Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы института паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
1. Исторические этапы становления и развития института паспортно-регистрационного и миграционного учета в Российской Федерации 15-42
2. Содержание института паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства 43-77
3. Особенности паспортно-регистрационного и миграционного учета различных категорий граждан в зарубежных странах 78-94
Глава 2. Проблемы реализации административно-правового механизма паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства
1. Нормы права в механизме административно-правового регулирования паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства 95-119
2. Акты применения права и административные правоотношения в сфере правового регулирования паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства' 120-139
3. Проблемы совершенствования правового регулирования в сфере паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства 140 -154
Заключение 155-157
Список использованных источников 15 8 -192
- Исторические этапы становления и развития института паспортно-регистрационного и миграционного учета в Российской Федерации
- Особенности паспортно-регистрационного и миграционного учета различных категорий граждан в зарубежных странах
- Нормы права в механизме административно-правового регулирования паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
- Проблемы совершенствования правового регулирования в сфере паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное мировое развитие резко усилило миграционные процессы, что обусловлено политическими и социально-экономическими изменениями, происходящими в последние десятилетия. Миграция стала неотъемлемой частью экономического порядка, крупные индустриальные государства не обходятся без привлечения труда мигрантов. По оценкам экспертов, доля иностранных работников в общей численности занятых колеблется от 10 до 25 %. Одновременно происходит трансформация миграционных процессов: из вынужденной, хаотичной, вызванной военными, национальными, политическими конфликтами миграция эволюционирует в трудовую.
Динамично осуществляющиеся в России социальные, экономические и административные преобразования вызывают необходимость разработки адекватных современным условиям и процессам средств и методов противодействия деструктивным проявлениям во всех областях жизнедеятельности человека.
К настоящему времени Россия является страной назначения для
многих мигрантов. Наиболее масштабные миграционные потоки
направлены в страну из государств-участников СНГ. Большинство
миграционных потоков обусловлены социально-экономической ситуацией
в странах Содружества Независимых Государств. Возросшая
дифференциация уровня экономического развития и уровня жизни между странами, отдельными регионами внутри государства, неравные возможности в обеспечении эффективной занятости являются основными причинами внутренней и внешней миграции в нашей стране.
Современные угрозы в миграционной сфере создают новые проблемы для всей системы управления миграцией. Для ее эффективного функционирования необходимо создание и реализация действенных механизмов учета граждан.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 05 ноября 2008 г. отметил: «Межнациональный мир - это одна из главных наших ценностей. У нас исторически сложился уникальный и богатейший опыт толерантности и взаимного уважения. В то же время сохраняются проблемы, способные обострять межэтнические, межконфессиональные отношения. Среди них - безработица (особенно в регионах с трудоизбыточным населением), правовая неурегулированность земельных отношений, нелегальная миграция и ряд других причин. Обращаю особое внимание - надо оптимизировать организацию миграционных процессов внутри страны. И создать реальные условия для повышения мобильности российских граждан - как эффективного перераспределения трудовых ресурсов, так и обеспечения права граждан на труд. Своего совершенствования требуют и механизмы регулирования внешней миграции. Они должны, наконец, получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции. Отмечу также, что мы должны прежде всего сохранять баланс на рынке труда и обеспечивать интересы российских граждан»1.
Совершенствование государственного управления в области миграции, а также обеспечения пребывания и проживания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, граждан Российской Федерации обуславливает необходимость пересмотра ранее сложившейся системы взглядов на административно-правовое регулирование порядка перемещения граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по. территории Российской Федерации. Одним из основных инструментов, с помощью которого можно упорядочить миграционные процессы, сформировать оптимальный
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05 ноября 2008 г. // Рос. газ. 2008. № 4785.
5 административно-правовой режим пребывания и проживания в Российской Федерации всех категорий граждан, является институт учета различных категорий граждан.
Учет граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации играет важную роль в деле реализации права личности на свободу передвижения, выборе места пребывания и жительства, способствует предупреждению и пресечению правонарушений, розыску лиц, скрывающихся от суда, органов дознания, следствия, а также исполнения уголовных и административных наказаний и др.
Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью научного осмысления и нормативного урегулирования паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан различных категорий, а также необходимостью создания административно-правововых механизмов паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, которые бы учитывали интересы личности, общества и государства, способствовали обеспечению правопорядка. При этом необходимо учесть имеющийся отечественный и зарубежный опыт управления в миграционной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Отдельные вопросы рассматриваемой проблемы паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства исследовались в научной литературе.
Изучению роли и места данного института посвящены отдельные
разделы в трудах ученых конца XIX - начала XX вв. В.А. Гагена, В.М.
Гессена, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, Н.М.
Коркунова, A.M. Кулишера, И.Т. Тарасова и др. Определенный интерес к
исследованию проблем учета граждан проявляли ученые-
административисты 20-40 годов XX в. СМ. Берцинский, В.А. Власов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский, С.С. Студеникин и др.
В конце XX - начале XXI вв. исследования обозначенного круга вопросов были продолжены Д.Н. Бахрахом, В.М. Безденежных, К.С. Вельским, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкиным, Ю.М. Козловым, А.П. Кореневым, А.С. Прудниковым, В.Д. Сорокиным, Ю.А. Тихомировым, М.Л. Тюркиным, Т.Я. Хабриевой, В.В. Черниковым и др.
Специально проблемы паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства исследовались в работах A.M. Арбузкина, И.Б. Кардашовой, М.И. Константиновой, В.Ф. Корзана, М.В. Костенникова, В.Д. Куприянова, А.В. Куракина, Ю.А. Лялякина, Н.Г. Мельника, О.Ф. Мураметса, А.А. Немова, Т.Б. Николаевой, СВ. Парфенова, Р.К. Рыбальченко, А.Н. Сандугея, А.Н. Симиненко, Ю.Н. Сосновской, Э.В. Суслина, А.Ю. Тарасова, А.В. Филатова, А.Н. Хоботова, И.В. Черепановой и др.
Общетеоретическую основу исследования составляют труды ученых С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Е.Ю. Грачевой, А.С. Дугенца, А.В. Земсковой, В.Я. Кикотя, В.М. Курицына, В.П. Малахова, А.В. Малько, М.Я. Масленникова, Н.И. Матузова, А.Ф. Ноздрачева, Н.Ф. Поповой, Т.Н. Радько, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
На степень научно-практической разработанности темы определенное влияние оказали результаты диссертационных работ, посвященных исследованию миграционной системы России М.Л. Тюркина (Академия управления МВД России, 2004 г.), административно-правового регулирования миграции населения в Российской Федерации С.А. Прудниковой (Московский университет МВД России, 2003 г.), правового регулирования трудовой миграции Т.А. Прудниковой (Московский
7 университет МВД России, 2007 г.), правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран Е.А. Никифоровой (ВНИИ МВД России, 2005 г.), административно-правового регулирования в сфере миграционной политики РФ К.П. Кондрашиной (МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2007 г.) и др.
Отмечая значимость и ценность указанных работ, следует сказать, что среди них нет трудов, посвященных комплексному исследованию паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Целостная научная концепция данного института пока не сформирована. Поэтому сегодня объективно существует потребность в осмыслении и выработке общих подходов к реализации исследуемого института учета граждан различных категорий.
Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения и реализации паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.
Предметом диссертационного исследования являются
теоретические, организационно-правовые и прикладные проблемы института паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.
Цель диссертационного исследования - на основе анализа действующего законодательства и практики его применения исследовать административно-правовой механизм паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства для разработки предложений по его совершенствованию.
Цель диссертационного исследования определяет необходимость решения следующих задач:
- определение этапов развития института учета граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране;
- раскрытие содержания института паспортно-регистрационного учета
граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без
гражданства;
- раскрытие содержания механизма административно-правового
регулирования паспортно-регистрационного учета граждан России и
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
- исследование особенностей административно-правового
регулирования учета и документирования граждан в зарубежных странах;
проведение анализа административно-правовых механизмов паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
формулирование предложений по совершенствованию института паспортно-регистрационного и миграционного учета различных категорий граждан.
Методологическую основу исследования составили
фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских, российских и зарубежных ученых.
При работе над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы. Методология базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формальнологическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом.
Нормативно-правовой базой исследования явились положения
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства
Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы
международного права, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, регламентирующие общественные отношения, связанные с реализацией паспортно-
Исторические этапы становления и развития института паспортно-регистрационного и миграционного учета в Российской Федерации
Рассмотрение этапов развития административно-правового регулирования паспортно-регистрационного и миграционного учета будет неполным без исследования истории данного вопроса. Данное обстоятельство обусловлено тем, что реформирование ранее существовавшей паспортно-регистрационной системы, начатое в начале 90-х годах XX в., во многом аналогично процессам, проходившим в нашей стране в XVII-XVIIT вв., а также начале XX в.2
Как отмечает А. А. Ялбулганов, «...принцип предполагает рассмотрение существующих государственно-правовых явлений не только под углом зрения их настоящего, но и с позиций их прошлого и будущего. Современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым. В свою очередь правовые реалии настоящего времени в значительной степени предопределяют завтрашний день права. Таким образом, историко-правовой метод позволяет ответить на вопросы, касающиеся причин возникновения того или иного государственно-правового явления, условий их развития в прошлом и настоящем, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем» .
Необходимо сказать, что в настоящем исследовании выявлены этапы становления и развития административно-правовых средств обеспечения паспортно-регистрационного и миграционного учета в нашей стране. Данный подход позволит лучше узнать прошлое паспортно-регистрационного и миграционного учета, а также вполне может содействовать целостному восприятию непрерывного процесса развития данного института.
Вопросы обеспечения института паспортно-регистрационного и миграционного учета крайне актуальны. Это обусловлено активизацией как внутренней, так и внешней миграции. Так, по официальным данным Федеральной миграционной службы, в 2007 г. в Российскую Федерацию въехало 25 157 839 иностранных граждан; на миграционный учет поставлено 7 959 147 иностранных граждан; было выдано 2,1 млн. разрешений на работу; зарегистрировано по месту жительства 10,5 млн. граждан Российской Федерации, по месту пребывания - 4,3 млн., снято с регистрационного учета по месту жительства — 6,2 млн. граждан4. В 2008 году на миграционный учет поставлены 9,2 млн. иностранных граждан (АППГ - 7,9 млн., +16,7%), выдано почти 2,1 млн. разрешений на работу; зарегистрировано по месту жительства почти 9,7 млн. граждан, по месту пребывания - почти 4,4 млн. граждан.
Приведенные данные и ряд иных обстоятельств, свидетельствующих об актуальности анализируемых вопросов, обусловили необходимость исследования истории становления и развития института паспортно 17 регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.
Выполнение функции учета и документирования граждан присуще любому государству. Лаврентьевская летопись свидетельствует о том, что уже в 945 году купцы, занимавшиеся торговлей, имели грамоты, в которых обозначались их корабли. Позже, в конце 13 века, с развитием торговли, в Новгороде ряду лиц (выезжавшим в другие государства и приезжавшим иностранным гражданам) выдавали «проезжие грамоты». В условиях формирования единого государства выдача таких грамот упорядочивается, их выдает Московское правительство. Ряд причин, а именно: рост миграции населения, развитие внутренней торговли, установление крепостничества — вызвали необходимость выдачи проезжих грамот на передвижение уже внутри страны. Развитие крепостничества, уходы холопов от хозяев обусловили введение и такого документа, как «отпускные грамоты». Данные отпускные грамоты, которые упоминаются около 1482 г., выдаются холоповладельцами, их приказчиками, князья же выдавали «отпускные жалованные грамоты»5.
Исследуя далее данный вопрос, можно сделать вывод о том, что примерно с 15 века появляются попытки систематизации выдачи подобных документов. Так, в Судебнике 1497 г. указывался круг лиц, которые могли их выдавать, определялось лицо, которое имело право подписи, вознаграждение за оформление, также определялись лица, которым самостоятельно запрещалось выдавать «отпускные грамоты» .
В Судебнике 1550 г. сокращается число городов, где оформлялись отпускные холопам (Новгород, Москва и Псков) .
На проведение подобной систематизации влияло создание единого государства, усиление его роли в решении социальных, правоохранительных задач. Регламентация порядка выдачи документов имела своей целью защиту интересов определенных категорий граждан, а также попытку исключить злоупотребления должностных лиц, уменьшить количество преступлений. Последний факт наиболее интересен при попытке провести аналогии с целями ныне действующих систем учета граждан.
Особенности паспортно-регистрационного и миграционного учета различных категорий граждан в зарубежных странах
В.В. Ивановский отмечал: «Паспортная система известна Западно-Европейским государствам с XVIII в. Она практиковалась всюду в период наибольшего развития абсолютизма. Менее всего паспортная система была развита в Англии, а во Франции и Германии она принимала иногда очень суровые формы»120.
В этой связи исследование института паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства вызывает необходимость обращения к зарубежному опыту административно-правового регулирования данной проблематики.
Французский юрист Марк Ансель отмечал: «Зарубежный опыт открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права»121.
Исходя из этого есть все основания рассмотреть проблемы административно-правового регулирования соответствующих учетов граждан, которые имеются в ряде государств Западной Европы и США, и высказать предложения по учету позитивного зарубежного опыта для Российской Федерации.
Необходимо подметить, что опыт европейских государств, в которых паспортная система существует с XV-XIX вв., показал, что целью введения паспортов было отделения неблагонадежных лиц (бродяг и нищих), в огромных количествах перемещавшихся по всей Европе, от честных путешественников. Как отмечает Н.А. Лимонова, «паспортная система впервые возникла в XV в. в Германии. Для того, чтобы отделить честных путешественников-торговцев и ремесленников от огромного числа бродяг, разбойников и нищих, скитающихся по Европе, был введен особый документ - паспорт, какого у бродяги быть не могло»122.
В XVII в. в Германии появились специальные паспорта, выдаваемые определенным категориям граждан - военным, ученикам ремесленников, которые вводились с целью выявления дезертиров и фактов побегов с учебы. Существовали и специальные паспорта для лиц, прибывших из стран, где свирепствовала чума, — «чумные паспорта» и др. Исследование показывает, что во Франции паспортная система была утверждена законом 1792 г. Изначально законодательство Франции различало паспорта внутренние и заграничные. Первые должны выдаваться мэрами, последние супрефектами. Что касается въезда иностранцев во Францию, то он допускался по паспорту, выданному иностранным государством и визированному французским дипломатическим агентом или консулом. Следует отметить, что французским властям принадлежало право высылки иностранцев по своему усмотрению.
Во Франции жесткий паспортный контроль за «неблагонадежными» был установлен в период революций (конец XVII - начало XIX вв.). Данный контроль породил понятие «полицейского государства»123. Как отмечается в научной литературе, так же как и в Российской Империи, паспортная система европейских государств обеспечивала возможность осуществлять диктат правящего класса. Все это говорит о том, что объективной необходимостью установления государством такой системы была невозможность иным способом осуществлять возложенные на него функции124.
Следует сказать, что уже к концу XIX в. практически во всех государствах Европы паспортные правила были отменены, и до настоящего времени там существует легитимационная система, позволяющая гражданам удостоверять свою личность при помощи любого документа. Система документирования и регистрационного учета населения уже не . играет большой роли в деле обеспечения выполнения государством некоторых своих функций, поскольку используются другие, не связанные с выполнением обязательных для всех граждан процедур обращения в государственные органы способы.
Как отмечает В.В. Ивановский, «на иностранцев, желающих заниматься постоянно в пределах Франции торговлей, промышленностью или другими профессиями, возлагались обязанности получить на то разрешение. Необходимо сказать, что подобные меры в отношении иностранцев имели место практически во всех европейских и американских государствах, не говоря уже о государствах восточных в XVIII-XIX вв.»125.
Исходя из этого мы можем сделать вывод о том, что Франция в XVIII-XIX вв. начала проводить, по сути, современную миграционную политику, посредством которой охраняла национальные экономические интересы, а также обеспечивала правопорядок на рынке труда.
Проблемы административно-правового регулирования миграции населения имеют актуальное значение для целого ряда зарубежных государств. В этой связи метод сравнительного правоведения позволяет сравнивать административно-правовые средства предупреждения и пресечения нелегальной миграции населения, имеющиеся в российском законодательстве и миграционном законодательстве ряда стран. Вместе с тем, как отмечает Е.А. Никифорова, миграционная политика зарубежных стран существенно отличается от миграционной политики России. Принципиальным является то, что в США, Канаде, ФРГ и Швеции государство проводит и законодательно регулирует только иммиграционную политику. Все вопросы, связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую связана с поиском и сменой места работы.
Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции. Россия столкнулась с резким демографическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности126.
По мнению С.Г. Смидовича, «если для стран с небольшой территорией, высокой плотностью населения и относительно равномерным размещением производительных сил, где земельные отношения устоялись, а население так или иначе «прикреплено» к собственности, внутренняя миграция не является решающим фактором развития и не может иметь катастрофических последствий, то для России миграция, размещение производительных сил в целом, является важнейшим фактором безопасности, определяющим экономическую политику государства, его стратегию и тактику» .
Нормы права в механизме административно-правового регулирования паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
В соответствии с законодательством Российской Федерации паспортно-регистрационный и миграционный учет граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданств обеспечивают различные субъекты, центральное место среди которых принадлежит Федеральной миграционной службе.
Неконтролируемая, незаконная миграция является фактором, постоянно осложняющим социально-экономическое развитие Российской Федерации. Передача функций по разработке и осуществлению миграционной политики и актуальных вопросов ее регулирования в компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации, к сожалению, еще не в полной мере позволила урегулировать динамику миграционных процессов. Нелегальный рынок труда, постоянно подпитываемый неконтролируемой миграцией из числа российских граждан и незаконной миграцией из ближнего и дальнего зарубежья (данная терминология более характерна для 90-х годов XX века, однако автор ее использует, так как по-прежнему сохраняется различие в подходах к мигрантам в зависимости от страны их прибытия), существенно ослабляет усилия органов власти в наведении порядка. Более того, показатели социально-экономической обеспеченности населения, служащие критерием оценки эффективности развития отраслей, могут существенно меняться, если их рассчитывать с поправкой на миграцию.
Для решения насущных проблем в миграционной сфере необходимо совершенствование административно-правового механизма реализации правовых норм, диспозиции которых направлены на упорядочение миграционных процессов. Но перед рассмотрением норм административного права, направленных на регулирование паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, представляется необходимым остановиться на общей характеристике механизма административно-правового регулирования.
Впервые в юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» ввел и раскрыл его содержание С.С. Алексеев: «Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» .
Указанный термин используется в различных вариантах и другими авторами. В частности, нередко говорят о «механизме действия права»140, «социальном механизме действия права»141, «механизме правового управления» " и т.д. Подобный терминологический разнобой вызван различными причинами: приверженностью тех или иных авторов к определенной терминологии; различными смысловыми оттенками, вкладываемыми в это понятие.
Все это, безусловно, не способствует разработке указанной проблемы и, более того, затрудняет ее. Представляется, что наиболее приемлемым для обозначения интересующего нас явления можно считать термин, введенный в литературу С.С. Алексеевым. Между тем, С.С. Алексеев в 1966 г. на базе положений о механизме правового регулирования разработал интересующую нас концепцию механизма административно-правового регулирования.
Естественно, что механизм административно-правового регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, подпадает под предложенное выше определение. Речь идет о том, что механизм административно-правового регулирования содержит, по существу, тот же набор правовых средств (нормы, правоотношения, акты применения права), с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения.
Но механизму административно-правового регулирования присущи и свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельный блок. Механизм административно-правового регулирования содержит, естественно, не все указанные выше правовые средства, а лишь административно-правовые. Поэтому согласимся с определением, данным ему И.И. Веремеенко: «механизм административно-правового регулирования представляет собой совокупность административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения» .
В предложенном определении отчетливо просматривается отраслевой характер исследуемого явления. Иными словами, механизм правового регулирования посредством норм права тесно связан с соответствующей отраслью. Поэтому для его характеристики логично использовать специфические особенности отрасли права.
В отечественной юридической науке установлено, что «каждая отрасль права имеет в своей основе специфический, качественно особый вид общественных отношений»1 . Следовательно, механизм отраслевого регулирования, в конечном счете, складывается и находится под постоянным воздействием этого «качественно особого» вида общественных отношений. Административное право, как известно, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства.
Таким образом, «во втором приближении механизм административно-правового регулирования представляет собой совокупность административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства» \ Данная особенность механизма административно-правового регулирования представляется главной и определяющей, так как справедливо отмечено в юридической литературе, «главным системообразующим фактором, обуславливающим выделение отрасли в правовой системе, является предмет правового регулирования»146.
Поскольку управленческие отношения составляют в сфере исполнительно-распорядительной деятельности абсолютное большинство, то логичным представляется определение механизма административно-правового регулирования как «совокупности административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, в результате чего складывается определенный юридический режим»117.
Проблемы совершенствования правового регулирования в сфере паспортно-регистрационного учета граждан России и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства
Институт паспортно-регистрационного и миграционного учета граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства в целом и пути его совершенствования в частности необходимо рассматривать в контексте миграционной ситуации. Тем более, как уже было подчеркнуто ранее, они призваны в том числе регулировать миграционные процессы.
Терроризм, незаконный оборот наркотиков и незаконная миграция -это угрозы, борьба с которыми является одной из основных задач, стоящих перед органами внутренних дел. Почему проблемы миграции в целом стали столь важными и актуальными в современном мире? Любой человек хотя бы раз в жизни совершает миграцию и, следовательно, очень важным и актуальным является необходимость соблюдения его прав и свобод как мигранта. Немаловажным является и тот факт, что миграционные процессы в мире увеличиваются.
По данным Организации Объединенных Наций, за последние 20 лет количество мигрантов в мире удвоилось, называется цифра 175 миллионов человек. Доля иностранцев в общей численности населения в основных странах иммиграции -5-15%, в составляющих рабочую силу - 10-25%" .
Эксперты фонда ООН по проблемам народонаселения полагают, что в ближайшие 50 лет иммиграция возрастет. Для уяснения сути термина «миграция» назовем несколько подходов к определению понятия. Миграцию в широком смысле следует рассматривать как совокупность любых перемещений в пространстве. В узком смысле — это совокупность переселений людей, связанных со сменой места жительства на относительно продолжительный срок2 9.
Наиболее часто используется следующее определение данного понятия: «Миграция - любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности этого движения»220.
Если говорить о типологии миграционных процессов, то здесь, как правило, выделяют:
на основе географического признака - внешнюю и внутреннюю миграцию;
по структурным признакам - возрастно-половую, этническую, семейную, образовательную, квалификационную миграцию;
по времени пребывания мигранта в новом месте жительства или приложения труда - постоянную и временную миграцию;
по степени законности - легальную и нелегальную миграцию;
по причинам - добровольную, вынужденную и принудительную.
Как мы уже частично отмечали, любое из государств сталкивается с проблемами миграции, причем часть этих проблем носит общий характер, а часть - особый, что обусловлено экономическим, географическим положением страны, ее культурными, историческими традициями. Так, ряд стран, являясь мощными экономически развитыми державами, считаются привлекательными для мигрантов, так называемыми странами назначения. Лидируют в этом списке США, Россия, Германия, Франция, Индия, Канада, Саудовская Аравия. Хотя большой приток иностранцев иногда вызван несколько другими причинами, о которых будет сказано далее.
Европейские государства, в том числе и указанные, вынуждены на современном этапе противодействовать столь мощным потокам 142 иммигрантов. Речь идет о создании эффективной «системы интегрированной безопасности»" .
Террористические акты в США, Испании, России во многом меняют отношение к мигрантам как у политиков, так и у общественности. Европа превращается в цель террористических атак. Как следствие этого формируется мнение, что иммиграционное законодательство должно представлять собой прежде всего основу безопасности, а не платформу для создания мультикультурного общества. Это обусловлено тем, что мигранты создают конкуренцию коренному населению на рынке труда, плохо ассимилируются, не желают принимать культурные традиции, изучать язык, усиливают нагрузку на местные бюджеты, ухудшают криминогенную и эпидемиологическую обстановку. Иммигрантские общины могут менять облик целых городов или их районов посредством внедрения в повседневную жизнь норм, обычаев и ценностей собственной культуры. Это может привести к социальным взрывам, росту националистических, фашистских настроений среди коренного населения, популярности радикально настроенных политиков. Примеры этого мы уже наблюдаем во Франции, Голландии. С другой стороны, иностранные граждане и лица без гражданства, имея вид на жительство, хотят участвовать в политической жизни страны проживания с целью отстаивания своих интересов, но, не имея гражданства этой страны, они отстранены от политического процесса, вследствие чего могут прибегать к непарламентским методам борьбы.
Также следует заметить, что даже под маской легальных мигрантов могут скрываться люди, планирующие террористические акты. Террористы изначально выглядят законопослушными людьми, не идут на правонарушения, и, не имея системы серьезной аналитической работы, банков данных, таких людей выявить невозможно. Не менее опасными являются религиозные деятели, ведущие пропаганду националистических, антигуманных идей под видом религиозных проповедей и религиозного образования.
Самым же опасным проявлением миграции является незаконная миграция, которая представляет наибольшую угрозу для государства. Незаконная миграция - это явление, которое представляет собой целый комплекс преступлений и одновременно является питательной средой для совершения новых. Это и незаконное пересечение границы, и подделка личных и транспортных документов, и незаконный оборот оружия и наркотиков, торговля людьми (где особое место занимает торговля женщинами с целью их сексуальной эксплуатации), налоговые преступления, организация незаконной миграции, рост коррупции в ведомствах, имеющих отношения к контролю над мигрантами, терроризм. В общем, незаконная миграция стала явлением, которое приобрело все более многочисленные и сложные формы. Не стоит думать, что миграционные процессы касаются только экономически развитых стран. Часть государств, имея выгодное географическое положение, несовершенное или слишком либеральное законодательство, не имея эффективных структур для регулирования миграционных процессов, контроля над ними, превращается в коридор для нелегальных мигрантов.
