Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Иностранные граждане как субъекты административного права
1.1. Понятие и классификация иностранных граждан 15
1.2. Структура административно-правового положения иностранных граждан 31
1.3. Административно-правовая характеристика порядка пребывания иностранных граждан 54
Глава 2. Содержание административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
2.1. Нормативное правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан 66
2.2. Регистрация иностранных граждан: особенности режимного обеспечения 89
2.3. Применение к иностранным гражданам мер административного принуждения 119
2.4. Специфика административно-правовое обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Сибирском федеральном округе 158
Заключение 181
Список использованной литературы 189
- Понятие и классификация иностранных граждан
- Структура административно-правового положения иностранных граждан
- Нормативное правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан
- Регистрация иностранных граждан: особенности режимного обеспечения
Введение к работе
—Актуальность—темы—исследования"Миграция населения" из одной страны в другую может расцениваться как явление, оказывающее благоприятное воздействие на развитие экономики принимающего государства. Но есть и другая сторона - неконтролируемая миграция, которая влечёт за собой нестабильность государственного правопорядка, диктует необходимость выработки продуманной миграционной политики и надлежащего закрепления правового статуса иностранных граждан. Так, принятая в 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» объявила въезд и пребывание иностранцев фактором благополучия и процветания государства, действие которого неразрывно связано с миграционной безопасностью страны1. Несмотря на это истинная миграционная ситуация требует принятия действенных мер по сокращению количества незаконно пребывающих в стране иностранных граждан. По мнению экспертов, около 10 миллионов человек пребывают в России на нелегальном положении 2 . Причем тенденции к их сокращению не наблюдается.
Между тем, нелегалы представляют значительную угрозу национальной безопасности. Они не состоят на учете в миграционных органах, не платят налоги, не имеют надлежащих документов, и это ограничивает их возможности пользоваться трудовыми, социальными и иными правами, которые предоставляет им российское законодательство. Стремясь минимизировать контакты с официальными институтами, они зачастую вовлекаются в преступные сообщества и совершают уже более серьёзные, чем неисполнение иммиграционных правил, правонарушения. В таких условиях от государства требуется увеличить результативность организационно-правового воздействия на отношения, складывающиеся в
1 Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, утв. Распоряжением Правительства РФ от
1.03.2003 № 256-р // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 10. - Ст. 923.
2 Официальный сайт Федеральной миграционной службы // (25.05.2006 г.)
сфере миграции, обеспечить более эффективную реализацию статуса иностранных граждан, которые должны не только обладать действительной возможностью -пользоваться-правами;~но-и-исполнятБ~возложеннькГ шПшх обязанности.
Актуальность темы исследования обусловливается и обозначенными в нем территориальными рамками, которые представлены особым регионом России - Сибирским федеральным округом. В иммиграционном отношении территория Российской Федерации подразделяется на три самостоятельных района. Для европейской части страны характерна иммиграция из Украины, Молдавии, Азербайджана, Грузии, среднеазиатских государств; для Сибири -из Таджикистана, Узбекистана, Китайской Народной Республики (КНР), Закавказских государств Содружества Независимых Государств (СНГ); в восточной части России преобладают иммигранты из КНР1. Миграционная ситуация в Сибирском федеральном округе определяется его географическим положением и демографическим фактором. Подавляющее большинство иностранных граждан стремится расселяться в южных регионах округа, в крупных населенных пунктах. Кроме того, в перспективе Сибирь станет точкой пересечения и соприкосновения двух миграционных потоков: западного и восточного.
15 января 2007 г. в действие вступил ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и новая редакция ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации . В развитие этих законов были приняты подзаконные акты. Тем не менее, законодательство и практика его применения нуждаются в дальнейшем совершенствовании. В частности, необходимо повышение эффективности административного надзора за пребывающими в стране
Экспертная оценка масштабов незаконной иммиграции на территории Новосибирской области // Документ предоставлен Управлением ФМС России по Новосибирской области.
2 ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18.06.2006 № 109-ФЗ (в ред. ФЗ от 23.07.2008 № 160-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 30. - Ст. 3285.
ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и о признании утратившими силу отдельных положений ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ» ог 30.06.2006 № і Ю-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 30. - Ст. 3286.
иностранцами, что требует изменений процедуры миграционного учета и
регистрации иностранных граждан. До сих пор не решены организационно-
правовые. проблемы,—связанные—с—применением депортации и
административного выдворения иностранных граждан за пределы Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Многогранность диссертационной темы диктует необходимость рассмотреть ряд работ по теории государства и права и конституционному праву. В теоретико-правовых исследованиях обращалось внимание на проблемы правового положения гражданина, изучалась структура правого статуса личности, соотношение понятий «правовое положение» и «правовой статус». В них разрабатывались и иные, имеющие отношение к анализируемой проблематике, понятия: «субъект права», «правовой режим», «правовое регулирование», «правоотношение», «юридическая ответственность». Данные вопросы рассматривались С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, Н.В. Витруком, В.А. Кучинским, О.Э. Лейстом, Н.И. Матузовым, P.O. Халфиной и рядом других авторов.
Большое значение для настоящего исследования представляют работы, в которых анализируется конституционно-правовой статус иностранных граждан. Среди них выделяются исследования С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, Н.В. Витрука, Ю.В. Герасименко, Ю.А. Дмитриева, К.А. Корсика. Выводы этих авторов актуальны для анализа административно-правового положения иностранных граждан. В частности, они предложили определения понятий «иностранец», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», охарактеризовали их соотношение, принципы правового регулирования порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. В работах Ю.В. Герасименко также исследовалась деятельность органов внутренних дел по обеспечению правового положения лиц, не имеющих российского гражданства.
Значительную теоретическую роль выполняют работы, посвященные различным вопросам науки административного права. Они заложили
методолог^ческую___основу диссертационного—исследования; позвшшли
рассмотреть административно-правовые проблемы, связанные с нахождением иностранцев в Российской Федерации. Среди авторов, представляющих данную группу, выделяются А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, А.И. Каплунов, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Максимов, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская.
В последние годы по тематике административно-правового статуса иностранных граждан было защищено несколько диссертаций. В частности можно отметить исследования М.С. Аскерова, А.В. Кондакова, А.А. Котлярова, А.А. Мишуниной, С.А. Прудниковой, И.Ю. Сизова, Н.Н. Сощенко, А.В. Степанова, А.В. Степенко. Основное внимание в них сосредоточено на проблематике соотношения прав и обязанностей иностранцев в сфере государственного управления, отдельных вопросах правового регулирования иммиграционных отношений, но целостная картина административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации должного анализа не получила. Необходимо отметить, что практика регионов Сибирского федерального округа до сих пор не являлась предметом научных исследований. Кроме этого, ряд теоретических вопросов, связанных с административно-правовым положением иностранных граждан, остается дискуссионным.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке научных и методических рекомендаций по совершенствованию законодательства в
области регулирования порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
-Для-доетижения-поставленной-цели"В~диссертации_рассматриваются следующие задачи:
исследовать содержание научных категорий, составляющих научный инструментарий исследования;
провести анализ административно-правового механизма обеспечения пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
- раскрыть особенности административно-правового обеспечения
порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации;
- сформировать предложения по совершенствованию административно-
правовых норм, призванных обеспечивать порядок пребывания иностранных
граждан в Российской Федерации;
проанализировать миграционную ситуацию в Сибирском федеральном округе и факторы, обусловливающие ее специфику;
- исследовать особенности административно-правового обеспечения
порядка пребывания иностранных граждан на территории Сибирского
федерального округа.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с административно-правовым обеспечением порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие административно-правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, и практика их реализации.
Методологическая база и методы исследования. Методологической базой исследования является комплекс современных методов научного познания. В работе использованы системный, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Специфика изучаемой проблемы потребовала обратиться к теории и практике деятельности органов
исполнительной власти, рассмотреть принципы взаимоотношения граждан с органами исполнительной власти, изучить научные достижения в области теориитосударстваи"права7конституци1шнбго, административного права.
Эмпирическая база диссертационного исследования построена на обширном нормативном материале, судебной и административной практике, данных анкетирования, статистическом материале, характеризующем миграционную ситуацию на территории Сибирского федерального округа. Всего было изучено более шестисот дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 и 18.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассмотренных в районных судах Новосибирской, Томской областей, Красноярского края. По вопросам диссертации проанкетировано сто два сотрудника следственных подразделений ГУВД по Новосибирской области и пятьдесят должностных лиц Управления ФМС России по Новосибирской области. В работе использован статистический материал, предоставленный Управлением ФМС России по Новосибирской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые после принятия и введения в действие Федерального закона Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и новой редакции Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» осуществлен комплексный теоретико-прикладной анализ проблем административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Научному исследованию подвергнута правоприменительная практика ряда государственных органов, функционирующих в субъектах Сибирского федерального округа.
Комплексному исследованию подвергнуты научные категории, составляющие научный инструментарий исследования; проведен анализ административно-правового механизма обеспечения пребывания
иностранных граждан в Российской Федерации; раскрыты особенности административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в РоссийскойФедерации и натерритории~СибирскогоПфедерального округа.
Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на
совершенствование законодательства, регулирующего сферу
административно-правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также положения, выносимые на защиту:
1. Содержание административно-правового положения иностранных
граждан определяется их административной правосубъектностью, правами и
обязанностями, предоставленными им административно-правовыми
нормами, юридическими гарантиями их реализации. Эти элементы
взаимосвязаны между собой, ни один из них не может быть реализован в
отрыве друг от друга. Отличие административно-правового положения
граждан и иностранцев определено различным объемом их
административной правоспособности, обусловленного наличием или
отсутствием российского гражданства.
2. В системе субъектов административного права иностранный
гражданин должен быть охарактеризован как индивидуальный субъект, не
наделенный властными полномочиями, не имеющий российского
гражданства и обладающий гражданством (подданством) иностранного
государства.
3. Порядок пребывания (проживания) иностранных граждан - это,
определяемая при помощи административно-правовых норм, группа
общественных отношений, возникающих между государственными органами
и иностранными гражданами, в связи с их нахождением на территории
Российской Федерации.
Регистрация иностранных граждан - это административно-правовой режим, призванный обеспечить эффективный надзор за пребыванием .(проживанием)^в-стране-иностранных-граждангв-основе-которого находится общий запрет на осуществление без регистрации, предоставленных им прав. Запреты и ограничения не должны касаться общечеловеческих прав иностранных граждан, закрепленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права.
Миграционный учет иностранных граждан следует рассматривать как фиксацию в специальных реестрах, предусмотренных законодательством, сведений о личных данных иностранных граждан и информации об обстоятельствах их нахождения в Российской Федерации. Миграционный учет является составной частью регистрации иностранцев. В связи с этим необходимо изменить терминологию действующего миграционного законодательства, распространив регистрацию на лиц, не имеющих российского гражданства, как по месту жительства, так и по месту пребывания.
Следует различать регистрацию граждан Российской Федерации и регистрацию иностранных граждан. Основанием их разграничения является отличие административно-правовых статусов граждан и лиц, не имеющих российского гражданства. Для российских граждан характерна правонаделительная регистрация и уведомительная конструкция регистрационного режима, для иностранцев - правоохранительная регистрация и разрешительный тип режима.
7. Предложения по совершенствованию федерального
законодательства, обеспечивающего порядок пребывания иностранных
граждан в Российской Федерации:
а) в связи с тем, что ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентируют однообразные общественные отношения, целесообразно объединить их в
едином законе. Унификация позволит упростить практику применения иммиграционного законодательства, уточнить категориальный аппарат, расширить_объем—прав-иностранных—граждан- по"отношению ~к""органам миграционного учета;
б) в п. 4 ст. 7 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» нужно увеличить срок обжалования решения
миграционного органа об отказе в выдаче или аннулировании разрешения на
временное проживание с трех до пяти дней, что позволит в большей степени
гарантировать правой статус иностранцев;
в) п. 1 ст. 13 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» дополнить ч. 2: «Иностранным гражданам,
находящимся в Российской Федерации и не зарегистрированным по месту
жительства или месту пребывания, запрещено осуществлять на территории
Российской Федерации трудовую и предпринимательскую деятельность»;
г) ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» необходимо дополнить ст. 15.1 «Право иностранных граждан на
защиту» и ст. 15.2 «Право иностранных граждан на информацию о
персональных данных»;
д) в Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях нужно закрепить пятилетний запрет на въезд в Российскую
Федерацию, установленный для лиц, подвергнутых административному
выдворению за пределы российской территории. В статьях Особенной части
Кодекса административное выдворение должно стать как дополнительным
наказанием, так и основным;
8. Предложения по совершенствованию организационно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих правовое положение иностранных граждан:
а) в Положении о Федеральной миграционной службе отсутствует пункт о функциях данного органа, между тем это общепризнанный элемент правового статуса органа исполнительной власти. В связи с этим в п. II
Положения нужно указать следующие функции: осуществление надзора в сфере миграции; осуществление регистрации и учета граждан Российской Федерации,— иностранных граждан ~~и лиц без- Тражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации; информационное обеспечение деятельности государственных органов в сфере миграции; непосредственное управление миграционными органами Российской Федерации; кадровое обеспечение системы миграционных органов Российской Федерации; организация технического, правового, научного, информационного обеспечения в сфере миграции; прогнозирование миграционной ситуации в Российской Федерации; планирование деятельности миграционных органов Российской Федерации; координация органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции ФМС России;
б) Инструкцию по организации деятельности участковых
уполномоченных милиции привести в соответствие с законодательством о
правовом положении иностранных граждан. Для этого следует внести
изменения в п. 9.7 Инструкции, обязав участкового уполномоченного
милиции вести списочный учет временно пребывающих, временно и
постоянно проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства.
Дополнить Инструкцию п. 9.21: «Участковый уполномоченный обязан
выявлять и, в порядке, предусмотренном законодательством, пресекать
нарушения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без гражданства, а также нарушения правил
привлечения в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы».
Соответствующие изменения должны быть сделаны и в системе отчетности
участковых уполномоченных милиции;
в) необходимо изменить организационный статус территориальных
органов ФМС России, осуществляющих свою деятельность в субъектах
Российской Федерации - центрах федеральных округов. Так, например,
Управление ФМС России по Новосибирской области должно стать органом,
осуществляющим управление территориальными органами ФМС России в пределах Сибирского федерального округа, что следует закрепить в соответствующем Положенииоб Управлении;
г) Управлению ФМС России по Новосибирской области и ГУВД по Сибирскому федеральному округу следует заключить соглашение о сотрудничестве, на основании которого должны быть разработаны соглашения между соответствующими органами внутренних дел и органами миграционного учета в субъектах, входящих в состав Сибирского федерального округа. Основной целью соглашений должно стать повышение эффективности их взаимодействия, направленное на пресечение иммиграционных правонарушений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выносимые на защиту положения важны для развития общей теории административно-правового статуса гражданина. Они могут использоваться в дальнейших исследованиях вопросов административно-правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, а также для увеличения эффективности деятельности государственных органов по обеспечению порядка пребывания на российской территории лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
для совершенствования административного законодательства, ведомственных нормативных правовых актов, призванных обеспечивать порядок пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; - в деятельности органов миграционного учета и органов внутренних дел по обеспечению порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации;
в учебном процессе при изучении студентами дисциплины «Административное право», «Миграционное право», а также специальных курсов по проблемам правового положения иностранных граждан.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования неоднократно обсуждались на научных межвузовских, региональных, общероссийских и международных конференциях. Основные теоретические и практические выводы, изложенные в диссертационном исследовании, были отражены в научных докладах и публикациях автора, в том числе в научных журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований. Положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания дисциплин «Административное право», «Административное право зарубежных стран», дисциплины специализации «Проблемы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации», апробировались в ходе консультирования иностранных граждан.
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка.
Понятие и классификация иностранных граждан
В литературе отсутствует устоявшаяся точка зрения о соотношении понятий «иностранец» и «иностранный гражданин». Сейчас принято говорить о двух подходах в определении объема этих определений: широком и узком. Ю.В. Герасименко так определял содержание этих двух воззрений: «В широком значении «иностранцы» - это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком - лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства» . Широкий подход утвердился в литературе под воздействием положений об иностранных гражданах Конституции СССР 1977 года2. В настоящее время ситуация изменилась. Конституция Российской Федерации использует только вторую категорию, то же можно сказать и о нормативных правовых актах с меньшей юридической силой. Тем не менее, прежний подход в литературе сохранился. Например, А.А. Грешных классифицировала иностранцев «по признаку гражданской принадлежности» на иностранных граждан и лиц без гражданства . Правомерность широкого подхода признали СВ. Романов4, А.К. Корсик5, П.Н. Кобец6. Их мнение обосновывается тем, что «правовой статус лиц без гражданства традиционно приравнивается к статусу иностранных граждан» . О.В. Хабибуллина мотивировала «допустимость использования понятия «иностранец» в работах теоретического и научного характера в качестве терминологического приема, позволяющего охарактеризовать целостность специфического явления -участия в—различных -правоотношениях - с -государством,- его органам й гражданами, организациями лиц, которые не являются его гражданами, говоря об общем правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства»1.
Большинство исследователей правового положения иностранных граждан, в том числе и административно-правого его проявления, придерживаются узкого подхода. Так, А.В. Степанов рассматривал понятие «иностранец, как физическое лицо, находящееся в определенной правовой связи с государством, но не являющееся его гражданином, состоящее в гражданстве (подданстве) другой страны» . Это определение не единственное. Подобный подход был утвержден в работах целого ряда специалистов по правовому положению иностранных граждан. A.M. Арбузкин указывал на различия правовых статусов иностранных граждан и лиц без гражданства, специфика которых проявляется во всех их элементах. «Поэтому более правильным будет понимать под иностранцем физическое лицо, не являющееся гражданином данного государства и состоящее в гражданстве (подданстве) другого государства» . Ю.В. Герасименко отмечал: «Термин «иностранец» должен быть адекватен понятию «иностранный гражданин» и их следует употреблять как равнозначные. Что же касается лиц без гражданства, то они не должны считаться иностранными»4. Такого же мнения придерживался С.А. Авакьян5.
Ю.В. Герасименко предположил, что термин «иностранец» в советском Основном законе появился в результате «технико-юридической погрешности, допущенной законодателем при создании текста Конституции». Такая широкая трактовка понятия «иностранец» -противоречит и принятому" врусском _языке_толков ани1сГданного "терІ шнаТ «Если мы стремимся к максимальной точности правовых категорий, не допускающих двусмысленного толкования, то обязаны строго следовать буквальному значению слов». Кроме того, различие понятий обусловлено и различной правовой связью между государством и иностранцами, государством и апатридами. Если первые, находясь в России, подчиняются как российскому правопорядку, так и правопорядку государства своего гражданства, то лица без гражданства имеют правовою связь только с государством своего пребывания. Иностранные граждане, при этом, связаны со «своим» государством прочными и постоянными юридическими отношениями, связь же лиц без гражданства с любым государством всегда временная и зависит от фактического его нахождения на территории такого государства. Следовательно, между иностранными гражданами и лицами без гражданства имеются юридически значимые различия, которые не позволяют описать их единым термином «иностранцы». «В свою очередь, понятия «иностранный гражданин» и «иностранец» должны считаться полностью идентичными и взаимозаменяющимися» . С этими суждениями стоит полностью согласиться, поскольку они полностью подходят для анализа административно-правового положения лиц, не являющихся гражданами России.
Второй подход к понятиям «иностранец» и «иностранный гражданин» представлен и в действующем законодательстве. Так, категория «иностранец» в современных нормативных правовых актах не используется. Видимо, это связано с имеющемся в литературе мнением о неопределенности этого термина2. Так, в ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства: Напротив, лицо безгражданства - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Причем значительная часть доктринальных определений обращает внимание на фактическое положение лица (не имеющее российского гражданства и являющееся гражданином другого государства). Легальный подход более формализован и адаптирован к практике органов государственной администрации. Иностранное гражданство здесь устанавливается «доказательствами», под которыми следует понимать признаваемый в России документ, подтверждающий личность иностранца и содержащий ссылку на его государственную принадлежность (чаще всего это паспорт). Нормативная дефиниция позволяет должностным лицам милиции и миграционных органов определять статус гражданина лишь по наличию у него соответствующих документов. Возникает вопрос: «А если они утрачены»? Теряется ли статус иностранца в период между выявлением беспаспортного гражданина и подтверждением его правового положения через заграничное представительство государства его гражданства. Думается, что статус лица без гражданства в этом случае презумироваться не должен. Ведь материальная основа его иностранного гражданства сохраняется. Российские органы все равно обращаются к властям иностранного государства, которое оказывает правовую помощь своему гражданину, возобновляя утраченные документы. В этом смысле более точным представляется определение иностранного гражданина, данное в ст. З ФЗ «О гражданстве»: лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства1. Следует отметить, что законы о гражданстве и правовом положении иностранцев были приняты практически одновременно, такое расхождение в основополагающих понятиях свидетельствует об их недостаточной проработанности. Противоречия в законодательстве принято характеризовать как «негативные явления правовой действительности»1 .Понятие "«иностранный гражданин» должно формулироваться, исходя из фактической основы его статуса, поэтому дефиницию ст. 3 закона о гражданстве следует признать более корректной, а определение ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» нуждается в соответствующем изменении.
Структура административно-правового положения иностранных граждан
Вступая в отношения с органами исполнительной власти Российской Федерации, граждане (российские и иностранные), тем самым, реализуют свой административно-правовой статус, то есть пользуются предоставленными им в сфере государственного управления правами и исполняют возложенные на них юридические обязанности. Тем не менее, этим сущность и содержание данной ключевой категории административного права не исчерпывается. В литературе до сих пор нет единства мнений о соотношении понятий «административно-правовое положение» и «административно-правовой статус». Уяснить их сущность возможно через обращение к работам по проблематике общего правового статуса гражданина, а также его административно-правового проявления. В юриспруденции существует две полярные точки зрения об их соотношении.
Сторонники первой считают, что статус не тождественен положению. В.А. Кучинский исходил из того, что правовой статус субъекта является общим понятием по отношению к его индивидуальному правовому положению. Правовой статус по существу своему статичен, правовое положение гражданина включает в себя подвижный элемент и меняется в зависимости от имеющих правовое значение обстоятельств1. Н.В. Витрук рассматривал правовой статус личности в качестве конкретизации ее социального положения, характеризуемого «системой реально складывающихся социальных возможностей в жизнедеятельности индивидов, например, на удовлетворение их потребностей и интересов». Статус устанавливается путем определения в законе наиболее существенных социальных возможностей, которые закрепляются в виде прав, свобод, обязанностей . Такие воззрения разделяют и некоторые административисты. Н.В. Мучкина отмечала: «Суть понятия «правовой статус» ... заключается в том, что это правовое состояние субъекта права, ...поэтому в первую очередь следует говорить о правовом положении, а уже затем (в случае у]зегуїшр1)м1Гй"соответствующими нормами права) - о правовом статусе. Иными словами, можно сказать, что «правовое положение» первично по отношению к «правовому статусу»1.
Второй подход базируется на утверждении о равнозначности рассматриваемых категорий. Н.И. Матузов указывал на неоправданность попыток проводить между ними различия. В этом, по его мнению, «нет ни теоретической, ни практической необходимости ... Статус - это и есть положение, состояние кого-либо, чего-либо. Перед нами синонимы» . Представляется, что данное убеждение отражает взгляды значительной части правоведов. В.И. Новоселов рядом с термином «правовое положение» помещал в скобках понятие «статус», тем самым, подчеркивая их тождественность3. В одной из первых работ по вопросам административно-правового положения гражданина он прямо назвал их синонимами4. Н.Ю. Хаманева также допускает замену «статуса» «положением»5. К таким же выводам приходят многие исследователи правового (в том числе административно-правового положения) лиц, не имеющих российского гражданства6. Подводя итог споров о соотношении названных понятий Ю.В. Герасименко заметил: «Предпочтительна позиция ученых, которые считают, что предложение различать правовой статус и правовое положение личности, ничего не меняющее по существу, лишь усложнит использование данных терминов. Таким образом, термины «правовой статус» и «правовое положение» являются тождественными понятиями и проводить различие между ними не следует. Доводом за такое решение вопроса является и то, что отечественный законодатель традиционно принимает эти термины как синонимы» . Действительно, юридический категориальный аппарат должен обладать качеством простоты, под которой следует понимать простоту восприятия адресатами правового регулирования. Научную конструкцию, в объем которой входят права и обязанности субъектов, нужно адаптировать к нормативному закреплению, а значит и использованию в процессе правоприменения. Представляется, что любой взгляд о нетождественности определений «правовой статус» и «правовое положение» будет довольно сложно выразить в нормативно-правовых актах. Поэтому следует согласиться с мнениями об их равнозначности.
Нет единства мнений и по поводу содержания административно-правового статуса иностранцев. Важность проблемы обусловлена тем, что многие исследователи дают определение правового (административно-правового) положения через перечисление его элементов. Различные авторы сходятся лишь в том, что основу правового статуса составляет совокупность прав и обязанностей . Причем отраслевой статус является конкретизацией, с учетом предмета и метода данной отрасли, общего правового статуса субъекта3. Традиционно права рассматриваются в связке со свободами. Н.В. Витрук определял их, как материально обусловленные, юридически закрепленные и гарантированные возможности индивида обладать и пользоваться конкретными социальными благами: социально-экономическими, политическими, личными. Справедливо и его замечание об отсутствии принципиальных различий между правами и свободами, как в социальном, так и в юридическом значении . Некоторые специалисты так и ограничились конструкцией правового положения на уровне «права (свободы)-=-обязанности»т Среди административистов такое определение находим у В.Д. Сорокина2 и И.В. Пановой3.
Большинство авторов, тем не менее, наслаивают на эту основополагающую конструкцию иные элементы. Наиболее объемно она представлена в одной из работ В.И. Новоселова, выделявшего десять составляющих правового положения гражданина: цели и условия регулируемого нормами права поведения (деятельности и правомерного бездействия) граждан, права, правоспособность, свободы, способность иметь свободы, обязанности, дееспособность, права-обязанности, юридический долг . Безусловно, такой перечень слишком широк. Серьезные возражения вызывает определение статуса через цель поведения, способность иметь свободы, права-обязанности, юридический долг. Чаще всего в структуру правого статуса включают гарантии реализации прав и обязанностей, ответственность, правосубъектность, иногда гражданство и принципы. Это заставляет подробнее рассмотреть их понятийную принадлежность.
Нормативное правовое обеспечение порядка пребывания иностранных граждан
В юридический литературе под нормативным правовым обеспечением (гарантированием) понимается необходимость фактической реализации и надежной охраны прав и обязанностей участников правоотношений . Первым уровнем гарантирования правового порядка должно стать создание качественных правовых норм, закрепляющих права и обязанности, систематизированных и удобных для их восприятия. Так, А.Е. Лунев считал, что правовое положение личности зависит от того, насколько совершенно законодательство в сфере государственного управления . Следует согласиться с Н.В. Витруком, выделившим еще ряд направлений обеспечения статуса граждан: конкретизация пределов (границ) прав и обязанностей; нормативное установление юридических фактов, с которыми связывается их осуществление; определение процессуальных форм взаимодействия субъектов; установление мер поощрения и льгот для стимулирования их эффективной реализации . Рассмотрим каждое из направлений нормативного правового обеспечения порядка пребывания иностранных граждан.
Исторически в России существовало два подхода, в рамках которых определялся порядок пребывания лиц, не имеющих российского гражданства. Сторонники первого считали, что данная сфера должна быть урегулирована несколькими основополагающими нормативными правовыми актами. В итоге современный законодатель выбрал второй подход, ориентировавший на необходимость принятия одного базового закона. Точкой отсчета в этом случае следует считать вступление в действие в 1982 г. Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», нормы"которого определяли основу порядкаПребывания иностранных граждан на советской территории . На тот момент Закон обладал рядом преимуществ. В литературе обращалось внимание на его соответствие принципам международного права, отмечалась важность правового закрепления режимов временного и постоянного пребывания иностранцев, впервые в нормативном правом акте с высокой юридической силой закреплялись основания их высылки за границу . При этом он не был лишен и недостатков. Практически сразу после принятия Закона появились предложения рассматривать его в качестве первого этапа кодификации иммиграционного законодательства . Оценка советской доктрине была дана Ю.А. Дмитриевым и К.А. Корсиком. Значение Закона 1981 г., по их мнению, состояло в том, что он был первым нормативным правым актом, регулировавшем основные вопросы правового положения иностранцев в СССР. Он опирался не только на исходные принципы советской Конституции, но и на правила, сложившиеся на практике и дополнявшие пробелы законодательства4.
Образование Российской Федерации повлекло существенные проблемы нормативного правого обеспечения порядка пребывания иностранных граждан. Чрезмерно общие формулировки, продолжавшего действовать советского Закона, превратились в декларации, не отвечавшие новым реалиям (открытости границ). В литературе отмечалось несоответствие его норм и практики их применения российской Конституции5. В результате пробелы в законодательном регулировании восполнялись подзаконными актами, зачастую ограничивающими права лиц, не имевших российского гражданстваГПричем на неправомерность таких ограничений указывала еще в 1970-м г. М.Я. Шиманова1. Необходимость систематизации «разрозненных законодательных и ведомственных норм, регламентирующих специфические черты административной ответственности иностранных граждан», доказывал также В.И. Олефир . Вывод о невозможности применения такого закона в демократическом государстве заставил ученых задуматься о структуре и содержании нового иммиграционного законодательства.
Обращая внимание на комплексность и сложность отношений, возникающих в связи с нахождением иностранцев в России, Ю.В. Герасименко предлагал разработать новый закон, в котором будут четко определены важнейшие правила пребывания иностранных граждан. В нем предлагалось урегулировать порядок их въезда и выезда, пребывания и трудоустройства, закрепить основания отказа во въезде и выдворения с территории Российской Федерации3. Встречались и иные мнения. Например, Сенкевич А.И., не отрицая необходимости принятия федерального закона о правовом положении иностранных граждан, настаивал на подзаконном регулировании правил их пребывания4 . Ф.Е. Колонтаевский связывал решение проблемы эффективности процесса управления миграцией с его регламентацией в нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус соответствующих ведомств . Российский законодатель остановился на традиционном подходе. В июне 2002 г. был принят ФЗ «О правовом положении иностранных, граждане Российской Федерации»7 Первое чтение законопроект прошел еще 16 июня 1999 г. и к повторному рассмотрению был существенно переработан. Если первоначальный вариант во многом повторял положения советского Закона, то к следующему чтению депутаты предприняли попытку преодолеть его излишнюю декларативность. Новый закон об иностранцах, по сравнению со своим предшественником, существенно обогатился административно-правовыми нормами. В нем впервые довольно подробно были закреплены регистрация и учет иностранных граждан, контроль за их пребыванием, порядок депортации.
Из тридцати восьми статей этого нормативного правового акта (в первоначальной редакции) значительное большинство регулируют отношения иностранцев с российскими органами исполнительной власти. Исключение составили лишь две статьи: ст. 12 — отношения иностранных граждан к избирательному праву; ст. 36 - приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Законом. Теперь подзаконные акты не устанавливают дополнительных прав и обязанностей лиц, не имеющих российского гражданства, они лишь регулируют деятельность соответствующих органов, направленную на их реализацию.
Регистрация иностранных граждан: особенности режимного обеспечения
В административно-правовой сфере могут быть выделены отдельные группы отношений, испытывающих потребность в особых административно-правовых режимах . Одним из необходимых косвенных рычагов государственного регулирования ряда общественных отношений, где возникает необходимость в государственном контроле является институт регистрации 2 . В доктрине регистрация рассматривается как единый комплексный административно-правовой режим . С формальной стороны следует признать, что институт регистрации реализуется в рамках регистрационного режима. По мнению А.Ф. Ноздрачева именно режимное регулирование позволяет гарантировать надлежащее развитие управленческих правоотношений 4 . По классификации С.С. Алексеева регистрационный режим следует признать разрешительным, поскольку субъекты регистрационных отношений обладают только теми правами, которые прямо предусмотрены в нормативных актах . Результат особого воздействия на данный участок общественных отношений заключается в сообщении невластным субъектам определенных прав а точнё 1юзможности их реализовать. Регистрационный режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с иностранными гражданами2. Именно в рамках режима государство может привлечь достаточное количество правовых средств необходимых для обеспечения пребывания в стране иностранных граждан. Следует согласиться с С.Д. Хазановым, утверждавшем о конституционной специфике нормативного регулирования отношений между публичной администрацией и физическими лицами. Поскольку участие в правоотношениях гражданина сразу включает в работу нормы, обязывающие администрацию подходить к реализации государственно-властных полномочий в соответствии с содержанием ст. 18 Конституции РФ3.
Регистрационный режим можно связать с административно-распорядительным процессом. П.И. Кононов выделил в его структуре несколько производств, регистрационное поставил на первое место . Схожие точки зрения находим у В.Д. Сорокина5 и И.В. Пановой. Причем И.В. Панова обособляет производство по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, отделяя его от регистрации граждан России6. Такое дополнение вполне оправдано. Необходимость процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации нормативных правовых актов уже неоднократно отмечалась в научной литературе по административному праву . Категория регистрационного производства соотносится с необходимостью обеспечения приоритета конституционных прав человека, поскольку -сужает—до—нормативно-определенного минимума " смотрение органа государственной власти по отношению к иностранным гражданам. Теоретическое утверждение о существовании регистрационного производства нуждается в практическом воплощении, предполагающем создание необходимых нормативно-правовых актов, подробно описывающих все его стадии. Ведь производство следует понимать как особую разновидность юридической процедуры, требующую высокой степени правовой регламентации 2 . Как представляется, в настоящий момент нормативно-правовая основа регистрационного режима, обеспечивающего статус иностранных граждан, далека от совершенства. Состояние действующего законодательства и практика его реализации не позволяют говорить о существовании действенного производства, но в идеале оно необходимо и, соответственно, является частью абстрактной модели данного режима. Нужно отметить, что объемы понятий регистрационный режим и регистрационное производство различаются. Правовой режим предполагает привлечение специфического набора правовых средств, необходимых для регулирования определенного участка общественных отношений. Производство, со свойственной ему процессулизацией - это лишь часть режимного регулирования. Режим также определяет цель и задачи такого воздействия, способы и типы правового регулирования, устанавливает материальную основу производства.
В литературе имеется две точки зрения о цели регистрационного режима в целом и, режима, призванного обеспечить пребывание (проживание) в России иностранных граждан, в частности. Одни авторы обозначают в качестве такой цели государственный контроль и учет , другие, указывают на необходимость предоставления невластным субъектам -некоторых -прав,—обеспечения их—реализации 3 "."""Иногда" " эти цели объединяются4. Думается, что цель регистрации должна определяться исходя из основного предназначения тех действий, которые осуществляются участниками правоотношений в условиях данного режима. Лидирующими субъектами здесь выступают органы ФМС, а права иностранных граждан, обусловленные прохождением регистрации, возникают вокруг их основной обязанности - зарегистрироваться (явиться в установленный срок, предоставить необходимые документы, совершить установленные в законе действия). Получив регистрацию в России, они приобретают возможность реализовать значительное количество прав, предоставленных им российским законодательством. С другой стороны неисполнение регистрационных обязанностей может послужить основанием для высылки такого иностранца из Российской Федерации.
Представляется, что описанная схема призвана обеспечить должный надзор за тем, как иностранные граждане выполняют свои обязанности. В противном случае, эта конструкция выглядит слишком сложной, обросшей ненужными процедурами. Если надзор - это побочный эффект регистрации, то зачем тогда данная процедура? В такой ситуации вполне достаточно проводить явочный учет въезжающих в населенные пункты иностранцев, вносить сведения о них в соответствующие реестры, а возможность реализации прав предоставлять им с момента въезда в Россию. Тогда и выдворять иностранных граждан за отсутствие у них регистрации по месту пребывания или жительства также представляется излишним. Но практика идет совсем в ином направлении. Прав В.М. Безденежных, утверждавший: «Регистрация имеет своим назначением проверить правильность ранее совершенных действий, законность возникших правоотношений и поставить их на учет с целью осуществления административного надзора» . Д.В. Осинцев также объясняет регистрацию граждан по месту жительства и пребывания целями текущего административного надзора .
