Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Специальный административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России в системе обеспечения национальных интересов Российской Федерации
1.1 Юридическая сущность специального административно- правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации 29
1.2 Административно-правовые средства как юридический инструментарий обеспечения специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации 61
1.3 Организующие субъекты в сфере обеспечения соблюдения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 101
Глава 2 Административно-принудительные меры как обеспечивающий элемент специального правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства
2.1 Понятие, правовая природа и содержание нарушений правил пребывания в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства 129
2.2 Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям специального правового режима пребывания в Российской Федерации 140
2.3 Обеспечение специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Хабаровского края средствами административного воздействия 155
Заключение 173
Список использованной литературы (библиография) 185
Приложения 229
- Юридическая сущность специального административно- правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации
- Административно-правовые средства как юридический инструментарий обеспечения специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации
- Понятие, правовая природа и содержание нарушений правил пребывания в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства
- Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям специального правового режима пребывания в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В соответствии с международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. каждый человек может покинуть любую страну, включая и свою собственную, т.е. каждый человек имеет право на эмиграцию. Данное право, однако, согласно установлениям Конституции РФ и федеральных законов может быть ограничено, если это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения безопасности граждан, обеспечения обороны страны и государственной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав, свобод и законных интересов других лиц1.
В Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации отмечается, что количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших (особенно в приграничных районах, где интенсивно проходит процесс по формированию иностранных общин)". «Прозрачность» российских границ с государствами СНГ, их техническая необустроенность, наличие непреодоленных пробелов в правовом регулировании миграционных npoueccoBJ рассматриваются в качестве основных причин масштабной незаконной миграции, экспертные оценки количественных параметров которой варьируются весьма широко . По оценкам
См.: Стахов А. Концепция национальной безопасности России: административно-правовой аспект // Российская юстиция. 2003. № 3.
2 См.: Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
См.: Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // .
См.: Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе /7 Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 1 (221).
5 заместителя директора Департамента стран СНГ МИД С.Третьякова, в России находится примерно 10 млн. нелегальных мигрантов, ими совершается каждое третье преступление в России. По оценкам же главы ФСБ РФ Н.Патрушева, в России нелегально находятся до 2,5 млн. иностранцев1. Наибольшая активность незаконных мигрантов отмечается на российско-китайском и российско-казахстанском участках государственной границы (при въезде в Российскую Федерацию), на российско-финляндском, российско-украинском участках государственной границы и на государственной границе со странами Балтии (при выезде из Российской Федерации)".
В основном незаконными иммигрантами являются беженцы из Афганистана и стран Африки, иностранные граждане и лица без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии, граждане Китайской Народной Республики и других государств (многие из которых рассматривают Россию как транзитную остановку на пути в Европу), а также трудовые мигранты3. Причем значительная часть нелегальных мигрантов, пребывающих в Российскую Федерацию в качестве туристов или на учебу, или оказавшихся на территории России с целью транзита и последующего выезда в европейские государства, адаптируется в сфере малого бизнеса и коммерции, занимается противоправной деятельностью и уже не планирует дальнейшие переезды. Особенно это характерно для граждан Китайской Народной Республики, которые пребывают в Россию с туристическими целями или с це-
См.: Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // .
См.: Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере: утв. решением государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г. (протокол № 1).
J См.: Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 1 (221); Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003, № 10. Ст. 923.
лью занятия мелкорозничной торговлей, однако в дальнейшем часть из них стремиться остаться на территории Российской Федерации, используя для этого различные возможности.
Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона . В этом отношении приграничные районы Дальневосточного региона (в частности, Хабаровский и Приморский края), характеризуются как субъекты, недостаточно развитые в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и недостатком в рабочей силе. Причем нехватка трудовых ресурсов в Хабаровском и Приморских краях скорее государственная, чем естественная. Это связано, прежде всего, с:
оттоком населения с Дальнего Востока вообще, а Хабаровского и Приморского краев в частности после распада СССР и началом проведения экономических реформ в России;
нежеланием части населения работать за те средства, которые им обещают на том или ином трудовом месте;
нежеланием части предпринимателей связывать себя обязательствами перед жителями края (страхование, пенсия, надбавки и т. д.);
- с наличием более дешевой рабочей силы - китайских граждан, кото
рые на любых условиях берутся за любую работу.
Все эти факторы вынуждают говорить не только о социально-экономических, но и административно-политических проблемах приграничных субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе и рассматривать внешнюю миграцию (в особенности неконтролируемую), как фактор, негативно влияющий на криминогенную обстановку в данных регионах, наносящий ущерб безопасности страны, вы-
См.: Степеїіко В. Е., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе : учебное пособие. Хабаровск, 2001. С. 6.
7 зывающии осложнение социально-экономической обстановки1, и во многом способствующий усилению национализма, политического и религиозною экстремизма, этносепаратизма, созданию условий для возникновения кон-
-]
фликтов .
Анализ современного состояния национальной безопасности государства, в том числе и в пограничной сфере на Дальнем Востоке, позволяют констатировать, что возрастает угроза национальной безопасности, связанная с незаконной миграцией иностранных граждан. Следовательно, обеспечение национальной безопасности и геополитических интересов, защита от криминализации российской и международной миграции, а также пресечение незаконной миграции являются наиболее важными проблемами в области реализации миграционной политики, основными задачами Российской Федерации в пограничной сфере и требуют незамедлительного государственного регулирования. Именно поэтому вопросы обеспечения национальной безопасности, в том числе и в пограничной сфере, постоянно находятся в поле зрения Президента Российской Федерации, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.
Важным шагом на пути развития современной системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации3, в которой не только
См.: Степенко В. Б., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе : учебное пособие. Хабаровск, 2001 .С. 15.
2 См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации: утв. указом Прези
дента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. указа Президента РФ от 10.01.2000 г. №24)
// Российская газета. 1997, 26 дек.; Концепция приграничного сотрудничества в Россий
ской Федерации: утв. распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 года № 196-р //
СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 764; Концепция регулирования миграционных процессов в Россий
ской Федерации: одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р //
СЗРФ. 2003, №10. Ст. 923.
3 См.: Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации:
одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. №
10. Ст. 923.
8 дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, но и сформулированы конкретно определенные цели, принципы и задачи государственного регулирования миграционных процессов, а также излагаются основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы их реализации. В частности, особо следует подчеркнуть, что такие основные направления регулирования миграции, как обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации; содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах; создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания, базируются на следующих основополагающих принципах регулирования миграционных процессов:
защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;
защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации;
сочетание интересов личности, общества и государства.
Причем реализация основных направлений Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации осуществляется не только путем совершенствования действующего законодательства по вопросам миграции; разработки и реализации мероприятий по регулированию миграционных процессов в рамках соответствующих федеральных и региональных целевых миграционных программ; разработки социально-экономических мер с учетом геополитических интересов страны, социально-экономической, демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов, но и заключения и реализации международных договоров Российской Федерации по вопросам миграции, в том числе соглашений о регулировании процесса переселения и защиты прав переселенцев, а также о защите прав сооте-
чественников за рубежом .
Как отмечает начальник Дальневосточного регионального управления ФПС России М. М. Васильев несовершенство законодательной базы Российской Федерации, регулирующей вопросы пересечения Государственной границы, пребывания на территории страны иностранных граждан, отсутствие эффективной системы контроля, персонального учета и единой базы данных по въезду в Российскую Федерацию, пребыванию и выезду из страны иностранных граждан во многом способствовало появлению определенной бесконтрольности миграционных процессов, которая в пограничном пространстве Дальневосточного федерального округа наносит ущерб его интересам. Ежегодно увеличивается количество лиц, из числа иностранных граждан и лиц без гражданства, пытающихся пересечь государственную границу Российской Федерации по подложным документам с целью незаконного оседания на территории Дальнего Востока.
Не случайно Совет безопасности предложил Федеральному Собранию Российской Федерации завершить формирование законодательной базы, регулирующей процессы иммиграции иностранных граждан в Российскую Федерацию, а Министерству внутренних дел России - обеспечить в пунктах пропуска через Государственную границу РФ создание пунктов иммиграционного контроля.
Негативное влияние на эффективное осуществление контрольной деятельности уполномоченных государственных органов по пресечению неза-
! Можно особо выделить Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 2 июня 1993 г. // СЗ РФ, 1999. № 4. Ст. 505; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 18 июля 1995 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 6 июля 1998 г. // СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3551.
10 конной миграции оказывают состояние обустройства пунктов пропуска через Государственную границу, недостаточная их техническая оснащенность, оборудование приграничной территории, а также несовершенство нормативно-правовой базы. В частности, назрела острая необходимость внесения изменений в Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» от 19 января 1998 г. № 60. Вопрос о состоянии в Дальневосточном федеральном округе системы пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц и транспортных средств дважды выносился на рассмотрение Межведомственной комиссии полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по пограничной политике. В результате приграничными субъектами Российской Федерации в Дальневосточном регионе были приняты дополнительные меры по обустройству пунктов пропуска и приведению их количества в соответствие с реальными экономическими возможностями. На заседаниях межведомственной комиссии полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по пограничной политике регулярно рассматриваются вопросы, связанные с анализом состояния обустройства пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и введением мер по дальнейшему усилению национальных интересов Российской Федерации и развитию пограничного сотрудничества с сопредельными государствами в целях предупреждения и предотвращения конфликтов, следствием которых является массовая миграция населения.
Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость:
- в формировании надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации;
дальнейшей разработке новых управленческих решений в области регулирования процессов внешней миграции с тем чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации;
совершенствовании действующего российского законодательства по вопросам регламентирования въезда и последующего пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе с целью осуществления трудовой деятельности; выдворения из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (депортации) и усиления их ответственности за нарушение правил пребывания на территории России; административной и материальной ответственности за организацию незаконной миграции; учета и регистрации иностранцев и апатридов;
изучении и анализе содержания административно-правовых средств обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Поэтому в работе рассматривается правовая природа, юридическая сущность и содержание специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, а также комплекс административно-правовых средств, его обеспечивающих. Основной задачей при введении рассматриваемого специального административно-правового режима пребывания в РФ лиц, не являющихся ее гражданами, является разработка первоочередных целей государственного регулирования общественных отношений,, возникающих между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, ли-
12 цами без гражданства и юридическими лицами по поводу обеспечения соблюдения установленных в России правил пребывания, проживания, регистрации, передвижения, выбора места жительства, выезда за пределы России по истечении срока пребывания, определение основополагающих функций, методов управлеической деятельности в рассматриваемой сфере правового регулирования. Исследование названных направлений в деятельности органов государственного управления в области обеспечения специального правового режима пребывания и определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Объектом предпринятого диссертационного исследования является специальный административно-правовой режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, направленный на обеспечение и поддержание суверенитета и обороны государства, интересов национальной безопасности и охраны общественного порядка.
Предмет диссертационного исследования
В качестве предмета диссертационной работы определен комплекс административно-правовых средств обеспечения специального правового режима пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства.
Цель диссертационного исследования заключается в раскрытии юридической природы и исследовании содержания административно-правовых средств обеспечения соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных российским законодательством правил проживания и временного пребывания на территории российского государства. Для достижения указанной цели решаются следующие задачи: - исследование правовой природы, юридической сущности и содержания специального административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России;
рассмотрение реализуемых в ходе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственными органами федерального и регионального уровня административно-правовых средств государственного воздействия в сфере обеспечения режима пребывания в России иностранных граждан и апатридов, обусловленных сложившейся социально-экономической и политической ситуацией в стране;
изучение законодательной базы, направленной на регулирование отношений, возникающих между субъектами управленческой деятельности, хозяйствующими субъектами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства по поводу обеспечения режима пребывания в Российской Федерации лиц, не имеющих российского гражданства;
исследование системы органов государственного управления в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, в том числе системы государственных органов, реализующих функции по контролю и надзору за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания на территории России;
проведение анализа правоприменительной деятельности контролирующих органов в области обеспечения соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного режима пребывания на территории Российской Федерации;
разработка и обоснование аргументированных предложений по совершенствованию действующей нормативной правовой базы, регламентирующей порядок регистрации, передвижения, выбора места жительства, выезда из Российской Федерации иностранцев и апатридов путем повышения эффективности правоохранительной деятельности в рассматриваемой области правового регулирования.
14 Теоретические и методологические основы диссертации
Актуальность рассматриваемой проблемы обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России посредством применения административно-правовых средств воздействия в теоретико-методологическом плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной теории административного права, так как ее освещению в научной, монографической, научно-популярной и учебной литературе достаточного внимания не уделялось, комплексные же исследования, посвященные данной проблеме, особенно применительно к современному периоду, отсутствуют.
Правда ряд работ, посвященных освещению вопросов пребывания в СССР граждан зарубежных государств были опубликованьї еще в 20-е годы XX века. В некоторых из них исследовался режим пребывания в нашей стране иностранных граждан, анализировалось действовавшее в тот период законодательство, выдвигались определенные предложения по его совершенствованию . Однако в основном, как отмечают А. М. Арбузкин, О. Ф. Мура-мете, это были справочники нормативных правовых актов и комментарии действовавшего законодательства".
Вместе с тем, отдельные весьма важные аспекты данной проблематики исследовались различными учеными достаточно длительное время.
В 50-60-х годах XX века правовое регулирование пребывания иностранцев в СССР рассматривалось в многочисленных трудах советских авторов, главным образом специализировавшихся в области международного,
1 См.: Макаров А. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М, 1924; Марбор Нужно ли Союзу ССР специальное положение об иностранцах? // Еженедельник советской юстиции.1925. № 11. С. 260-261; Розенблюм Б. О политических правах иностранцев в СССР //Вестник советской юстиции. 1928. № 24, С. 719-720.
См.: Арбузкин А. М, Мураметс О. Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. М.п 1979. С. 4-5.
15 международного частного права и советского гражданского права1. Некоторые аспекты правового положения иностранных граждан рассматривались в научных публикациях по международному, административному, трудовому и некоторым другим отраслям права. Из числа научных работ, опубликованных в рассматриваемый период, следует особо отметить только одну работу монографического характера, написанную в соавторстве М. М, Богуславским и А. А. Рубановым", в которой на основе анализа значительного исторического и законодательного материала были исследованы основы правового статуса иностранных граждан в СССР.
В целом же в советской юридической науке, и особенно специалистами в области общей теории советского государства и права, государственного, административного права, правовому положению иностранцев, изучению даиного аспекта правотворческой и правоприменительной деятельности не уделялось должного внимания. В 1977 году В. Д. Яворским была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме: «Правовое положение иностранцев в СССР».
Обращаясь к исследованию вопросов правового регулирования пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России следует подчеркнуть, что регламентация прав, свобод и обязанностей различных категорий иностранных граждан является сложным процессом, затрагивающим их участие во многих общественных отношениях, в том числе
См.: Богуславский М. М. Основные вопросы изобретательства в международном частном праве. М., I960; Богуславский М.М Патентные вопросы в международных отношениях. Международно-правовые проблемы изобретательства. М., 1962; Богуславский М. М. Международная охрана промышленной собственности. (Парижская конвенция) / под общ. ред. В.Н. Бакастова. М,, 1967; Рубанов А. А. Наследование в международном частном праве. (Отношения СССР с капиталистическими странами). М., 1966; Перетерский И. С, Крылов С. Б. Международное частное право : учебник. М., 1959; Лунц Л. А. Курс международного частного права. М., 1959; Лунц Л. А. Курс международного частного права. М., 1963; Вилков Г. Е. Международное частное право в избранных документах / сост. Г.Е. Вилков. М., 1961; Марышева Ы.И. Рассмотрение судами гражданских дел с участием иностранцев. М., 1970.
См.: Богуславский М. М., Рубанов А. А. Правовое положение иностранцев в СССР. М.. 1962.
и возникающих в сфере государственной управленческой деятельности. А потому научное исследование правового положения иностранных граждан в Российской Федерации не может ограничиваться только сферой международного и международного частного права, а должно охватывать более широкий круг юридических наук - теорию государства и права, конституционное (государственное), административное право и другие отрасли российской правовой системы.
Именно поэтому в ходе исследования автором широко использовались общетеоретические положения, изложенные в трудах ученых, специализирующихся в области международного и международного частного права, теории государства и права, конституционного права, ученых-административистов, было детально и обстоятельно проанализировано действующее федеральное и региональное законодательство, закрепляющее основы правового положения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регламентирующее вопросы пребывания данной категории лиц на российской территории.
Теоретическим аспектам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в области государственного, административного, гражданского, трудового, семейного, процессуального права уделялось достаточно много внимания в научной юридической литературе. Содержательная сторона многих проблем, рассматриваемых и анализируемых в диссертации, нашла свое освещение в работах, посвященных международно-правовым, конституционно-правовым, административно-правовым, гражданско-правовым и иным аспектам обеспечения пребывания иностранных граждан и лип без гражданства па территории России. В частности, общая характеристика правового положения иностранцев и апатридов в Российской Федерации, исследование правового статуса иностранцев в области государственного, административного, финансового, гражданского, семейного, трудового, уголовного, процессуального права получили отражение в трудах А. М. Ар-
17 бузкина1, М. М Богуславского2, Л. Н. Галенской3, Ю. В. Герасименко4, Ю.А. Дмитриева0, Л. В. Лазарева6, В. И. Кисиля7, К. А. Корсик8, Л. А. Лунца,9 Н. И. Марышевой10, О.Ф. Мураметс11, С. И. Раевича12, А. А. Рубанова13.
Международно-правовые вопросы взаимодействия правовых систем в механизме регулирования правового положения иностранных граждан, включая разрешение коллизий норм международного и российского законодательства
См,: Арбузкин Л. М, Мураметс О. Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. М, 1979.
2 См,: Богуславский М, М., Рубанов А. А. Правовое положение иностранцев в СССР. М.,
1962; Статус иностранных граждан в СССР / под общ. ред. М. Богуславского. М., 1984;
Богуславский М. М. Вопросы авторского права в международных отношениях. Междуна
родная охрана произведений литературы и науки. М., 1973; Богуславский М, М. Между
народная охрана промышленной собственности. (Парижская конвенция) / под обід. ред. В.
1-І. Бакастова. М., 1967; Богуславский М, М. Основные вопросы изобретательства в меж
дународном частном праве. М,; 1960; Богуславский М. М. Патентные вопросы в междуна
родных отношениях. Международн о -правовые проблемы изобретательства. М., 1962.
" См.: Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982.
См.: Герасименко Ю. В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса : лекция. Омск, 1996.
3 См.: Дмитриев Ю. А., Корсик К. А. Правовое положение иностранцев в Российской Фе
дерации. М,, 1997.
6 См.: Лазарев Л, В. Иностранные граждане: (правовое положение). М., 1992; Лазарев Л. В., Марыгаева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане правовое положение / под ред. Н. И. Марышевой. М., 1992.
См.: Кисиль В. И., Пастухов В, П. Правовой статус иностранцев в СССР. Киев, 1 987.
См: Корсик К, А. Проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. М., 1999.
9 См.: Лунц Л. А. Курс международного частного права. М., 1966.
10 См,: Марышева Н. И. Иностранец: правовая защита. М., 1993; Марышева II. И. Рас
смотрение судами гражданских дел с участием иностранцев. М., 1970.
" См.: Арбузкин А, М., Мураметс О. Ф. Принципы правового регулирования пребывания
в СССР иностранцев. М., 1979.
і2См.: Раевич С. И. Международное частное право / под ред. Е. Пашуканиса. М,. 1934.
См.: Богуславский М. М., Рубанов Л. А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962; Рубанов А. А. Заграничные наследства: Отношения между социалистическими и капиталистическими странами. М., 1975; Рубанов А. А. Наследование в международном частном праве. (Отношения между социалистическими странами). М., 1972; Рубанов А. А. Наследование в международном частном праве. (Отношения СССР е капиталистическими странами). М., 1966; Рубанов А. А. Теоретические основы международного взаимодействия национальных правовых систем / отв. ред. В. П. Мозолин. М., 1984.
18 подробно рассматривались Б. И. Нефедовым и О. Е. Ежовой".
Основы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, включая вопросы въезда, регистрации, выезда и административной ответственности находят свое освещение в учебной литературе по административному праву. Более основательно и всесторонне административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства был рассмотрен в 2003 году С. В. Бойко13 в одноименной диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Общетеоретические вопросы осуществления государственного управления, а также посвященные изучению функций, форм и методов исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов получили освещение в трудах таких ученых-административистов, как В. Б. Аверьянова4, Г.В. Атаманчука^, И. Л. Бачило6, А. П. Лончакова7, А. Е. Лунева8, В. М. Марчука9,
См.: Нефедов Б. И. Правовая регламентация статуса иностранных граждан в СССР : учебное пособие. Ч, 2. Омск, 1989.
" См.: Ежова О. Е. Национально-правовая имплементация международных норм о статусе иностранцев в СССР : учебное пособие. Киев, 1989.
См.: Бойко С. В. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства : автореф. дис. ... канд, юрид. наук. СПб., 2003.
См.: Аверьянов В. Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1990; Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1984.
5 См.: Атамапчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Атамапчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. М. 1997. 1 См,: Бачило И. Л. Функции органов управления: (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.
См.: Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики : учебное пособие. Хабаровск, 1999; Лончаков А. П. Административно-правовая охрана общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях : учебное пособие. Владивосток, 1996; Лончаков А. П. Предмет и система административного права Российской Федерации : учебное пособие. Хабаровск, 1999.
См.: Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М, 1974. 9 См.: Марчук В. М. Основы научной организации государственного управления: (Административно-правовой аспект). Общая часть : учебное пособие. Киев, 1979,
19 Ю. М. Козлова1, Г. И. Петрова2, Ю. А. Тихомирова"3, Ц. А. Ямпольской4 и других. Внутригосударственные формы правового регулирования статуса иностранных граждан, связанные с новыми экономическими условиями и особым приграничным положением дальневосточных субъектов Российской Федерации, особенности их воздействия на правовое положение иностранцев нашли отражение в монографии А. А. Грешных «Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона)»^. Организационно-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан получили комплексное исследование в диссертационной работе А. В. Степанова6. Отдельные вопросы предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства иммиграционного статуса посредством их легализации в Российской Федерации отражены в диссертационном исследовании Н. Н. Сощенко7.
Вопросы, связанные с юридической сущностью и особенностями конкретных видов административно-правовых средств принуждения, рассмотре-
См.: Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М, 1999; Административное право : учебник для вузов по юрид. спец. / К. С. Вельский, Ю. М, Козлов, Г.Ы. Колибаба и др.; под ред. 10. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999.
См.: Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Л., 1960; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л., 1959.
См.: Курс административного права и процесса/Ю. А. Тихомиров. М.. 1998. 4 См.: Ямпольская Ц. А., Шорина Е. В. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1955.
" См.: Грешных А. А. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): монография. Хабаровск, 2000.
6 См.: Степанов А. В. Организационно-правовые аспекты деятельности органов внутрен
них дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан: дис.
... капд, юрид. наук. Омск, 2003.
7 См.: Сощенко 1-І. И. Административно-правовой механизм управления иммиграционны
ми процессами в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск,
2004.
20 ыы в работах Д. Н. Бахраха , Р. Ф. Васильева , И. И. Веремеенко , И. А. Ґалаґана, М. И. Еропкина4, А. П. Клюшыиченко5, А. П. Коренева6, Ю. М. Козлова, А. П. Лончакова, А. Е. Лунева, В. М. Манохина , Г. И. Петрова, Ю. С. Рябо-ва , М. С. Студеникиной, О. М. Якубы и других авторов.
Роль и место административной ответственности за правонарушения достаточно активно и плодотворно разрабатывали советские и российские юристы, такие как, А. Б. Агапов10, А. П. Алёхин11, В. П. Антонова12, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский \ И. А. Галаган14, А. П. Клюшниченко11', Г. А. Кузь-
См.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность : учебное пособие. М., 1999; Бахрах Д. Н. Административно-процессуальное принуждение // Известия вузов. Правоведение. 1989. №4. С. 59-64.
См.: Советское административное право: методы и формы государственного управления / С. Г. Березовская. Р. Ф. Васильев, М. И. Еропкин и др. М, 1977; Васильев Р. Ф. Решения местных советов с административной санкцией. М. 1967. ' См.: Веремеенко И. И. Административно-прав о вые санкции, М, 1975.
См,: Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы
советского административного права на современном этапе. М, 1963. С. 61-67.; Еропкин
М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973;
Советское административное право: методы и формы государственного управления / С. Г.
. Березовская, Р. Ф. Васильев, М. И. Еропкин и др. М., 1977.
D См.: Клтошничспко А, П. Меры административного принуждения, применяемые милицией: (Особенности. Классификация. Системовыражеиие) : учебное пособие. Киев, 1979.
I См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая : учебник /
под ред, А. П. Коренева. М., 1999.
7 См.: Манохин В. М. Советское административное право : курс лекций. Часть общая. Саратов. 1968; Манохин В, М., Новоселов В. И., Бахрах Д. Н. и др. Административная ответственность в СССР / под ред. В. М. Манохина, Ю. С. Адушкина. Саратов, 1988.
См.: Рябов Ю. С. Административно-предупредительные меры: теоретические вопросы, Пермь, 1974.
См.: Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972.
См,: Агапов А. Б. Административная ответственность : учебник. М., 2000.
II См.: Алехин А. П. О современных тенденциях развития административной ответствен
ности в РФ // Вестник МГУ. Серия 11: Право. № 5. 1995. С.3-12.
См.: Антонова В. П. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2000. № 10. С, 13-42, 13 См.: Бельский К. С, Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12, С. 12-20.
1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР: Государственное и материально-правовое исследование. Воронеж, 1970; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. ь См.: Клюшниченко А. П. Административная ответственность за правонарушения, подведомственные органам внутренних дел. Киев, 1975; Клюшниченко А. П. Административная и общественная ответственность несовершеннолетних. Киев, 1980.
мичева1, Б. М. Лазарев2, А. П. Лончаков, А. Е. Лунев3, М. А. Масленников4, И. В. Мартемьянов3, Л. Л. Попов6, В. Г. Розенфельд7, С. Н. Савицкий8, М. С. Студеникина9, Ю. А. Рябов10. Проблемы привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности за совершаемые нарушения режима пребывания на территории России рассматривались А. В. Кондаковым, А. А. Мишуниной, А. А. Павлиновым".
В диссертационных исследованиях, написанных за последние годы, рассматриваются преимущественно вопросы уголовной ответственности иностранных граждан, уголовно-процессуальные и криминалистические особенности возбуждения и расследования дел, осложненных иностранным элементом, гарантии прав и законных интересов иностранных граждан в досу-
См.: Кузьмичева Г. А. Административная ответственность. М, 1984.
См.: Лазарев Б. М. Административная ответственность. М., 1976. J См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая : учебник / под ред. А, П. Коренева. М, 1999.
См.: Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий : практическое руководство. Тверь, 1995; Масленников М, Я. Порядок применения административных взысканий : учебно-практическое пособие. М., 1998.
См,: Мартемьяиов И. В. Административная ответственность по советскому законодательству. Киев, 1985.
6 См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин, Ответственность: Сущность, применение и эффективность административных взысканий. Л.? 1975; Попов Л. Л. Эффективность административных санкций. М., 1984.
' См.; Розенфельд В. Г., Старилов 10. Н. Административное принуждение. Административная ответственность, Адмипистративно-горисдикционный процесс : учебное пособие. Воронеж, 1993.
См.: Савицкий С. Н. Административная ответственность за правонарушения. Алма-Ата, 1973,
См.: Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М, 1990; Студеникина М.С. Кодификация законодательства об административной ответственности // Российская юстиция. 1996. № 8; Студеникина М.С. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 92.
См.: Рябов Ю. С. Административная ответственность граждан и должностных лиц, Пермь, 1984.
См.: Кондаков А. В. Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004; Павлинов А. А. Административно-правовая организация режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России (по материалам ДВФО): авторсф. дис, ... канд. юрид, наук. Хабаровск, 2005.
22 дебном производстве по уголовным делам, особенности предупреждения преступности иностранцев и расследования преступлений, совершаемых в отношении них .
В прямой постановке специальный правовой режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и апатридов, а также проблемы реализации административно-правовых средств воздействия на общественные отношения с целью его обеспечения на современном этапе в отечественной юридической науке на комплексном монографическом уровне не рассматривались.
Исследование административно-правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания и вытекающих из него частнонаучных методов; формально-логического, статистического, сравнительно-правового, системно-структурного, анализа и синтеза, исторического и других.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. В предлагаемой диссертационной работе впервые комплексно исследованы недостаточно изученные проблемы обеспечения специального правового режима пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства посредством использования системы административно-правовых средств.
Автором сформулированы правовые дефиниции понятий «административно-правовой режим пребывания на территории Российской Федерации
См.: Александрова О. И. Уголовно-процессуальные и криминалистические особенности возбуждения и расследования уголовных дел с участием иностранных граждан: автореф. дис. .. - канд. юрид. наук. М, 200 3; Нагаев Е. А. Гарантии нрав и законных интересов иностранных граждан в досудебном производстве по уголовным делам: автореф. дис. ... канд. юрид. наук, М, 1999; Сандугей А. Н. Преступность иностранных граждан и ее предупреждение органами внутренних дел: автореф. дис, ... канд. юрид. наук. М, 2001; Харламова Ю. Н. Ответственность иностранных граждан по российскому уголовному праву: автореф, дис. ... канд. юрид. наук. М, 1998; Хмелев С. А. Особенности расследования преступлений, совершаемых в отношении иностранных граждан: автореф, дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.
23 иностранных граждан и лиц без гражданства», «административно-правовые средства обеспечения режима пребывания».
Новизна исследования определяется также тем, что рассматриваемая проблема не подвергалась ранее самостоятельному изучению, а реализация основных направлений совершенствования миграционной политики настоятельно требует усиление правоохранительной составляющей в процессе осуществления государственного контроля за миграционными процессами.
В работе выявлены некоторые пробелы и внесены отдельные предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере миграционной политики, в частности, направленные на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и апатридами установленных правил пребывания и проживания на территории России.
В работе проведен системный анализ административных правонарушений в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, рассмотрена и проанализирована правоприменительная практика в рассматриваемой области, сделаны некоторые выводы, имеющие общетеоретическое и практическое значение.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании выводов и предложений по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности по обеспечению соблюдения иностранными гражданами (лицами без гражданства) установленных правил временного пребывания, временного и постоянного проживания на территории России.
Апробация результатов исследования
Теоретические выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, были апробированы:
- на всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридических наук» (Пенза, ПГСХА, 2005), «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2005);
международных научно-практических конференциях «Научные исследования и их практическое применение. Современное состояние и пути развития» (Одесса, 2005), «Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании» (Одесса, 2005), «Современные направления теоретических и прикладных исследований» (Одесса, 2006), «Современное состояние и перспективы развития материального и процессуального права в условиях судебно-правовой реформы» (Пенза, 2006);
региональной научно-технической конференции «Научно-технические проблемы транспорта, промышленности и образования» (Хабаровск, 2006);
нашли отражение в публикациях в ряде научно-теоретических журналов («Закон и право». 2005. № 10, «Международное частное и публичное право». 2005. № 4 (25); 2006. № 1 (28, «Московский журнал международного права». 2006. № 2 (62), «Административное право и процесс». 2006. № 3).
Материалы и положения диссертационного исследования легли в основу теоретических сообщений, научно-практических рефератов, дипломных работ студентов Дальневосточного юридического института ТОГУ, а также были использованы в учебном процессе Тихоокеанского государственного университета, Хабаровского пограничного института ФСБ России, Дальневосточного юридического института МВД России при подготовке курса лекций по учебным дисциплинам «Правоохранительные органы», «Административное право», «Международное право», «Международное частное право», спецкурса «Административно-правовая охрана общественного порядка в особых условиях»,
Работа прошла обсуждение и рекомендована к защите на совместном заседании кафедр «Государственно-правовые дисциплины», «Гражданского права и предпринимательской деятельности», «Уголовно-правовые дисцип-
25 лины» Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Положения, выносимые на защиту
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в деятельности государственных органов в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование государственного регулирования в рассматриваемой сфере:
Предлагается возможная формулировка правовой дефиниции понятия «административно-правовой режим пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» и раскрывается его содержание. Административно-правовой режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства рассматривается как особый правовой режим деятельности субъектов общественных отношений, возникающих в рассматриваемой сфере функционирования исполнительной власти, представляющий собой определенное сочетание государственно-управленческих средств регулирования и воздействия на общественные отношения и взаимосвязи, а также комплекс административно-правовых мер; направленных на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил въезда в РФ, установленного в Российской Федерации порядка регистрации, передвижения и выбора места жительства, порядка выезда с территории РФ по истечении определенного срока пребывания, правил транзитного проезда, опосредованных централизованным порядком и императивным методом юридического воздействия.
Специальный административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации характеризует юридическую природу общественных отношений, возни-
26 кающих в сфере регулирования миграционных процессов, и рассматривается в качестве организационно-правовой основы обеспечения суверенитета, национальной безопасности и охраны общественного порядка.
Опираясь на общетеоретические позиции относительно основного содержания государственной контрольной деятельности целесообразно миграционный учет иностранных граждан (лиц без гражданства) рассматривать в качестве составного элемента государственного контроля.
Авторская трактовка понятия «административно-правовые средства обеспечения специального правового режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства)». Действуя в пределах административно-правовых методов, административно-правовые средства выражаются в конкретных способах непосредственного целенаправленного управляющего воздействия на участников общественных отношений (их волю, сознание, поведение или деятельность), которые используются для реализации функций исполнительно-распорядительной деятельности, достижения поставленных перед органом государственного управления целей и задач, В ходе проведенного исследования были выделены и рассмотрены административно-правовые средства в структуре методов легализации, право-наделения, нормативов, контроля, принуждения, учетного и договорного методов.
С учетом определения функциональной направленности деятельности Федеральной миграционной службы в рамках проведенного в ходе реализации начального этапа административной реформы анализа и классификации функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, целесообразно изложить пункт 1 Положения о Федеральной миграционной службе в следующей редакции: «Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции».
27 6. Автором предлагается внести ряд изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации.
Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, дополнить словами «ФМС России».
Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» дополнить пунктом 6 следующего содержания: «Федеральный орган исполнительной власти, принявший решение о нежелательности пребывания, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, мотивированное представление о необходимости депортации иностранного гражданина или лица без гражданства».
В статье 32.9 КоАП РФ: в пункте 2 цифру «18.8» исключить.
Статью 32.9 КоАП РФ дополнить пунктом 3 следующего содержания: «органами, уполномоченными на осуществлеиие функций по контролю и надзору в сфере миграции - при совершении административных правонарушений, предусмотренных статьей 18.8, частью 2 статьи 18.10, статьей 18.11 настоящего Кодекса».
В тексте постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2003 г. № 382 «О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства»:
в части 1 слова «ведающий вопросами внутренних дел» заменить словами «уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции»;
в пункте «в» части 1 слова «ведающего вопросами внутренних дел» заметить словами «уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции»;
в части 3 слова «внутренних дел» заменить словами «миграции».
6.6. В ведомственные правовые акты, определяющие порядок организации деятельности органов внутренних дел и федеральной миграционной службы, необходимо внести изменения, предусматривающие возможность реализации нормативно установленных полномочий, связанных с осуществлением мероприятий по депортации и административному выдворению, федеральным органом исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции (его территориальными органами).
Объем и структура диссертации
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы. Общий объем работы 275 машинописных страниц. Нормативные правовые акты и литература представлены 368 источниками. К диссертации прилагаются разработанные автором приложения (в количестве 41).
Юридическая сущность специального административно- правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации
Из общепризнанного принципа современного международного права -принципа государственного суверенитета - вытекает право каждого государства допускать или не допускать на свою территорию иностранных граждан и апатридов, определять право допуска данных категорий лиц и правила их пребывания на своей территории. То есть в Российской Федерации установлена разрешительная система въезда на ее территорию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также их пребывания и выезда из страны1.
После пересечения Государственной границы Российской Федерации, прибывшие на российскую территорию иностранные граждане и лица без гражданства полностью подчиняются действующему в стране пребывания правопорядку и требованиям законов РФ, то есть требованиям национального законодательства и международных договоров о правилах въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда , за некоторыми исключениями.
В частности, особые правила пребывания на территории России действуют лишь в отношении лиц, пользующихся дипломатическими и консульскими иммунитетами и привилегиями , то есть не подпадающих под юрисдикцию Российской Федерации.
Однако, необходимо согласиться с мнением А. А. Грешных, полагающего, что иностранные граждане подчиняются не только установленному правопорядку в государстве их постоянного или временного пребывания, но и сохраняют права и обязанности перед страной, гражданами которой являются. В отношении же лиц без гражданства действует закон страны их пребывания (временного или постоянного), потому что они не связаны с правовой системой другого государства, так как не имеют доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. А следовательно, лица без гражданства более подчинены местному правопорядку, чем граждане иностранных государств, в отношении них не применяются международные договоры, которые относятся к иностранным гражданам, имеющим гражданство одного из договаривающихся государств .
Возможность иностранных граждан и лиц без гражданства обладать определенным комплексом прав и обязанностей в государстве постоянного или временного пребывания гарантируется Конституцией РФ, согласно которой каждый иностранный гражданин и лицо без гражданства пользуется правами и несет обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором РФ1. Из данной конституционной нормы следует, что в Основном законе нашего государства закреплен принцип национального режима, который означает установление правила об уравнивании, за некоторыми изъятиями и исключениями, в правах и обязанностях иностранцев, лиц без гражданства и собственных граждан.
При этом важно заметить, что в Российской Федерации национальный режим предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства в безусловном порядке, то есть без встречного требования о взаимности в отношении наделения аналогичным режимом российских граждан в конкретном зарубежном государстве .
Таким образом, сущность национального режима заключается в уравнивании иностранных граждан и лиц без гражданства в правах и обязанностях к гражданам страны пребывания.
Однако, в российском законодательстве может предусматриваться возможность использования реторсий, ответных ограничительных мер, в тех случаях, когда в иностранных государствах осуществляется явная дискриминация по отношению к российским гражданам, которые в современных условиях носят скорее редкий и исключительный характер.
Причем любое отклонение от национального режима, выражающееся либо в ограничении прав иностранцев и лиц без гражданства, либо в их расширении по сравнению с правами российских граждан, возможно лишь на основе федерального закона или международного договора. Введение же особых правил для иностранных граждан в каких-либо иных актах является неправомерным.
Следовательно, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, рассматриваемый в общей теории права, теории конституционного, административного и международного права как совокупность предоставленных им права и свобод, возложенных на них в государстве пребывания обязанностей, гарантируется в Российской Федерации с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека . А так как иностранные граждане и лица без гражданства относятся к специфическим субъектам права, обладающим специальным правовым статусом во взаимодействии с органами государственного управления, наделенными властными полномочиями, в силу того, что: а) общий объем прав и обязанностей иностранных граждан, лиц без гражданства, находящихся на территории России, и российских граждан не совпадает, в связи с тем, что на иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяются некоторые права и обязанности, которые связаны непосредственно с наличием гражданства Российской Федерации;
Административно-правовые средства как юридический инструментарий обеспечения специального правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации
Временно проживающие иностранные граждане и лица без гражданства в Российской Федерации являются новой правовой категорией по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Ими являются иностранные граждане и апатриды, получившие разрешение на временное проживание в пределах одного субъекта Российской Федерации в соответствии с установленными квотами в течение трех лет . Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане имеют национальные документы или полученный в установленном порядке вид на жительство. Им предоставлено право свободно выбирать место жительства на территории Российской Федерации. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок пять лет, по окончании которого вид на жительство по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Причем количество продлений срока действия вида на жительство не ограничивается3. Незаконно пребывающими признаются иностранные граждане и лица без гражданства, которые: - въехали на территорию России с нарушением установленных правил; - не имеют или утратили действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законодательством пли международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие их право на пребывание (проживание) в Российской Федерации; - уклоняются от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания); - нарушили правила транзитного проезда через территорию РФ1. Они оказываются на нелегальном положении в результате незаконного въезда или утраты права на дальнейшее пребывание и нежелания добровольно возвращаться в страну, гражданами которого они являются, или страну их последнего пребывания. На территории России они обладают только основными неотъемлемыми правами человека, подлежат административному преследованию со стороны уполномоченных государственных органов с последующим выдворением за пределы территории Российской Федерации. Определенный интерес представляет собой видовая классификация иностранных граждан и лиц без гражданства на определенные категории, используемая в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и лицам без гражданства". В соответствии с ней все иностранные граждане и лица без гражданства в зависимости от цели поездки в Российскую Федерацию могут быть подразделены на следующие категории: а) постоянные и временно командированные сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, а также международных организаций и их представительств (послы, главы представительств, генкон-сулы, консулы, военные атташе, дипломатические и технические сотрудники, а также члены их семей и гости; обслуживающий персонал, командированные, курьеры дипломатической связи, главы и члены делегаций по линии правительственных и международных организаций, пребывающие для ведения официальных переговоров); б) военнослужащие (пребывающие по линии МО РФ, ФСБ РФ, МВД РФ на военные учения, совещания и переговоры и т.д.); в) инспектора (по контролю за вооружениями, химическому и ядерному оружию, открытому небу, по мерам доверия и т.д.); г) въезжающие в Российскую Федерацию с частными целями (в частно сти, по приглашению, с целью посещения захоронения, в порядке пригранич ного обмена, для экстренного лечения либо в связи с тяжелой болезнью или смертью близкого родственника); д) въезжающие в Российскую Федерацию в целях осуществления дело вых поездок (прибывающие в государственные или коммерческие структуры для участия в переговорах или решения коммерческих вопросов; пребываю щие в качестве профессиональных водителей автотранспортных средств, осу ществляющих регулярные пассажирские и грузовые перевозки, членов экипа жей самолетов, судов или поездных бригад; прибывающие для установки, монтажа, ремонта и технического обслуживания оборудования, поставленного иностранными фирмами и организациями; прибывающими для переговоров по линии исполнительных, законодательных и судебных органов власти; при бывающие для лечения, медицинского обследования и консультирования по приглашению лечебного учреждения; прибывающие с целью усыновления (удочерения); прибывающие с целью чтения курса лекция в учебных заведе ниях высшего и среднего специального профессионального образования; при бывающие в качестве временных корреспондентов и т.д.); е) въезжающие в Российскую Федерацию с туристическими целями; ж) въезжающие в целях обучения в образовательном учреждении (в средних специальных и высших профессиональных образовательных учреж дениях, аспирантуре, курсах русского языка, подготовительных отделениях образовательных учреждений, а также с целью повышения квалификации или профессиональной переподготовки и т.д.); з) въезжающие с целью осуществления трудовой деятельности; и) въезжающие в Российскую Федерацию в целях осуществления научных, культурных, общественно-политических, спортивных, религиозных связей и контактов, паломничества, благотворительной деятельности, доставки гуманитарной помощи; к) въезжающие в Российскую Федерацию в целях получения убежища; л) въезжающие в Российскую Федерацию в целях транзитного проезда через территорию Российской Федерации; м) въезжающие в Российскую Федерацию для временного проживания в пределах квоты на выдачу разрешений на временное проживание; и) депортируемые в Россию с территории иностранных государств в соответствии с соглашениями о реадмиссии.
Понятие, правовая природа и содержание нарушений правил пребывания в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства
Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным правовым статусом, иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершение административных правонарушений на тех же основаниях, что и российские граждане1, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами2. Данное правило вытекает из содержания нормы части 1 статьи 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые со- гласно действующему закону и международным договорам, пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права1. Однако, следует подчеркнуть, что иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан . Все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, могут быть подразделены на две основные группы: а) административные правонарушения, за совершение которых к от ветственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства; б) административные правонарушения, за совершение которых к от ветственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того, что иностранные граждане и апатриды обяза ны соблюдать установленные правила пребывания на территории россий ского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юриди ческие обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории пра вонарушений. А потому следует согласиться с мнением В. И. Новоселова3, согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и ино- странных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие и специальные. Исходя из содержания составов административных правонарушений, включенных в главу 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», административными правонарушениями, совершаемыми в сфере обеспечения специального административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, являются: 1) нарушения, выразившиеся в нарушении установленных правил въезда в РФ, в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в РФ, несоблюдении установленного порядка регистрации (передвижения), порядка выбора места жительства; уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (со стороны иностранного гражданина и лица без гражданства); 2) нарушения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (допускаемые со стороны должностных лиц организаций, российских граждан или постоянно проживающих в РФ иностранных граждан), выражающиеся в следующем: а) нарушении должностными лицами порядка регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места жительства в РФ и выезда за ее пределы;
Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям специального правового режима пребывания в Российской Федерации
Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством применения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим нормы действующего законодательства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, мер административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания.
В случае несоблюдения предписаний правовых норм, выразившихся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, правил пребывания или проживания на территории Российской Федерации, определяющих порядок регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы РФ по истечении определенного срока пребывания, к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются меры административного принуждения пресекательного характера, административно-правовые санкции в виде административного штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации или без такового, а таюке меры обеспечительного характера.
По отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим административное правонарушение в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными государственными органами и должностными лицами применяется административная санкция общего характера в виде административного штрафа. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующим режимом пребывания в РФ, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства . (Приложение 7)
Административным штрафом является денежное наказание, налагаемое за административное правонарушение, выражающееся в величине, кратной МРОТ на момент окончания или пресечения правонарушения2.
Установление размеров административного штрафа увязывается с характером правонарушения, размером причиненного вреда, степенью вины правонарушителя, его имущественным положением и иными существенными обстоятельствами деяния.
Административный штраф относится к разряду основных административных наказаний. В случаях, прямо предусмотренных действующим Кодексом РФ об административных правонарушениях, штраф может налагаться в сочетании с дополнительным административным наказанием - административным выдворением. Так, за нарушение режима пребывания (проживания) в РФ, осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, нарушение иммиграционных правил, иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты административному штрафу с административным выдворением за пределы РФ или без такового .
Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством РФ.
Административный штраф может применяться как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке: - органами, уполномоченными на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в случае совершения правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, 18.9КоАПРФ; - пограничными органами, в случае совершения правонарушения, предусмотренного ст. 18.14 КоАПРФ .
Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства как особая административно-правовая санкция, назначаемая только в отношении иностранцев и апатридов, заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством России, - в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации2. Данные о назначении в отношении иностранных граждан в качестве меры наказания административного выдворения за пределы РФ приведены в приложениях 8, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4.
Административное выдворение, как административное наказания является мерой административно-правового принуждения, применяемой по постановлению судебных органов, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ - соответствующими должностными лицами (должностными лицами пограничных органов ФСБ России).
Наряду с административным выдворением, к иностранным гражданам и лицам без гражданства, не соблюдающим режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительная воздействия - депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации .
Депортация в отличие от административного выдворения применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории РФ или пересекающих государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда в РФ документов. Отметим, что в научной литературе не сложилось единого понимания относительно сущности данной правовой категории. В частности, отдельные ученые склонны рассматривать депортацию как меру административно-предупредительного или пресекательного характера , или исключительно как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения.
