Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства 15
1. Правовая природа, содержание и особенности составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в рамках федерального законодательства 15
2. Административные правонарушения и их составы в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа 46
Глава II. Административно-деликтологическое содержание правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа и пути его совершенствования 66
1. Административно-правовое регулирование деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа 66
2. Причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа 84
3. Предупреждение административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа 113
Заключение 145
Литература 156
Приложения 173
- Правовая природа, содержание и особенности составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в рамках федерального законодательства
- Административные правонарушения и их составы в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа
- Административно-правовое регулирование деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
- Предупреждение административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования заключается в том, что острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления. В этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное и научное обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.
Миграционные процессы по-разному влияют на криминальную ситуацию в различных регионах страны. Особую остроту и значимость эта проблема приобретает на территории Южного федерального округа из-за постоянного роста числа незаконно пребывающих и проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные административные правонарушения характеризуется высокой латентностью, территориальными особенностями и динамичностью, поэтому представляется объективной потребность в совершенствовании нормативно-правовой основы обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.
К тому же, практика применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, указывает на необходимость ее совершенствования. Изменения должны проходить с учетом новелл, привнесенных федеральным миграционным законодательством, дальнейшего доктринального исследования путем комплексного анализа регулятивных норм, уточнения критериев отграничения административного правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства от преступлений с аналогичным объектом. Необходимо совершенствование различных правил и инструкций, принимаемых на подзаконном уровне, к которым в бланкетном порядке отсылает ряд норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащих составы административных правонарушений, и т.п.
Регулирование миграционных процессов и контроль над пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, с учетом всех вышеперечисленных изменений, должно стать гарантом качественного, стабильно-экономического и социального развития округа. Поскольку данные проблемы носят многосторонний и глобальный характер, любой подход к их анализу должен быть всеобъемлющим и учитывать все аспекты, что, в свою очередь, подчеркивает специфичность и актуальность выбранной темы.
Степень научной разработанности проблемы. Характер проблематики государственного управления в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках науки административного права предопределил необходимость учитывать мнения как российских, так и зарубежных ученых и исследователей. Однако в настоящее время исследования в данной области сводятся, главным образом, к относительно обособленному анализу отдельных проблем. Системные региональные исследования (в пределах Южного федерального округа) в этой сфере отсутствуют. Отдельные проблемы административно-правового регулирования миграции были затронуты в исследованиях таких авторов, как Л.В. Андриченко, Г.С. Глущенко, К.П. Кондрашиной, Н.Н. Кривопущенко, А.А. Лебедева, Н.И. Марышева, В.Е. Степенко, А.В. Степенко, А.И. Селиванова, А.Г. Хабибуллина, Т.Я. Хабриевой, О.Н. Шерстобоева, О.А. Черновой.
Кроме того, в последние годы защищен ряд диссертаций, специально посвященных различным аспектам в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Среди них надо особо отметить исследования Г.Л. Агафоновой (2007 г.), С.Ю. Бирюкова (2008 г.), В.Ю. Горбунова (2006), О.В. Катаева (2007 г.), О.В. Радченко (2006 г.), Е.А. Симоновой (2010), М.А. Степановой (2008 г.) и других.
Административно-деликтологическое содержание, посвященное анализу и предупреждению административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, до настоящего времени отсутствует. Это обстоятельство побудило автора обратиться к исследованию в данной сфере и изучению региональных особенностей.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с административными правонарушениями в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.
Предметом диссертационного исследования является административно-деликтологическое содержание административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции.
Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, обеспечивающего режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, а также анализ отдельных практических аспектов государственного управления в миграционной сфере.
В рамках достижения данной цели в диссертационном исследовании ставятся следующие теоретические и научно-практические задачи:
1) исследовать теоретические аспекты формулирования составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа и осуществить их классификацию по различным основаниям;
2) выработать основные теоретические критерии разграничения преступлений и административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа;
3) выявить причины и условия, способствующие возникновению административных деликтов в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа;
4) выработать и предложить комплекс мер, направленных на предупреждение административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых в области административного права, уголовного права, социологии и других отраслей науки. Были изучены материалы научных и научно-практических конференций, научные статьи, опубликованные в периодической печати, посвященные вопросам административно-деликтологического содержания правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в целом на территории России, и Южного федерального округа в частности.
В диссертации использовались труды специалистов в области административного права, уголовного права, социологии и других отраслей науки: С.А. Авакьяна, В.А. Авксеньтьева, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, О.В. Артамонова, М.А. Аствацатуровой, В.А. Баранова, И.Н. Барцица, С.В. Бошно, Д.Н. Бахраха, Н.А. Беляева, В.В. Борькина, И.И. Веремеенко, Э.Е. Гензюка, А.А. Грешных, В.Д. Гурвича, В.В. Гущина, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, О.Н. Дядькина, И.М. Зраевой, М.Б. Илезова, О.В. Катаевой, М.В. Кобец, К.П. Кондрашиной, П.И. Кононова, В.П. Коновалова, А.В. Кондакова, А.П. Коренева, Н.И. Коржанского, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Е.Н. Лихолет, В.В. Лунеева, Г.Ю. Малумова, М.Я. Масленникова, А.А. Мишуниной, О.Г. Орлинской, И.В. Орловой, А.А. Павлинова, И.В. Плюгиной, Н.В. Поляковой, Т.М. Регент, В.И. Ремнева, В.Е. Степенко, А.В. Степенко, А.В. Степанова, В.В. Собольникова, Н.Н. Сощенко, А.В. Федорова, Т.Я. Хабриевой, О.А. Черновой, О.Н. Шерстобоева, А.Ю. Ястребовой и других специалистов.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, действующее административное и уголовное законодательство, законы Российской Федерации (в частности: Федеральный закон № 114-ФЗ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон № 115-ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Федеральный закон № 109-ФЗ от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; Федеральный закон № 184-ФЗ от 06 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.), подзаконные нормативные акты (в том числе, Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 769 «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны»; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета» и др.), а также нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ.
Эмпирическую базу исследования составили: официальная статистика миграционной деликтности Информационного центра ГУ МВД России по Южному федеральному округу, данные по форме 1-РД «Результаты деятельности территориальных органов ФМС России по состоянию на 1 мая 2010 года», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (ред. от 10.06.2010) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 (ред. от 11.11.2008) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. № 52 (ред. от 10.06.2010) «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях», статистические данные Федеральной службы государственной статистики; материалы проведенного социологического исследования по вопросам административно-деликтологического содержания правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.
Методология и методика исследования. Методологическая база исследования представлена диалектическим методом познания социальных явлений, общественных отношений и деликтологических закономерностей. Методологической основой стали также фундаментальные положения отечественной деликтологии, методологические принципы юридических отраслей знания, главным образом административно-правовых наук. При анализе административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа использовались апробированные наукой методы, проводились конкретные социологические исследования: статистическое наблюдение, анкетирование, интервьюирование, изучение документов, обобщение практического опыта и т.д.
Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексом специфических взаимосвязанных обстоятельств:
– быстро меняющимися приоритетами в проведении миграционной политики, требующими их постоянного отслеживания;
– активностью правотворческой деятельности в сфере миграционных отношений, как на федеральном уровне, так и в Южном федеральном округе;
– необходимостью проведения анализа системы регулирования миграционных процессов в Южном федеральном округе, систематизации на этой основе факторов, влияющих на ее эффективность, теоретического исследования вопросов, связанных с деятельностью по предупреждению и пресечению административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа;
– выявлением проблем, возникающих в правоприменительной практике при привлечении виновных лиц к административной ответственности за данные правонарушения.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие основные положения:
1. Автор понимает под понятием «административное правонарушение в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства» противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации, направленное на причинение вреда общественным миграционным отношениям, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена ответственность.
2. Для уточнения целей законодательного регулирования миграционных отношений в Российской Федерации предлагается следующее определение понятия «мигрант» – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, законно находящееся на территории Российской Федерации в целях постоянного или временного проживания.
3. Эффективность миграционного законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, напрямую зависит от наличия четких разграничений компетенции между федеральной властью и властью субъектов Российской Федерации.
4. В четырех из шести субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, приняты и действуют законы, регламентирующие порядок создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации. Поэтому автору представляется крайне важным, в целях развития процесса административно-правового регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений, в таких субъектах Российской Федерации, как Краснодарский край и Республика Калмыкия, принять Закон «О порядке создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации».
5. Главным направлением в предупреждении административной миграционной деликтности на территории Южного федерального округа является выяснение по каждому административному правонарушению вопроса, какие именно обстоятельства порождали правонарушение, а какие им способствовали, в связи с чем представляется ошибочным мнение ученых, которые отказываются от деления детерминант на причины и условия.
6. На основе систематического учета, изучения структуры и динамики административной миграционной деликтности на территории Южного федерального округа, ее причин и условий осуществлять в системе ОВД и ФМС России разработки научно обоснованных программ и методик борьбы с данными административными правонарушениями, что позволит повысить эффективность работы правоохранительных органов.
7. Характер, направленность и эффективность мер, направленных на борьбу с административной миграционной деликтностью на территории Южного федерального округа, будут более значимыми, если при их разработке учитывать особенности воздействия объективных и субъективных факторов на данные правонарушения, в том числе в разрезе регионов, районов, городов и т.п. Так, комплексная оценка территориальных различий административной миграционной деликтности показала, что в структуре деликтности регионов происходят постоянные изменения, но они неодинаковы в разных регионах, субъектах, и если борьба с ней не будет проводиться дифференцированно и учитывать изменения, происходящие именно в данном конкретном регионе, субъекте, эффективность ее будет невелика.
8. Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вносится в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а также причины и условия, им способствовавшие. Для того чтобы представление, вносимое судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, было действенным, в нем должны содержаться, как минимум, следующие пункты:
– организация или должностное лицо, которому оно вносится;
– информация о выявленных нарушениях миграционного законодательства – материалы дела об административном правонарушении, другие документы;
– правовая оценка допущенных нарушений миграционного законодательства;
– анализ причин и условий, способствовавших выявленным нарушениям миграционного законодательства;
– требование о принятии в месячный срок конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих;
– предложение сообщить в месячный срок, со дня получения представления, судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении, в письменной форме о результатах принятых мер.
9. Решение вопроса об освобождении в исключительных случаях иностранных граждан и лиц без гражданства от административной ответственности позволит снизить уровень теневой миграции, поспособствует получению нелегальными мигрантами правовой защиты от дискриминации и насилия. В этой связи предлагается дополнить отдельные статьи главы 18 КоАП РФ (ст. 18.8, 18.10, 18.11, 18.12, 18.17 КоАП РФ) примечанием, предусматривающим освобождение от административной ответственности иностранного гражданина или лица без гражданства при наличии следующих обстоятельств:
– добровольного обращения иностранного гражданина или лица без гражданства в органы федеральной миграционной службы;
– ранее в отношении лица не применялось административное выдворение.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в работе теоретические положения, выводы и рекомендации в определенной мере развивают и дополняют разделы административного права и административной юрисдикции в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в целом на территории России, и Южного федерального округа в частности.
Исследование способствует дальнейшему развитию науки административного права, определению мер предупреждения административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные идеи и положения диссертации, а также научные рекомендации, вытекающие из ее результатов и выводов, могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин: «Административное право», «Административная юрисдикция ОВД», «Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел» в учебных заведениях системы МВД России, при подготовке лекций и учебных пособий по данной тематике, в административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседании кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; на международных и региональных научно-практических конференциях: «Миграционные процессы в условиях глобализации общества» (Ставрополь, 2007 г.), «Пробелы в российском законодательстве» (Ставрополь, 2009 г.), «Актуальные вопросы права и правоприменения» (Ставрополь, 2009 г.), «Миграционные процессы на Юге России: проблемы адаптации мигрантов» (Ставрополь, 2011 г.), а также опубликованы в специальной печати.
Результаты исследования используются в учебном процессе Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД при проведении занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная юрисдикция ОВД», «Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел». Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность отделов органов внутренних дел МВД России по Южному федеральному округу.
Основные научные результаты диссертации нашли отражение в десяти научных работах соискателя, в том числе в двух статьях, опубликованных в периодических изданиях перечня ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и списка литературы.
Диссертация выполнена в соответствии с требованиям ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Правовая природа, содержание и особенности составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в рамках федерального законодательства
В правовом государстве одним из основополагающих принципов выступает принцип законности. Это провозглашено в части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»1.
0 состоянии законности в стране, ее соблюдении и обеспечении в значительной степени судят по тому, насколько применяемые меры юридической ответственности соответствуют действующему законодательству, а также и по тому, насколько точно квалифицируются совершенные преступления и административные правонарушения.
Нормативно-правовое основание административной ответственности выражается в законодательном закреплении состава административного правонарушения, который и является юридическим основанием административной ответственности2.
Рассмотрение понятия состава и особенностей составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства имеет очень важное как теоретическое, так и практическое значение, так как позволяет правильно квалифицировать совершенное деяние органами административной юрисдикции, способствует эффективному применению административных наказаний, повышает общую правовую культуру населения.
Учитывая, что развитие экономических и политических международных связей в настоящее время повлекло резкое увеличение числа пребывающих в Российскую Федерацию иностранных граждан, лиц без гражданства, проблема административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации приобретает все большую актуальность, поскольку далеко не все иностранные граждане и лица без гражданства посещают нашу страну с благими целями.
Административно деликтологический анализ административных правонарушений в любой сфере начинается с выявления статистических закономерностей, т.е. закономерностей, проявляющихся в большой массе явлений через преодоление свойственной ее единичным элементам случайности. Применительно к изучаемой проблеме это означает, что исследование количественной стороны административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства позволит раскрыть качественные особенности.
По данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, динамика въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации и их выезда с территории страны за последние пять лет остается достаточно стабильной: так в 2005 г. в страну въехали 22 200 649 человек, в 2006 г. - 22 486 044 человека, в 2007 г. - 24 692 978 человек, в 2008 г. - 27 676 142 человека, в 2009 г. - 29 886 534 человека3. Приведенные показатели представлены в виде диаграммы 1.
Выросло и количество нарушений режима пребывания на территории России иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Если в 2005 году к административной ответственности за нарушение режима пребывания на территории России было привлечено 564 тысячи лиц, а с территории России выдворено 18,5 тысяч, то в 2009 году к административной ответственности было привлечено уже более 986 тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства, и выдворено - 42 тысячи лиц .
В связи с этим динамику нарушений режима пребывания на территории России иностранными гражданами и лицами без гражданства можно представить в виде диаграммы 2.
Структура нарушений режима пребывания на территории России за 2009 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства представлена в таблице 15.
Из представленных данных следует, что из 986 тысяч нарушений режима пребывания на территории России за 2009 г. административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 КоАП РФ, занимают 46,79 %; ст. 18.9 КоАП РФ -22,93 %; ст. 18.10 КоАП РФ - 19,34 %; ст. 18.11 КоАП РФ - 0,11 %; ст. 18.12 КоАП РФ - 0,01 %; ст. 18.13 КоАП РФ - 0,01 %; ст. 18.15 КоАП РФ - 9,24 %; ст. 18.16 КоАП РФ - 0,16 %; ст. 18.17 КоАП РФ - 1,37 %.
В связи с этим, мы можем утверждать, что устойчивая тенденция увеличения числа нарушений режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России создает реальную угрозу национальной безопасности страны.
Статистические данные, представленные выше, позволяют нам сделать следующие выводы:
- в период с 2005 по 2009 год количество нарушений режима пребывания на территории России увеличилось с 564 тысяч до 986 тысяч (+74,8 %);
- в тот же период количество въехавших иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации увеличилось с 22 200 649 человек до 29 886 534 человек (+34,4 %);
- значительную часть от общего числа нарушений режима пребывания на территории России за 2009 г. (46,79 %) составляют административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 КоАП РФ (Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации).
Еще одним выводом, на наш взгляд, является прямая зависимость между увеличением количества въехавших на территорию России с 2005 г. по 2009 г. иностранных граждан и лиц без гражданства и динамикой нарушений режима пребывания этих лиц.
В правовой литературе центральным звеном исследований в сфере административно-миграционной деликтности являются проблемы ответственности, однако разработке понятия состава и его особенностей, а также классификации данного вида административных правонарушений не уделяется должного внимания.
Поскольку, в отличие от понятия «административное правонарушение», понятие «состав административного правонарушения» законодательно не определено, то неудивительно, что в юридической литературе нет единой точки зрения относительно содержания данной дефиниции.
Одна из задач автора настоящего диссертационного исследования -выявить и отобрать особенности составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства, наиболее существенные признаки, присущие административным правонарушениям, установить отличительные и специфические свойства данных признаков. Проблемы состава административного правонарушения рассматривались в работах целого ряда авторов6.
Поэтому естественно многообразие применяемых для раскрытия его сущности формулировок.
По мнению П.И. Кононова, под составом административного правонарушения понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением7.
Диссертант полагает, что приведенное определение представляет интерес в общетеоретическом плане, но с практической точки зрения налицо определенные недостатки. Уязвимость такого определения состава административного правонарушения состоит в том, что признание антиобщественного деяния правонарушением - это лишь констатация факта нарушения закона. Как представляется, состав правонарушения необходим не просто для признания противоправного деяния некой статистической единицей, а в качестве фактического основания для привлечения виновного к административной ответственности.
При анализе сущности различных подходов более предпочтительна точка зрения А.П. Алехина, согласно которой «состав административного правонарушения представляет собой совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь административную ответственность»8.
Административные правонарушения и их составы в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа
В административной деликтологии особое внимание уделяется изучению географии административных деликтов - это обусловлено специфическими особенностями социальных явлений, происходящих на региональном уровне. Кроме этого, исследование административных деликтов в условиях конкретного региона позволяет наиболее четко установить закономерности проявления данного социального явления, определить его связь с другими явлениями, а также выбрать меры, позволяющие наиболее качественно воздействовать на него с целью изменения структуры и сокращения количественных признаков.
Региональные особенности миграционных процессов являются обязательной частью нашего деликтологического исследования. В рамках такого исследования административная деликтность рассматривается как результат сложного взаимодействия всех социальных явлений и процессов, протекающих не только в обществе в целом, но и имеющих территориальную специфику. Среди них выделяются политическая обстановка в стране и регионе, ход развития и направленность социально-экономических и государственно-правовых преобразований, состояние межнациональных отношений и наличие конфликтов на этнической почве, эффективность деятельности правоохранительных органов, особенности социальной и национальной психологии, а также национальные и религиозные традиции и обычаи и другие факторы.
В словаре русского языка термин «регион» толкуется как «большая область, группа соседствующих стран или территорий, районы, объединенные по каким-нибудь общим признакам»43.
В юридической литературе под регионом понимается определенная часть территории страны с однородными, социально-экономическими и демографическими признаками, обусловливающими особенности правонарушений в данном территориально-пространственном формировании44.
Так как наше диссертационное исследование проводится на территории Южного федерального округа, мы считаем необходимым рассмотрение его некоторых геополитических характеристик.
Южный федеральный округ (после выделения из него Северо-Кавказского федерального округа) включает 2 республики (Республика Адыгея, Республика Калмыкия), 3 области (Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область) и 1 край (Краснодарский край). Площадь Южного федерального округа - 416 тыс. 840 кв. км. (2,4 % от площади Российской Федерации), численность населения 13 798 404 чел., что составляет 9,45 % от всего населения России. На территории Южного федерального округа проживают более 100 национальностей, в т.ч. русские - 11 878 тыс. чел. (86,1 %), армяне - 433 тыс. чел. (3,1 %), украинцы - 330,8 тыс. чел. (2,4 %), казахи -195,9 тыс. чел. (1,4 %), калмыки - 164,7 тыс. чел. (1,2 %), татары - 146,7 тыс. чел. (1,1 %), адыгейцы- 123,9 тыс. чел. (0,9 %), белорусы - 69,7 тыс. чел. (0,5 %), греки - 52,3 тыс. чел. (0,4 %), турки - 50 тыс. чел. (0,4 %), немцы - 46,6 тыс. чел. (0,3 %), чеченцы - 44,9 тыс. чел. (0,3 %), цыгане - 39,4 тыс. чел. (0,3 %), грузины - 35,8 тыс. чел. (0,3 %), азербайджанцы - 31,3 тыс. чел. (0,2 %). Плотность населения - более 33 человек на кв. км45.
В рамках настоящего параграфа диссертационного исследования, целью которого является анализ составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, целесообразно рассмотреть региональные нормативно-правовые акты, регулирующие административную ответственность в данной сфере.
Как известно, помимо действующих в России соответствующих норм международного права, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, имеются и нормативно-правовые акты, принятые в субъектах Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты муниципальных органов и органов местного самоуправления.
Принятые субъектами Российской Федерации, входящими в Южный федеральный округ, нормативно-правовые акты в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства, по нашему мнению, можно подразделить на два направления:
1. Комплексные нормативно-правовые акты, регламентирующие миграционные процессы на территории субъекта Российской Федерации;
2. Нормативно-правовые акты, посвященные вопросам регистрации лиц по месту пребывания или жительства на территории субъекта Российской Федерации.
Мы полагаем, что к первому направлению нормативно-правовых актов можно отнести закон Краснодарского края от 02.07.2004 года № 735-КЗ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край» . Незаконной миграцией, согласно данного закона (статья 1), признается прибытие в Краснодарский край граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - незаконные мигранты) из других государств и субъектов Российской Федерации и (или) проживание на его территории с нарушением порядка, установленного Федеральными законами «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»47, «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» .
Объектом посягательства рассматриваемого административного правонарушения являются установленный порядок управления в виде режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Краснодарском крае, общественный порядок, а также безопасность личности и общества.
Объективная сторона выражается в следующих действиях (бездействии): нарушение установленных правил въезда в Краснодарский край как субъекта Российской Федерации, проживание без документов на право жительства в Краснодарском крае или проживание по недействительным документам, утрата документов, подтверждающих право на проживание, без обращения с заявлением об их утрате, несоблюдение установленных правил миграционного учета, порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного для данного лица срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Краснодарского края.
Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлены условия и порядок временного пребывания, временного и постоянного проживания и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, передвижения этих лиц в пределах России. Предусмотрена возможность принудительной высылки (депортации) указанных лиц в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в России, а также привлечения этих лиц к установленной законодательством ответственности.
В главе 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» указано, что миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется в соответствии с федеральным законом о миграционном учете50.
С 15 января 2007 г. вступил в действие Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»51. В соответствии с данным Законом Постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 утверждены Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера-цию» иностранные граждане или лица без гражданства при въезде в Российскую Федерацию обязаны получить и заполнить миграционную карту, которая подлежит возврату в пункте пропуска через Государственную границу РФ при выезде из России. Общее правило состоит в том, что иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории РФ, открытой для посещения иностранными гражданами.
Административно-правовое регулирование деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
С целью адекватно рассмотреть вопрос об административно-правовом регулировании деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений необходимо определить его теоретические основы.
По мнению О.Э. Лейста, «Строгая законность и стабильный правопорядок - необходимые основы действенности социальных стимулов, воплощенных в праве. Суть дела в том, что право не только регулирует общественные отношения и поведение людей через правоотношения, но и оказывает стимулирующее, мотивационное, информационное воздействие на поступки и поведение членов общества». Развивая мысль, он указывает, что «само правовое воздействие действенно и реально лишь при налаженности системы правового регулирования. Социальные стимулы, будучи воплощены в праве, разделяют судьбу всего правового, нуждаются в специальных (специфических для права) гарантиях, перестают действовать, лишаясь таких гарантии» .
Это более чем актуально применительно к процессу регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений.
А.В. Малько дает следующее определение механизму правового регулирования: «Механизм правового регулирования - система различных по своей природе и функциям юридических средств, позволяющих достигать его целей. Это уже формальный признак, который свидетельствует о том, что названный механизм есть комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой - все же взаимосвязанных общей целью в единую систему. Механизм правового регулирования показывает, как работает то или иное звено при достижении его целей, позволяет выделить основные, ключевые, опорные юридические инструменты, занимающие определенное иерархическое положение среди всех иных. Механизм правового регулирования - организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности, эффективности»69.
С иных позиций - динамической и структурной рассматривает правовое регулирование А.В. Мелехин: «С точки зрения функционирования правового регулирования (юридический механизм действия права) - это процесс, имеющий определенные стадии, а с точки зрения структуры - это элементарный состав каждого из его аспектов»70.
Безусловно, процесс административно-правового отношения имеет тут свою специфику.
В частности, подход Н.М. Конина состоит в том, что сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельности гражданского общества .
При этом И.Н. Барциц и СВ. Бошно подчеркивают, что «Административное право связано с регулированием публичной административной, управленческой деятельности государства. Административное право регулирует прежде всего и главным образом административную деятельность, отвечая на вопрос, как можно или следует сделать. В отличие от конституционного права, имеющего дело с организацией и функционированием государственной власти в статике, административное право рассматривает те же элементы в динамике»72.
По нашему мнению, процесс административно-правового регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений осуществляется через источники различного уровня и юридической силы.
В первую очередь, таким источником, конечно, является Конституция Российской Федерации 1993 г. Рассмотрим наиболее важные ее положения, относящиеся к изучаемому вопросу, поскольку федеральные Конституция и законодательство закладывают основу для принятия соответствующих актов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Это, в частности, положение ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 г., о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Укажем и на ч. 3 ст. 55 Конституции, в которой говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспече-ния обороны страны и безопасности государства .
Также важное значение имеет норма ч. 3 ст. 62 о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации, и положения ст. 63: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации»74.
Комментируя эти положения, С.А. Авакьян пишет, «что сами понятия «статус», «конституционно-правовой статус» в полном объеме подходят для тех иностранных граждан, которые на законных основаниях находятся на территории РФ» (со ссылкой на ст. 2 Федерального закона «О правовом по-ложении иностранных граждан») . Тем не менее, этот автор поднимает вопрос: есть ли какой-то статус у иностранца, не имеющего документов на законное пребывание, ведь, строго говоря, любое лицо на территории государства имеет какой-то юридический статус?
В целом С.А. Авакьян отвечает на данный вопрос положительно, исходя из следующих аргументов.
1. Такому лицу обеспечиваются все конституционные гарантии как индивиду, человеческому существу.
2. Такой иностранец все же не может претендовать на права и свободы, которые существуют для иностранных граждан, на законных основаниях находящихся на территории РФ (например, легально трудиться в РФ, получать образования и др.).
К тому же, как справедливо отмечается, незаконное прибытие на территорию Российской Федерации само по себе еще не означает, что лицо встретит враждебное отношение к нему со стороны государства - например, в случае, когда оно пересекает российскую границу, спасая свою жизнь, а затем приобретает (оформляет) законные основания для нахождения в Российской Федерации76.
По мнению Е.А. Симоновой, результатом пересмотра нормативно-правовой базы нашего государства должно стать правильное построение многоуровневой системы предупреждения и профилактики административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, где этому может послужить качественно-правовая систематизация всего массива действующих и создание новых норм, объединенных в едином Своде законов «О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов» .
Однако мы, полностью поддерживая идею о необходимости дальнейшего совершенствования миграционного законодательства, не можем согласиться сделать то же самое в отношении инициативы вновь начать дробить институт административной ответственности. Представляется, что единство этого института должно быть сохранено.
Среди федеральных законов (кроме уже упомянутого Кодекса об административных правонарушениях) ключевую роль играет Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ . В преамбуле этого закона указывается, что он «определяет право вое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности».
Предупреждение административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа
Непосредственно рассматривая административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории ЮФО, стоит обратить внимание на то, что за последние пять лет их уровень резко увеличился, а адекватных мер, направленных на снижение административной миграционной деликтности, не предпринимается. Так, в 2005 году их общее количество на территории ЮФО составляло 101921, а уже в 2010 году - 151237. Очевидно, что в силу массовости рассматриваемых административных правонарушений, их общей тенденции к росту, а также связью с рядом специфических факторов, которые мы рассматривали ранее, можно предполагать их значительное влияние на состояние правопорядка в ЮФО. Поэтому перед правоохранительными органами стоит одна из основных задач - предупреждение данных административных правонарушений, то есть со всей очевидностью должна восприниматься проблемная необходимость не только и не столько в увеличении выявления административных правонарушений, сколько необходимость их предупреждения.
Традиционно предупреждение правонарушений рассматривается как комплекс мер, направленных на устранение причин и условий совершения правонарушений. Примечательно то, что в административно-правовой науке и в криминологии для обозначения этих мер широко используется два термина «предупреждение» и «профилактика». Причем, в одних случаях они применяются в качестве равнозначащих, взаимозаменяюших, а в других - с разграничением сферы применения.
Представляется, что при решении этого вопроса необходимо исходить из смыслового значения указанных терминов. В частности, профилактика в буквальном смысле есть совокупность предупредительных мероприятии .
Поэтому можно согласиться с точкой зрения ученых, считающих, что термины «предупреждение» и «профилактика» применимы как взаимозаме-няющие151.
Вместе с тем в теории административно-деликтного права справедливо подчеркивалось, что «нельзя чрезмерно расширять понятие профилактики административных правонарушений, доводя его до уровня рассмотрения всех аспектов экономической, политической, и социально-культурной жизни страны. Очевидно, речь должна идти о предотвращении реально прогнозируемых, реально ожидаемых административных проступков с помощью конкретных экономических, юридических, идеологических, организационных и иных мер»152.
В связи с этим автор считает возможным рассматривать предупреждение административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории ЮФО как комплекс правовых и не правовых мер, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами исполнительной власти, с целью устранения причин и условий совершения данного вида правонарушений. В нашем понимании представляется также, что предупреждение административной миграционной деликтности - это сложный, постоянно совершенствующийся и обновляющийся комплекс разнообразных мер предупреждающего воздействия, оказывающих воздействие на волю и сознание людей, регулирование должного поведения участников управленческих отношений.
Важным элементом, характеризующим предупреждение административной миграционной деликтности, является цель. Знание того, что именно ориентированная предупредительная деятельность в данном случае, безусловно, необходима, позволяет осуществлять осмысленную целенаправленную последовательность действий. По мнению П.Н. Кобец, общей целью предупреждения совершения правонарушений является достижение и последующее сохранение тенденции к их сокращению153.
Для выработки эффективных предложений по вопросам предупреждения административной миграционной деликтности необходимо определить предмет и объект предупредительной деятельности.
Проведя комплексное исследование нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы предупреждения административной миграционной деликтности, нами установлено, что ни один из них не содержит дифиниций об объекте и предмете предупредительной деятельности. Представляется, что этот факт является существенным пробелом в российском законодательстве в сфере предупредительной деятельности.
В нашем представлении объектом предупреждения административных правонарушений, в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории ЮФО, являются общественные отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и государством (в лице правоохранительных органов), с другой стороны, по вопросам формирования сознания индивидуума, направленное на добровольное исполнение норм миграционного законодательства, регулирование должного поведения участников управленческих правоотношений, устранению или снижению негативного воздействия факторов, обусловливающих совершение подобных правонарушений.
Обратившись к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, в статье 1.2 мы видим, что в числе прочих задачей законодательства об административных правонарушениях является предупреждение административных правонарушений. Однако, как мы видим, законодатель не указывает, что является объектом и предметом предупреждения административных правонарушений154.
Задачи, указанные в статье 1.2. КоАП РФ, также нашли свое отражение и в ч.1 ст. 3.1. КоАП РФ - цели административного наказания (административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами). Диспозиция статьи четко определяет два вида деятельности по предупреждению административных правонарушений, и основное их отличие заключается в предмете, на который они направлены, а именно «...предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами» . Поэтому мы полагаем, что основными видами являются как индивидуальное, так и общее предупреждение.
Если предметом деятельности, направленной на общее предупреждение, является вся административная деликтность, причины и условия, ей способствующие, то предметом деятельности, направленной на индивидуальное предупреждение, являются лица, совершившие правонарушения, а также факторы им способствующие, толкающие лицо на совершение правонарушения.
В.И. Кудрявцев в своей работе «Причины правонарушений» указывал: «Административные санкции являются лишь правовым нежелательным последствием совершенных правонарушений. Они не влияют на генезис правонарушений и поэтому их роль в противодействии противоправному поведению весьма скромна»156. Диссертант считает данную позицию В.Н. Кудрявцева неверной, так как определение эффективности административных санкций предполагает рассмотрение в совокупности эффективности, как индивидуального, так и общего предупреждения.
Так, на вопрос, заданный респондентам: «Какую, по Вашему мнению, цель преследует законодатель, предусматривая назначение административных наказаний?»: удержать других от совершения правонарушения - 47,4 %; исправить, перевоспитать правонарушителя - 35,1 %; воздать правонарушителю за совершенное правонарушение - 13,2 %; иное - 4,3 %. Результат проведенного опроса указывает на высокую значимость общего и индивидуального предупреждения.
Роль и значение общего и индивидуального предупреждения необходимо исследовать в диалектическом единстве. Это единство проявляется, прежде всего, в наличии общих конечных целей обоих видов деятельности.
Однако при этом общее предупреждение создает базу, основу для индивидуального предупреждения, поскольку, только нейтрализуя причины и условия, способствующие административной миграционной деликтности в целом, можно рассчитывать, что снизиться отрицательное влияние на конкретную личность.
