Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Экологическая экспертиза и ее место в механизме административно - правовой охраны окружающей среды и природопользования 16
1.1. Возникновение и развитие основных составляющих системы экологической оценки - оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы 16
1.2. Юридическая сущность государственной экологической экспертизы . 24
1.3. Общественная экологическая экспертиза как один из инструментов охраны окружающей среды и природопользования 44
1.4. Административно-правовой механизм государственного управления в области обеспечения экологической экспертизы 57
ГЛАВА 2. Административная ответственность - юридическое средство обеспечения экологической экспертизы 82
2.1. Административно-правовой анализ нарушений законодательства об экологической экспертизе 82
2.2. Реализация административной ответственности за правонарушения в области экологической экспертизы 108
2.3. Реформирование административного законодательства в области экологической экспертизы 134
Заключение 148
Библиография 153
Приложения
- Возникновение и развитие основных составляющих системы экологической оценки - оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы
- Юридическая сущность государственной экологической экспертизы
- Административно-правовой анализ нарушений законодательства об экологической экспертизе
- Реализация административной ответственности за правонарушения в области экологической экспертизы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Не требует особых доказательств тот факт, что «человечество уже живет в разрушающемся мире в условиях все нарастающего жестокого экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации»1. Негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и опосредовано на здоровье и жизнь человека в Российской Федерации, и особенно на Дальнем Востоке, становится все более видимым.
Загрязнение и причинение значительного ущерба окружающей среде в результате хозяйственной деятельности человека, приобретающие в современных условиях глобальные масштабы, на первый план выдвигают проблему, характеризующуюся самой высокой степенью сложности.
Статистические данные и цифры ежегодных государственных докладов
0 состоянии окружающей природной среды и о качестве здоровья населения
свидетельствуют об отрицательных тенденциях в данной сфере. Экосистема
Амура, по мнению Института водных и экологических проблем ДВО РАН, в
которой проживает большая часть населения ДВФО, «приблизилась к черте,
за которой возможно необратимое развитие многих процессов, способных
привести к деградации, истощению, ухудшению жизни людей» .
В таких условиях не вызывает сомнения необходимость совершенствования инструментов принуждения к выполнению экологических требований, к которым, наряду с другими, относятся административная ответственность и экологическая экспертиза.
Избежать загрязнения и деградации окружающей среды можно созданием действенного механизма ее охраны и его постоянного совершенствования, что требует пристального внимания юридической науки.
Взаимодействие административной ответственности и экологической
1 Проблемы экологии России / К. С. Лосев, В. Г. Горшков, К. Я. Кондратьев и др.; Отв. ред. В.И. Данилов-
Данильян. - M., 1993. - С. 4.
2 Воронов Б. А. Амур на рубеже веков. - Хабаровск, 1999. - С. 6.
4 экспертизы, а также анализ применения этих инструментов механизма охраны окружающей среды на конкретной территории в период реформирования управления в данной сфере отношений - практически не исследованная на современном этапе тема и уже поэтому достаточно актуальная.
В частности, важно отметить, что материалы правоприменительной практики по применению мер административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе незначительны (административная ответственность за рассматриваемые правонарушения была впервые установлена КоАП РФ от 30.12.2001 г.) и совпали с целым рядом изменений как экологического, так и административного законодательства, а также реформой управления в стране.
Российское законодательство не только закрепляет право каждого на благоприятную среду , но закрепляет и обязанность сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам2, что уже ограничивает свободу намечаемой хозяйственной деятельности.
Экологическая экспертиза, являясь достаточно новым функциональным инструментом механизма охраны окружающей среды, гарантирует возможность реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду.
Кроме того, в связи с тем, что оценка воздействия будущей деятельности объекта экспертизы на окружающую среду устанавливается на стадии планирования, это еще и предотвращает негативные социальные, экономические и иные последствия реализации объекта экологической экспертизы, в том числе и для хозяйствующего субъекта.
За последнее время в рамках существующей свободы экономической деятельности хозяйствующих и иных субъектов увеличилось количество попыток реализации проектов, обосновывающих разнообразную хозяйствен-
1 Конституция РФ. - Ст. 42.
2 Конституция РФ. - Ст. 58.
5 ную и иную деятельность, чьи хозяйственные интересы не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду. Именно функционирование эффективного механизма экологической экспертизы является препятствием для возможного неграмотного, вредоносного природопользования.
Законодательно закрепленный институт экологической экспертизы служит проверкой соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности. Поэтому крайне важно в современных условиях обеспечить полное исполнение федерального закона "Об экологической экспертизе" № 174-ФЗ от 23.11.1995 г. (в ред. от 29.12.2004), отдельных норм федерального закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. (в ред. от 09.095.2005), а также многих других нормативных документов, регулирующих отношения в области экологической экспертизы.
Становление и развитие в последние полтора десятилетия системы государственной экологической экспертизы в качестве особого механизма принятия решений в области охраны окружающей среды является отражением происходящего в стране изменения отношения к проблемам среды обитания. В обществе постепенно складывается осознание необходимости поставить все виды хозяйственной деятельности под строгий «экологический» контроль, разработать механизм учета экологического фактора (от возникновения замысла до его реализации и восстановления состояния окружающей среды после завершения деятельности в рамках этого замысла), т.е. добиться осуществления непрерывного процесса экологического сопровождения хозяйственной деятельности.
Экологическая экспертиза призвана стать одним из важнейших этапов экологического сопровождения хозяйственной деятельности, который позволяет до принятия окончательного решения о реализации того или иного объекта предотвратить негативные воздействия данной деятельности на объекты природы.
Административная ответственность являясь одним из инструментов принуждения к исполнению экологических требований в механизме права окружающей среды, служит важным способом обеспечения соблюдения законодательства об экологической экспертизе.
Административная ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе обязывает правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия, установленные санкциями статьи 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. Именно правовые нормы административной ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования заставляют субъектов хозяйственной деятельности учитывать установленные нормативы. Вопросы привлечения к административной ответственности за рассматриваемые нарушения становятся все более значимыми.
Учитывая вышесказанное, еще раз можно смело утверждать об актуальности данной проблемы.
Кроме того, актуальность исследования во многом обусловлена начатой в 2004 году в рамках административной реформы реорганизацией системы государственных органов управления и контроля в области экологической экспертизы. Функции по проведению государственной экологической экспертизы от Министерства природных ресурсов были переданы в новые ведомства - Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).1
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования Министерства природных ресурсов РФ были переданы образованной Федеральной службе по надзору в сфере экологии и природопользования, которая затем указом Президента от 20.05.2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» была преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 Федеральная служба по атомному надзору и Федеральная служба по технологическому надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
В процессе организации, проведения и контроля государственной экологической экспертизы возникают затруднения по четкому разграничению функций между новыми государственными структурами.
Ранее уполномоченным в области экологической экспертизы был один государственный орган, а в настоящее время их два, поэтому сотрудникам новых структур приходится сталкиваться на практике с многочисленными проблемами.
Исследование института экологической экспертизы в механизме охраны окружающей среды и природопользования, рассмотрение вопросов об особенностях правосубъектности государственных органов, уполномоченных в области экологической экспертизы, анализ составов административных правонарушений за нарушение законодательства об экологической экспертизе, а также проблем связанных с реализацией мер административной ответственности за данные виды правонарушений - все это является более чем актуальным.
Степень разработанности проблемы
В науке административного права проблемам правового регулирования в сфере применения мер административной ответственности посвящены труды следующих ученых-административистов А. П. Алехина, Б. Н. Габричидзе, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попова и других.1"
Вопросы административной ответственности за нарушение законодате-тельства об экологической экспертизе в теоретических трудах ученых подробно не рассматривались.
Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учеб. для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кар-молицкий, Ю. М. Козлов. - М., 1999. - 671 с; Алехин А. П. О современных тенденциях развития института административной ответственности в Российской Федерации // Вестник МГУ. - Серия 11. - Право. - 1995. -№ 5. - С. 3-12.; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. - М., 1996. - 368 с; Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. - М., 2000. - 640 с; Габричидзе Б. Н. Российское административное право: учеб. для вузов / Б. H. Габричидзе, Б. П. Елисеев. - М., 1998. - 607 с; Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. - M., 1999. - 320 с, Козлов Ю. М. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях. - М., 2002. - 1229 с; Лазерев Б. М. Административная ответственность. - М., 1985. - 77 с; Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособ. - М., 1997. - 303 с; Попов Л. Л. Эффективность административных санкций. - М., 1984. - 280 с; Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М., 1999. - 728 с; Попов Л. Л. Управление. Гражданин. Ответственность: Сущность, применение и эффективность административных взысканий. - Л., 1975. - 251 с.
Авторы, как правило, рассматривали общие вопросы назначения юридической ответственности за правонарушения в области экологической экспертизы в рамках отдельных глав работ, посвященных экологическому праву.
Из диссертационных исследований, которые затрагивают юридическую ответственность в целом, а не отдельно административную можно выделить следующие работы: В. В. Попков «Правовой режим экологической экспертизы» и Ю. Р. Храмова «Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России»1.
Правовой институт экологической экспертизы исследовали такие ученые, как М. М. Бринчук, Д. А. Абакумов, С. А.Боголюбов, М. И. Васильева, О. Л. Дубовик, В. В. Петров, Б. В. Ерофеев, Т. В. Злотникова, О. Н. Сапрано-ва, И. О. Краснова, М. В. Хотулева, А. В. Яблоков, В. Д. Ермаков, А. Я. Сухарев2 и другие.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения рассматривалась в трудах Ф. X. Адиханова, В. В. Белоусова, А. И. Бобылева, Г. Г. Доронина, Н. А. Духно, В. И. Иванкина, Э. Н. Жевлакова, М. Н. Копы-
'Попков В. В. Правовой режим экологической экспертизы: Дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 1997. -187 с; Храмова Ю. Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000. - 155 с.
2 Абакумов Д. А. Государственная экологическая экспертиза РФ в обеспечении устойчивого развития российского общества: Дис... канд. эконом, наук. - М., 1999. - 131 с; Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды): Учебник для высших юридических заведений. - М., 1998. - 688 с; Бринчук М. М. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе». - М., 1999. - 203 с; Бринчук М. М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. - 2003. - № 11; Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник. - М., 1999. - 433 с; Боголюбов С. А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы: по материалам Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями // Государство и право. - 1996. - № 11. - С. 105 - 127; Дубовик О. Л. Реализация уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения: актуальные проблемы толкования и применения // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. - 2001. - С. 120-131; Дубовик О. Л. Реформа законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения // Юрид. мир. - 2002. - № 4. - С. 26 - 29; Дубовик О. Л. Шаг вперед в защите природы: ответственность за экологические правонарушения по новому кодексу // Закон. - 2002. - № 7. - С. 35 - 47; Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. - М., 1996. - 557 с; Ерофеев Б. В. Экологическое право: Учебник. - М., 1999. - 444 с; Злотникова Т. В. Совершенствование правового обеспечения экологической экспертизы в РФ // Вестник межпарламентской ассамблеи. - 1995. - № 4; Злотникова Т. В., Логинова Л. В., Ильина А. А. Правовое обеспечение экологической экспертизы в Российской Федерации // Экологическая экспертиза. - 1995. - № 3; Сапранова О. H. Правовое регулирование экологической экспертизы: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1995.; Экологическое право России: Учебник / Под. ред. В. Д. Ермакова, А. Я. Сухарева. -М., 1997.-271с.
лова, В. И. Романова1 и некоторых других авторов.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы исследовать взаимодействие двух инструментов охраны окружающей среды - административной ответственности и экологической экспертизы в период реформирования управления в данной сфере отношений, в том числе выявить существующие в процессе правоприменительной деятельности проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в области экологической экспертизы.
Для достижения поставленной цели автор решает следующие задачи:
определение юридической сущности государственной экологической экспертизы и выявление проблем, возникающих при проведении общественной экологической экспертизы;
исследование системы и структуры органов государственного управления в области экологической экспертизы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, а также предложение рекомендаций по выявленным затруднениям, возникающим в процессе их деятельности;
анализ составов административных правонарушений за нарушение законодательства об экологической экспертизе;
анализ практики реализации мер административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе;
Адиханов Ф. X. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. - Барнаул, 1991.-21 с; Белоусов В. В. Административная ответственность за экологические правонарушения. - М., 2001. - 22 с; Белоусов В. В. Проблемы административной ответственности за экологические правонарушения. - М., 2001. - Вып. 7.-185 с; Доронин Г. Г. Юридическая ответственность за экологические правонарушения: исходные положения и теоретические подходы: учеб.-метод. материалы. - М., 2000. - 23 с; Бобылев А. И., Духно Н. А. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. - М., 2001. - 229 с; Духно Н. А. Концепция экологического процессуального законодательства // Актуальные проблемы правопорядка. - 2003. -Вып. 6. - С. 3 - 16; Духно Н. А., Чубуков Г. В. Экологическое право России: Учеб. для вузов. - М., 2005. -372 с; Жевлаков Э. Н. Экологические правонарушения и ответственнсость. - М., 1997. - 80 с; Иванкин В. И. Актуальные политико-правовые вопросы административной ответственности в сфере экологии // Право и политика. - 2000. - № 10. - С. 136 - 143; Иванкин В. И. Теория юридической ответственности за экологические правонарушения и практика ее осуществления / Отв. ред. А. И. Бобылев. - М., 2004. - 257 с; Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экологические правонарушения: учеб. пособ. - М., 2004. - 220 с; Романов В. И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения // Журнал рос. права. - 2000. -№12. -С. 74-83.
- выявление пробелов административного законодательства в области экологической экспертизы и формулирование предложений по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования является механизм государственного регулирования по применению административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе.
Предметом диссертационного исследования является правовые нормы об административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе.
Методологическая основа диссертационного исследования
Общеметодологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись част-нонаучные методы: исторический, системный подход, логический, сравнительно-правовой, статистический, анализ, аналогии и т.п.
При анализе проблематики, рассматриваемой в рамках диссертационного исследования, применялся общий метод научного исследования - сравнительный, то есть выявлялись общие черты совершаемых правонарушений, применяемых мер административного воздействия, на основании которых делались выводы о существовании определенных закономерностей в росте или снижении правонарушений.
Основная часть исследования (в том числе статистические данные) была проведена с использованием такого метода, как анализ, то есть изучение предмета путем разделения на части. В диссертации использовано большое количество нормативных актов, позволяющих получить целостную картину о конкретных аспектах деятельности органов государственной власти, региональных управлений, должностных лиц.
В работе автор опирается на положения теории государства и права, теории административного и экологического права.
Научная новизна заключается в том, что предлагаемая диссертация представляет собой одну из первых работ, посвященных исследованию взаи-
11 модействия двух инструментов охраны окружающей среды и природопользования - административной ответственности и экологической экспертизы на основе действующего законодательства. Новизна определяется также тем, что исследование проведено в период реформирования управления в области экологической экспертизы.
В диссертационном исследовании впервые: 1) выработано определение административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе, 2) проанализирован состав нарушений законодательства об экологической экспертизе, 3) показан механизм и проблемы реализации административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе на этапе реформирования уполномоченных в данной сфере органов.
Кроме того, на основе всестороннего и глубокого исследования законодательной базы в области экологической экспертизы выявлены существующие пробелы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающем применение мер административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе. Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по устранению существующих пробелов и совершенствованию действующего законодательства об экологической экспертизе с целью предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также по предупреждению правонарушений в данной сфере.
Положения, выносимые на защиту:
1. Юридическая сущность государственной экологической экспертизы, заключается в том, что она является одним из организационно-управленческих, функциональных инструментов механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды, и представляет собой проверку в установленной процессуальной форме любой планируемой дея-
12 тельности на соответствие требованиям действующего экологического законодательства РФ.
Посредством участия общественности необходимо проведение экологической экспертизы сложных объектов. Однако общественная экологическая экспертиза в субъектах Федерации практически не проводится, в Хабаровском крае имеют место единичные случае ее проведения (в среднем два раза в год). Кроме того, участие общественности в принятии экологически значимых решений сопровождается такими проблемами, как отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и проведение участия общественности в принятии экологически значимых решений; не информирование общественности о планируемой деятельности; отсутствие возможности располагать информацией, иметь доступ к правовым актам и инструктивно-методическим материалам объектов экологической экспертизы и др.
Прошедшая в рамках административной реформы реорганизация государственных органов управления и контроля в области экологической экспертизы повлекла за собой определенные трудности. Во-первых, отсутствует четкое разделение функций управления и контроля между двумя уполномоченными в области экологической экспертизы федеральными службами, во-вторых, сократился штат сотрудников соответствующих отделов, что сказывается и на результатах экологической экспертизы и на количестве выявления нарушений законодательства об экологической экспертизе.
Необходимо создание одного, единого органа исполнительной власти с наделением полномочиями в области государственной экологической экспертизы. Возможным вариантом представляется создание специальной Федеральной службы по охране окружающей среды с наделением ее полномочиями по контролю и надзору в области государственной экологической экспертизы.
До принятия такого решения необходимо четкое законодательное разделение функций управления и контроля между Федеральной службой экологического, технологического и атомного надзора (Ростехнадзор) и Федераль-
13 ной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Возможным вариантом разграничения полномочий указанных Федеральных служб видится принятие Правительством РФ постановления о разграничении полномочий между Федеральной службой экологического, технологического и атомного надзора и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, предусматривающего исключение дублирования функций по организации, проведению экологической экспертизы, а также контролю за обеспечением экологической экспертизы, либо заключение соглашения между данными органами.
Правонарушение в области экологической экспертизы можно представить, как административное экологическое правонарушение граждан, должностных и юридических лиц, за совершение которого нормами ст. 8.4 КоАП РФ предусматривается применение мер административной ответственности. Содержание данного понятия составляет совокупность административно-противоправных деяний - нарушений законодательства об экологической экспертизе, посягающих на общественные экологические отношения, а именно отношения в области экологической безопасности.
Понятие административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе представляется как обязанность физического или юридического лица, нарушившего законодательство об экологической экспертизе, претерпевать неблагоприятные последствия в виде административного штрафа, установленные санкциями ст. 8.4 КоАП РФ в определенном административно-процессуальном порядке.
Пробелом административного законодательства в области экологической экспертизы является отсутствие в КоАП РФ санкций за совершение нарушений в области экологической экспертизы, подробный перечень которых приведен в ст. 30 федерального закона «Об экологической экспертизе» со ссылкой в ст. 32 на привлечение виновных к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.
В связи с чем, целесообразно внести дополнения в федеральное административное законодательство - Кодекс РФ об административных правонарушениях, а именно в ст. 8.4 КоАП РФ (нарушение законодательства об экологической экспертизе), добавив виды нарушений в области экологической экспертизы, указанные в ст. 30 ФЗ «Об экологической экспертизе», и установив санкции за их совершение.
7. В связи с тем, что основными нарушителями законодательства об экологической экспертизе являются должностные лица предприятий, планирующих осуществление хозяйственной и иной деятельности, необходимо усиление административного наказания за нарушение законодательства об экологической экспертизе в виде увеличения размера административного штрафа для должностных лиц до пятисот минимальных размеров оплаты труда, что будет способствовать предупреждению и уменьшению количества совершаемых должностными лицами правонарушений в области экологической экспертизы.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа деятельности государственных органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе по Хабаровскому краю, подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение качества результатов экологической экспертизы, быстрое и своевременное выявление нарушений законодательства об экологической экспертизе, предупреждение новых правонарушений в области экологической экспертизы с целью предотвращения возможных неблагоприятных последствий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты в области экологической экспертизы, разработке новых законов и подзаконных актов для совершенствования организации, проведения экологиче-
15 ской экспертизы, а также контроля за соблюдением законодательства РФ об экологической экспертизе.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы диссертации получили практическую и теоретическую апробацию в ходе научно-практических конференций различного уровня: 5 Региональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященная 10-летию Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета (2005 г.); Международная научно-техническая конференция «Наука и образование -2005», проходившая в Мурманском государственном техническом университете; Всероссийская научная конференция студентов и аспирантов «Молодые исследователи - регионам», проходившая в Вологодском государственном техническом университете; 7 Международная очно-заочная научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых исследователей «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России и стран АТР», проходившая во Владивостокском государственном университете экономики и сервиса (2005 г.).
Отдельные положения работы получили теоретическую и практическую апробацию в следующих научных юридических журналах: «Юридические науки» № 5 (15) и «Право: теория и практика» № 16 (68), опубликованные в 2005 году.
Основные результаты исследования нашли свое отражение в монографической работе «Административная ответственность - юридическое средство обеспечения экологической экспертизы».
Структура диссертации
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Возникновение и развитие основных составляющих системы экологической оценки - оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы
Вопросам, касающимся государственной экологической экспертизы, как в науке экологического права, так и в других науках уделяется большое внимание. Однако для выбранной темы диссертации необходимо более полное исследование правового института экологической экспертизы, начиная от ее возникновения.
Системы экологической оценки намечаемой деятельности сегодня используются практически во всех странах мира и во многих международных организациях как "превентивный", предупреждающий инструмент экологической политики.
В России и в других странах СНГ основными составляющими системы экологической оценки являются экологическая экспертиза, организуемая государственными природоохранными органами, и оценка воздействия на окружающую среду, проводимая заказчиками документации, подлежащей экспертизе. Однако использование международного опыта экологической оценки в России ограничено, в частности, из-за недостаточно полного его освещения в литературе на русском языке, а также из-за не вполне систематического соотнесения международно-признанных принципов экологической оценки и подходов к экологической оценке, используемых в России. История закрепления в российском законодательстве понятия экологической экспертизы как основного составляющего системы экологической оценки любой планируемой хозяйственной и иной деятельности связывается с развитием идеи, закрепленной впервые в Акте о Национальной политике в области окружающей среды (National Environmental Policy Act или NEPA) 1969 года. Данным актом впервые было введено понятие экологической экспертизы. Точнее, в Америке это называется «оценка воздействия на окружающую среду», или «заявление о воздействии на окружающую среду». В упомянутом законе было провозглашено, что каждый проект, который может иметь влияние на окружающую среду, должен пройти экспертизу. Таким образом, ввели принцип предупреждения вредных воздействий на окружающую среду, ставший основой и международного экологического права, и многих национальных экологических законодательств.
Акт о Национальной политике в области окружающей среды не передавал функции принятия решения никакому специально уполномоченному экологическому органу, а просто требовал от ведомств включить учет экологических факторов в их собственную процедуру принятия решений. Это требование, достаточно декларативное, было подкреплено всего одним формальным обязательством: составлять Заявления об оценке воздействия на окружающую среду (ЗВОС) (Environmental Impact Statement, EIS), которое затем должно использоваться ведомствами в процессе принятия решений по намечаемой деятельности и делать его открытым для заинтересованных сторон, любых лиц и организаций. Через несколько лет после своего вступления в силу закон был охарактеризован как «открывший новую эру в экологическом регулировании». Утверждалось, что в результате введения и применения NEPA федеральные ведомства США вынуждены были существенно переориентировать, экологизировать свою деятельность.
Доступность Заявления об оценке воздействия на окружающую среду предоставила общественности, экологическим и другим организациям воз- можность активно контролировать соблюдение требований NEPA. Действия ведомств, игнорировавших составление Заявление об оценке воздействия на окружающую среду для экологически опасных проектов или халатно относившихся к этой обязанности, активно оспаривались в суде. Судебные разбирательства затягивали выполнение проектов и делали их экономически менее привлекательными, поэтому ведомства стали прислушиваться к принимаемым решениям судов и стараться не доводить до судебного разбирательства. Кроме того, на основе анализа практики применения NEPA и решений судов в 1978 году было принято «Положение о NEPA Совета по качеству окружающей среды (СКОС)». Положение во многом заложило основы современного процесса экологической оценки. Эти требования включали: всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, особенно неизбежных и необратимых; сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности; понятность и краткость (не более 250 страниц); открытость ЗВОС для замечаний заинтересованных сторон, в том числе населения. Необходимость выполнения требований «Положение о NEPA Совета по качеству окружающей среды» повлекла за собой изменения, в результате которых федеральные агентства стали приглашать на работу экологов, которые изменили традиционную технократическую атмосферу проектных и строительных департаментов: экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и, постепенно, фактором проектирования.
Юридическая сущность государственной экологической экспертизы
Центральным элементом российской правовой системы экологической оценки является государственная экологическая экспертиза. В 1995 г. был принят федеральный закон «Об экологической экспертизе».1 Специальный закон «Об экологической экспертизе» в своей преамбуле декларирует, что он направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Экологическая экспертиза является одним из наиболее значимых средств обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Важно то, что достигается это посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на природу. В принятом 10 января 2002 года № 7-ФЗ федеральном законе «Об охране окружающей среды» положения об экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду закреплены следующим образом. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность с участием общественных объединений. Требования к материалам ее оценки устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Что касается экологической экспертизы, то указывается, что она проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды и порядок ее проведения устанавливается федеральным законом «Об экологической экспертизе». Организация и проведение экологической экспертизы регламентируется большим количеством нормативных документов, основными из них являются: - федеральный закон "Об охране окружающей среды" № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. (в ред. от 09.05.2005);2 - федеральный закон "Об экологической экспертизе" № 174-ФЗ от 23.11.95 г. (в ред. от 29.12.2004);3 - постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» от 11 июня 1996 г. № 698;4 - приказ Госкомэкологии России «Об утверждении Регламента проведения государственной экологической экспертизы» от 17 июня 1997 г. № 280;5 - приказ Госкомэкологии РФ «Об утверждении перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности» от 25.09.97 № 397; - приказ Минприроды РФ от 28 сентября 1995 г. № 392 "Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы; приказ Минприроды России «Об утверждении инструкции по экологическому обоснованию намечаемой хозяйственной и иной деятельности» от 29.12.1995 г. №539; - приказ Министерства природных ресурсов России «Методические рекомендации по подготовке материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу» от 9 июля 2003 г. № 575; - приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной дея тельности на окружающую среду» . Большинство федеральных нормативных актов устарели и не соответствуют тем изменениям, которые произошли в системе управления и контроля в области экологической экспертизы. Так, появился новый Градостроительный кодекс РФ № 190-ФЗ от 29.12.2004 г., новый федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10.01.2002 г., изменился сам уполномоченный в области экологической экспертизы государственный орган, изменилась его структура. Вышеперечисленные нормативные документы отличаются излишней перегруженностью, что увеличивает сроки проведения государственной экологической экспертизы.
Административно-правовой анализ нарушений законодательства об экологической экспертизе
Известно, что основанием административной ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования является административное экологическое правонарушение. Для того чтобы сформулировать понятие правонарушения в области экологической экспертизы, необходимо вначале определить, что же представляет собой административное экологической правонарушение, поскольку именно оно является своеобразным теоретическим фундаментом, основой нормативного и практического аспектов изучаемой категории. Вполне естественно, что административное экологическое правонарушение должно базироваться, с одной стороны, на понимании сущности экологического правонарушения и с другой - на определении административного правонарушения. Целесообразно рассмотреть экологическое правонарушение и административное правонарушение и определить сущность административного экологического правонарушения. Впервые на законодательном уровне понятие экологического правонарушения определялось как виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека.1 Данное определение вполне может относиться и к правонарушениям в области экологической экспертизы, поскольку они также, безусловно, нарушают законодательство РФ в области экологической экспертизы и могут оказать вредное воздействие на окружающую среду. Исходя из различий в понимании сущности объекта экологических правонарушений, последние определяются по-разному: например, как виновные, противоправные, социально вредные деяния, посягающие на установленный экологический правопорядок, за совершение которых законом установлена юридическая ответственность.1 Крупнейший российский эколог профессор М. М. Бринчук полагает, что экологическое правонарушение - это противоправное, как правило, виновное деяние, совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права или законные интересы субъектов экологического права. В учебнике «Экологическое право России», изданном под редакцией В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева, экологическое правонарушение определяется как общественно опасное, виновное, запрещенное законодательством под угрозой наказания деяние, направленное на причинение вреда отношениям в сфере экологии. Ф. X. Адиханов трактует рассматриваемую категорию как противоправное виновное действие или бездействие, нарушающее урегулированные нормами экологического права общественные отношения и причиняющее вред государству, природопользователям и окружающей среде, а через это и здоровью человека, либо содержащее реальную угрозу причинения такого вре-да. С точки зрения соответствия базовым постулатам современной доктрины экологического правонарушения наиболее рациональной следует признать формулировку В. Г. Абрамова. Так, по его мнению, экологическое правонарушение это - запрещенное эколого-правовыми нормами, под угрозой применения мер юридической ответственности виновное деяние, посягающее на социальные отношения в сфере взаимодействия общества и природы и причиняющее вред природной среде, а посредством этого - здоровью граждан и имуществу физических и юридических лиц, либо содержащее реальную угрозу причинения такого вреда.1 Подобная формулировка фиксирует все необходимые признаки, составляющие содержание экологического правонарушения как комплексного правового института. Следует заметить, что действующий федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. не дает определения экологического правонарушения. Административному экологическому деликту присущи все признаки, характерные вообще для административного правонарушения. Понятие административного правонарушения сформулировано как в науке административного права (существует множество формулировок), так и в административном законодательстве. КоАП РФ под административным правонарушением понимает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность2. Из данного определения вытекают характерные для административного правонарушения признаки. Понятие административного правонарушения характеризует собой ряд признаков: действие (активное поведение) или бездействие (пассивное поведение); противоправность, то есть такими действиями (бездействием) нарушаются установленные нормами права специальные правила, нормы, стандарты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами РФ, и запрещаемые нормами административного права;3 виновность, то есть волевое, осознанное;
Реализация административной ответственности за правонарушения в области экологической экспертизы
Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов реализации административной ответственности за правонарушения в области экологической экспертизы, необходимо определить, что же вообще представляет собой административная ответственность за данные правонарушения.
Административная ответственность в экологической сфере по сравнению с другими видами юридической ответственности наиболее значима в данной области. Как никогда велика ее роль и в условиях формирования в Российской Федерации правового государства.
Административной ответственности за нарушения законодательства об экологической экспертизе присуще все признаки, характерные вообще для административной ответственности. Рассматриваемая категория имеет сложный характер, поэтому в юридической науке существуют самые различные определения административной ответственности, коренным образом отличающиеся одна от другой.
По мнению крупнейшего ученого-административиста Б. М. Лазарева, в большинстве случаев вред от каждого из правонарушений не настолько велик, чтобы нужно было предусматривать уголовную ответственность. Для подобных случаев, причем достаточно частых, государство учредило административную ответственность, т.е. такую, которая менее сурова, чем уголовная, не влечет судимости и применяется, как правило, не судом, а органами государственного управления.
Под административной ответственностью профессор К. С. Вельский понимает особое положение нарушителя. Последний, наряду с претерпеванием административно-принудительных средств воздействия, реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применение к нему административного наказания.
Профессор Д. Н. Бахрах отмечает, что это особый вид юридической ответственности, которому присущи все характерные признаки последней (она наступает при наличии вины, на основе норм права, за правонарушения, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами.
А. П. Алехин под административной ответственностью подразумевает вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Ученый, говоря об основной особенности административной ответственности, пишет, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами - административные взыскания.
Ряд других ученых обоснованно считают, что административная ответственность - это один из видов административного принуждения. Указанная ответственность имеет два отличительных признака: фактическое основание административной ответственности - административный проступок - и меру ответственности, которая по своей правовой природе относится к числу административных мер.
Профессор Д. М. Овсянко указывает, что административная ответственность - это применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях - и к организациям за нарушения законности и государственной дисциплины.
