Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и основания административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах 11
1.1. Понятие и содержание административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах 11
1.2. Основания административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах: нормативное и фактическое 29
ГЛАВА 2. Состав административного нарушения законодательства о выборах и референдумах 44
2.1. Объект и объективная сторона административного нарушения законодательства о выборах и референдумах 44
2.2. Субъект и субъективная сторона административного нарушения законодательства о выборах и референдумах 69
ГЛАВА 3. Административные взыскания и производство по делам об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах 85
3.1. Административные взыскания за нарушение законодательства о выборах и референдумах 85
3.2. Общая характеристика производства по делам об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах 96
3.3. Расследование, рассмотрение, пересмотрдел об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах и исполнение по ним постановлений ПО
Заключение 136
Библиография
- Понятие и содержание административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах
- Основания административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах: нормативное и фактическое
- Объект и объективная сторона административного нарушения законодательства о выборах и референдумах
- Административные взыскания за нарушение законодательства о выборах и референдумах
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. 5 настоящее время, когда Российская Федерация находится на пути построения демократического, правового государства, важное значение имеет реализация гражданами своих конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В связи с этим публично-правовая охрана этих прав должна быть достаточно эффективной, чтобы противостоять различного рода противоправным посягательствам.
Административная ответственность является одним из основных институтов правовой защиты законодательства о выборах и референдумах. Однако за период 1995-2000 гг. дела об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах рассматривались судами крайне редко.
В ходе проведенного диссертантом исследования в Дальневосточном федеральном округе1 было установлено, что за период 1995-2000 гг. на территории округа было зарегистрировано 72 случая привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах: в 1995 г. - 0, в 1996 г. - 4, в 1997 г. - 3, в 1998 г. - 0, в 1999 г. - 16, в 2000 г. -
1 Исследования проводились в Приморском крае, Хабаровском крае, Амурской области, Камчатской области, Магаданской области, Сахалинской области, Еврейской автономной области, Корякском автономном округе, Чукотском автономном округе.
49. В Хабаровском крае, Магаданской области, Еврейской автономной области, Чукотском автономном округе дела об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах в этот период в судах не рассматривались .
Анализ судебной практики показывает, что динамика роста административных правонарушений в этой сфере очевидна, несмотря на то, что это очень низкие показатели, которые вряд ли могут являться свидетельством того, что с охраной избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме в России все обстоит благополучно.
В условиях, когда пресса полна сообщениями о многочисленных грубых нарушениях законодательства о выборах и референдумах, когда нарушения в сфере избирательных технологий приобретают массовый характер, низкие показатели привлечения к административной ответственности заставляют сделать вывод о том, что существуют серьезные недостатки, как в действующем законодательстве, так и в деятельности органов государственной власти, которые по своим функциональным обязанностям должны стоять на страже правопорядка в данной сфере.
Представляется, что такое положение дел не должно существовать продолжительное время, так как это позволяет правонарушителям чувствовать свою безнаказанность и совершать новые противоправные посягательства.
Правовой институт административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах еще окончательно не оформился и нуждается в существен-
ных доработках. КоАП РФ, отклоненный Президентом России в декабре 2000 г., предусматривал двадцать пять статей, устанавливающих ответственность физических и юридических лиц за нарушения избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, однако они практически не отличались от действующих статей, содержащихся в КоАП РСФСР и Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» .
В этой связи, несомненно, ощущается потребность в научном исследовании вопросов, касающихся административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах, в выработке теоретических и практических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.
Объект исследования - институт административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах.
Предмет исследования - правовые основания административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений науки в целом и административно-правовой в частности, действующего законодательства о выборах и референдумах, складывающейся практики применения административных взысканий за нарушения избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме выдвинуть практические
предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих исследуемые отношения.
Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:
уяснить содержание института административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
проанализировать основания и условия применения административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
на основе характеристики признаков общего понятия административного правонарушения выявить особенности административных нарушений законодательства о выборах и референдумах, их составов;
дать правовую характеристику административных взысканий, применяемых к нарушителям законодательства о выборах и референдумах и проанализировать практику их применения;
выявить особенности производства по делам об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах;
выработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию правовой основы административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу исследования составили разработки ведущих отечественных ученых-юристов, таких как С.С. Алексеев, А. П. Алехин, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Ю.А. Веденеев, И.И.
Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В. Р. Кисин, С.Д. Князев, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, О.Э. Лейст, А.П. Лончаков, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л. Л. Попов, Н.Г. Салищева, И. С. Самощенко, В.Е. Севрюгин, А. В. Серегин, В. Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.П. Шергин, О.М. Якуба и некоторых других ученых.
Однако малоисследованными являются вопросы, касающиеся административных проступков, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме. Комплексное исследование института административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах до сих пор в науке не предпринималось .
Методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются диалектический метод научного познания объективной действительности и системный подход. В качестве специальных методов познания диссертантом были использованы формальнологический, сравнительно-правовой, системный и статистический.
Эмпирическую базу исследования составляют данные, полученные в ходе изучения материалов судебной практики рассмотрения дел об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах на территории Дальневосточного федерального округа за период 1995 - 2000
гг.1.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые сделана попытка комплексного анализа вопросов административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
исследование содержания и особенностей административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
изучение родового, видового и непосредственных объектов административных нарушений законодательства о выборах и референдумах;
анализ материальных и процессуальных норм законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях в свете их влияния на ответственность за противоправное посягательство на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме;
выводы и предложения диссертанта по совершенствованию правовой базы института административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования характеризуется содержанием и сутью предложений диссертанта по совершенствованию института административной ответственности за нарушение законода-
1 Протоколов об административных нарушениях законодательства о выборах и референдумах, а также постановлений, определений по этим делам.
тельства о выборах и референдумах.
Результаты исследования могут быть внедрены в учебный процесс по курсам «Административное право», «Конституционное право», «Административная ответственность», а также использованы в практической деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, прокуратуры, органов внутренних дел, судов.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования были обсуждены на заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России, кафедры конституционного и административного права Хабаровской государственной академии экономики и права.
Основные положения диссертации изложены в девяти научных публикациях автора (шесть научных статей, одно учебное пособие). Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного исследования докладывались на международной, межрегиональной, трех региональных научных и практических конференциях, проходивших в период 1999 - 2001 гг. в г. Хабаровске.
Результаты исследования используются в учебном процессе Дальневосточного юридического института МВД России, Хабаровской государственной академии экономики и права при подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам: «Конституционное право», «Административное право», «Административная ответственность».
Рекомендации, изложенные в диссертации, используют-
ся в практической деятельности органов государственной власти Дальневосточного федерального округа.
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Понятие и содержание административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах
Научные исследования института административной ответственности предпринимались целым рядом ученых-административистов1 в 60 - 90-е годы ХХ-го столетия, однако единое понятие административной ответственности в науке административного права до сих пор отсутствует. Законодатель также не выработал унифицированное определение административной ответственности в .нормативно-правовых актах.
Административная ответственность - это, прежде всего, вид юридической ответственности. Между всеми видами юридической ответственности, несмотря на наличие специфических особенностей, существует тесная диалектическая общность в сходных признаках и свойствах2. Поэтому представляется, что выработка понятия административной ответственности и уяснение ее содержания невозможно без осмысления теоретических положений, раскрывающих понятие и содержание юридической ответственности в целом.
Ряд ученых рассматривают юридическую ответственность как в ретроспективном (негативном) аспекте, так и в активном (позитивном) аспекте1.
Под позитивной юридической ответственностью понимается осознание субъектом права своего поведения в процессе осуществления предоставленных прав и должного исполнения возложенных на него обязанностей - ответственность за настоящее и будущее поведение, а содержанием ретроспективной юридической ответственности является ответственность за нарушение норм права, то есть за прошлое противоправное поведение2.
Теория «двухаспектной юридической ответственности» неоднократно подвергалась небезосновательной критике со стороны многих юристов3. И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин вполне уместно подчеркнули, что юридическая ответственность, с момента ее возникновения, всегда была ответственностью только за прошлое, за совершенное противоправное деяние. Иначе можно прийти к выводу, что лицо, не совершающее правонарушения, уже несет правовую ответственность. Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают оснований для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения1. В науке административного права концепция позитивной юридической ответственности также не получила своего распространения2.
Автор рассматривает в данном исследовании вопросы административной ответственности исключительно в традиционном ее восприятии, а именно, как негативную реакцию государства на нарушение административно-деликтных норм права, так как полностью разделяет позицию тех ученых, которые полагают, что позитивный аспект не свойствен юридической ответственности.
Думается, что по вопросу определения ретроспективной юридической ответственности можно выделить две основные точки зрения, существующие в настоящее время в научной литературе.
Одни юристы придерживаются мнения, что юридическая ответственность - это правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения3.
Другие определяют юридическую ответственность как применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения1. Так, Л.Л. Попов под административной ответственностью понимает реализацию административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим административный проступок2.
Представляется, что предпочтительней выглядит вторая точка зрения. Ученые-юристы, высказывающие первую точку зрения, как справедливо отметил Д.Н. Бахрах, «...из сложного правоотношения, возникающего в связи с правонарушением, берут часть - «обязанность претерпевания» и называют ее ответственностью. Такое определение страдает односторонностью, неполнотой»3. Правовая обязанность не должна отождествляться с юридической ответственностью. Правовая обязанность лица, подвергаемого мерам административного взыскания, исполняется в принудительной форме, вопреки воле правонарушителя. Поэтому ответственность - это не обязанность претерпеть меры государственного принуждения, а само применение мер государственного принуждения, где нет места какому-либо волеизъявлению лица, в отношении которого применяется наказание .
Основания административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах: нормативное и фактическое
Необходимо отметить, что административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах может наступить только при наличии необходимых оснований. В юридической литературе ученые выделяют два основания административной ответственности: нормативное и фактическое1.
Под нормативным основанием следует понимать систему правовых норм, регулирующих административную ответственность за совершенные проступки. Значение нормативного основания заключается в том, что административная ответственность вообще не может возникнуть, если такая возможность не предусмотрена действующим административ-но-деликтным законодательством. По содержанию нормативную основу административной ответственности составляют:
материально-правовые нормы (составы административных проступков);
компетенционные нормы (устанавливают круг субъектов, имеющих право налагать административные взыскания) ;
процессуально-правовые нормы (регламентируют процедуру привлечения к административной ответственности, ее процессуальную форму);
Нормативную основу административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумов, в настоящее время, составляют КоАП РСФСР и Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах» .
Первая попытка защитить законодательство о выборах и референдумах посредством института административной ответственности была сделана в 1990 г., когда в главу 5 Особенной части КоАП РСФСР были включены пять статей (ст. 4О1 - 4О5) , устанавливающих административные взыскания за нарушения избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме. Затем в 1995 г. статьи Особенной части КоАП РСФСР, касающиеся составов административных нарушений законодательства о выборах и референдумах подверглись существенному изменению и вместо пяти составов появилось тринадцать (ст. ст. 40 ) Последние новации, затрагивающие административные деликты Особенной части КоАП РСФСР в данной области, были осуществлены в январе 2000 г.
На данном этапе правовой эволюции административно-деликтные нормы, регулирующие административную ответственность за нарушение законодательства о выборах и ре-ферендумах, в Особенной части КоАП РСФСР представляют собой двадцать четыре состава административных проступков.
В декабре 1999 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах», нормы которого не вошли в КоАП РСФСР (десять составов административных деликтов). Тем самым в Российской Федерации впервые за нарушение законодательства о выборах и референдумах появилась не только возможность привлечь к административной ответственности помимо физических лиц и юридические лица, но и появился первый декодифицированный нормативный акт, устанавливающий административную ответственность в данной сфере.
Серьезную тревогу у многих ученых-административи-стов вызывает тенденция декодификации административно-деликтных норм1. Профессор В.Д. Сорокин справедливо отмечает, что «... надо ли доказывать, что Кодекс - та фор 32
Ф ма «юридического монополизма», которая в наибольшей мере отвечает требованиям эффективного регулирования общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства? Параллельное же существование КоАП с десятками нормативных актов, регулирующих «свои» виды административных правонарушений, является бессмыслен-ным ...»1.
Представляется, что такое положение дел не должно существовать, поэтому необходимо в новый КоАП РФ включить все составы административных правонарушений, существующие в федеральном правовом поле, это же касается и административных нарушений законодательства о выборах и референдумах.
Не меньшую обеспокоенность вызывает у ученых проблема, связанная с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области ад-министративно-деликтного законодательства.
Объект и объективная сторона административного нарушения законодательства о выборах и референдумах
С научных позиций общей теории правонарушения непосредственным предметом юридического анализа правонарушения является его состав, то есть эмпирически выделяемая структура правонарушения, фиксируемая посредством правовых определений в различных отраслях права и в понятийной системе наук, исследующих эти отрасли1. Вопросы, касающиеся состава административного правонарушения, рассматривались в работах многих ученых-админи стративистов2.
Состав административного правонарушения является юридическим основанием реальной административной ответственности. Отсутствие состава означает, что административная ответственность не может наступить при иных условиях и основаниях. Состав проступка - это логичеекая конструкция, правовое понятие о проступке. Оно отражает существенные признаки реальных явлений, то есть определенных противоправных действий. Их перечень является необходимым и достаточным основанием для квалификации деяния как административного правонарушения. Реальное деяние только тогда считается административным деликтом, когда оно содержит все его признаки, отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом. Состав административного проступка устанавливается законодателем и выражает правовую и социально-политическую сущность деяния, достигшего высокой степени общественной вредности. Состав проступка - это правовая форма бытия деликта, вне которой он существовать не может. Только с помощью анализа элементов состава административного правонарушения совершенное противоправное деяние можно определить как проступок, то есть явление реальной действительности, вызывающее изменения в общественных отношениях и выступающее во всем многообразии своих объективных и субъективных признаков, существенных и несущественных для различных вопросов административной ответственности1. Объективными элементами административного проступка являются: объект; объективная сторона.
Субъективными элементами административного деликта являются: субъект; субъективная сторона.
Под составом административного нарушения законодательства о выборах и референдумах следует понимать совокупность объективных и субъективных элементов, образующих и характеризующих, в соответствии с действующим законодательством, общественно вредное деяние в качестве определенного вида административного проступка, посягающего на избирательные права граждан и права граж-дан на участие в референдуме.
Объектом административного проступка являются общественные отношения, урегулированные правовыми нормами и охраняемые административными санкциями. При посягательстве на отношения, не регламентированные нормами права, вообще нельзя вести речь об объекте правонарушения, так как налицо будет лишь аморальное, антинравственное по-ведение, но никак не противоправное деяние. Поэтому объектом правонарушения может являться только такое содержание, которое имеет правовую оболочку1. Необходимо помнить, что посредством права в обществе регулируются не все общественные отношения, а только те, которые являются наиболее важными, значимыми для его нормального функционирования, сохранение и развитие которых отвеча-» ет интересам граждан, общества и государства2. Все общественные отношения, признаваемые объектами административных правонарушений, охраняются мерами административной ответственности.
Большой теоретический и практический интерес имеет научно обоснованная классификация объектов административных проступков, позволяющая более четко определить объект каждого деяния, его место в общей системе охраняемых административными санкциями отношений, его ценность. Наиболее приемлемой на наш взгляд является классификация объектов административных деликтов в зависимости от степени обобщения, уровня абстрактности. Раз-личают общий, родовой, видовой и непосредственный объекты административного деликта1.
Общий объект административного правонарушения - это совокупность всех общественных отношений, охраняемых административно-деликтным законодательством.
Родовым объектом административных правонарушений является однородная группа общественных отношений, со-ставляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. Род - высший уровень структурных подразделений общего объекта, его самостоятельная часть2. Однако существует мнение, что родовой объект отсутствует у административных проступков. Отмечается, что административные деликты не посягают на отношения в какой-либо сфере.
Административные взыскания за нарушение законодательства о выборах и референдумах
Административные взыскания являются мерами государственного принуждения и применяются должностными лицами или полномочными органами к лицам, виновным в совершении административного деликта1. Как справедливо подчеркнул Л. Л. Попов, в ограничении, лишении субъективных прав или благ правонарушителя заключается содержание административных взысканий2.
Хотя административное взыскание и является карательной санкцией, однако оно преследует цели воспитания правонарушителя, общей и частной превенции, а не унижения человеческого достоинства, причинения физических страданий и т.п.
За нарушение законодательства о выборах и референдумах законом установлены следующие административные взыскания: штраф; конфискация предмета, явившегося непосредственным объектом административного правонарушения.
Штраф - основной вид административного взыскания, имеющий имущественный характер и денежное выражение. Наложение штрафа влечет для нарушителя государственное осуждение его поведения и определенные имущественные ограничения в денежном выражении1.
Административный штраф является самостоятельным предметом научного исследования2, а также рассматривался в работах, посвященных административному принуждению, административной ответственности, административным санкциям3. Пристальное внимание отечественных ученых-административистов к административному штрафу объясняется его широким применением в СССР, а затем и в России.
Основные признаки административного штрафа заключаются в том, что: он является самостоятельной мерой администра тивной ответственности; основанием его применения является оконченное административное правонарушение; административный штраф установлен помимо КоАП РСФСР и другими законами; применяется не только в отношении физических лиц, но и коллективных субъектов; применяется широким кругом уполномоченных на то органов и должностных лиц; отсутствуют служебные отношения между правопри-меняющим органом (должностным лицом) и правонарушителем при применении административного штрафа; наложение административного штрафа не влечет судимости; применяется в соответствии с законодательством, регулирующим производство по делам об административных правонарушениях. Кроме КоАП РСФСР, процессуальный порядок применения административного штрафа содержится и в других нормативных актах1.
Важно отметить, что хотя штрафная санкция и имеет денежный характер, однако административный штраф никогда не рассматривался как компенсационная мера. Поэтому размер штрафа может превышать причиненный делинквентом ущерб или наоборот быть меньше его, а также может назначаться и при его отсутствии. Наложение на виновного административного штрафа не освобождает его от обязанности возмещения причиненного ущерба в результате административно-противоправных деяний.
Размеры штрафов в санкциях правовых норм, предусматривающих административную ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах, определяются: кратно минимальному месячному размеру оплаты туда; кратно размеру незаконно использованных денежных средств.
Штраф взыскивается исходя из минимального месячного размера оплаты труда, существовавшего на момент совершения административного проступка или на момент его обнаружения. Представляется, что необходимо согласиться с мнением ученых-юристов, полагающих, что в случаях взыскания штрафа кратного минимальному месячному размеру оплаты труда надо исходить из МРОТ на день рассмотрения дела об административном правонарушении. Это позволит более объективно наложить административное взыскание, т.к. оно будет отражать официально признаваемый уровень инфляции и сделает бессмысленным умышленное затягивание рассмотрение дела по существу1. Однако было бы еще более целесообразней ввести самостоятельный эквивалент измерения административного штрафа (например, минимальный размер административного штрафа) , который не был бы привязан к официальному минимальному размеру оплаты труда, а устанавливался бы КоАП РФ.
