Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации .
1. Административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации 18
2. Государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации 34
3. Нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: причины и условия 102
Глава 2. Деятельность органов исполнительной власти по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации .
1. Сущность и правовые основы деятельности органов исполнительной власти по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации (на примере УФМС России по Хабаровскому краю) 112
2. Меры административно — правового принуждения, применяемые в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации 127
3. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации 156
Заключение 177
Библиографический список использованной литературы 179
Приложения 197
- Государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
- Нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: причины и условия
- Меры административно — правового принуждения, применяемые в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
- Совершенствование деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Из всех стратегически важных направлений развития современной России выработка эффективной миграционной политики, адекватной российским реалиям, а также комплексный подход к решению проблем нелегальной миграции являются, пожалуй, самыми актуальными и тесно связанными с демографическими, экономическими, политическими интересами страны.
Изучение и решение проблем нелегальной миграции, правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан в России приобретают особую значимость с точки зрения защиты национально-государственных интересов страны. На сегодняшний день нелегальная миграция по своим последствиям столь же общественно опасна, как и преступления, имеющие такой же, по своей сути, транснациональный характер - международный терроризм, торговля наркотиками, оружием. Имеет она и свои негативные социально-политические последствия: усиление угрозы терроризма, рост межэтнической конфликтности и политического экстремизма и т.п.
Сейчас к числу наиболее уязвимых территорий, в этом отношении, относятся восточные регионы России – Сибирь и Дальний Восток – территории, которые в стратегической перспективе являются резервом развития экономики государства. Эти регионы, имеющие благоприятное геополитическое положение, большие запасы полезных ископаемых, сельскохозяйственного сырья, на фоне все возрастающей убыли коренного населения в наибольшей степени подвержены деструктивным последствиям нелегальной миграции.
Положение усугубляется и тем, что в России не работает на должном правовом уровне система контроля миграционных передвижений, что обусловлено не только ее территориальной протяженностью, но и несовершенством миграционного законодательства в целом. Кроме того, в постсоветском пространстве современная Россия превратилась практически в единственную принимающую сторону, и многие из принятых ею миграционных потоков имеют нелегальную либо экстремальную природу (из зон экологических катастроф, вооруженных конфликтов, межэтнической напряженности).
Все эти явления происходят на фоне ухудшающейся демографической ситуации по всей России. По расчетам специалистов, в стране в ближайшие годы значительно вырастет потребность в трудовых ресурсах, которая не сможет быть восполнена за счет коренного населения, особенно в низкооплачиваемых сферах трудовой деятельности.
Выходом из сложившегося демографического кризиса и прогнозируемой в связи с этим экономической нестабильности может стать привлечение в Россию иностранной рабочей силы, но пока мы не имеем действенной системы государственного регулирования миграционных процессов, позволяющей использовать преимущества трудовых мигрантов.
Между тем при разумной и взвешенной миграционной политике мигранты могут сыграть решающую роль в подъеме экономики России, преодолении наших демографических проблем.
Вместе с тем очевидно и то, что иммиграция населения всегда таит в себе угрозу национальной безопасности принимающей стороны, поэтому внешняя миграция, и, прежде всего иммиграция, должна регулироваться с точки зрения ее законности и управляемости.
Основы правового регулирования миграционными процессами в России формируются до сих пор. В 2002 г., с принятием Федерального закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и других нормативно-правовых актов, начался этап развития миграционных отношений в качественно новом правовом русле. Вместе с тем общегосударственная миграционная политика в Российской Федерации нуждается в существенной корректировке стратегической направленности, сочетающей интересы государства с соблюдением прав и свобод человека.
Этими и другими проблемами разработки адекватной миграционной политики, укрепления правовой составляющей режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации обусловлена необходимость дальнейшего совершенствования миграционного законодательства. В условиях кризисного развития общества и государства, сложной демографической и миграционной ситуации в стране сохраняется потребность в научном осмыслении новых решений осуществления управляющего воздействия государства на отношения, связанные с пребыванием иностранных граждан в России.
Степень разработанности темы.
Современные демографические и миграционные процессы на Дальнем Востоке России, их влияние на социально-экономический потенциал региона нашли отражение в серии статей и монографий дальневосточных ученых и исследователей: К.Л. Мотрич, Е.И. Деваева, А.Н. Чистякова, А.М. Чикишева, Ю.А. Ермакова, М.В. Александровой. Вопросы использования иностранной рабочей силы в освоении Сибири и Дальнего Востока затронуты в статьях Л.Н. Луценко, Н.А. Долгих, А.В. Островского, М.А. Алексеева, Н.М. Байкова, И.П. Цапенко.
Проблемам влияния международной миграции на развитие национальной экономики страны посвящены исследования С.Е. Метелева. В частности, в его монографиях «Перспективы социально-экономического развития страны и смена модели ее участия в международных процессах трудовой миграции», «Международная трудовая миграция и ее роль в современном мире» рассмотрены особенности и проблемы использования иностранной рабочей силы в российской экономике в современных условиях, предложены меры по повышению эффективности миграционной политики.
В.В. Карлусов и А.П. Кудин в работе «Китайское присутствие на российском Дальнем Востоке: историко-экономический анализ», используя отдельные материалы Я.М. Бергера и В.Л. Ларина, исследуют проблемы китайского присутствия на российском Дальнем Востоке.
Проблемные вопросы правового обеспечения иммиграционных процессов Дальневосточного региона России рассмотрены в работах Н.Н. Сощенко, А.Н. Новикова, А.А. Павлинова.
Отдельные вопросы административно-правового регулирования миграции нашли отражение в научных работах и публикациях Е.В. Галуза, С.М. Едина, В.Е. Степенко, П.Б. Музыченко, С.А. Прудниковой, Т.М. Регент, Н.Н. Тоцкого. Проблемы миграции затронуты также в работах В.И. Портякова, В.И. Трубина, В.Г. Гельбраса.
При рассмотрении теоретических основ правового регулирования режима пребывания иностранных граждан за основу принимались позиции известных деятелей юридической науки, занимавшихся вопросами государственного управления, таких как А.П. Коренев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, М.Ю. Козлов, Л.Л. Попов, И.И. Веремеенко, Ю.Н. Старилов, А.П. Лончаков, В.М. Манохин и других видных теоретиков права.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования определяется его актуальностью и состоит в выявлении недостатков нормативно-правовой регламентации пребывания иностранных граждан в Российской Федерации и выработке предложений по совершенствованию организации государственного управления в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации на основе научно аргументированных выводов, сделанных автором в работе.
Исходя из целей исследования диссертантом определены следующие задачи:
охарактеризовать правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения, возникающие между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности;
провести системный анализ миграционного законодательства Российской Федерации, внести предложения по его совершенствованию;
исследовать деятельность органов исполнительной власти, реализующих свои управленческие функции в области регулирования миграции;
провести классификацию мер административно-правового принуждения, применяемых в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
на основании результатов исследования разработать рекомендации по совершенствованию управляющего воздействия государства на отношения, связанные с обеспечением режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования выступают общественные отношения властно-организационного характера, возникающие в ходе осуществления управляющего воздействия государства на иммиграционные процессы, а именно отношения, возникающие между органами исполнительной власти и иностранными гражданами в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Предмет исследования. Предмет исследования составили теоретические и практические аспекты управляющего воздействия государства, органов исполнительной власти на отношения, возникающие между указанными субъектами административных правоотношений и иностранными гражданами в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Методология исследования.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использованием научно-правовых методов исследования: структурно-системного анализа, формально-юридического, историко-правового, теоретико-правового и сравнительно-правового. Широко применялись и другие общенаучные методы: социологический, статистический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили система философских знаний, формулирующих общие требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений; достижения юридической науки в области исследуемой группы общественных отношений, механизма управления, механизма правового регулирования, административной ответственности, анализа причин и условий, способствующих совершению административных деликтов; аналитические материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности Управления федеральной миграционной службы России по Хабаровскому краю.
Научная новизна и практическая значимость исследования. Специфика развития миграционного законодательства России, а также строящихся отношений в области правового регулирования пребывания иностранных граждан в Российской Федерации свидетельствует о необходимости научного осмысления этих процессов и поиска практически значимых решений проблем эффективной организации государственного управления в данной сфере общественных отношений.
По мнению автора, научная новизна представленного диссертационного исследования состоит в комплексном подходе к проблемам правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Указанный подход заключается в детальном анализе миграционного законодательства, регулирующего, главным образом, отношения, возникающие между уполномоченными государственными органами в сфере миграции и иностранными гражданами в связи с их въездом на территорию Российской Федерации, пребыванием в Российской Федерации и их последующим выездом из Российской Федерации. Представленный анализ дает возможность выявить проблемы, возникающие в процессе правоприменительной деятельности указанных субъектов государственной власти, найти возможные пути их решения, а также систематизирует в целом законодательство, регулирующее миграционные отношения.
Новизна исследования проявляется также в том, что автором сформулированы такие понятия, как административно-правовой статус иностранных граждан и режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, что может привнести в имеющиеся сегодня правила пребывания иностранных граждан в России юридически оформленную целостность и правовую завершенность.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа объекта исследования автором выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Представленные выводы и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать соблюдение режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики организации государственного управления в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации позволяет автору представить ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование государственной организации миграционных отношений.
Конкретизируя, можно выделить следующие положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации формулируется ряд предложений по повышению эффективности взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти и управления, негосударственных структур и общественных объединений; созданию условий для открытого диалога между органами власти и управления и представителями негосударственных структур, общественных организаций по проблемным вопросам в сфере миграции. Например, предлагается образовать государственный координационный орган по миграционной политике с участием неправительственных организаций, представителей МВД России и ФМС России, Аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ученых, экспертов.
2. Проведенное исследование позволило выявить необходимость совершенствования процессов планирования, прогнозирования и моделирования миграционных потоков и их направлений. Для этого предлагается включить в общий механизм организации государственного управления миграцией населения в России создание информационных центров для мигрантов. В работе представлена система функционирования информационных центров для мигрантов.
3. Анализ миграционного законодательства показал, что разрозненная масса законов и подзаконных нормативно-правовых актов не способствует упорядочению и обеспечению должного правового регулирования миграционных отношений. Необходимо систематизировать законодательство в сфере миграции, определить его цели и задачи, порядок реализации. В диссертационном исследовании представлена классификация правил поведения, определяющих режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, как попытка определения одного из возможных направлений в создании внутренне согласованного, структурно систематизированного миграционного законодательства России.
4. В диссертации проводится комплексное исследование содержания режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, а также влияние на его формирование административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации и общего правового статуса человека и гражданина в целом. Определяется понятие административно-правового статуса иностранных граждан.
На защиту выносится положение о целесообразности использования в миграционном законодательстве Российской Федерации представленного автором понятия режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
5. Приведение миграционного законодательства в соответствие с принципами и нормами международного права, конституционными нормами, а также устранение имеющихся пробелов и противоречий требует доработки отдельных положений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в частности предлагается:
- исключить возможность аннулирования уже выданного разрешения на временное проживание в связи с отсутствием соответствующих квот и внести изменения в п. 1.1 ст. 7 следующего содержания: «разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, если квоты, установленные в соответствии с федеральным законом, исчерпаны или уменьшены Правительством Российской Федерации»;
- в целях оперативного решения вопроса о предоставлении добросовестным работодателям разрешений на привлечение и использование в Российской Федерации иностранных работников делегировать функции по их оформлению территориальным органам ФМС России;
- конкретизировать статус организаций или физических лиц, использующих труд иностранных граждан на территории Российской Федерации (статус «работодателя»), в соответствии с целями и задачами миграционного законодательства;
- определить сущность и основания применения такой меры пресечения, как сокращение срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации;
- в целях своевременного выявления иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию, страдающих наркоманией, инфекционными заболеваниями, представляющих опасность для окружающих, предлагается создание системы медицинского освидетельствования в режиме экспресс-метода;
- для решения проблемы финансирования выдворения (депортации) иностранных граждан из Российской Федерации ввести обязанность для каждого въезжающего иностранного гражданина открыть лицевой счет на свое имя на необходимую для выезда сумму.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования были апробированы в течение нескольких последних лет. Его основные положения изложены в 13 публикациях. Отдельные аспекты исследования легли в основу выступлений автора: на международной научно-практической конференции по теме «Развитие взаимодействий в правовом и экономическом пространстве стран АТР: формальные и неформальные аспекты» (Хабаровск, 2003); на международном семинаре, организованном Советом Европы в рамках программы «Полиция и права человека - 2000» в сотрудничестве с Министерством Внутренних дел Российской Федерации, по теме «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностей» (Хабаровск, 2004); на международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе» (Хабаровск, 2004); в ходе работы круглого стола по теме «Развитие населенческого потенциала Востока России», проводившегося в рамках Первого Дальневосточного экономического конгресса (Хабаровск, 2005); на международной научной конференции «Административное право и права человека», организованной Евразийской Академией административных наук (Москва, 2006).
Структурное построение исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, последовательно раскрывающих теоретические положения научного исследования, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
В настоящее время государственное управление в сфере миграции, предназначенное упорядочить миграционные процессы, придать им правовую завершенность, рассматривается как целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления1.
Государственное регулирование миграционных отношений в целом и государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации в частности представляют собой одно из основных направлений (функций) организационно-правового воздействия государства на миграционные отношения, содержание которого предопределено спецификой объекта управления и стоящими перед государством и государственным управлением целями и задачами2. Следует отметить также, что упорядочивающее и согласованное воздействие государства на миграционные процессы невозможно без реализации всех основных функций государственного управления: прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления в сфере миграции, планирования развития тех или иных миграционных процессов, организации системы государственного управления в сфере миграции, информационного обеспечения управленческой дея тельности, руководства деятельностью соответствующих государственных органов и координации их деятельности, контроля и оценки результатов функционирования системы государственного управления миграционными процессами и других направлений.
Сущность государственного регулирования режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации находит свое выражение в установлении общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в сфере миграции в целях обеспечения государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности1.
Таким образом, государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации как функция государственного управления имеет свое содержание и осуществляется с помощью определенных способов и форм управления. Так, формой реализации государственного регулирования миграционных отношений являются, как правило, законодательные и иные нормативно-правовые акты.
Что касается содержания, то оно представлено такими основными элементами, как нормативное установление общих требований в сфере правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан, правовое регулирование развития миграционной политики, контроль выполнения установленных законом требований и положений, координационное управление взаимодействующих государственных органов и другие.
Через способы управления осуществляется реализация управляющего воздействия государства на процессы миграции. Назовем основные из них: определение правил пребывания иностранных граждан в Российской Феде рации, порядка въезда в страну, миграционного учета и выезда иностранных гражданин из Российской Федерации и т.д.; установление конкретных процедур управления миграционными процессами; установление механизма контроля выполнения установленных требований; формулировка задач и этапов управленческой деятельности.
В настоящее время главным вектором, определяющим государственное регулирование пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, а также в целом миграционную политику России, является Концепция регулирования миграционных процессов (далее Концепция), утвержденная Правительством РФ 1 марта 2003 г.
Данный документ определил основные задачи государственной миграционной политики. Так, одной из приоритетных задач государственного регулирования миграционных процессов, согласно Концепции, является обеспечение условий социально-экономического и демографического развития страны.
Сложившееся резкое ухудшение демографической ситуации, связанное с нарастающей убылью населения, стало одним из важнейших факторов, определяющих перспективы изменения не только социально-экономического будущего страны, но и ее миграционной политики. За последнее десятилетие естественная убыль населения в стране составила 10,4 млн человек, и эта тенденция сложилась в большинстве субъектов Российской Федерации. По прогнозам экспертов, при сохранении нынешней тенденции сокращение на-селения будет продолжаться . Такая ситуация представляет угрозу не только для социально-экономического развития России, но и для ее геополитического будущего. Демографический потенциал ряда приграничных территорий Российской Федерации значительно уступает соседним государствам и недостаточен для освоения расположенных здесь природных богатств и создания развитой системы расселения. Последние же обладают явно избыточным демографическим потенциалом, динамично растущим населением, но ограниченными земельными и другими природными ресурсами.
Поэтому внешняя миграция, в нашем случае, это тот ресурс, который может восполнить временную брешь в демографии России, обеспечить ее недостающими трудовыми ресурсами и предотвратить экономический кризис, вызванный, в частности, происходящими демографическими процессами. Однако это не исключает необходимости применения таких мер демографической политики как стимулирование роста рождаемости, уменьшение смертности населения и других в комплексе.
Конечно, сейчас характер и качественный состав миграции в основе своей далек от модели желательных для России миграционных процессов, соответствующих государственным потребностям страны. Сохраняется высокий показатель нелегальной миграции, нарушений режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, а также других видов миграционных правонарушений, которые оказывают негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы в стране и ее регионах. Тем не менее, мигранты необходимы России и ее экономике. Поэтому все большее значение приобретает поиск наиболее эффективных методов и способов государственного регулирования и контроля миграции и иммиграции населения.
Нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: причины и условия
Нарушение режима пребывания иностранных граждан, установленного законодательством Российской Федерации, являясь административным деликтом, представляет собой значительную часть в общем массиве административных правонарушений иностранных граждан. Незаконная миграция в целом и нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, как одно из ее проявлений, сегодня приобретает все более глобальный размах и внутри отдельного государства, и в мировом масштабе. Данная проблема актуальна наравне с международным терроризмом, торговлей наркотиками, оружием. Эти опасные по своим последствиям виды преступлений носят транснациональный характер.
Для России, ранее входящей в состав когда-то единого Союза ССР, вопросы миграции населения особенно чувствительны. Развитие и расширение международного сотрудничества на фоне отсутствия четкой миграционной политики и неразрешенных национальных конфликтов на этнической, политической и экономической основе на территории страны, а также другие проблемы способствовали и способствуют росту числа административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
К факторам, обусловившим рост нелегальных мигрантов на территории России, традиционно также относят несовершенство миграционного законодательства и слабый иммиграционный контроль на территории Российской Федерации и ее границах.
Исследование детерминации (причин и условий) совершения иностранными гражданами административных деликтов наряду с анализом миграционного законодательства и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, реализующих свои управленческие функции в об ласти регулирования миграции, позволяет комплексно влиять на происходящие миграционные процессы, осуществлять эффективный поиск действенных правовых механизмов предупреждения, выявления и пресечения совершения административных правонарушений в названной сфере общественных отношений. Процесс познания, оценки преступности и организации борьбы с ней неразрывно связан процессом выявления детерминации и причинности преступности .
Комплексное изучение детерминант нарушения иностранными гражданами режима пребывания позволит не только изучить природу этого социально-негативного явления, объяснить его происхождение, показать, от чего зависит его существование, что способствует его сохранению, но и даст возможность предвидеть происходящие в исследуемых отношениях изменения, определять и осуществлять необходимые мероприятия по их предупреждению и сокращению.
Таким образом, борьба с правонарушениями в данной области отношений, осуществляемая органами административной юрисдикции, не сводится только к применению средств правового воздействия к правонарушителям. Ее целью является также профилактика такого поведения, включающая в себя, в частности, выявление и принятие мер к устранению причин и условий данных правонарушений.
Отталкиваясь от уже имеющихся положений и выводов, полученных в результате исследования института установления и устранения причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, автор в качестве причин административной деликтности в области нарушения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации выделяет совокупность социальных явлений и процессов, которые во взаимодействии с обстоятельствами, играющими роль условий, способствуют нарушению установленного законом режима пребывания иностранных граждан в России .
В частности, представляется возможным вести речь о следующих видах причин: - социально-демографического характера (изменение численности и структуры населения — демографический кризис в стране, как последствие политических, социально-экономических, демографических изменений, происходящих в России в 90-х гг. XX столетия, усиление напряженности социальных отношений, криминализация общества и др.); - экономического характера (факторы, связанные с изменением конструкции хозяйственного строя страны, численности и структуры трудовых ресурсов (образовательного и профессионального квалификационного состава); с уровнем демографической нагрузки на трудоспособное население, состояние рынка труда и эффективности использования трудовых ресурсов и т. д.); - социального, социально-психологического характера (прежде всего, данный вид правонарушений подвержен влиянию на него социальных си туаций)" Причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений этого вида, могут проявляться на уровне общества в целом, на уровне социальных групп, отдельной личности, в частности: низкий уровень культуры поведения, правовая неграмотность, низкий уровень культуры поведения, правовая неграмотность, особенности менталитета прибывающих в Россию иностранных граждан, и др.; - организационно-правового характера (причины, обусловленные состоянием нормативно-правового обеспечения на уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления, профессиональной подготовленностью представителей власти, государственных служащих, должностных лиц и т. д.).
И хотя приведенная классификация весьма приблизительна и условна, она, тем не менее, характеризует объект исследования как устойчивое и распространенное социальное явление.
Для более подробного изучения детерминации совершения иностранными гражданами административных деликтов в исследуемой сфере общественных отношений целесообразно, на наш взгляд, остановиться на отдельных причинах и условиях, как лежащих на поверхности, так скрытых, хотя оттого не менее значимых, но в своей совокупности определяющих устойчивое развитие и сохранение административной деликтности в сфере миграции.
Во-первых, не секрет, что большое влияние на миграционные процессы оказывает объективно сложившаяся ситуация в социально-экономической жизни России и ее регионах. Демографический кризис, связанный с нарастающей убылью населения, в котором сегодня находится Россия, определил основным фактором развития экономики и миграционной политики страны перспективы изменения социально-экономической ситуации сегодняшней России. Поддержание устойчивого роста российской экономики и укрепление ее конкурентных позиций в мире теперь во многом зависит от привлечения иммиграционных ресурсов, от качественных и количественных показателей миграционных вливаний.
Необходимо учитывать также и тот факт, что характер и структура миграционных потоков в Россию во многом зависит от социально-экономической, политической ситуации в странах-поставщиках мигрантов и в мире в целом.
Меры административно — правового принуждения, применяемые в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
Государственное принуждение является важной и необходимой частью государственной управленческой деятельности. Государственное принуждение — это и один из необходимых признаков, характеризующих государство в целом наряду с такими признаками, как единое территориальное пространство, наличие аппарата управления, единая система налогов и финансов, наличие определенных единых прав и обязанностей личности, охраняемых государством и другими. Как метод государственной деятельности государственное принуждение, являясь разновидностью общесоциального принуждения, приобретает форму правового принуждения, через юридическое опосредование. Правовое принуждение применяется на основе права и осуществляется посредством юрисдикционных правоприменительных актов. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке могут применяться1. Необходимо правовое принуждение в первую очередь для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти и осуществляется как реакция, внешнее воздействие государственных органов на неправомерное, вредное для общества поведение людей.
Таким образом, можно сказать, что административное принуждение как отраслевой вид принуждения, применяемый в соответствии с нормами административного права, является важной частью государственного принуждения1. С учетом предмета регулирования административного права как отрасли российской правой системы административное принуждение реализуется при осуществлении государственного управления, и нормы, регламентирующие данный вид принуждения, рассматриваются в качестве самостоятельного правового института административного права - института административно-правового принуждения.
В научной и учебной литературе существуют различные подходы к трактовке термина «административное принуждение». В целом административное принуждение рассматривается, прежде всего, как отраслевой вид правового принуждения, закрепленный нормами административного права. Так, Д.Н. Бахрах, раскрывая сущность административно-правового принуждения, отмечает, что «это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями» .
М.И. Еропкин, уделивший много внимания изучению проблем административного принуждения, определял его как «применение органами государственного управления, судами (судьями), а в случаях делегирования соответствующих государственно-властных полномочий - общественными организациями установленных законом мер, состоящих в принуждении к исполнению гражданами, должностными лицами юридических обязанностей в целях прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечения общественной безопасности»1. Специфические признаки административного принуждения в данном определении можно обнаружить только в целях его применения, так наряду с его применением для «прекращения противоправных действий», оно применяется также для «привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечения общественной безопасности».
В.Г. Розенфельд и Ю.Н. Старилов административное принуждение определяют как «вид государственного принуждения, психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъектов с целью принудить их путем угрозы применения предусмотренных законодательством административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий) либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами, должностными лицами, представителями общественных организаций мер административного воздействия, сопровождающихся отрицательными последствиями личностного, организационного, материального характера с целью предупреждения правонарушений, для пресечения противоправного поведения, предотвращения вредных последствий, наказания виновных в совершении административных правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, создания режима законности, государственной дисциплины, восстановления нарушенных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан» . В данном определении в основном перечисляются признаки государственного принуждения.
Обобщив мнения ученых-административистов А.И. Каплунов в своей работе «Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика» выделяет отличительные черты административного принуждения. Во-первых, это вид государственного принуждения, который является гарантией и средством защиты общественных отношений в сфере государственного управления от противоправных посягательств, а также средством обеспечения общественной безопасности. Во-вторых, осуществляется административное принуждение в рамках внеслужебного подчинения, при этом субъектами административного принуждения являются только уполномоченные государственные органы или их должностные лица. В-третьих, административно-принудительному воздействию подвергаются как физические, так и юридические лица .
С учетом выделенных признаков А.И. Каплунов дает следующее понятие административно-правового принуждения: «административно правовое принуждение следует рассматривать как отраслевой вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или обществен ной безопасности» .
Совершенствование деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
Развитие системы государственного управления миграционными процессами предполагает постоянное динамичное совершенствование государственной управленческой деятельности, надлежащей организации, реализующей ее функции системы государственных органов.
Выполнение этих условий требует, в первую очередь, адекватной стратегии развития миграционной политики. Она должна иметь комплексный характер, учитывать сложившуюся демографическую ситуацию в стране и возможности экономического развития России и ее регионов. Поскольку миграция населения, социально-экономическая и политическая сферы жизнедеятельности любого общества тесно взаимосвязаны, значит, и программы их развития должны разрабатываться, исходя из критерия их взаимозависимости.
Последовательная реализация нынешней стратегии регулирования миграционных процессов1 также требует значительных усилий. Во-первых, необходимо создание Федеральной миграционной программы России на период 2008-2010 гг. При разработке Федеральной миграционной программы необходимо учесть результаты реализации предыдущих программ, определить новые цели и задачи, соответствующие миграционной и социально-экономической ситуации в стране, адекватные нарастающему демографическому кризису в России. Определить основные методы и способы ее реализации, финансовое обеспечение выполнения поставленных задач.
При этом механизмы реализации Федеральной миграционной программы должны включать совершенствование действующего законодательства Российской Федерации в области миграции, приведение его в соответствие с нормами международного права; совершенствование системы иммиграционного контроля, включая меры по депортации (выдворению) незаконных мигрантов; регулирование внутренних потоков мигрантов и привлечение в страну дополнительной рабочей силы; дифференцированную финансовую поддержку вынужденных мигрантов за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; создание центров временного размещения вынужденных переселенцев, компактных поселений, новых рабочих мест, информационных центров для мигрантов и др.
Во-вторых, важно обеспечить жесткое планирование формирования миграционных потоков и их направлений, прогнозирование и моделирование развития обозначенных социальных процессов. Для реализации этого направления необходим комплексный подход, начальным этапом которого может стать создание информационных центров для мигрантов. Внедрение информационных центров для мигрантов в общий механизм организации государственного управления миграцией населения в России должно быть предусмотрено Федеральной миграционной программой России на 2008-2010 гг. Следует разработать систему функционирования информационных центров для мигрантов. По нашему мнению, формирование предлагаемых центров необходимо осуществлять на этапе въезда иностранных граждан в страну. Въезжающего иностранного гражданина до его регистрации по месту пребывания (например, в пунктах иммиграционного контроля) должны будут ознакомить с миграционным законодательством Российской Федерации, правовым статусом иностранного гражданина в России. Консультации должны проводить специалисты, сотрудники миграционной службы с привлечением переводчиков. Очень важно, чтобы эта информация исходила от уполномоченных российским государством представителей.
Кроме правовой информации, в зависимости от цели въезда, иностранному гражданину могут быть предоставлены сведения о том, какие специалисты, какой квалификации, в какой части Российской Федерации требуются в настоящий момент, указать, как и в каком размере будет оплачиваться труд иностранного работника и другая информация. Возможно, потребуется создание информационного банка данных относительно потребностей регионов в мигрантах, в специалистах определенных знаний, профессий и специальностей. В таком случае создание и организацию деятельности информационного банка данных также необходимо предусмотреть в будущей Федеральной миграционной программе.
Первоначально центры будут создаваться все-таки для организации трудовой миграции. Но после, приобретя достаточный опыт в области организационного, финансового, информационного, правового обеспечения, можно постепенно расширять сферу деятельности центра.
Вся необходимая информация должна предоставляться не только иностранным гражданам, въезжающим в безвизовом порядке, но и иностранным гражданам, которые въезжают по приглашениям физических или юридических лиц, по крайней мере, в части ознакомления с законодательством Российской Федерации.
При создании центров, и В/будущей их работе, должны привлекаться и российские работодатели, осуществляющие свою деятельность в регионе действия информационного центра. При этом работодателей необходимо привлекать по принципу их добросовестности, осуществления предпринимательской деятельности без нарушений миграционного законодательства.
В ходе работы информационных центров возможно также с помощью анкетирования установить уровень образования мигрантов, их профессиональную квалификацию, предпочтения иностранных работников в выборе профессий и мест пребывания. Анализ полученной информации будет способствовать направлению миграционных потоков в русло повышения эффективности регулирования экономики и процессов миграции в целом.
Конечно, реализация проекта информационных центров для мигрантов потребует больших финансовых затрат, но отлаженная система в итоге станет важным инструментом предупреждения правонарушений в сфере миграции, эффективно будет использоваться и трудовой потенциал самих мигрантов. Такая система будет способствовать лучшей адаптации иностранных граждан в принимающем государстве. Информированность иностранного гражданина будет содействовать правильному и осознанному выбору цели пребывания в стране, создаст атмосферу доверия к принимающему государству и ее представителям.
Создание таких центров эффективно повлияет и на разрешение демографического кризиса. Позволит разработать дееспособную систему мониторинга спроса и предложения рабочей силы, формирования трудового потенциала субъектов Российской Федерации, использования местной и иностранной рабочей силы, незанятого населения и вакантных рабочих мест. Это, в свою очередь, поможет, учитывая миграционную емкость страны, корректировать стратегию регулирования потоков международных мигрантов.
В-третьих, важным элементом совершенствования государственного управления миграционными процессами является систематизация миграционного законодательства, определение единых принципов правового регулирования миграционных отношений, целей и задач миграционного законодательства, порядка их реализации.
