Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Административная реформа в сфере режима пребывания иностранных граждан в России
1.1. Незаконная миграция, как угроза национальной безопасности 9
1.2. Юридическая сущность правоотношений иностранных граждан в связи с их пребыванием в России 36
1.3. Административная правосубъектность органов, осуществляющих контроль за пребыванием иностранных граждан в России 73
Глава 2. Административный мандат в области противодействия противоправной деятельности иностранных граждан в России
2.1. Административно-правовые формы и методы противодействия противоправной деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в России 91
2.2. Административно-правовая ответственность за нарушение иностранными гражданами законодательства о пребывании на территории России 130
2.3. Основные направления совершенствования механизма противодействия противоправной деятельности иностранных граждан в России 170
Выводы и предложения 181
Библиографический список использованной литературы 187
Приложения 211
- Незаконная миграция, как угроза национальной безопасности
- Юридическая сущность правоотношений иностранных граждан в связи с их пребыванием в России
- Административно-правовые формы и методы противодействия противоправной деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в России
- Административно-правовая ответственность за нарушение иностранными гражданами законодательства о пребывании на территории России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Темой диссертационного исследования является административно-правовая организация режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан.
В настоящее время Российская Федерация переживает один из самых сложных периодов новейшей истории, сопровождающихся процессом реформирования государства и общества. Отсутствие государственной стратегии по ряду важных направлений в политической, экономической и социальной сферах влечет и отсутствие системности, логичности и завершенности законотворчества в правоприменительной практике. В этих условиях значительно усложняется правоохранительная деятельность органов исполнительной власти государства по организации механизма установления контроля за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и противодействия их противоправной деятельности.
Как показывает практика, правовые связи иностранных граждан и лиц без гражданства во время их пребывания в Российской Федерации весьма многочисленны и разнообразны. Значительную группу представляют правоотношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере действия норм административного права, регулирующих разнообразные связи иностранных граждан и лиц без гражданства с органами государственного управления. И для того чтобы практика этих отношений соответствовала закону, необходима определенность, которая достигается путем регламентации административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.1
Объект исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования является совокупность административно-правовых
Куракин А.В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права России // Государство и право. 2001. № 6. С. 25-34.
4 отношений, складывающихся между органами государственной власти и управления, наделенными правоустанавливающими и распорядительными полномочиями по обеспечению режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа), в контексте обеспечения национальной безопасности государства и общества.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты, характеризующие административно-правовой механизм установления контроля за пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации и противодействия их противоправной деятельности в Дальневосточном федеральном округе. Анализируется административно-правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства, который выражает наиболее важные и существенные их связи с органами государственного управления. Исследуются также административно-правовые формы и методы управляющего воздействия в области режима пребывания и противодействия противоправной деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства и их влияние на обеспечение национальной безопасности.
Цель исследования определяется его актуальностью и состоит в изучении теории и практики административно-правовой организации режима пребывания и механизма противодействия противоправной деятельности иностранных граждан в Дальневосточном федеральном округе, правового регулирования данного процесса для достижения посредством более эффективного управления им экономического, социального и правового результатов.
Для реализации поставленной цели решаются следующие задачи: изучение понятия и сущности процесса регулирования отношений между иностранными гражданами и органами власти, возникающих в связи с их пребыванием в Российской Федерации, и осуществлением на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности; анализ действующего
5
законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации в составе
Дальневосточного федерального округа по регулированию вопросов
пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; установление
сферы взаимодействия законодательства, регулирующего правовое
положение иностранцев и лиц без гражданства в России с гражданским, уголовным, законодательством об административных правонарушениях и соотношении их с государственной политикой в этой области; проведение анализа практической деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области контроля за пребыванием иностранных граждан в Дальневосточном федеральном округе; выявление причин и условий, способствующих противоправной деятельности иностранных граждан; обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию организации управления механизмом противодействия противоправной деятельности иностранных граждан в ДВФО.
Теоретической и методической базой исследования послужили труды ученых: А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, М. М. Богуславского, Д. А. Гавриленко, Б. Н. Габричидзе, А. А. Годунова, А. А. Головко, Ю. В. Герасименко, С. Г. Дробязко, М. И. Еропкина, В. И. Ишаева, Ю. М. Козлова, А. А. Кармолицкого, Н. М. Конина, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В. Лаптева, А. П. Лончакова, В. М. Манохина, В. К. Мамутова, М. И. Никулина, Р. С. Павловского, М. И. Пискотина, Л. Л. Попова, 3. А. Рахлина, Ю. А. Тихомирова, Б. Б. Хангельдыева, О. М. Якубы и других.
Информационную базу исследования составляют статистические и аналитические данные о пребывании иностранных граждан в Российской Федерации и их противоправной деятельности, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы деятельности территориальных органов МВД России, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в составе ДВФО.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что
представляет собой одну из первых научных разработок административно-
правовой организации управления механизмом контроля за пребыванием
иностранных граждан в Российской Федерации и противодействия их
противоправной деятельности в условиях осуществляемой
административной реформы и кардинального изменения законодательства. Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль за пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации и противодействие их противоправной деятельности, сложившейся в Дальневосточном федеральном округе.
На защиту выносятся следующие положения:
на основе сравнительного анализа правового обеспечения механизма противодействия противоправной деятельности иностранных граждан определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве, которые снижают его эффективность;
исследованы формы, методы административно-правовой организации противодействия правонарушениям иностранных граждан и лиц без гражданства, определены причины их низкой эффективности, выявлены условия, способствующие нарушениям законодательства иностранными гражданами;
сформулированы предложения о необходимости создания главного организующего субъекта в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства и координирующего субъекта, а также укрепления взаимодействия между правоохранительными и другими органами исполнительной власти, позволяющие уменьшить количество правонарушений иностранных граждан, тем самым минимизировать угрозы национальной безопасности;
7 - разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и ведомственной нормативной базы в исследуемой сфере.
Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа организации управления механизмом противодействия противоправной деятельности иностранных граждан и правовой базы, регулирующей данный процесс в Российской Федерации и в регионах Дальневосточного федерального округа, подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение его эффективности посредством организующего воздействия уполномоченных органов. Данные рекомендации и предложения применимы в практической правоохранительной деятельности прокуратуры, МВД России и других ведомств. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, в частности, ведомственных нормативных актов, а также в учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались на научно-практических конференциях, в деятельности правоохранительных органов, в разработке проектов нормативных установлений законодательной думы Хабаровского края.
Рекомендации диссертанта внедрены в правоохранительной деятельности подразделений УВД Хабаровского и Приморского краев, Амурской, Еврейской автономной и Сахалинской областей.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 021100 — «Юриспруденция» в дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета, в Дальневосточном юридическом институте МВД России.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов и предложений, изложенных в виде основных
8 направлений совершенствования этой деятельности, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Незаконная миграция, как угроза национальной безопасности
В условиях административной реформы особое значение приобретает административно-правовая организация предупреждения правонарушений среди иностранных граждан и лиц без гражданства, ее содержание должно полностью соответствовать политике государства в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, в структуре общей концепции национальной безопасности. Проблемы национальной безопасности в современных условиях обретают все более глобальный размах и влияют на формирование государственной политики многих стран мира. Совет Безопасности ООН в своей резолюции от 28 сентября 2001 года выразил глубокую озабоченность увеличением в различных регионах мира числа актов терроризма, мотивами которых являются нетерпимость или экстремизм.1 «Успех в борьбе с терроризмом немыслим без ясной стратегии и общепринятой правовой основы. Такая основа заложена в резолюции 1373 и других решениях Совета Безопасности. Но сейчас требуются дополнительные усилия. Это касается и внесения необходимых изменений в национальное законодательство, и присоединения к международным антитеррористическим конвенциям, и завершения работы над новыми международно-правовыми антитеррористическими документами».2 Трагедия чеченской войны и кровавые террористические акты с многочисленными жертвами сегодня стали реалиями жизни Российского общества и государства. Терроризм, безусловно, занимает в списке угроз нации верхнюю строчку - он уже не феномен, а обыденное явление. Борьба с ним весьма сложна и затруднительна по причине крайне неопределенного характера противника и отсутствия объективного критерия успеха. Самое сложное заключается в том, что действия террористов и борьба с терроризмом имеют экстерриториальный характер. В ежегодном послании Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул: «Терроризм несет угрозу жизни и правам человека, дестабилизирует государства и целые регионы мира, встает на пути экономического и социального прогресса. И сегодня международные террористы продолжают совершать акты насилия и убийства мирных граждан, делают попытки спровоцировать хаос и дестабилизировать обстановку в различных регионах мира. И Россия, к сожалению, не является здесь исключением». Обеспечение национальной безопасности, под которой понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации»1, является одной из главных задач государства и необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Учеными и законодателями даются различные трактовки не только понятия безопасности , но и его многочисленных разновидностей . В соответствии с п.п. «б» и «з» чЛ ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. С учетом реальных и потенциальных угроз законодательная и исполнительная власти Российской Федерации определяют первоочередные и перспективные цели, являющиеся исходными позициями для разработки государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности. Стратегия обеспечения безопасности общества и государства, в соответствии с конституционными положениями, является программным документом Президента и Правительства Российской Федерации. Национальная безопасность - понятие многоаспектное, в его структуру входит и общественная безопасность. Общественная безопасность понимается как отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба жизненно важным интересам личности и общества от опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, неконтролируемой миграцией, стихийными бедствиями, катастрофами и иными особыми обстоятельствами. В качестве жизненно важных интересов общества выступает совокупность потребностей и условий, обеспечивающих нормальное существование, жизнедеятельность и прогрессивное развитие личности и общества. Под угрозами общественной безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих реальную или потенциальную опасность объектам общественной безопасности. Возникновение и развитие этих угроз ведет к общественно опасным деформациям в жизни общества либо чревато такими деформациями. Основными видами угроз общественной безопасности являются опасные деяния и иные негативные явления социального, техногенного, природного и иного характера.
Юридическая сущность правоотношений иностранных граждан в связи с их пребыванием в России
Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции РФ и состоит из федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 и иных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан определяется международными договорами. В законе нашли определение такие понятия, как «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «приглашение на въезд в Российскую Федерацию», «миграционная карта» и др. Законодательное определение этих понятий представляется принципиально важным, поскольку это исключает возможность различного их толкования, способствует единству правоприменительной и судебной практик. Основой правового положения иностранных граждан в Российской Федерации является закрепление в законе принципа равенства иностранных граждан с гражданами Российской, Федерации в осуществлении прав и исполнения обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В этом состоит юридическая сущность правоотношений иностранных граждан, в связи с их пребыванием в России. Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных в соответствии с федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. К ним относятся: I .Территории закрытых административно-территориальных образований.1 2.Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.2 3.Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение. 4.Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания. 5. Территории закрытых военных городков. 6. Зоны проведения контртеррористических операций. 7. Зоны экологического бедствия. 8. Пограничная зона. 9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. 10. Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну. II .Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.3 Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. Иностранным гражданам - сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением указанных выше ограничений. Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. В частности, федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 установил, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Представляется, что следовало бы, видимо, повременить с принятием такой нормы, так как допуск к участию в выборах любого уровня иностранных граждан и лиц без гражданства - это серьезное политическое решение, обусловленное тем, что органы местного самоуправления наделены соответствующими властными полномочиями и в их компетенции принятие общественно значимых решений.
Административно-правовые формы и методы противодействия противоправной деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в России
Суть административно-правовой организации противодействия правонарушениям иностранных граждан и лиц без гражданства состоит в содержании административной деятельности органов государственной власти и государственного управления по средствам реализации своих функций в установленных формах и соответствующими методами.
Содержание административной деятельности органов исполнительной власти составляет реализация их функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами.
Реальные жизненные отношения между людьми и органами государственной власти и управления в лице их организаций и должностных лиц имеют различные стороны и формы внешнего выражения. Одни из них охватываются правовым регулированием, а другие - нет. Поэтому правоотношения - это только одна сторона реального общественного отношения, определяемая нормой права, специфическая форма его выражения.
«Право в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание прав и обязанностей неопределенного круга субъектов. В них содержатся предписания, относящиеся к множеству лиц, находящихся в сфере действия правовой нормы. Право в субъективном смысле есть индивидуализируемое право. В нем общие юридические права и обязанности становятся принадлежностью конкретных лиц и таким образом переводят его в плоскость правоотношений» .
Отмечая значимость правовых отношений граждан и органов государственной власти в повседневной жизни, известный правовед прошлого века А. И. Елистратов, утверждал, что «Административное право задается целью упорядочить отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления (слово «административный» происходит от латинского administratio - управление). Задача административного права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного сколько-нибудь значащего уголка этой жизни.»2.
При этом особое место А. И. Елистратов отводил именно правовому упорядочению отношений граждан и государства. «Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено правом. В основу отношений между правящею властью и обывателем должны быть положены общие правила, наперед установленные государственной властью для всех случаев данного рода. Это - юридические нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона. Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как на перед для всех случаев данного рода установленное правило. В публичных отношениях, опирающихся на закон, легче избежать страстности, личного раздражения, каприза, которым поддается решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характеризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило, публикуемое во всеобщее сведение. Благодаря этим достоинствам, строгость закона следует предпочесть обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пусть строгий закон, но все же закон! »1
Административно-правовые формы и методы являются составной частью административно-правовой организации деятельности органов государственного управления в любой области.
Рассматривая административно-правовые формы и методы противодействия правонарушениям иностранцев, следует учитывать общие теоритические определения и дискуссии, ученых - административистов о понятиях, характеристиках административно-правовых форм в области государственного управления.
В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых форм, или административно-правовых форм исполнительной деятельности (по другой терминологии - государственного управления).
По мнению Б. Н. Габричидзе, все это вполне объяснимо и объективно необходимо. Во-первых, конституционно установленное разделение властей обусловливает не только функциональную определенность каждой из трех ветвей единой государственной власти. Она исходит одновременно из объективной необходимости оснащения каждой из названных ветвей власти, в том числе исполнительной власти, соответствующим, наиболее эффективным и пригодным в условиях функционирования данной ветви власти организационно-правовым механизмом. Любая из трех ветвей власти, особенно исполнительная, в силу специфики своей природы и характера не реализуется сама по себе, а требует использования, применения для осуществления практических задач и функций определенной совокупности, точнее, системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления. Речь пойдет именно об определенных формах, применяя которые, органы исполнительной власти призваны обеспечить успешное выполнение предоставленной компетенции.
Поэтому вначале выясним, что понимается под формами исполнительной деятельности, или административно-правовыми формами, а затем рассмотрим их более детально.
Административно-правовая ответственность за нарушение иностранными гражданами законодательства о пребывании на территории России
В «Словаре русского языка» понятие «иностранец» толкуется как гражданин, подданный другой страны1. Этот термин хотя и учитывает различие между гражданином (лицом, принадлежащим к постоянному населению республиканского государства, пользующимся его защитой и наделенным совокупностью политических и иных прав и обязанностей) и подданным (лицом, принадлежащим к постоянному населению монархического государства), является бытовым, а не юридическим. Между тем важно рассмотреть именно юридическое содержание этого понятия.
В «Юридическом энциклопедическом словаре» к иностранным гражданам отнесены лица, не являющиеся гражданами СССР и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранных государств . Данное определение сформулировано и в действующим законе Российской Федерации от 25 июля 2002 г. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации ст.2 иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства3. Его целесообразно принять во внимание, сделав поправку на то, что в Законе учтено наличие монархической формы правления в ряде государств (например, в Великобритании) и указывается на институт подданства.
Аналогичное законодательное определение дано и в статье 3 закона «О гражданстве Российской Федерации», в которой говорится: «Иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства».
Приведенные дефиниции понятия «иностранный гражданин» нельзя признать безупречными. Во-первых, иностранцы могут быть гражданами двух государств (бипатридами), иметь множественное гражданство, и в связи с этим возникает необходимость в уточнении формулировки в части указания на такую возможность. Действительно, в теории государства и права бипатриды выделяются в качестве самостоятельных субъектов правоотношений наряду с иностранцами, из чего следует, хотя и спорный вывод, что иностранцы не могут быть бипатридами и наоборот. Такие неточности в юридических определениях, весьма нежелательны.
Во-вторых, иностранец обязательно должен иметь доказательства принадлежности к другому государству. Хотя в практике не редки ситуации, когда иностранный гражданин не может представить таких доказательств или по каким-либо причинам не желает их предоставлять. В этом случае он автоматически переходит в другую категорию — лиц без гражданства (апатридов).
По смыслу конституционных норм физическое лицо, имеющее гражданство иностранного государства и одновременно гражданство России, не относится к иностранцам, а считается (по гражданству) россиянином.
В соответствии со ст. 62 Конституции гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства.
Коллизия двойного гражданства внутренне присуща такому институту.
Гражданство - юридический факт, и он порождает устойчивую правовую связь человека с государством, «выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей», — говорится в преамбуле к закону Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации». Эта связь должна выражаться, как минимум, в лояльности лица к государству, гражданином которого он является, что вовсе не гарантируется состояние человеком в двойном- гражданстве. Затронутая проблема имеет непосредственное отношение к исследуемой теме.
Если гражданин Российской Федерации находится в определенной правовой связи с Россией, то такая связь вовсе не обязательна для иностранца.
Понятие «иностранец» не следует смешивать с понятием «лицо без гражданства». Такое смешение имеет место в трудах некоторых ученых. Так, известный правовед М. М. Богуславский, опираясь на положения законодательства, утверждал, что лица без гражданства вместе с иностранными гражданами составляют категорию иностранцев1. Действительно, в Конституции СССР 1977 г. (ст. 37) и в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 35) термин «иностранцы» использовался для собирательного обозначения двух категорий физических лиц: иностранных граждан и лиц без гражданства. Некоторые ученые, к примеру Ю. В. Герасименко, вообще разделяют понятие конституционного статуса иностранцев2 и лиц без гражданства и административно-правового статуса этих лиц. Этого же мнения придерживаются и другие авторы указывая, что когда мы характеризуем общее в правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, то используем обобщающий термин (иностранцы). Когда же раскрываем особенности, то говорим соответственно об иностранных гражданах или лицах без гражданства.
Возможность обобщающего понятия «иностранцы» допускает и Д. Н. Бахрах, который считает, что «правовое положение иностранцев и правовое положение апатридов (лиц без гражданства) различается очень незначительно. При первом приближении к исследованию данного вопроса существующими различиями можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации».
