Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административное принуждение иностранных граждан и лиц без гражданства в случае нарушения миграционного законодательства 14
1.1. Административное принуждение в системе государственного принуждения иностранных граждан и лиц без гражданства 14
1.2. Понятие административного принуждения, применяемого в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства 25
1.3. Виды административного принуждения иностранных граждан и лиц без гражданства, применяемые в случае нарушения миграционного законодательства 36
Глава 2. Удаление иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации как административное принуждение 64
2.1. Основания и виды удаления иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства 64
2.2. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение миграционного законодательства 77
2.3. Депортация иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение миграционного законодательства 95
2.4. Реадмиссия иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение миграционного законодательства 104
2.5. Соотношение административного выдворения, депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение миграционного законодательства из Российской Федерации 113
Заключение 124
Библиографический список 130
Приложение 153
- Административное принуждение в системе государственного принуждения иностранных граждан и лиц без гражданства
- Понятие административного принуждения, применяемого в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства
- Основания и виды удаления иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства
- Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение миграционного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования связана с возрастающими потоками международной миграции населения, что является следствием различий в экономическом, демографическом и демократическом развитии стран. Нехватка рабочих мест в странах происхождения* мигрантов также является' одним- из факторов, стимулирующих увеличение миграционных потоков1.
За последние 50 лет можно проследить существенный рост международной миграции: в 1960 г. в мире насчитывалось 76,млн человек, живущих не в тех странах, где они родились; в 1970 г. — 82 млн человек; в 1980 г. — 100 млн человек; в 1990 г. — 154 млн человек". По оценке ООН, в середине 2010 г. в мире насчитывалось околОі214 млн международных мигрантов, что на 19 млн человек больше, чем в середине 2005 г., и на 35,5 млн человек больше, чем в 2000 г. В этой связи последнюю четверть XX в. многие исследователи именуют «эрой миграции». В ряде ключевых стран с 60-х гг. прошлого столетия начался активный.процесс либерализации иммиграционной политики и, таким образом; был разрешен не поощрявшийся ранее массовый прием мигрантов .
Анализ миграционной ситуации на международном рынке труда позволяет отметить, что в «орбиту мировых миграций»5 вовлечены практически все страны, что само по себе беспрецедентно в истории'. 1 См., напр.: Управление международной трудовой миграцией : учеб. пособие. Вып. 1 / Международ. орг. труда ; Гос. ун-т упр., Ин-т упр. миграц. процессами, каф. упр. мнграц. процессами ; [Рощин Ю. В., Волох В. А., Куценко Т. И.]. М. : Авангард, 2006. С. 8-9; Koser К. International Migration: A Very Shot Introduction. Hampshire : Oxford University Press, 2007. C. 28. 2 См.: Глущенко Г. И., Пономарев В. А. Миграция и развитие. М. : ЗАО «Издательство "Экономика"», 2009. С. 11. 3 См.: International Migrant Stock: The 2008 Revision // Development : cam. URL: (дата обращения: 26.02.2011). ' См.: Ионцев В. А. Миграция населения // Международная миграция. Прил. к журналу «Миграция в России». 2001. Вып. 3. С. 19. 5 Управление международной трудовой миграцией. С. 21. г> См.: Там же.
Россия также участвует в процессах глобализации: в 2010 г. количество иностранных граждан и лиц без гражданства , въехавших в Россию, составило более 13,6 млн человек . Учитывая масштабы иммиграции в Россию, миграционное законодательство становится одним из основных направлений государственного регулирования: «В настоящее время одной из проблем, на решение которой направлена правоохранительная функция государства, является незаконная миграция»9.
В 2010 г. ФМС России активизировала проверки соблюдения миграционного законодательства (их количество увеличилось на 20 %). Было составлено более 2,5 млн протоколов об административных правонарушениях: наложено штрафов на сумму, превышающую 7,5 млрд руб., в отношении 29 тыс. иностранных граждан вынесены решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации (далее — административное выдворение)10.
Однако помимо административного выдворения к иностранным гражданам, нарушившим миграционное законодательство, применяется депортация и передача иностранных граждан Россией иностранному государству на основании международных договоров РФ о реадмиссии (далее — реадмиссия).
Анализ административного выдворения и депортации из России за нарушение миграционного законодательства, а также реадмиссии иностранных граждан свидетельствует о все больших масштабах применения указанных видов административного принуждения, а возрастающее количество заключенных Российской Федерацией международных договоров 7 Национальным законодательством для лиц без гражданства устанавливаются ге же правила, что и для иностранных граждан, поэтому в настоящей работе понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства». 8 См.: 26 января 2011 г. состоялось расширенное заседание коллегии Федеральной миграционной службы «Итоги деятельности ФМС России в 2010 году и перспективы ее деятельности в 2011 юду» // Федеральная Миграционная Служба : официальный сайт. URL: detail.php?ID=41410&phrase_id=7324181 (дата обращения: 26.02.2011). 4ХабриеваТ. Я. Миграционное право России: теория и практика. М. : Юрнд. фирма «КОНТРАКТ», 2008. С. 180. 10 См.: 26 января 2011 г. состоялось расширенное заседание коллегии Федеральной миірационноіі службы ... о реадмиссии — о динамике, направленной на удаление с территории РФ лиц «дипломатическим» способом.
Отметим, что в случае нарушения иностранными гражданами законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах возможно лишь административное выдворение, а в случае нарушения законодательства о Государственной границе РФ (далее — Государственная граница) — виды* удаления, большинство из которых отличается от применяемых в отношерши иностранных граждан, нарушивших миграционное законодательство, и они требуют отдельного исследования.
Вместе с тем, учитывая многообразие видов административного принуждения иностранных граждан, имеющих целью их перемещение через Государственную границу, научный интерес представляет рассмотрение каждого из видов удаления иностранных граждан- в случае нарушения миграционного законодательства в качестве мер административного принуждения.
Для организации и осуществления названных видов удаления незаконно находящихся иностранных граждан, из Российской Федерации важным является изучение миграционного законодательства, закрепившего основания их удаления и полномочия органов исполнительной власти по административному принуждению иностранных граждан.
Изложенное свидетельствует об актуальности темы настоящего диссертационной работы и необходимости научного исследования данных вопросов.
Степень научной разработанности темы. Значительное внимание проблематике административного принуждения как вида государственного принуждения уделяли, такие ученые, как С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Д. П. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, А. С. Дугенец, М. И. Еропкин, А. И. Каплунов, А. П. Клюшниченко, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, В. Г. Розенфельд,
Б. В. Российский, А. В. Серегин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, В. Г. Татарян, А. П. Шергин и др.
Вопросы административного выдворения, депортации либо реадмиссии исследованы в научных трудах С. А. Герасимова, В. Ю. Горбунова, О. В. Катаевой, А. В. Кондакова, Н. В. Поляковой и других авторов.
Изучение видов удаления иностранных граждан из России за нарушение миграционного законодательства как мер административного принуждения показало, что, несмотря на несомненную значимость данной проблемы, в настоящее время опубликовано небольшое количество работ, имеющих в основном эпизодический характер исследования указанного вопроса. Этим фактом обусловлен выбор темы диссертации, основу которой составили работы вышеуказанных ученых.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе удаления иностранных граждан из Российской Федерации в случае нарушения ими миграционного законодательства.
Предметом диссертационного исследования являются научно-іеоретические концепции по вопросу удаления иностранных граждан из России в случае нарушения ими миграционного законодательства, его правовое регулирование, правоприменительная практика органов исполнительной власти, судебная практика по административному выдворению, депортации и реадмиссии.
Целью диссертационного исследования является изучение общественных отношений, складывающихся в связи с удалением иностранных граждан из России, для совершенствования правового регулирования и повышения эффективности способов удаления иностранных граждан из Российской Федерации в случае нарушения миграционного законодательства как мер административного принуждения.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: рассмотреть административное принуждение в системе государственного принуждения иностранных граждан; исследовать понятие административного принуждения, применяемого в отношении иностранных граждан; проанализировать виды административного принуждения иностранных граждан, применяемые в случае нарушения миграционного законодательства; исследовать основания и виды удаления иностранных граждан из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства; рассмотреть административное выдворение иностранных граждан за нарушение миграционного законодательства как меру административного принуждения; изучить депортацию иностранных граждан за нарушение миграционного законодательства как меру административного принуждения; рассмотреть реадмиссию иностранных граждан за нарушение миграционного законодательства как меру административного принуждения; исследовать соотношение административного выдворения, депортации и реадмиссии иностранных граждан из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства.
Методологическую основу исследования составляет сочетание таких общенаучных и специальных методов исследования, как диалектический, формально-логический, структурно-функциональный, сравнения, системного и комплексного анализа, статистический, психологический и др. Также при написании работы использованы частноправовые методы научного познания — формально-юридический и сравнительно-правовой.
Нормативную базу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации" (далее — Конституция), международных правовых актов, в частности Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. ~, 11 См.- СЗ РФ 2009. № 4. Ст. 445. |2См.:РГ. 1995. 5 аир.
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.)13 и протоколов к ней, Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.14, международных договоров РФ о реадмиссии, а также федеральных законов, например Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ15 (далее — КоАП), Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о правовом, положении иностранных граждан), и подзаконных, правовых актов в миграционной сфере.
Эмпирическую базу исследования составили решения Европейского суда по правам человека, судебная практика, правоприменительная практика органов исполнительной власти, ходатайства (запросы) о реадмиссии, направленные ФМС России компетентным органам иностранных государств в соответствии с международными .договорами РФ о реадмиссии, обращения граждан, поступившие в ФМС России и ее территориальные органы, статистические материалы ФМС России по вопросу удаления иносіранньїх граждан из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства в период с 2007 по 2011 гг., а также доклады о результатах и основных направлениях деятельности ФМС России на 2008-2012 гг.
Научная новизна исследования заключается во всестороннем исследовании ранее малоизученной проблемы удаления иностранных граждан из Российской Федерации в случае нарушения миграционного законодательства как совокупности мер административного принуждения.
В работе сформулированы неизвестные положения и выводы относительно административного принуждения, применяемого в отношении иностранных граждан с целью их удаления из Российской Федерации в случае нарушения миграционного законодательства. Проведено изучение актуальных проблем нормативного правового регулирования миграционного 13 См.: СЗ РФ 1998 № 20. Ст. 2143. "См.: ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291. 15 См.: СЗ РФ. 2002. № і (ц. 1). Ст. 1. 16 См.: Там же. № 30. Ст. 3032. законодательства и правоприменительной практики в области удаления иностранных граждан с территории РФ, разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию рассматриваемого института. На защиту выносятся следующие положения:
Аргументируется целесообразность введения единого термина «удаление» для перемещения иностранных граждан через Государственную границу за пределы Российской Федерации. Данный термин отражает принудительный характер административного выдворения, депортации и реадмиссии- как мер административного принуждения, направленных на обеспечение реализации российского законодательства. Применение единого термина позволит выработать общее доктринальное понимание рассматриваемых мер с его последующим законодательным закреплением, что будет способствовать совершенствованию механизма перемещения иностранных граждан за пределы Российской Федерации, установлению единого порядка исполнения принимаемых решений и их правовых последствий.
Предлагается классификация видов удаления иностранных граждан из Российской Федерации. Можно выделить удаление при наличии межгосударственного взаимодействия и удаление в отсутствие такого взаимодействия; удаление иностранных граждан, нарушивших миграционное законодательство, законодательство о Государственной границе либо законодательство о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах; удаление иностранных граждан в государство, являющееся страной их гражданской принадлежности, пребывания или проживания, либо в государство, с территории которого они незаконно прибыли.
Делается вывод о том, что меры административного принуждения, осуществляемые органами исполнительной власти в отношении иностранных граждан, следует именовать мерами внешнеадминистративного принуждения и отличать их от мер административного принуждения, установленных административно-правовыми нормами, регулирующими внутриорганизационные отношения, возникающие в процессе деятельности миграционных органов.
Утверждается, что административное выдворение одновременно является мерой административной ответственности иностранного гражданина и административно-восстановительной мерой, служащей восстановлению нарушенного им правового порядка и не носящей карательного характера, а депортация и реадмиссия — мерами административного пресечения» и административно-восстановительными мерами.
Сформулировано положение о дуалистическом характере процедуры приема-передачи иностранных граждан на основании международных договоров РФ о реадмиссии. Предлагается выделять внутреннюю и внешнюю реадмиссию. Внутренняя реадмиссияі применяется при передаче Россией незаконно находящегося иностранного гражданина иностранному государству. Внешняя реадмиссия не связана с механизмом административно-правового принуждения, осуществляемым российскими органами государственной власти, а применяется по инициативе компетентных органов иностранных государств в отношении граждан третьих государств и лиц без гражданства.
Предлагается, система мер, направленных на совершенствование механизма административного принуждения иностранных граждан в случае нарушения миграционного законодательства. Обосновывается необходимость законодательно закрепить в КоАП новую меру ответственности — запрет на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию в течение определенного периода времени; установить, помимо закрепленных санкций за административное правонарушение в области нарушения миграционного законодательства, административный арест иностранного гражданина; ввести новый состав административного правонарушения за непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Редакции соответствующих статей приведены в приложении к диссертации.
7. Доказывается необходимость законодательного закрепления передачи иностранных граждан, в отношении которых принято решение об административном выдворении либо депортации, на основании международных договоров РФ о реадмиссии. Предлагается содержать таких лиц в специальных учреждениях по реадмиссии, а в случае отсутствия таковых — в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ: При этом целесообразно установить особый порядок финансового обеспечения процедуры реадмиссии. Редакции соответствующих статей приведены в приложении к диссертации.
Теоретическая значимость исследования заключается в расширении и углублении научных представлений об административном принуждении, применяемом' в отношении иностранных граждан с целью их удаления из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства.
Содержащиеся в.работе выводы и предложения способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов, научных представлений об административном принуждении и удалении иностранных граждан из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства.
Настоящая диссертация определяет новые подходы к- научно-теоретическому исследованию проблем административного принуждения, способствует углублению знаний в отношении удаления иностранных граждан из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства, которые могут быть использованы в научно-исследовательских работах по данной проблематике.
Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию миграционного законодательства в части правового регулирования удаления иностранных граждан из Российской Федерации в случае нарушения миграционного законодательства, а также осуществления правоприменительной деятельности органов исполнительной власти.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания в юридических вузах курсов административного права, при разработке пособий и рекомендаций для повышения квалификации сотрудников органов исполнительной власти, применяющих меры административного принуждения на практике.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения и основные выводы исследования были представлены на конференциях: «Судебная реформа в современной России: к 140-летию судебной реформы» (МГЮА и РАП, декабрь 2004 г.); «Первые Всероссийские Державинские чтения» (РПА Минюста России, октябрь 2005 г.); «Четвертые Всероссийские Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2008 г.); «Пятьте Всероссийские Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2009 г.); «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (РПА Минюста России, июнь 2010 г.); «Шестые Всероссийские Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2010 г.); «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (РПА Минюста России, май 2011 г.).
Результаты диссертационного исследования включены в учебный курс административного права, отражены в 12 научных публикациях автора.
Структура диссертации отражает логику исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Административное принуждение в системе государственного принуждения иностранных граждан и лиц без гражданства
Для определения сущности и содержания административного принуждения необходимо рассмотреть понятие и виды мер государственного принуждения.
В каждом обществе существует определенный порядок: общественные отношения урегулированы, социальными нормами, которые устанавливают правила поведения людей. Каждый человек должен поступать (действовать) исходя из установленных в обществе правил поведения, в случае нарушения которых он претерпевает неблагоприятные последствия. Отметим, что существует принуждение (например, к исполнению обязанностей, к соблюдению запретов), которое является одним из методов, необходимых для защиты общества от действий (бездействия), нарушающих установленные предписания, а также для поддержания его организованности и порядка.
Сущностью любого принуждения является такое воздействие, в результате которого человек действует вопреки своей воле и в интересах принуждающего. Принуждение оказывается на каждое лицо, находящееся на определенной территории вне зависимости от его гражданской принадлежности.
Принуждение представляет собой реакцию общества на действия (бездействие) лиц, влекущие неблагоприятные последствия как для отдельных лиц, так и общества в целом. Вместе с тем если нет таких действий (бездействия), то и нет неблагоприятных последствий, отсутствует принуждение. Кроме того, зачастую те действия, к которым общество принуждает лицо, может быть последним реализовано ввиду его свободного вол еизъявления.
«В течение столетий право и насилие отождествлялись, особенно — в обыденном сознании; с правом связывалась готовность его отстаивать» . По мнению Р. Иеринга, «меч без весов есть голое насилие, весы без меча — бессилие права» . С появлением государства и законодательства принуждение к соблюдению и исполнению норм права становится государственным по своему характеру и осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами .
Принуждение является методом государственного управления, наравне г- 20 с которым в юридической литературе выделяют метод убеждения , -представляющий собой «совокупность средств, приемов и способов воздействия на сознание человека с целью формирования у него мнения об осознанном и добровольном соблюдении и исполнении правовых предписаний»21.
Указанные методы представляют собой «систему способов организующего воздействия государства (органа управления, должностного лица) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления»"". Российское государство также строит свои отношения с гражданами на основе «убеждения граждан в правильности своей политики и принуждения в отношении тех, чьи устремления и действия расходятся с нормами права»2 .
Названные методы используются в совокупности для осуществления воздействия на волю, сознание и поведение людей как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, и целью этих методов является обеспечение правопорядка.
Цель метода убеждения — «обеспечить добровольное и сознательное соблюдение правопорядка, а также обязанностей перед обществом и государством»24. Метод убеждения оказывает воздействие на человека, создавая «внутренние моральные стимулы, потребность правомерного 25 г. г поведения» . В этой связи метод убеждения применяется с целью стимулирования правомерного поведения субъектов правоотношений. Принуждение «заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других. граждан»26.
Согласимся, что «метод принуждения имеет по отношению к методу убеждения вспомогательное значение и должен применяться к лицам, совершившим правонарушение, недобросовестно выполняющим свои обязанности перед обществом и государством, а также в необходимых случаях для обеспечения общественной безопасности»" . Принуждение «исключает решение человека из цепи детерминации»
Понятие административного принуждения, применяемого в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства
В научной литературе среди мер государственного принуждения выделяют административное (административно-правовое) принуждение3", которому присущи ранее рассмотренные признаки государственного принуждения с учетом особенностей, характерных для административного принуждения.
Административное принуждение имеет «своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления»53. Л. Л. Попов указывает, что «меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является) результатом проявления их государственно-властных полномочий»54.
Верным представляется утверждение, что административное принуждение «используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления»55 и может применяться как за административные правонарушения, так и в целях обеспечения общественной безопасности, т. е. к лицам, не совершившим правонарушения»5 .
М. И. Еропкин полагает, что административное принуждение — это «применение органами- государственного управления, судами (судьями), а в случаях делегирования соответствующих государственно-властных полномочий -— общественными организациями установленных законом мер, состоящих в принуждении к исполнению гражданами, должностными лицами юридических обязанностей в целях прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечение общественной безопасности» . В определении приводятся органы, уполномоченные применять административное принуждение: помимо органов государственной власти и судов автор обоснованно выделяет общественные организации, которым государство делегирует полномочия по применению административного принуждения, а в качестве цели применения административного принуждения отмечает прекращение противоправных действий, привлечение к ответственности за административные проступки или обеспечение общественной безопасности.
Л. Л. Попов выделяет два основания применения административного принуждения: «во-первых, совершение административного правонарушения, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой (например, эпидемий, эпизоотии, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств), при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения со тех или иных опасных последствий, их локализации» . Вместе с тем в приведенной классификации не учтены случаи применения мер административного принуждения в отношении лиц, не совершивших административное правонарушение, но нарушающих существующий правовой порядок.
Р. В. Нагорных основания применения административного принуждения сводит к наличию юридического факта: «...в качестве оснований применения мер административно-правового принуждения выступают различные юридические факты, в том числе совершение или угрозы совершения правонарушений, а также наступление различных чрезвычайных ситуаций, создающих реальные угрозы интересам личности, общества и государства» . Б. П. Кондрашов указывает, что меры административного принуждения в процессе деятельности по обеспечению общественной безопасности: применяются как в целях предотвращения угроз общественной безопасности и наступления вредных последствий, исходящих от явлений (фактов) социального, природного и техногенного характера, так и в связи с совершением правонарушений, посягающих на общественную безопасность60.
Обобщив приведенные выше научные мнения, сделаем вывод, что основанием применения мер административного принуждения являются совершение лицами правонарушений и иных действий (бездействия), нарушающих общественную безопасность, а также наступление обстоятельств природного или техногенного характера.
П. И. Кононов разграничивает методы административного ограничения и методы административного принуждения и определяет последние как «методы властно-принудительного, воздействия на физических и юридических лиц, совершивших преступления, административные или иные публичные правонарушения либо не исполняющих возложенные на них в установленном порядке субъективные юридические обязанности, предъявленные к ним компетентными административными органами законные требования, применяемые к указанным лицам с целью понуждения их к прекращению противоправного поведения, устранению допущенных нарушений законодательства и привлечения виновных к административной ответственности» . Автор указывает, что содержание мер административного ограничения заключается в принятии компетентными административными органами решений и совершении ими необходимых властных действий, направленных на установление временных ограничений прав и свобод физических лиц, свободы предпринимательской деятельности юридических лиц и возложении на них дополнительных обязанностей. По его мнению, «установление таких временных запретов и дополнительных обязанностей изначально рассчитано на их добровольное соблюдение и исполнение обязанными лицами».
Основания и виды удаления иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации за нарушение миграционного законодательства
В международном праве и национальных законодательствах многих государств используются такие термины, как «выдворение», «высылка» и «депортация».
В царской России XIX — начала XX в. высылка определялась как удаление лица по суду или в административном порядке из столицы, а также определенных губерний или городов с предоставлением или без предоставления права выбора места жительства вне данной местности. Высылка сопровождалась полицейским надзором. В СССР высылка стала рассматриваться как вид уголовного наказания, состоящий в удалении осужденного из места, его жительства с запрещением проживания в определенной местности. Срок высылки не мог превышать пяти лет .
Депортации в период массовых репрессий в 30-40-е гг. XX в. подвергалось большое количество народов: коренные народы принудительно перемещались на отдаленные и неосвоенные территории СССР .
В военные годы в. советский период была распространена высылка народов. Так, в-40-х гг. прошлого века в восточные регионы страны были выселены немцы, из приграничных районов Грузии в 1944 г. было выселено несколько тысяч турок, курдов, хамшилов. «Следует отметить, что подобные акции в годы войны проводили и другие государства. Так, США заключили в концентрационные лагеря всех японцев, проживавших тогда в США» . В этой связи необходимо отметить, что иностранные граждане, в том числе бывшие военнопленные, принимали активное участие в гражданской войне и становлении советской власти .
Со сломом тоталитарной системы были упразднены высылка как вид уголовного наказания и депортация, заключавшаяся в массовом принудительном переселении народов 79. «Тяжелый удар по всем народам» страны, включая русский, был нанесен тоталитарной системой, массовыми депортациями и репрессиями, разрушением многих национальных культурных ценностей» (см. Указ Президента РФ от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»180).
В настоящее время Конституцией установлено, что каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27).
Однако вышеуказанное право может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции).
Так, согласно п. «е» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»181 лица, нарушающие режим чрезвычайного положения и не проживающие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, подлежат выдворению за пределы такой территории. Указанные меры применяются как к иностранным гражданам, так и к гражданам России и предусматривают выдворение с территории, на которой введено чрезвычайное положение. Таким образом, возможно принудительное перемещение лиц по территории РФ в случае введения чрезвычайного положения.
В то же время законодательством РФ исключена возможность удаления граждан Российской Федерации с территории государства (ч. 1 ст. 61 Конституции), тогда как возможно перемещение за пределы Российской Федерации иностранных граждан.
Иностранные граждане могут быть высланы с территории, государства путем административного выдворения, депортации, выдворения нарушителей Государственной границы либо передачи на основании международного договора, заключаемого между пограничными представителями сопредельных государств,1 либо на основании международного договора о приеме, передаче или возврату лиц — реадмиссии.
Возможность удаления каким-либо государством лица со своей территории не противоречит международно-правовым принципам и нормам, являющимся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции составной частью правовой системы РФ ".
Международными правовыми актами закреплено право человека на выезд из любой страны и возвращение в свое собственное государство. Так, согласно ч. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну», а согласно п. 4 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах «никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну».
Пункт 1 ст. 12 данного Международного пакта закрепляет право каждого на свободное передвижение и свободу выбора местожительства. Однако такими правами обладают только лица, законно находящиеся на территории государства.
Международные правовые акты закрепляют за государством возможность законодательно ограничить право лица на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в целях охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других людей (см., например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Всеобщую декларацию прав человека, Протокол № 4 к Конвенции). Исключение составляет невозможность удаления иностранного гражданина, признанного беженцем или вынужденным переселенцем либо ходатайствующего о признании таковым (см. Конвенцию о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.)184; Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»185).
Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции). Отметим, что на Руси право иностранных граждан на передвижение было ограничено и лишь Манифестом Петра I от 16 апреля 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» был разрешен свободный въезд иностранных граждан в Россию
Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение миграционного законодательства
К числу видов административного принуждения иностранных граждан по способу охраны правопорядка относят административную ответственность. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, может быть подвергнуто административному наказанию на основании и в порядке, предусмотренном КоАП. Административное выдворение иностранных граждан является одним из видов административных наказаний.
Административное выдворение заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан через Государственную границу за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан из Российской Федерации.
Административное выдворение иностранных граждан не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам. Иностранные граждане, совершившие на территории РФ административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вместе с тем они выступают в качестве специальных субъектов.
Административное выдворение применяется в соответствии с КоАП в качестве наказания за совершение иностранными гражданами некоторых административных правонарушений в области законодательства , о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, миграционного законодательства и законодательства о Государственной границе. В случае нарушения российского миграционного законодательства возможно назначение административного выдворения за нарушение пяти статей КоАП: ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации», ст. 18.10 «Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации», ст. 18.11 «Нарушение иммиграционных правил», ст. 18.17 «Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности» и ст. 19.27 «Представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета».
Административное выдворение влечет для иностранного гражданина «официальное прекращение дальнейшего пребывания на территории Российской Федерации, сочетаемое с обязанностью покинуть ее пределы»"00.
Согласно Общей части КоАП административное выдворение может быть назначено в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Вместе с тем из анализа КоАП следует, что в случае нарушения миграционного законодательства КоАП предусмотрено назначение административного выдворения в качестве дополнительного, а не основного вида наказания, в то время как основным видом наказания может быть назначен административный штраф.
Иностранным гражданам за нарушение миграционного законодательства не может быть назначено административное выдворение без назначения административного штрафа. Так, например, за нарушение ст. 18.8 КоАП сотрудниками территориальных органов ФМС России в 2010 г. было наложено административных штрафов на общую сумму более 1 млн руб., из которых взыскано более 730 тыс. руб. (взыскиваемость составила около 70 %). Полагаем, что указанный процент взысканных административных штрафов является высоким показателем, учитывая отсутствие механизма, способствующего мотивации иностранных граждан к уплате наложенных штрафов. По словам директора ФМС России К. О. Ромодановского, «200 тысяч оштрафованных за нарушение миграционных законов иностранцев уехали, не заплатив штраф, — бюджет потерял полмиллиарда рублей», поэтому он предлагает «не пускать нарушителей в Россию»" . В качестве примера воздействия на иностранных граждан — нарушителей миграционного законодательства можно привести законодательство Польши: в случае оплаты иностранным гражданином расходов по его высылке в результате издания приказа о высылке его въезд не допускается в течение
