Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административная
ответственность является одним из основных правовых средств сдерживания роста самых распространенных и разнообразных видов
правонарушений. Их совокупность, образующая административную деликтность, представляет собой сложный и динамично развивающийся феномен. Структура современных административных правонарушений претерпела существенные изменения. Если в условиях административно-командной системы лицо административной деликтности определяли нарушения общественного порядка и общественной безопасности, то в условиях складывающихся рыночных отношений все большее распространение получают административные правонарушения в сфере экономики. Противодействие административной деликтности, по мнению А. П. Шергина, должно учитывать не только общий объем совершаемых административных правонарушений, а также их структуру и динамику1.
Исходя из оценки современной административной деликтности, законодатель значительно расширил возможности администраї ивно-юрисдикционной защиты экономических интересов. Действующий КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушения в области охраны собственности (гл. 7), в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15), в области іаможеннозо дела (гл. 16). Опасность такого рода правонарушений очевидна, их совершение ставит под угрозу интересы собственников - государства, организаций, физических лиц, снижает уровень экономической безопасности с фаны. Их особенностью является также то, что субъектами административных правонарушений чаще всего выступают юридические лица. Среди них значительное место занимают кредитные организации, от правомерного поведения которых зависит устойчивость валютной системы г осударства, соблюдение финансово-кредитной дисциплины и надежность вкладов физических и юридических лиц. Государство устанавливает особый правовой статус этих юридических лиц, правила поведения в финансово-кредитной сфере, предусматривает запреты на совершение деяний, нарушающих такие правила. Но, как свидетельствует пракіика, нарушения установленных правил деятельности кредитными организациями не являю і ся редкостью. Достаточно упомянуть нашумевшие дела о «Содбизнесбанке», «МММ-банк» и др. В своей контрольной деяіельности Банк России постоянно сталкивается с нарушениями кредитными организациями установленных нормативов и иных обязательных требований банковской деятельности, причинением ущерба интересам кредиторов (вкладчиков). Вырос и объем соответствующей судебной практики. Судьями районных судов и мировыми судьями в 2004 г. рассмотрено 200 тыс. дел об администра і ивиых правонарушениях в области финансов, налої ов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15 КоАП РФ). Эта же тенденция сохранилась и в первом полугодии 2005 г. За этот период судьями рассмотрено 104 тыс. дел .
Одной из новелл КоАП РФ является ст. 15.26, предусматривающая административную ответственность кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Дела о таких правонарушениях представляют определенную сложность, в судебной практике уже возникли затруднения в толковании и применении данной нормы. Следует также заметить, что действующее законодательство пока не исключает конкуренции различных видов юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, что снижает эффективность противодействия данным правонарушениям- В этих условиях представляется важным научная оценка исследуемой нормы КоАП РФ, анализ судебной практики по делам об админис фативных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности, выявление путей повышения эффективности административной ответственности за названные виды, правонарушений. Востребованность исследования этих проблем обусловила выбор темы и направленность научного поиска их решения.
Состояние разработанности темы исследования. Разработка избранной проблемы предполагала обращение к категориям более общего порядка - юридической ответственности и ее видов, в том числе, административной ответственности.
Вопросы юридической ответственности были предметом многочисленных исследований, в ходе которых выяснялись се сущность, виды, понятие и признаки правонарушения, роль и эффективность правовой санкции. Значительный вклад в разработку данных проблем внесли С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, В. Н. Кудрявцев, И. И. Кучеров, В. В. Лазарев, О. Э. Лейст, Н. С. Малеин, Л. С. Явич, П. С. Ятга и др.
Заметны достижения оч счественной юридической науки в исследовании института администраіивтгой ответственности (Л. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, В. В. Денисенко, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, Л. А. Калинина, Л. В. Коваль, Б. М. Лазарев, А, Е. Лунев, М. Я. Масленников, Н. П. Мышляев, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, А. П. Солдаюв, М. С. Студеникина, А П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.). В работах этих ученых сформировалась концепция административной ответственности, выявлена ее роль в защите общественных отношений, исследовалось содержание основных институтов. Неоценима их роль в создании теоретической базы кодификации российского административно-деликтного законодательства, в разработке КоАП РСФСР и КоАП РФ, в изучении эффективности норм об административной ответственности.
Принятие КоАП РФ вновь актуализировало проблему административной ответственности. Центр научных исследований сместился к оценке применения норм, предусматривающих ответственность за определенные виды административных правонарушений, к поиску наиболее оптимальных санкций за их совершение. Внимание ученых все больше привлекают вопросысовершенствования административно-юрисдикционного механизма защиты экономических отношений. Но в работах последних лет исследуются преимущественно проблемы административной ответственности за правонарушения в предпринимательской деятельности (Р. М. Лисецкий, Д. Е. Сальнова и др.), таможенные нарушения (Е. В. Трунина, А. В. Чубаров и др.), налоговые правонарушения (В. А. Зайцев, Е. С. Ефремова, Л. Ю. Кролис, Н. А. Саттарова, А. Ю. Шорохов и др.). Заметен прогресс в разработке проблем административной ответственности юридических лиц (Ю Б. Аникеенко, А. Г. Березницкий, И. В Назаров, Ю. Ю. Колесниченко, О. О. Томилин, Ю. В. Шилов и др.). Вместе с тем ученые-административисты недостаточно уделяют внимания вопросам административной ответственности за правонарушения в финансово-кредитной сфере3. Им посвящены лишь отдельные работы4. Остаются неисследованными проблемы административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, нет научной оценки повой нормы российского административно-деликтного законодательства, установленной ст. 15.26 КоАП РФ. Несомненный интерес представляет и судебная практика рассмотрения дел этой категории, выявление проблемных ситуаций в правоприменительной деятельности и выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства об административной ответственности и практики его применения. Указанные обстоятельства обусловили актуальность и новизну диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и применением административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Предметом исследования выступают доктрина административной ответственности; нормы, предусматривающие администрашвиую ответственность за правонарушения в финансово-кредитной сфере; судебная практика по делам об адмиписгратизных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ-Целью диссертации является исследование теоретических, нормативных и правоприменительных проблем административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности и разработка предложений по совершенс гвованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
- раскрыть роль и возможности административной ответственности в противодействии нарушениям в сфере финансово-кредитных отношений;
- исследовать признаки состава административно наказуемых нарушений законодательства о банках и банковской деятельности;
- выявить особенности производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных . 15.26 КоАП РФ;
изучить судебную практику по делам об административных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности; - разработать предложения по совершенствованию административно дсликтного законодательства и практики его применения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, частпонаучные методы: системный, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод экспертных оценок, логический анализ судебной практики по делам об административных правонарушениях.
В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения в области философии, конфликтологии, общей теории права, административного, гражданского, уголовного, финансового и налогового права.
Теоретическую базу исследования составляют доктрина администраіивной ответственности, научные идеи о правовом статусе кредитных организаций, судебно-административной юрисдикции, обоснованные в теории права и науке административного и финансово! о права (С. С. Алексеев, X. Л. Андриашин, Д. П. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Е. В. Долин, Ю. М. Козлов, А П. Коренев, Ю. А. Крохина, Б. М. Лазарев, М. Я Масленников, П. Е. Недбайло, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салишева, В. Е. Севрюгин, Ю. Н. Старилов, А. А. Тедеев, Ю. А, Тихомиров, Г. А. Тосунян, Н. И. Химичева, Л. Ю. Якимов, О. М. Якуба и др.).
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты Банка России, нормы международного нрава.
Эмпирическую базу диссертации составляют изучения судебной практики по рассмотрению дел об административных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельное, опубликованные материалы судебной практики, акты Банка России, статистические данные по исследуемой проблематике, иные материалы и документы.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту.
В диссертации впервые на основе комплексного и междисциплинарного подходов с использованием фундаментальных положений теории права, административного и финансового права раскрыто понятие и признаки административно наказуемого нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, дана научная оценка новой нормы в российском административно-деликтном законодательстве (ст. 15.26 КоАП РФ), обоснованы рекомендации по ее совершенствованию.
Научная новизна диссертации заключается в раскрытии роли и возможностей административной ответственности в противодействии административной деликтности в финансово-кредитной сфере и обосновании предложений по повышению эффективное и административно-юрисдикционной защиты законодательства о банках и банковской деятельности.
Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Авторская трактовка административно наказуемых нарушений законодательства о банках и банковской деятельности. Они рассматриваются, с одной стороны, как составная часть противоправных деяний, посягающих на финансово-кредитные отношения, и как самостоятельный вид административных правонарушений, характеризующийся совокупностью определенных признаков, с другой стороны.
2. Вывод о необходимости уточнения понятия «законодательство о банках и банковской деятельности», поскольку административно наказуемым, в соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ, признается не только нарушение требований соответствующих федеральных законов, но и нормативов и иных обязательных требований Нанка России.
3. Обоснование понятий «банковская деятельность», «порядок осуществления банковской деятельносги». При этом публичный порядок осуществления данной деятельности рассматривается как непосредственный объект исследуемого административного правонарушения, в связи с чем автором предлагается иное наименование ст. 15.26 КоЛП РФ - «Нарушение порядка осуществления банковской деятельности».
4. Вывод о необходимости разъяснения Пленумом Верховного Суда Российской Федерации понятия «реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков)» как квалифицирующего признака ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ.
5. Характеристика административной деликтоспособности кредитных организаций, исходящей из особого правового статуса этих юридических лиц и обязанностей соблюдения ими административно-правовых запретов.
6. Вывод о целесообразности изменения подсудности дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоЛП РФ, которые, по мнению автора, следует отнести к ведению судей арбитражных судов.
7. Обоснование необходимости более четкого разграничения различных видов юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, устранения выявленных коллизий между КоАП РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», исключения из последнего норм об ответственности кредитных организаций за административные правонарушения и включения их в КоАП РФ.
8. Предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства. Автором предлагается внести следующие изменения в КоАП РФ:
- изложить ст. 15.26 КоАП РФ в следующей редакции: «Статья 15.26. Нарушение порядка осуществления банковской деятельности. 1. Осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности влечет наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.
2. Нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаїьі труда.
3. Действия, предусмотренные частью 2 настоящей статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), влекут наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление дсяіельности на срок до 90 суток.»;
- абзац третий части 3 ст. 23.1 КоАП РФ после цифр «15.10» дополнить цифрой «15 26»;
- часть 1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования» дополнить словами «законодательства о банках и банковской деятельности».
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в і ом, что его выводы и рекомендации развивают теорию административной ответственности, выявляют ее роль в обеспечении стабильности в фииансово-креди гной сфере, содержа научную оценку новеллы КоАП РФ - сі. 15.26 и практики ее применения, способствуют совершенствованию административио-деликтного законодательства и судебной практики по делам об административных правонарушениях.
Материалы диссертации могут быть использованы в нормотворческой деятельности, применены в судебной практике по делам об административных правонарушениях, учтены в дальнейших исследованиях проблем административной ответственности, использованы в учебном процессе по курсам «Административное право», «Административно-деликтное право», «Финансовое право», «Банковское право», а также при подготовке учебных и методических пособий по исследуемой проблематике-Апробации результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались и получили положительную оценку на международном семинаре «Предупреждение преступности полицией / милицией» (Москва, 2005 г.); на научно-практических конференциях, проводимых Академией экономической безопасности МВД России (2002 -2005 г. г.); были обсуждены и одобрены на совместном заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности и кафедры финансового права Академии экономической безопасности МВД России; использовались в учебном процессе по курсам «Административное право», «Административно-деликтное право», «Финансовое право», «Банковское право», внедрены в практическую деятельность банков, отражены в публикациях автора.
Объем и структура диссертации соответствуют логике и содержанию проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности темы исследования, раскрывается ее научная новизна, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуется методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования, показывается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся данные об апробации полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
