении иностранных граждан (М.С. Аскеров, 2006 г.).
Внесистемный подход существенно ограничивал возможности выявления и исследования сложных правовых комплексов в сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан, к которым, в частности, относится и совокупность правовых норм, формирующих институт легализации иностранных граждан.
Кроме того, большинство работ, связанных с вопросами административно-правового регулирования положения иностранных граждан, было написано еще до принятия существенно изменившего его порядок законодательства и принятых на его основе иных нормативно-правовых актов.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой разработку нового подхода к решению проблемы административно-правового регулирования положения иностранных граждан. На основе теоретических положений, сложившихся в отечественной юридической литературе и доктрине, в контексте анализа проблем законодательного регулирования и юридической практики впервые формулируется и специально исследуется административно-правовой институт легализации иностранных граждан в Российской Федерации.
Обосновывается новый административно-правовой институт
легализации иностранных граждан, сформулированы понятия
административно-правового института, режима легализации иностранных
граждан, легализационного административно-правового. статуса
иностранного гражданина, определена специфика правоотношений, возникающих в связи с обеспечением легализации иностранных граждан и их пребывания в Российской Федерации, представлены предложения по совершенствованию законодательства.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту:
1. В административном праве существует ряд правоотношений между государственными органами Российской Федерации и иностранными гражданами, которые касаются исключительно вопросов определения правового положения иностранных граждан. Эти правоотношения, обеспечивающие правовую связь иностранных граждан с Российской Федерацией, охватываются особым административно-правовым институтом легализации. Специфический характер этих правоотношений не позволяет
применить к ним регулирование, основанное на равенстве прав российских и иностранных граждан (национальный режим), поскольку между государственными органами Российской Федерации и российскими гражданами таких правоотношений не существует.
Национальный режим, принятый в качестве основополагающего, упрощает и демократизирует положение иностранных граждан, но при этом не может снять проблему необходимости установления правовой связи между иностранным гражданином и принимающим государством, а это необходимое условие обеспечения его участия в правоотношениях под юрисдикцией принимающего государства. Данную задачу решает институт легализации, в рамках которого осуществляется узаконение правового положения иностранного гражданина под юрисдикцией Российской Федерации. Этой цели служат правовые нормы, регламентирующие отношения, связанные с въездом, пребыванием, проживанием, трудоустройством и выездом иностранных граждан. Таким образом, институт легализации иностранных граждан охватывает совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в качестве иностранного физического лица. Реализуется данное право иностранного гражданина путем установления, поддержания и прекращения особой временной правовой связи между государством и иностранным гражданином.
Участие иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации, его положение в качестве особого субъекта российского права и непосредственное установление, поддержание и прекращение правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией обеспечивается особым административно-правовым режимом легализации иностранных граждан.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью отечественной правовой системы, основу
административно-правового регулирования положения иностранных граждан в России обеспечивает национальный режим, т.е. равенство прав российских и иностранных граждан, за исключениями, установленными федеральными законами. Правовой режим легализации иностранных граждан не затрагивает национальный режим, обеспечивая правовое регулирование в рамках целевого назначения легализационных отношений, не противоречит ему и не отменяет его действие в отношении иностранных граждан.
Административно-правовой режим легализации иностранных граждан основывается на следующих принципах: 1) временный характер устанавливаемой правовой связи; 2) этапность формирования правовой связи; 3) обоснованность пребывания иностранца на территории Российской Федерации; 4) строгая ограниченность и регламентированность действия режима.
Легализационный административно-правовой статус иностранного гражданина включает права, обязанности и ответственность, реализуемые в отношениях по установлению, поддержанию и прекращению правовых связей с государством пребывания в целях обеспечения его участия в иных правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации.
В зависимости от условий и порядка возникновения правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, а также соблюдения требований режима легализации иностранных граждан выделяются две разновидности легализационного административно-правового статуса: законного и незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус законного пребывания на территории Российской Федерации приобретается после признания за иностранным гражданином со стороны Российской Федерации законности права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в статусе иностранного гражданина; для своего возникновения и поддержания он требует строгого соблюдения требований режима легализации. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в
правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации он оказывается в административно-правовом статусе незаконного пребывания на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации возникает в случаях: 1) незаконного установления правовой связи, 2) незаконного проникновения на территорию Российской Федерации, 3) грубых нарушений требований режима легализации, исключающих возможность сохранения правовой связи с Российской Федерацией, 4) прекращения законных обстоятельств сохранения правовой связи с Российской Федерацией. Содержание этого статуса связано с юридической ответственностью за совершенное правонарушение.
В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст. 7, 9) следует выделять особое нелегальное состояние. Это состояние возникает у иностранного гражданина либо в случае выявления условий, препятствующих установлению между ним и Российской Федерацией правовой связи, либо в случае прекращения существовавшей правовой связи, вызванного правонарушением, совершенным данным иностранным гражданином. Нелегальное состояние препятствует установлению правовой связи и права участвовать в статусе иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации. Сохраняется оно в зависимости от оснований возникновения, либо в течении определенного срока, либо до устранения причин его возникновения.
В результате проведенного исследования предлагаются следующие изменения и дополнения действующего законодательства, а также практические предложения:
— закрепить в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» понятие легализации и дополнить закон статьей, определяющей цель закона, заключающуюся в установлении правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, определении основ правового положения
иностранного гражданина и обеспечении условий его участия в правоотношениях на территории Российской Федерации;
- обеспечить в действующем законодательстве регулятивный
(позитивный) аспект административно-правового механизма, определив в
законе понятие, принципы и систему режима легализации иностранных
граждан, структурировав на его основе специфическое нормативно-правовое
регулирование положения иностранных граждан и деятельность
уполномоченных государственных органов и должностных лиц.
— для реализации законодательства по обеспечению социально-
правовой адаптации и защите законных прав и интересов иностранных
граждан временно и постоянно проживающих на территории России
необходима скоординированная деятельность Министерства иностранных
дел РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и
Министерства внутренних дел РФ направленная на формирование сети
специальных учебно-адаптационных, социально-культурных и досуговых
центров, а также юридических консультаций, общежитий и других
учреждений, занимающихся обучением иностранцев и членов их семей,
созданием достойных условий жизни и полностью охватывающих их
программами интеграции и ассимиляции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан рассматривается в работе комплексно, с выделением охранительной и регулятивной сторон административно-правового воздействия. Это позволяет впервые сформулировать и исследовать легализацию иностранных граждан как целостный административно-правовой институт, четко определяющий границы специального регулирования положения иностранных граждан и объединяющий эти нормы в единую, взаимосвязанную систему. Такой подход к административно-правовому регулированию положения иностранных граждан позволяет разрешить многие существующие теоретические и практические проблемы. В диссертации содержатся предложения по совершенствованию
законодательства, которые могут быть полезны в процессе его дальнейшего развития. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций, а также для спецкурса по административно-правовому регулированию положения иностранных граждан в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на совместном заседании отделов административного законодательства и процесса и международного частного права, а также нашли отражение в статьях, опубликованных в «Журнале российского права» (2007, №3), «Журнале зарубежного законодательства и сравнительного правоведения» (2005, Третий выпуск) и в журнале «Законодательство и экономика» (2006, № 10).
Выводы, сделанные в диссертации, выносились на обсуждение на научно-практических конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей в 2004 и 2005 гг., использовались при подготовке заключений на законопроекты, поступавшие в Институт в 2004 - 2009 гг. и касавшиеся правового положения иностранных граждан.
Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
Научно-практические основы формирования института легализации иностранных граждан
Проблемы правового регулирования, связанный с ними особый понятийный аппарат - это, в сущности, особый угол зрения на всю правовую действительность. Это методологический подход, представляющий взгляд на право с позиций его динамической, активно-действенной стороны . Этот взгляд требует, прежде всего, целостного видения права, всей совокупности норм как единого действующего механизма. Невозможно составить полноценное представление о правовом регулировании, в полной мере дать ему научную оценку, по отдельным изолированным нормам или их разрозненным группам. Следовательно, подход с активно-действенной стороны права требует системного охвата, и его научное значение будет тем больше, чем глубже будут исходные основы рассмотрения. Важно подчеркнуть, что этот подход позволяет, определив системные качества действующего права, выявить и его проблемные стороны, установить недействующие или малоэффективные положения. Именно в этом проявляется основное значение и смысл использования научной категории «правовое регулирование».
Таким образом, через категорию «правовое регулирование» мы выходим на явления системы и системности при рассмотрении права. Системность предполагает учет места соответствующей сферы регулирования не только в рамках отрасли права, но и всего действующего права. При этом не следует терять из виду и положение права в ряду социальных регуляторов (внешнюю систему). Это важно, поскольку в этой связи предопределяется логика системного построения правового регулирования как в целом, так и в каждой отдельной сфере общественных отношений. Содержание и набор соответствующих конкретных правовых норм, нормативно-правовых средств, влияет на системно-структурную организацию регулирования, ее характер и дальнейшее развитие.
Место и соотношение правового регулирования с иными социальными регуляторами имеет важное научное и практическое значение, которое возрастает в свете расширяющейся роли права и лежит в основе самой концепции правового государства. Ряд проблем в правовом регулировании проистекает именно из изолированного восприятия права, и возникающего в результате этого избыточного субъективизма в организации и формировании правового воздействия. Нельзя не учитывать, что право, воздействуя через сознание на поведение человека, влияя на его мотивацию, вступает в сложное взаимодействие с целым рядом других социальных установок (а соответственно и регуляторов) - этическо-моральных, религиозных, политических, философских, идеологических и иных формирующих мировоззрение личности, вытекающих из культуры, религии, обычаев и традиций, социальных и политических учений. Успешность правового воздействия тем самым определяется его сочетанием с этими видами воздействия, согласованностью с ними.
Все это должно находить отражение и в сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Иностранец в стране пребывания оказывается в иной не только правовой, но и социально-культурной среде, с иными отношениями, под воздействием иных обычаев и традиций. Это изменяет и восприятие права, а, следовательно, и его воздействие, требует особого правового закрепления. Так, на международно-правовом уровне, в принятой 13 декабря 1985 Резолюцией 40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают1, в статье 4 устанавливается: «Иностранцы обязаны соблюдать законы государства, в котором они проживают или находятся, и с уважением относиться к обычаям и традициям народа этого государства». Отсутствие уважения к культуре, обычаям и традициям страны пребывания со стороны иностранного гражданина служит весомой предпосылкой неправомерного поведения, создавая угрозу правонарушений с его стороны, в значительной степени предопределяя ее.
Значение административно-правового регулирования положения иностранных граждан и, прежде всего, легализации иностранцев, резко возросло в условиях глобального финансово-экономического кризиса, охватившего и Российскую Федерацию. Без улучшения правового регулирования, в условиях экономических трудностей, увеличение числа незаконно пребывающих на территории Российской Федерации иностранных граждан неизбежно. Это повлечет за собой дополнительное ухудшение социально-экономических условий проживания иностранцев и значительной части местного населения и, как следствие этого, рост радикальных настроений в обществе, уровня преступности, экстремизма и ксенофобии. Социальная напряжённость в итоге может вылиться в массовые беспорядки, бунты, мародёрство и терроризм.
По оценкам различных структур и экспертов, число незаконно пребывающих в России иностранцев, оценивавшееся от 1,5 до 15 миллионов человек1, по заявлениям руководства ФМС России составляет 5-7 млн. человек . За прошлый год на миграционный учет было поставлено 9 млн. 165 тыс. 927 иностранных граждан и лиц без гражданства, а было выдворено из страны за совершение административных правонарушений 20 тыс. 50 человек и 69 депортировано . Основной причиной накопления избыточного числа иностранных трудовых мигрантов является безвизовый въезд из ряда стран СНГ и действующий порядок квотирования. В частности, на 2007 год была выделена для Москвы квота в 750 тысяч безвизовых мигрантов и в 60 тысяч — визовых (при необходимых 200-250!).
Правительство Москвы пытается справиться с этой проблемой. В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2008 г. № 591-ПП «О мерах по оптимизации привлечения иностранных работников на предприятия города Москвы» с 2009 года в Москве будет вводиться специальная "карта иностранного гостя" (КИТ), которую въезжающий иностранец будет получать на границе бесплатно1. В КИТ будет встроен специальный чип, который позволит входить в Межведомственную информационную систему, где будут содержаться все необходимые сведения об иностранце или лице без гражданства: гражданство, ФИО, фото, данные о миграционной карте, место и сроки регистрации, медицинское заключение о состоянии здоровья, данные о разрешении на работу, о работодателе и т.п. Предполагается также создание в столице единого информационного банка данных обо всех иностранных работниках и членах их семей.
Правительство Москвы пытается в последнее время принять некоторые меры по упорядочению работы и установлению контроля над миграционными потоками, но их эффективность и результаты пока малоутешительны: не действует Концепция миграционной политики на федеральном уровне, только начинает, лишь кое-где, нарождаться соответствующая инфраструктура на региональном уровне, слаба межведомственная координация. Из достижений можно отметить создание Московского центра трудового обмена и Межрегионального информационного центра делового сотрудничества. Принята новая городская миграционная, программа на 2008-2011 годы, в соответствии с которой предполагается создание некоего "миграционного терминала". Представляется, что одного такого "терминала" на Москву будет явно недостаточно.
Следует заметить, что довольно длительный период поток иностранных граждан пребывавших в Российскую Федерацию не подвергался строгому учету и контролю. Отсюда — миллионы уже не один год незаконно пребывающих в стране иностранцев. Такое положение, чрезвычайно опасное и вредное для общества, может устраивать лишь коррумпированных представителей местных властей, "теневых" работодателей, организованную преступность и другие структуры, извлекающие из бесправного положения иностранцев свой интерес.
Понятие и содержание института легализации иностранных граждан
Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан в Российской Федерации основывается на положениях ч.З ст. 62 Конституции и ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. провозглашающих в отношении иностранцев действие национального правового режима. Национальный правовой режим исходит из принципа равенства прав российских и иностранных граждан во всех случаях, когда федеральными законами специально не устанавливается исключений для иностранцев, либо прямо не указывается, что соответствующие права распространяются только на граждан России. Таким образом, с одной стороны правовое регулирование положения иностранных граждан упрощается, поскольку исчезает необходимость в каждом случае предусматривать для иностранных граждан особый порядок регулирования и специальные права, но с другой стороны не снимается проблема объективной особенности положения иностранного гражданина как лица, имеющего правовую связь с иностранным государством и не имеющего ее с Российской Федерацией. Также, очевидно, невозможно распространить на иностранного гражданина абсолютно все права и обязанности, принадлежащие российским гражданам, поскольку это возможно лишь в рамках отношений гражданства. -Кроме того, в чрезмерном объеме прав и обязанностей часто незаинтересован и сам иностранный гражданин, стремящийся сохранить гражданство своего государства, а также это противоречило бы интересам и безопасности российских граждан и российского государства. Тогда возникает необходимость определить в законодательстве особый правовой статус «иностранного гражданина», позволяющий иностранному гражданину участвовать в этом статусе в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации, имея при этом с ней особую правовую связь (круг взаимных прав и обязанностей), обеспечивающую его право на сохранение своего иностранного гражданства, не обременяющую его излишними в этом положении правами и обязанностями и одновременно обеспечивающую интересы и безопасность российских граждан и российского государства. Таким образом, складывается объективная основа существования административно-правового института легализации иностранных граждан.
На этом пути правового регулирования положения иностранных граждан сразу обозначается проблема - в какой степени подобный подход совместим с конституционно установленным национальным правовым режимом? Некоторые исследователи утверждают - несовместим, в отношении иностранцев в административном праве действует специальный правовой режим1, но с этих позиций мы должны будем признать все административно-правовое законодательство, регулирующее положение иностранцев, исключением из национального режима в соответствии с ч.З ст. 62 Конституции, что в теоретическом плане было бы признанием национального режима фикцией, - но так ли это на самом деле?
На наш взгляд, особые правоотношения, складывающиеся между Российской Федерацией и иностранным гражданином по определению взаимных прав и обязанностей, т.е. по установлению двусторонней правовой связи, не противоречат положениям национального правового режима, поскольку имеют иную правовую природу. Национальный правовой режим требует, чтобы иностранные и российские граждане имели равные права, но одновременно подразумеваются и правоотношения, в которых могут участвовать как российские, так и иностранные граждане. Именно в таких правоотношениях установление различных прав было бы нарушением национального режима, в правоотношениях же по приобретению статуса иностранного гражданина под юрисдикцией Российской Федерации российские граждане не могут участвовать по определению, соответственно это правоотношения и правовое регулирование, находящиеся вне рамок национального режима, осуществляются в особом порядке, под действием особого режима, но вполне совместимого с национальным правовым режимом, и представляют сферу регулирования особого административно-правового института легализации иностранных граждан.
Легализация (от лат. legalis - законный; англ. legalization) - 1) разрешение деятельности какой-либо организации, ее узаконение, придание юридической силы какому-либо акту, действию; 2) подтверждение подлинности имеющихся на документах подписей . Таким образом, легализация как юридическая категория употребляется в смысле признания законности, узаконения неких объективно существующих (складывающихся) обстоятельств, явлений действительности, фактов. В отношении иностранных граждан легализация является узаконением правового положения соответствующей категории физических лиц выступать в статусе иностранных граждан в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации. Соответственно административно-правовой институт, охватывающий особую совокупность правоотношений по установлению, поддержанию и прекращению особой правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, связанный с реализацией иностранным гражданином права выступать под юрисдикцией России в статусе иностранного гражданина был определен нами как административно-правовой институт легализации иностранных граждан.
Анализ положений действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод, что именно установлению правовой связи и определению правового статуса иностранного гражданина служат: 1) особое регулирование отношений между иностранными гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, 2) специальные условия въезда и выезда иностранцев, 3) учет и контроль их пребывания на территории Российской Федерации. Перечисленные отношения дают возможность определить цель, раскрыть содержание и природу административно-правового института легализации иностранных граждан.
Понятие административно-правового режима
Рассмотрение административно-правового режима легализации иностранных граждан требует обращения к понятию и природе административно-правового режима как общей категории. Это представляется необходимым условием научного исследования правового регулирования положения иностранных граждан, поскольку особая сложность регулирования заключается в разноприродности действующих в этой сфере режимов. Проблема возникает в силу объединения правовых норм основанных на различных правовых подходах - с одной стороны норм на основе национального режима, установленного Конституцией РФ, определившего равенство прав российских и иностранных граждан, с другой стороны специальных норм регулирующих положение иностранных граждан и изложенных в ряде законов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Кроме того, существует различие и в объеме прав между иностранными и российскими гражданами, образующееся в результате действия установленных российским законодательством ограничений и изъятий в правовом положении иностранных граждан. В связи с этим возникают вопросы: возможно ли существование подобного сочетания правовых подходов и не возникает ли при этом противоречий с Конституцией РФ, а также существует ли научная основа у подобного механизма правового регулирования.
Научное рассмотрение этих вопросов, требует выяснения самой сущности образовавшихся блоков правовых норм, характера взаимодействия между ними, определения структуры и системных связей в механизме административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Разрешение этих вопросов требует обращения к самим основам правового регулирования и, прежде всего, анализу природы и понятия административно-правового режима. Это путь раскрытия механизма регулирования положения иностранных граждан, который, по нашему мнению, складывается на основе взаимодействия двух административно-правовых режимов - общего административно-правового режима и режима легализации иностранных граждан.
Конституция РФ в части 3 статьи. 62 установила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Установление равенства прав иностранных граждан и граждан государства пребывания получило в научно-правовых исследованиях определение национального правового режима .
Конституция РФ установила национальный правовой режим (равенство прав иностранных и российских граждан) как общий подход и в частном, и в публичном праве, который должен получить дальнейшее развитие в отраслевом законодательстве. И здесь возникают трудности. На сегодняшний день в административном праве так и не было выработано общего понимания, каким образом сочетать специальные нормы с национальным режимом и даже возможно ли это в принципе.
Национальный режим как подход развился и сформировался в частном праве, основанном на иных подходах и не углубляющемся в детализированное регулирование правоотношений между участниками, поэтому в административно-правовой сфере он нуждается в специальном оформлении. Причина — разница в самой природе частного и публичного права. В частном праве достаточным основанием регулирования будет определение общего принципа, например признания равенства прав, так как ограничения и изъятия в правовом положении иностранных граждан незначительны, а регулирование основано на принципе диспозитивности, т.е. строится на свободе, активности и равенстве субъектов правоотношений. В публичном праве, в котором круг ограничений и изъятий достаточно широк, регулирование императивное, субъекты не равны, а отношения носят властный характер, национальный режим нуждается в более глубоком анализе и толковании.
В административном праве, чтобы реализовать условия национального режима, нужно уточнять границы, условия и порядок действий, а также детализировать положение участников правоотношений. Некоторые исследователи в области публичного права, устанавливая данные различия в природе правового регулирования, делали вывод о принципиальной невозможности существования «национального режима» в административно-правовых и иных отношениях в области публичного права1, а многие специалисты старались не касаться этой проблемы. Но решить ее необходимо, поскольку это важнейшая проблема правопонимания и соответственно эффективного правового регулирования, проблема взаимодействия частного и публичного права. Основным путем ее решения будет углубление представлений о природе административно-правового режима, уточнении его понятия.
Обратившись к природе правового регулирования можно увидеть, что для правового воздействия недостаточно определения лишь прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений, необходимо создать условия для их действия - особую организованную систему норм, создающих специфическое правовое пространство, т.е. правовой режим. Это единственная возможность обеспечить фактическую реализацию соответствующего правового статуса субъектов права, в противном случае весь комплекс прав и обязанностей, заключенный в правовом статусе, окажется невозможен для использования, как бы зависнет в правовом вакууме. Основу регулирования обеспечивает общий правовой режим, устанавливаемый конституцией или актами конституционного значения, который в условиях усложнившегося современного правового регулирования часто дополняется отраслевыми правовыми режимами.
Расширяя рассмотрение до системы права в целом, можно заметить, что условием для успешного правового регулирования в одной сфере права необходимо стабильное правовое регулирование в других сферах права. Сегодня, например, уже вряд ли вызывает сомнение, что эффективное регулирование в частноправовых отраслях права можно создать без отлаженного регулирования в публичноправовых отраслях. И здесь решающее значение приобретает административное право, поскольку именно на него ложится основной массив публично-правового воздействия. Именно в этом контексте мы считаем необходимым раскрывать содержание и определить понятие такой правовой категории как административно-правовой режим.
Иностранный гражданин как субъект административно-правового регулирования
Вся система административно-правового регулирования положения иностранных граждан формируется вокруг специфического лица — иностранного гражданина. Именно объективные особенности этого субъекта общественных отношений, создали необходимость существования подобного административно-правового регулятивного комплекса.
Для законодательства современных государств, регулирующего правовое положение иностранных граждан, характерно распространение на иностранцев национального режима и отказ от специального регулирования. Снятие ограничений и специальных правил расширяет права и свободы иностранного гражданина, его возможности участвовать в правоотношениях, но при этом усложняется характер административно-правового регулирования, поскольку не исчезают объективные особенности положения иностранца как лица, связанного с правопорядком иностранного государства. И это требует, прежде всего, углубления научно-правовых взглядов на природу отношений с участием иностранного гражданина, а также выяснение его положения как субъекта административно-правовых отношений. Задачами административно-правового регулирования становятся: 1) учет особенностей положения иностранного гражданина; 2) определение его административно-правового статуса (положения) 3) обеспечение его участия в правоотношениях на территории принимающего государства.
Можно выделить несколько важнейших обстоятельств, определяющих содержание административно-правового регулирования положения иностранных граждан на территории принимающего государства. Во-первых, обеспечение и защита прав и законных интересов собственных граждан государства пребывания; общественного порядка и безопасности; культуры и традиции принимающего общества от возможных посягательств со стороны иностранцев, от нарушений неправомерным поведением и действиями. Во-вторых, административно-правовое регулирование, устанавливая в отношении иностранцев соответствующую систему въезда-выезда, регистрации, пребывания, трудовой деятельности и взаимодействия с органами власти, обеспечивает правовую связь с государством пребывания, создает условия для приобретения и пользования правами, предоставляемыми им российским законодательством; а также защиту от незаконных посягательств на свои права. В-третьих, признается и обеспечивается правовая связь иностранцев с государством своего гражданства, их желание сохранить свое гражданство и отношения со своим государством.
Законодательством Российской Федерации предусматриваются ограничения на участие иностранных граждан в политической жизни и исполнение публичных функций. Однако, это нельзя считать ущемлением их прав, поскольку в большинстве случаев сами иностранные граждане не имеют намерений прерывать правовую связь со своим государством и расширять отношения с государством пребывания, для этого и вводится правовой статус «иностранного гражданина», чтобы обеспечить им это право. Кроме того, в Российской Федерации статус иностранного гражданина является измененяемым, не связанным с признаками расы, религиозной или национальной принадлежности, и иностранец, выполнив требования российского законодательства, может приобрести при желании российское гражданство, тем самым вообще выйдя из-под действия системы административно-правового регулирования положения иностранных граждан. Следовательно, в существующих ограничениях нет какой-либо дискриминации, а есть лишь четко установленный комплекс мер, обусловленный соответствующей формой правоотношений, решающий строго определенные цели и задачи.
Регулирование правового положения иностранных граждан, хотя и является внутренним делом государства, тем не менее, имеет и международно-правовой, внешний, аспект. Излишние ограничительные или дискриминационные меры в отношении иностранных граждан могут вызвать принятие ответных мер со стороны иностранного государства и ухудшение двусторонних отношений. При ориентации общества на активную частную внешнеэкономическую деятельность граждан подобное развитие событий вызовет негативные последствия. Поэтому, решая эту проблему, нужно учитывать реальную внешнеэкономическую активность граждан и перспективы ее развития. При ее низком уровне круг ограничении в отношении иностранных граждан может быть безопасно расширен, если этого требуют национальные интересы государства или защита прав и законных интересов собственных граждан. Другим ограничителем свободы государственного усмотрения являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры государства, международные стандарты в области прав человека. Таким образом, существуют объективные границы возможного государственного усмотрения в принятии тех или иных правил.
В действующем законодательстве, например в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» получило нормативное закрепление определение иностранного гражданина через обобщающую категорию «физического лица» (ст. 2). Это существенное дополнение в нормативном понимании статуса (положения) иностранного гражданина, подтверждающее его самостоятельную природу, отличную от статуса гражданина государства пребывания. Раньше правовой статус иностранца соотносился с правовым статусом гражданина, что осложняло такой подход, ограничивало его нормативную основу. Новое законодательное определение является более точным, и углубляет понимание правового статуса.
