Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства: теоретико-правовые основы 13
1. Понятие и характеристика признаков юридической ответственности 13
2. Историко-правовой анализ установления и применения в Российской Федерации ответственности за нарушения бюджетного законодательства 43
Глава II. Бюджетно-правовая ответственность в системе финансового права 68
1. Бюджетно-правовая ответственность как институт бюджетного права 68
1.1. Понятие бюджетно-правовой ответственности и базовые критерии ее выделения 68
1.2. Бюджетно-правовая ответственность в соотношении с иными видами юридической ответственности в бюджетной сфере 88
2. Субъекты бюджетно-правовой ответственности 108
Глава III. Бюджетно-правовая ответственность и бюджетно-правовое принуждение: проблемы соотношения 142
1. Меры государственного принуждения в бюджетном праве: их виды и общие вопросы разграничения 142
2. Бюджетно-правовые санкции в системе мер бюджетно-правового принуждения 160
Заключение 186
Библиографический список использованной литературы 192
Приложения 216
- Историко-правовой анализ установления и применения в Российской Федерации ответственности за нарушения бюджетного законодательства
- Бюджетно-правовая ответственность в соотношении с иными видами юридической ответственности в бюджетной сфере
- Субъекты бюджетно-правовой ответственности
- Меры государственного принуждения в бюджетном праве: их виды и общие вопросы разграничения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В связи с распадом СССР и формированием нового государственного устройства произошли существенные изменения в политической, экономической и правовой сферах общественной жизни России. Изменения затронули и правовые нормы, регулирующие финансовые отношения, в частности, проведены преобразования в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с формированием бюджетов, а также межбюджетных отношений- Это было вызвано прежде всего принятием Конституции РФ 1993 г. . Однако, несмотря на интенсивное развитие бюджетного и налогового законодательства и на принятие значительного количества нормативных актов, с каждым годом выявляются недостатки правовой базы проводимых реформ. В качестве одного из таких недостатков следует рассматривать отсутствие «сбалансированности» убеждения и принуждения в правовом регулировании, эффективных видов юридической ответственности за отдельные значимые нарушения законодательства.
С формированием в России нового федеративного государства и переходом к рыночной экономике финансово-правовые отношения наполнились новым содержанием, возникла необходимость в переоценке основных методов регулирования финансовой деятельности, составляющей главное содержание указанных отношений. Изменения коснулись также мер государственного принуждения, применяемых в финансовых правоотношениях- В частности, для обеспечения финансовой дисциплины (в особенности налоговой и бюджетной) в силу объективных причин законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с юридической ответственностью и правовым принуждением в целом, так как известно, что ответственность признается правовой наукой одним из основных средств обеспечения любого вида дисциплины2.
1 Российская газета. 1993. № 237; СЗ РФ, 2004, № 13- Ст. 1110,
2 См., например: Ямполъская Ц.А,, Ширина Е.В. Административно-правовые вопросы укрепления
государственной дисциплины. М., 1955. С. 142; Манохин В.М., Государственная дисциплина в на
родном хозяйстве» М., 1970. С. 45, 80; Розанов ИМ. Виды финансово-правовых средств обеспечения
государственной финансовой дисциплины // Ученые записки. Вып. XIX. 4.1 / Отв. ред. А.Б. Венгс-
ров. Саратов, 1970. С. 112; Ретцкий ВМ. Бюджетная дисциплина и ее финансово-правовое обеспе
чение: Автореф. дне.... канд. юрид. наук. М., 1984, С. 12 и др.
В связи с тем, что законное использование бюджетных средств различными участниками соответствующих правоотношений имеет существенное значение в государстве, то возникает необходимость в разработке положений об ответственности за нарушения, связанные с использованием указанных средств.
Одним из видов правовой ответственности, направленной на правовую охрану бюджетных правоотношений, ученые выделяют бюджетно-правовую ответственность.
Экономические и правовые реформы, а также отдельные изменения законодательства предполагают наличие в качестве своей основы научных разработок или по крайней мере учитывают их . Однако, необходимо отметить, что, как обоснованно делает вывод Н.П. Кучерявенко, не всегда уместен простой перенос экономических форм финансовой деятельности государства в аналогичные правовые категории, фактически представляя любое экономическое понятие в соответствующей правовой форме .
Детальная и всесторонняя научная разработка положений о бюджетно-правовой ответственности необходима вследствие того, что: а) существование такого вида правовой ответственности в научной литературе признается дискуссионным; б) действующие бюджетное законодательство не содержит четко обозначенных границ данного вида юридической ответственности и не всегда позволяет однозначно определить отраслевую принадлежность соответствующих норм законодательства; в) действующее законодательство и научные исследования, определяя субъектов бюджетно-правовой ответственности, отчасти выходят за круг субъектов бюджетных правоотношений, что отрицательно влияет на эффективность соответствующего института бюджетного права, так как не учитывает «предметности)) правового регулирования; г) в научных исследованиях, а также бюджетном законодательстве не проводится разграниче-
3 Следует согласиться с P.O. Халфиной, которая указывала, что «организационные или экономиче
ские решения для своей реализации должны быть переведены на язык юридических категорий и ин
ститутов. Если этого не сделано, если решению придают форму правового акта, не соблюдая требо
ваний такого "перевода", не учитывая закономерностей самого права, то решение рискует остаться
нереализованным. Эго может произойти и тогда, когда решение по своему содержанию соответст
вует требованиям объективных законов развития, является прогрессивным». См.: Халфипа Р.О,
Право и управление экономикой//Сов. государство и право. 1986. №2. С. 12.
4 См.: Кучерявенко Н.П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность //
Финансовое право, 2004, № 1.С. 10.
5 ниє бюджетно-правовых санкций и иных мер бюджетно-правового принуждения.
Решение всех обозначенных вопросов требует соответствующего анализа и исследования института бюджетно-правовой ответственности. Практическая значимость такого исследования обусловлена тем, что правовая ответственность является средством обеспечения дисциплины. Поэтому разработанные научные положения о бюджетно-правовой ответственности и сформулированные на их основе предложения по совершенствованию бюджетного законодательства будут способствовать укреплению бюджетной дисциплины и, как следствие, обеспечивать нормальное поэтапное развитие бюджетного процесса.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с применением бюджетно-правовой ответственности.
Предметом диссертационного исследования являются: нормы финансового и других отраслей права, регламентирующие применение ответственности за нарушения бюджетного законодательства; теоретические труды по данной проблематике правоведов в области финансового права, общей теории права, а также иных отраслей права.
Целью исследования является: комплексный анализ правоотношений, возникающих в связи с применением бюджетно-правовой ответственности; теоретическое обоснование особенностей бюджетно-правовой ответственности и ее соотношение с другими видами юридической ответственности, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства о бюджетно-правовой ответственности.
Задачами диссертационного исследования являются:
обоснование положений об отнесении бюджетно-правовой ответственности к самостоятельному институту бюджетного права и, соответственно, разновидности финансово-правовой ответственности;
разработка категории «бюджетно-правовая ответственность»;
анализ формирования и развития положений нормативно-правовых актов, устанавливающих правовую ответственность за правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств;
разработка предложений по совершенствованию положений бюджетного законодательства, устанавливающего ответственность за нарушения бюджетного законодательства;
установление места бюджетно-право вой ответственности среди иных видов юридической ответственности, ее соотношение с уголовной, административной, гражданско-правовой, конституционно-правовой ответственностью;
анализ правоотношений, развитие которых обеспечивается нормами, составляющими институт бюджетно-правовой ответственности, а также правоотношений, возникающих в связи с привлечением к бюджетно-правовой ответственности;
определение круга субъектов бюджетно-правовой ответственности;
анализ отдельных мер государственного принуждения, применяемых в рамках бюджетно-правового регулирования, разграничение их между собой и выделение бюджетно-право вых санкций.
Методологическая основа исследования. В ходе научного исследования в качестве методологической основы использовались общенаучные и ча-стнонаучные методы познания: а) анализ, синтез; дедукция, индукция; диалектический, исторический, системный и функциональный; б) сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-юридический, нормативно-ценностный подход, структурно-функциональный.
Использование перечисленных методов позволило проанализировать институт бюджетно-правовой ответственности как целостное образование бюджетного права и в соотношении с некоторыми иными институтами данной подотрасли финансового права.
Теоретическая база работы, В основу диссертационной работы положены научные разработки как общей теории права по вопросам юридической ответственности и правоотношений, так и отраслевых наук финансового и административного права.
В ходе исследования бюджетно-правовой ответственности использовались научные изыскания по проблемам юридической ответственности, санкций, правоотношений, проведенные в рамках общей теории права такими учеными, как Б.Т. Базылев, М.И. Байтин, А.С, Булатов, А.А. Гогин, МЛО, Горлач,
7 H.A. Духно, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, 0*А. Кожевников, С.Н. Кожевников,
СВ. Курылев, 0,Э, Лейст, ДА. Липинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов,
МБ. Мироненко, Д.Е. Петров, ГЛ. Прокопович, И,С, Самощенко, И.Н, Сеня-
кии, А.А. Собчак, М.С, Строгович, В.А, Тархов, М.П. Трофимова, М.Х. Фа-
рукшин, П.А. Фефелов, Е.В- Черных, А.Ф. Черданцев, А.П Чирков, P.O. Хал-
фина, М-Д. Шаргородский и др.
Теоретической основой диссертационной работы стали также научные
исследования, осуществленные в области:
а) финансово-правовой науки, в частности в трудах А.В. Андреева,
Д.В. Винницкого, Э.А. Вознесенского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой,
А.С. Емельянова, Т.С Ермаковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, НЛ. Куче-
рявенко, Е.Н. Пастушенко, Е.В, Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, В.Н, Ре-
пецкого, Е.А. Ровинскиого, И.И. Розанова, Н.А. Саттаровой, Э.Д. Соколовой,
Н.И. Химичевой, А.И- Худякова и др.;
б) административно-правовой науки, в работах ГЛ\ Агеенковой,
Д.К Бахраха; Н.М. Конина, В.М. Манохина; И.В, Пановой, Л.Л. Попова,
ВТ, Розенфельда, В.В. Серегиной, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина,
Е.В, Шориной; Ц.А. Ямпольской и др.
Научная новизна исследования. Институт бюджетно-правовой ответственности уже стал объектом диссертационных исследований О.М. Гейхман5 и Н.С. Макаровой6, поэтому данная работа направлена на выявление новых аспектов, расширяющих и уточняющих представления об указанном институте.
Новизна работы состоит в том, что: 1) впервые проведен анализ развития положений бюджетного законодательства, связанных с бюджетно-правовой ответственностью; 2) определение круга субъектов бюджетно-правовой ответственности осуществлено в сопоставлении с перечнем субъектов бюджетного процесса и бюджетных правоотношений; 3) произведено разграничение различных мер бюджетно-правового принуждения и высказана иная, отличаю-
См.". Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
6 См.: Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф, дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
щаяся от предложенных в более ранних исследованиях, точка зрения о видах
бюджетно-право вых санкций.
Новизна также проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту:
1, Аргументируется положение о томт что бюджетно-правовую ответст
венность необходимо рассматривать как разновидность финансово-правовой
ответственности, основываясь на «предметном» критерии выделения данной
правовой ответственности, то есть тех правовых отношений, на правовую ох
рану которых направлены нормы этого института.
Формулируется определение бюджетно-правовой ответственности (в негативном аспекте), которая определяется как институт бюджетного права, представляющий собой совокупность охранительных бюджетно-правовых норм, определяющих: а) бюджетные правонарушения; б) меры ответственности за их совершение; в) процесс производства по делу о таком правонарушении (по применению и исполнению соответствующих мер),
2. Обосновывается, что вместо термина «ответственность за нарушения
бюджетного законодательства» в научных исследованиях необходимо исполь
зовать термин «ответственность за нарушения, связанные с использованием
бюджетных средств». Такой подход будет способствовать более четкому и
системному анализу действующего законодательства и, следовательно, станет
методологической основой для разработок предложений по внесению измене
ний в действующее законодательство. Также отмечается, что «ответственность
за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств» более широ
кое понятие по сравнению с понятием бюджетно-правовой ответственности и
включает в себя в определенных случаях также административную и уголов
ную ответственность. Существование различных видов ответственности за на
рушения в использовании бюджетных средств допускает развитие самостоя
тельного института бюджетно-правовой ответственности.
Положения гл, 28 БК РФ, содержащей нормы об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, требуют конкретизации в части определения соотношения бюджетно-правовой и административной ответственности.
9 З- На основе анализа положений бюджетного законодательства делается
вывод о том, что развитие ответственности по бюджетному законодательству
и формирование указанного ранее института шло постепенно, через введение
отдельных норм в законы о бюджетах на очередной финансовый (бюджетный)
год.
В ходе исследования показывается, что в настоящее время институт бюджетно-правовой ответственности образован нормами не только Бюджетного кодекса РФ, но и законов о бюджете на очередной бюджетный год. Этот институт уже включает достаточно объемную систему норм, закрепляющих: само понятие «нарушение бюджетного законодательства» (ст. 281 БК РФ); виды мер воздействия к нарушителям соответствующего законодательства (ст. 282 БК РФ и отдельные положения законов о бюджете на очередной финансовый год7); основания к применению мер принуждения (ст. 283 БК РФ); компетенцию полномочных органов в области привлечения к ответственности (ст. 284, 2841 БК РФ); составы конкретных правонарушений (ст. 289 - 306 БК РФ),
4, Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ с целью придания более структурированного вида положениям о бюджетно-правовой ответственности- Такие изменения представлены в двух вариантах:
1) вместо гл. 28 БК РФ предусмотреть несколько глав: гл. 28 БК РФ - в ней поместить нормы, посвященные общим положениям о бюджетно-правовой ответственности (понятие бюджетного правонарушения; условия привлечения и освобождения от бюджетно-правовой ответственности; меры ответственности), и новые гл. 29 БК РФ - в ней привести конкретные составы бюджетных правонарушений и меры ответственности за их совершение8; гл. 30 БК РФ - в ней закрепить порядок привлечения к бюджетно-правовой ответственности и реализации мер бюджетно-правовой ответственности;
7 См.: Статья 73, 77 ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»; абз. 2 ст. 44, ст. 69» 75 ФЗ «О феде
ральном бюджете на 2004 год»; ст. 49, 59, 63 ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»; ст. 61, 64
ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».
8 Такие составы необходимо группировать либо по признаку субъекта правонарушения, либо по
признаку, определяющему характер бюджетных правоотношений, которые претерпевают изменения
в связи с совершением правонарушений. Указанная группировка норм в Бюджетном кодексе РФ
может найти отражение в виде соответствующих параграфов.
10 2) глава 28 БК РФ может быть разбита на параграфы: 1. Общие положения о бюджетно-правовой ответственности; 2. Составы бюджетных правонарушений; 3. Порядок привлечения к бюджетно-правовой ответственности,
Обращается внимание на то, что в бюджетных правоотношениях можно выделить помимо регулятивных также охранительные бюджетные правоотношения, которые, в свою очередь, делятся на материально-охранительные и процессуально-охранительные бюджетные правоотношения. В связи с этим предлагается предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ ответственность органов^ уполномоченных на применение мер бюджетно-правового принуждения, за нарушения порядка и условий применения этих мер.
Обосновывается вывод о том, что субъекты бюджетно-правовой ответственности производны от субъектов бюджетного права и правоотношений. Действующее бюджетное законодательство не позволяет четко обозначить круг субъектов соответствующих отношений и, следовательно, бюджетно-правовой ответственности. Это вызвано, прежде всего, разнообразием общественных отношений, которые регулируются нормами бюджетного права (ст. I БК РФ).
На основе предложенной в настоящей диссертационной работе классификации субъектов бюджетного права и бюджетных правоотношений определяется следующий перечень субъектов бюджетно-правовой ответственности: государство; органы государственной власти и местного самоуправления; организации (бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, «частные» организации, Банк России и кредитные организации); физические лица.
7. Предлагается следующая классификация мер бюджетно-правового принуждения в зависимости от роли в обеспечении развития правоотношений (степени вовлеченности в правовую охрану соответствующих отношений):
основные меры принуждения: а) бюджетно-правовые санкции (взыскания); б) бюджетно-правовые предупредительные меры; в) бюджетные право-восстановительные меры;
вспомогательные меры принуждения: а) бюджетно-правовые пресека-тельные меры; б) бюджетно-право вые обеспечительные меры.
8- Отмечается, что при разграничении бюджетно-правовых санкций с иными мерами бюджетно-правового принуждения необходимо исходить из того, что любая негативная санкция - это изменение правосубъектности участника правоотношения, связанное с возникновением дополнительной обязанности либо с претерпеванием ограничения или лишения личного, имущественного или организационного характера.
Бюджетно-правовые санкции предлагается разделить на группы:
указанные в специальной статье, перечисляющей все меры бшджет-но-правоеой ответственности (ст. 282 БК РФ): а) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; б) изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; в) начисление пени;
указанные в статьях БК РФ, содержащих отдельные меры бюджет-ио-правоеой ответственности (т.е. не перечисленные в ст. 282 БК РФ): а) назначение в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету (п. 3 ст. 166 БК РФ); б) сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290 БК РФ),
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования выражается в том, что выводы и предложения, сделанные в работе, могут быть использованы:
при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании этих учебных дисциплин в юридических вузах;
в законотворческой деятельности при совершенствовании положений бюджетного и финансового законодательства.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, прошли апробацию в таких формах как: подготовка автором научных публикаций; чтение лекций и проведение практических и семи-
12 нарских занятий по финансовому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и его подразделениях; выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях; обсуждение и одобрение настоящей работы на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Структура диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Историко-правовой анализ установления и применения в Российской Федерации ответственности за нарушения бюджетного законодательства
Для формирования наиболее полного представления о нормах, образующих институт бюджетно-правовой ответственности, необходимо определить предпосылки введения в Бюджетный кодекс РФ136 соответствующих норм, то есть провести историко-правовой анализ установления и закрепления в законодательстве России указанной ответственности. Это позволит уяснить предназначение и роль названных норм в обеспечении развития бюджетных правоотношений.
В настоящем диссертационном исследовании будет использована следующая периодизация развития российского бюджетного законодательства.
С 1917 по 1991 г. В этот временной период нормы, регулирующие отношения, связанные с использованием бюджетных средств, направлены были на укрепление государственного бюджета при отсутствии или ограниченности самостоятельного использования бюджетных средств на «местном уровне» управления. Правовое регулирование бюджетных отношений строится на принципе демократического централизма .
С 1991 г. и по настоящее время. На этом этапе происходит формирование многоуровневой бюджетной системы, построенной уже на принципе федерализма и самостоятельности бюджетов138.
Для более детального анализа нами взят период развития бюджетного законодательства России с 1991 по 2006 г. Этот выбор обусловлен тем, что:
Во-первых, именно на данный период приходились наиболее существенные, коренные преобразования в политической, экономической и правовой сферах России. В 90-е годы XX столетия в стране был принят ряд нормативных актов, которые составили основу для перехода от административно — командной системы к рыночным отношениям. К указанным нормативным актам относятся Конституция РФ139, Гражданский кодекс РФ140, Уголовный кодекс РФ141.
Этот период связан с перераспределением финансовых ресурсов между государством и местным самоуправлением. В структуре государства были разграничены такие самостоятельные субъекты финансовых, гражданско-правовых, административно-правовых отношений, как Российская Федерация и субъекты РФ. Указанное разделение привело к формированию трех уровней в бюджетной системе России (бюджет Российской Федерации, бюджет субъекта РФ и местные бюджеты) и, соответственно, к развитию межбюджетных отношений, которые, в свою очередь, обострили проблемы, связанные с исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе с целевым использованием бюджетных средств .
Свидетельством того, что в 90-е годы проходили значительные преобразования, является постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы»143. Пунктом 1 указанного постановления был установлен особый порядок правового регулирования проведения и обеспечения радикальной экономической реформы в РСФСР до I декабря 1992 г. В частности, законы РСФСР, указы Президента РСФСР и иные акты, принятые в обеспечение экономической реформы в РСФСР, подлежали приоритетному исполнению. Законодательные акты Союза ССР и РСФСР в период проведения радикальной экономической реформы применялись в части, не противоречащей актам, принятым в соответствии с указанным постановлением. Законодательные акты Союза ССР, препятствовавшие проведению экономической реформы, могли быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом РСФСР.
Во-вторых, на данный отрезок времени приходится наиболее интенсивное развитие бюджетного законодательства. Нормативно-правовые акты, принятые в эти годы в последующем составили основу для части IV Бюджетного кодекса РФ (Ответственность за нарушение Бюджетного законодательства Российской Федерации).
Однако необходимо обратить внимание на то, что и до выбранного нами для исследования периода до 1991 г., также существовали нормы, направленные на защиту бюджетных отношений. К таким актам можно отнести: постановление СНК СССР «О порядке утверждения и контроля за соблюдением установленных штатов» от 13 мая 1935 г. № 895144. В пункте X указанного постановления содержалось положение, согласно которому Народному Комиссариату Финансов СССР, народным комиссариатам финансов союзных республик и местным органам было предоставлено право закрывать кредиты учреждениям и предприятиям, не соблюдающих штатов, должностных окладов и смет административно — управленческих расходов145; постановление Совета Министров СССР от 15 мая 1958 г. «Правила производства денежных начетов Комиссией советского контроля Совета Министров СССР»146, которым предусматривалась такая мера воздействия на должностных лиц как денежный начет.
По поводу возможности отнесения денежных начетов к финансово-правовым санкциям в научной литературе существовали определенные разногласия. Так, например, Д.Н. Бахрах относил денежный начет к восстановительным мерам административного принуждения и рассматривал его как материальную ответственность148.
В вопросе о правовой природе денежного начета следует согласиться, в частности, с мнением И.И. Розанова, который относил денежный начет к финансовым санкциям149. Необходимо отметить, что денежный начет действительно являлся восстановительной мерой воздействия, но при этом не в полной мере способствовал восстановлению положения правоотношений, которое существовало до совершения субъектом правонарушения, так как его размер не мог быть выше 3-месячного оклада заработной платы должностного ли-ца150.
Характеризуя состояние правовой охраны отношений, связанных с использованием бюджетных средств, до 1991 г., обратим внимание на то, что в научных исследованиях в данный период получают развитие положения об «экономической» ответственности. Отдельные авторы предлагали определять ее как «хозрасчетную»151.
Под экономической ответственностью понималась, прежде всего, ответственность предприятий за результаты своей хозяйственной деятельности . Формирование института экономической ответственности было вызвано потребностью выполнения общегосударственных экономических планов. Следует учитывать, что в тот период все предприятия были государственными.
Бюджетно-правовая ответственность в соотношении с иными видами юридической ответственности в бюджетной сфере
Отдельные общественные отношения регулируются нормами различных отраслей права (конституционного, гражданского, уголовного, административного, финансового), то есть регулирование общественных отношений может носить межотраслевой характер256. Это утверждение можно распространить и на юридическую ответственность. При этом следует отметить, что «зачастую одним деянием человек совершает несколько правонарушений»257. В ситуациях, когда речь идет о привлечении к различным видам ответственности за одно деяние, предполагается, что данное деяние содержит в себе признаки нескольких составов видов правонарушений и, соответственно, образует одновременно два правонарушения, а не одно (как это предполагают отдельные ав-торы ), Одним из примеров возможности наступления нескольких видов юридической ответственности за одно деяние являются различные нарушения при осуществлении бюджетной деятельности.
Целью исследования настоящего параграфа 1,2. гл. 2-й является краткая характеристика видов правовой ответственности, которая может наступать за деяния, влекущие за собой нарушение бюджетного законодательства.
Обратимся к рассмотрению бюджетно-право вой ответственности в аспекте ее соотношения с отдельными видами юридической ответственности, которые могут наступать в связи с совершением правонарушений, посягающих на нормальное развитие бюджетных правоотношений. При этом за основу будет взято деление правовой ответственности по отраслевому признаку .
Анализируя бюджетно-правовую ответственность как вид правовой ответственности за правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств, обратим внимание на следующие моменты 1. В литературе помимо понятия «бюджетно-правовая ответственность» часто упоминается термин «ответственность за нарушение бюджетного зако нодательства», который трактуется как более широкая категория, объединяю щая в себе различные виды правовой ответственности: уголовную, админист ративную, финансово-правовую (бюджетно-правовую)260. Так, Е.С. Емельяно ва указывает на фактическое наличие в бюджетном законодательстве трех разновидностей ответственности за нарушение бюджетного законодательства: за нарушение норм бюджетного законодательства, содержащее признаки ад министративного правонарушения; за нарушение норм бюджетного законода тельства, содержащее признаки преступления; за бюджетные правонарушения. С приведенным утверждением Е.С. Емельяновой следует отчасти не согласиться, поскольку соответствующие виды правовой ответственности предусматриваются не бюджетным законодательством, а Уголовным кодексом РФ и Кодексом об административных правонарушениях РФ, которые в бюджетное законодательство не входят, что следует из смысла ст. 2 БК РФ. 2. Укажем на такую проблему, как допустимость и возможность рассмот рения отдельных случаев применения уголовной, административной и бюд жетно-правовой ответственности именно «за нарушение бюджетного законо дательства». В данных случаях уместна постановка вопроса: наступает ли, на пример, уголовная ответственность за нарушение бюджетного законодатель ства или в первую очередь за нарушение уголовного закона? По всей видимости, отвечая на поставленный вопрос, в целях наиболее точного и полного отражения действительного соотношения между различными видами правовой ответственности необходимо предложить использовать несколько иную терминологию. В частности, корректнее говорить о «видах правовой ответственности за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств», а не о «видах ответственности за нарушение бюджетного законодательства». Такое предложение можно обосновать тем, что: а) одни и те же нормы не могут одновременно относиться и составлять содержание различных самостоятельных отраслей права (уголовного, админи стративного, финансового и др.). В данном случае целесообразно обращение к научным разработкам общей теории права о системе права и системе законо 262 дательства ; б) в соответствующее отраслевое законодательство не могут входить нормативные правовые акты, регулирующие отношения, которые не входят в предмет регулирования данной отрасли законодательства. Так, положения УК РФ и КоАП РФ не регулируют отношения, связанные с формированием, рас пределением и использованием средств бюджета, то есть отношения, указан ные в ст. 1 БК РФ (Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ); в) поскольку одни и те же вещи могут быть объектом (предметом) раз личных общественных отношений, то следует сделать вывод о том, что бюд жетные средства (как материальный объект общественных отношений) могут быть объектом не только бюджетных правоотношений, но и административно правовых, а также уголовно-правовых. Так, при совершении хищения бюд жетных средств, не зависимо от формы хищения (кража, мошенничество, при . 91 своение, растрата и др.)" , данные бюджетные средства будут являться, с одной стороны, предметом соответствующего преступного посягательства, а с другой стороны, предметом бюджетно-правовых отношений, а именно, средствами, принадлежащими на правах собственности государству, выделенными из бюджета на реализацию определенных задач и подлежащими использованию строго в соответствии с их целевым назначением. Следует отметить, что любое правоотношение - это, прежде всего, своеобразная теоретическая конструкция, объединяющая определенные элементы, и поэтому включение одного и того же предмета (в данном случае бюджетных средств) в конструкции различных правоотношений не дает основания полагать, что, в частности, отношения, возникающие при совершении преступления в отношении бюджетных средств, являются бюджетно-правовыми.
Таким образом, учитывая все сказанное, можно сделать предварительный вывод о том, что действующее законодательство предусматривает несколько видов правовой ответственности за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств: уголовную, административную и финансово-правовую (бюджетно-правовую) ответственность .
3. Сопоставляя бюджетно-правовую ответственность с другими видами юридической ответственности, связанными с нарушениями в сфере использования бюджетных средств, следует принимать во внимание основания выделения видов и классификации правовой ответственности, разработка которых ведется преимущественно в общей теории права.
Субъекты бюджетно-правовой ответственности
Бюджетно-правовая ответственность тесно связана с нормами, определяющими состав и правовой статус субъектов бюджетного права. Эта связь обусловлена тем, что круг субъектов бюджетно-правовой ответственности непосредственно зависит от субъектного состава бюджетных правоотношений, что не всегда учитывается в научных исследованиях296 и в законодательстве297.
Целью настоящего параграфа является конкретизация круга субъектов бюджетно-правовой ответственности, значение которой заключается в том, что, поскольку они предопределяют перечень субъектов бюджетно-правовой ответственности, то это оказывает влияние и на состояние бюджетной дисциплины, одним из средств обеспечения которой является бюджетно-правовая ответственность.
В финансово-правовой науке субъектами бюджетного права традиционно признаются: 1) общественно-территориальные образования298 (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования); 2) органы государственной власти и местного самоуправления ; 3) главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств; 4) Банк России и кредитные организации (банковская система300)- Предлагается также к субъектам бюджетного права относить бюджетные учреждения и государственные юридические лица302.
Следует отметить, что при сопоставлении приведенного выше перечня субъектов бюджетного права с нормами БК РФ возникает вопрос о том, почему главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств поставлены на один уровень с общественно-территориальными образованиями (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) и органами государственной власти и местного самоуправления?
Если обратимся к определениям понятий «главный распорядитель» и «распорядитель» бюджетных средств, содержащихся в п.1 ст. 158 и пЛ ст. 159 БК РФ, то увидим, что; а) главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган го сударственной власти РФ9 имеющий право распределять средства федераль ного бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджет ных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, обра зования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации; б) распорядитель бюджетных средств - это орган государственной вла сти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюд жетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Особо обратим внимание на то, что, как было уже отмечено в предыдущем параграфе, органы власти могут выступать также в качестве: «администраторов поступлений в бюджеты» (п. 4 ст. 20 БК РФ) или «администраторов источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов» (п. 3 ст- 23 БК РФ).
Из приведенных определений следует, что органы государственной власти и местного самоуправления в перечне субъектов бюджетного права могут упоминаться несколько раз: как собственно органы власти; как администраторы поступлений (доходов) в бюджеты; как главные распорядители или распорядители бюджетных средств. Это свидетельствует об отсутствии единообразного критерия классификации субъектов бюджетного права.
Указанную некорректность в определении круга субъектов бюджетного права можно отчасти преодолеть, если обратиться к положениям об общем и специальном субъекте права, правоотношений и ответственности, к исследованию которых чаще обращаются в научных работах по уголовному и административному праву303.
Отметим, что деление субъектов правоотношений по признаку их правосубъектности (по правовому статусу) на общие и специальные в общей теории права и отраслевых правовых науках несколько отличается. В общей теории права, характеризуя правоспособность субъектов права, выделяют общую, отраслевую и специальную правоспособность (и статусы субъектов)304. При этом указывается, что общая правоспособность имеется у всех субъектов права. Отраслевая правосубъектность - это способность быть субъектом права определённой отрасли права. Специальная правоспособность- это способность быть субъектом определенных общественных отношений в рамках конкретной отрасли права. Специальная правоспособность означает, что ее объем и содержание у разных субъектов существенно отличается. Такая правоспособность необходима для некоторых правоотношений, субъекты которых должны иметь специальные знания, определённый возраст, социальное положение и др. Специальный правовой статус устанавливается специальными законами разных отраслей права (статус пенсионера, военнослужащего, студента, судьи, депутата И Т.Д-) В отраслевых науках, например, в административном праве, при исследовании субъектов ответственности указывают на общие, специальные и особые3 . Общим является любой субъект (достигший установленного возраста и являющийся вменяемым), то есть участник общественных отношений, на правовую охрану которых направлена охранительная норма права, предусматривающая ответственность. Специальный субъект правовой ответственности -субъект, имеющий помимо общих (возраст и вменяемость) дополнительные признаки: осуществление профессиональной деятельности; наличие определенного специального статуса (должностное лицо, военнослужащий и др.); реализация специальных полномочий (управление транспортным средством, осуществление контроля и др.); или иные признаки, указанные в норме права и позволяющие выделить положения об ответственности этого субъекта в самостоятельный вид . В качестве особого субъекта правовой ответственности можно рассматривать субъектов, которые обладают признаками, которые не включены в структуру правоохранительной нормы, но при этом данные признаки влияют на смягчение или отягчение наказания (взыскания) или на порядок производства по делу о соответствующем правонарушении.
Приведенная дифференциация субъектов права (в теории права) и правовой ответственности (в отраслевых науках) позволяет разделить отраслевой правовой статус субъектов юридической ответственности на общий, специальный и особый.
Меры государственного принуждения в бюджетном праве: их виды и общие вопросы разграничения
Интенсивное развитие финансового законодательства и формирование нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации повлекло за собой расширение участников финансовой деятельности и, соответственно, субъектного состава финансовых правоотношений, что потребовало переоценки соотношения убеждения и принуждения в правовом регулировании соответствующих отношений, В частности, для обеспечения финансовой дисциплины (в особенности налоговой и бюджетной) в силу объективных причин законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с мерами юридической ответственности и правовым принуждением в целом.
Целью исследования в пределах настоящего параграфа является характеристика общих положений о мерах государственного принуждения для обеспечения дальнейшего разграничения мер бюджетно-правового принуждения.
Для того чтобы определить, какие виды государственного принуждения могут существовать в финансовом праве, сначала дадим определение понятия «государственное принуждение» и установим его назначение в правовом регулировании. При этом отметим, что вопросы государственного принуждения больше всего рассматриваются в работах по административному праву , уголовному и гражданскому процессу364.
Поскольку рамки данной работы не позволяют нам детально исследовать понятие «государственное принуждение» и его значение, то приведем лишь одно определение этого термина, данное, в частности, Б.Т. Базылевым: государственное принуждение есть совершаемое компетентными органами и должностными лицами властное воздействие в виде предписания определенного поведения (психическое принуждение) либо в форме непосредственного действия (физическое принуждение)365.
Государственное принуждение в правовом регулировании может рассматриваться как метод преодоления правонарушений (И.С. Самощенко ), как признак правовой ответственности367 и как средство, обеспечивающее реализацию предусмотренного в санкции нормы юридической ответственности наказания правонарушителя (Б.Т. Базылев ),
Само государственное принуждение необходимо отличать от принуждения как метода правового регулирования369. В связи с этим возникает потребность в определении соотношения государственного принуждения и права.
Следует предположить, что понятия «государственное принуждение» и «право» соотносятся следующим образом. Государственное принуждение представляет собой метод воздействия на поведение субъектов, находящий свое выражение в мерах государственного принуждения, представляющих собой реальные действия государства (в лице его государственных органов), направленные на формирование необходимого, желательного поведения субъектов в общественных отношениях . Право, в свою очередь, оформляет» определяет условия, основания и порядок применения мер государственного принуждения, при этом используется такой метод правового регулирования, как принуждение (например, установление запретов и обязанностей). Таким образом, государственное принуждение выступает своеобразным «предметом» для правового регулирования, что подтверждается, в частности, и значением самого термина «метод воздействия», в котором слово «воздействие» подразумевает действие, то есть требует непосредственного участия государства в общественных отношениях, регулируемых нормами права. Уяснение содержания понятия «государственное принуждение» возможно лишь через понимание его разновидностей, поэтому обратимся к видам государственного принуждения. В литературе предлагают следующие классификации мер государственного принуждения3 : 1) три основные группы принудительных мер: а) взыскания, б) меры пресечения, в) предупредительные меры (JLJI. Попов, АЛ. Шергин372); 2) только административные взыскания и меры пресечения (М.С Студе-никина373); 3) меры пресечения, восстановительные меры и взыскания (Д.Н. Бах-pax"4); 4) а) меры пресечения, б) меры обеспечения, в) меры взыскания, г) принудительное осуществление существовавших до правонарушения субъективных прав и обязанностей (изъятие вещи из незаконного владения и передача ее собственнику, принудительное осуществление обязанности по исполнению договора и др.) (MX Фарукшин375, Е,Н. Пасту щеп ко376); 5) а) юридическая ответственность; б) меры защиты нарушенных прав (например, изъятие имущества из чужого незаконного владения); в) меры процессуального принуждения; г) принудительно-профилактические меры377; 6) а) предупредительные меры; б) меры контрольно-предупредительного характера; в) меры административного пресечения; г) восстановительные меры; д) меры наказания (Н.М. Конин, В.В. Журик, МЛ. Петров378, В,М. Мано-хин, Ю.С. Адушкин ; С. Н. Кожевников ; к данной позиции близка также классификация, используемая и рядом других авторов381), 7) а) физическое принуждение, б) имущественное принуждение, в) пси тот хологическое принуждение . По всей видимости, здесь уже предполагается классификация мер принуждения в зависимости от того, на какую сферу оказывается воздействие (имущественная; волевая сфера; физическая неприкосновенность или здоровье).
