Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа административной ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности 17
1. Понятие и содержание административной ответственности кредитных организаций за нарушения в сфере банковской деятельности 17
2. Принципы административной ответственности кредитных организаций 37
Глава 2. Правовая характеристика нарушений законодательства о банках и банковской деятельности и мер ответственности, применяемых за их совершение 53
1 . Административно-правовая характеристика состава нарушения законодательства о банках и банковской деятельности 53
2.Вина как условие административно-правовой ответственности кредитных организаций 81
З. Виды мер ответственности, применяемых к кредитным организациям за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности 101
Глава 3. Процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности 120
1. Судебное разбирательство как важнейший элемент обеспечения законности при привлечении кредитных организаций к административной ответственности 120
2.Процессуальные акты, принимаемые по делам о нарушении федерального законодательства о банках и банковской деятельности 138
Список литературы 167
- Понятие и содержание административной ответственности кредитных организаций за нарушения в сфере банковской деятельности
- Принципы административной ответственности кредитных организаций
- Административно-правовая характеристика состава нарушения законодательства о банках и банковской деятельности
- Судебное разбирательство как важнейший элемент обеспечения законности при привлечении кредитных организаций к административной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Деятельность государства направлена прежде всего на регулирование и упорядочение различных общественных отношений. В связи с чем на государство возложено выполнение разнообразных задач и функций, для реализации которых необходимы материальное обеспечение и хорошо развитая система финансовых институтов.1 Именно поэтому в политической и экономической системе государства особую значимость имеют финансы, деньги и кредит, а высокоразвитая и многоотраслевая экономика является необходимой составляющей, обеспечивающей высокий уровень стабильности любого общества. В целях удовлетворения хозяйственных нужд, ускорения научно-технического прогресса государство с помощью банковской и денежно-кредитной системы осуществляет регулирование, перераспределение и использование финансовых ресурсов в интересах всего общества. Выступая в качестве субъекта управления публичными финансами и регулируя денежно-кредитные отношения, государство издает законы и подзаконные акты, нарушение которых влечет за собой применение мер принуждения в рамках особой правовой процедуры.
Ученые-юристы все больше внимания уделяют юридической
ответственности кредитных организаций как субъектов денежно-кредитных
отношений, которую рассматривают с частно-правовой и публично-правовой
позиций. Данный вопрос приобрел особую актуальность с момента
вступления в силу 1 июля 2002 г. нового Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (КоАП РФ), впервые закрепившего в гл.
15 правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования,
рынка ценных бумаг, к которым относятся нарушения федерального
банковского законодательства. Однако законодатель не только не
урегулировал существующие противоречия, но и создал новые, установив, по
1 См.: Сорокина Ю.В. Система финансовых государственных органов России XIX столетия. Воронеж. 1998.
5 сути, два различных порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности: первый -осуществляемый исключительно Банком России в пределах его надзорных полномочий на основании федерального банковского законодательства; второй - реализуемый органами судебной власти согласно нормам КоАП РФ. Сложившаяся ситуация порождает противоречия между федеральным банковским и административным законодательством, способствует ущемлению прав и законных интересов кредитных организаций и создает благоприятные условия для коррупции.
Непременным условием жизнеспособности экономики любого государства является нормальное и стабильное функционирование кредитно-финансовых институтов, которое невозможно без надлежащего обеспечения прав и законных интересов банков и небанковских кредитных организаций. Кредитные организации участвуют в осуществлении денежно-кредитной политики, поэтому правовое регулирование отношений в сфере банковской деятельности требует особого внимания и становится еще более актуальным в условиях нестабильного экономического положения не только в Российской Федерации, но и в мире. Физические и юридические лица должны быть защищены от последствий мирового финансового кризиса и порождаемых этим кризисом угроз их интересам, прежде всего действиями государства. В связи с этим Президент РФ и Председатель Правительства РФ неоднократно подчеркивали, что особого внимания требуют совершенствование законодательства Российской Федерации в банковской сфере, повышение эффективности и конкурентоспособности российской банковской системы, а также совершенствование государственного регулирования банков. Как показывают итоги разразившегося мирового кризиса, аналогичную позицию
2 См., например: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст.
2444.
занимают руководители крупнейших государств мира и международных финансовых организаций3.
Данная работа посвящена исследованию правовой природы административной ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности, а также существующим в этой сфере проблемам и противоречиям. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут использоваться при устранении существующих коллизий в законодательстве и способствовать совершенствованию государственного регулирования банковской системы, что положительно повлияет на соблюдение интересов не только кредитных организаций, но и их кредиторов и вкладчиков.
Указанные выше положения свидетельствуют об актуальности, научном и практическом значении темы диссертационного исследования.
Целью диссертации являются: исследование правовой природы административной ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности; выявление проблем в правовом регулировании административно-правовой ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности; анализ существующей судебной практики и официальных статистических данных по делам о нарушениях федерального законодательства о банках и банковской деятельности; а также формулирование предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию правового регулирования административной ответственности кредитных организаций и созданию механизма правовых гарантий личности при ее реализации.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
3 См.: G 20 назначила ответственный орган // Коммерсант. 2009. 28 сент.; Развитые страны должны быть более ответственными. Интервью с премьер-министром Таиланда Апхиситом Ветчачивой // Ежедневная деловая газета «РБК daily». 2009. 2 апр.; Политики заговорили кризис // Ежедневная деловая газета «РБК daily». 2008. 17 нояб.; Социалист из Белого дома // Росс. газ. 2009. 19 июня.
проанализировать источники правового регулирования административной ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности;
определить понятие и содержание административной ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности;
определить принципы административной ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности;
сформулировать понятие и сущность состава административного правонарушения в сфере банковской деятельности;
исследовать меры административной ответственности, применяемые к кредитным организациям за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности;
проанализировать существующий процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности;
исследовать компетенцию органов государственной власти, уполномоченных на привлечение кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности;
проанализировать существующую судебную практику по делам о нарушениях федерального законодательства о банках и банковской деятельности за период с 2002 - 2009 гг.;
собрать и обобщить официальную статистику по делам о нарушениях кредитными организациями законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ);
8 - выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования административно-правовой ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности.
Степень научной разработанности темы. Проблемам состояния и перспективам развития банковской системы Российской Федерации и ее институтов, государственного регулирования банковской деятельности, а также вопросам теории юридической, административной ответственности посвящено значительное количество научных работ юристов-специалистов в области:
общей теории права и государства, конституционного права - И.Н. Барциц, Н.В. Витрук, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, B.C. Нерсесянц, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, М.Х. Фарукшин, P.O. Халфина, Р.Л. Хачатуров, В.Е. Чиркин и др.;
административного права - Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Н.Г. Гончарова, В.Т. Квиткин, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, И.В. Максимов, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, Л.С. Явич, А.Ю. Якимов и др.;
финансового и банковского права, - Е.М. Ашмарина, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.В. Емелин, Ю.А. Крохина, Г.А. Тосунян, A.M. Экмалян и др.;
гражданского права - В.В. Бараненков, С.Н. Братусь, Л.Г. Ефимова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, Н.С. Малеин, Г.К. Матвеев, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, Е.А. Суханов и др.;
различных отраслей процессуального права - М.Г. Авдюков, А.Т. Боннер, Г.В. Воронков, М.А. Гурвич, Э.М. Мурадьян, С.К. Загайнова, Н.Б. Зейдер, П.А. Лупинская, М.С. Строгович, Н.И. Ткачев, М.К. Треушников, Д.М. Чечот, В.В. Ярков, и др.
Особенно хочется отметить труды российских и европейских исследователей XVIII - XIX в.в., посвященные проблемам теории юридического лица, необходимые для понимания вины кредитных организаций, как элемента административно-правовой ответственности; сущности государственного принуждения и других вопросов, раскрывающих правовую природу ответственности банков и небанковских кредитных организаций. К ним относятся: Б. Виндшейд, Л.Л. Герваген, Н.Л. Дювернуа, Р. Иеринг, Д.И. Мейер, Ф. К. Савиньи, С.Н. Суворов, и др.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что комплексный анализ проблем административно-правовой ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности по-прежнему актуален.
Объектом настоящего исследования являются нормы федерального законодательства, устанавливающие ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности и процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к такой ответственности.
Предметом настоящего исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе применения мер государственного принуждения за нарушение кредитными организациями федерального законодательства о банках и банковской деятельности.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, специальные методы научного анализа: исторический, диалектический, системный, нормативно-логический, статистический, совокупность применения которых позволила решить задачи, поставленные в настоящей диссертационной работе.
Теоретическая основа исследования. В процессе исследования были использованы фонды библиотек Института государства и права РАН, Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН),
10 юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, Российской государственной библиотеки.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ; Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ); Федеральный закон от 23 декабря
2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках
Российской Федерации» и др.
Подзаконные акты: Инструкция Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», Инструкция Банка России от 16 января
2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» и др.
Эмпирическую базу исследования составили: материалы судебной
практики (решения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов), статистические данные Федеральной службы государственной статистики, а также статистические данные и материалы банковской практики Банка России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что предпринята попытка комплексного анализа особенностей правового регулирования административно-правовой ответственности кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности с точки зрения ее установления в законодательстве, содержания, процессуального порядка привлечения, судебной практики и государственного статистического учета.
В диссертации исследуется комплексная - материально-правовая и процессуально-правовая природа административной ответственности кредитных организаций. Рассматриваются ее понятие, источники правового регулирования, правовые принципы; состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.26 КоАП РФ, субъектом которого являются кредитные организации; меры ответственности, применяемые на основании федерального банковского и административного законодательства и органы, уполномоченные на их применение; процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определено, что административно-правовая ответственность
кредитных организаций за нарушение федерального законодательства о
банках и банковской деятельности призвана обеспечить режим
конституционной законности в сфере банковской деятельности путем
применения мер публично-правового принуждения и обусловлена
необходимостью защиты установленных государством стандартов
банковской деятельности, а также интересов всех участников денежно-
кредитных отношений.
Выявлено, что сущность и содержание правоотношений, в которые вступают кредитные организации при соблюдении банковских стандартов и нормативов, не предполагает установление в федеральном банковском законодательстве «особого вида ответственности - банковской ответственности» и исключительного порядка ее реализации. Существование различных форм процессуального порядка реализации административно-правовой ответственности (например, в порядке, предусмотренном КоАП РФ либо Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), как это происходит в настоящее время, не соответствует требованиям конституционной законности.
Сравнительный анализ практики Банка России, судебной практики, анализ статистических данных о привлечении кредитных организаций к
12 административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности подтверждает существование противоречий между правовыми нормами федерального банковского законодательства и КоАП РФ. Действующее федеральное законодательство, судебная и правоприменительная практика не обеспечивают соблюдение административно-правовых принципов при привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности.
4. Доказано, что правовые нормы Федерального закона «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)», устанавливающие
административную ответственность кредитных организаций за нарушение
федерального законодательства о банках и банковской деятельности и
порядок ее реализации Банком России в настоящее время не соответствуют
требованиям административного законодательства Российской Федерации.
5. Решение Банка России о привлечении кредитной организации к
ответственности принимается в форме приказа, являющегося результатом
действий прежде всего его служащих, руководствующихся нормами
федерального банковского, но никак не административного
законодательства. Следовательно, не приходится говорить о процессуальном
доказывании вины и ее форм, закрепленных в КоАП РФ, и соблюдении
порядка обеспечения прав и законных интересов кредитной организации.
6. Установлено, что федеральное банковское законодательство
(Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и Федеральный
закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»)
вопреки КоАП РФ предусматривает возможность привлечения кредитных
организаций к административной ответственности и применения к ним мер
воздействия вне административно-процессуального порядка, установленного
в КоАП РФ. Перечень санкций, применяемых к кредитным организациям за
нарушение федерального законодательства о банках и банковской
13 деятельности, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», значительно шире, установленных в КоАП РФ.
Выявлено, что за одно и то же правонарушение, совершенное кредитной организацией, в действующем законодательстве предусмотрены как административные наказания в виде предупреждения, штрафа (ст. 15.26 КоАП РФ), так и меры, применяемые Банком России в порядке надзора (ст. 19 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). В результате создаются институционально-правовые условия, которые могут способствовать увеличению коррупционных проявлений при привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности, так как чрезмерно расширяют возможности внесудебного рассмотрения дел и личного усмотрения должностных лиц Банка России.
Определено, что только судебный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности может гарантировать применение наказания, соразмерного совершенному кредитной организацией правонарушению, обеспечить достижение задач, соблюдение принципов административного законодательства, а также обеспечить соблюдение публичных интересов, прав и законных интересов кредитных организаций, их кредиторов и вкладчиков. При этом установленный в КоАП РФ процессуальный порядок рассмотрения дел о привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности мировыми судьями не способствует обеспечению требуемого уровня конституционной законности в сфере денежно-кредитных отношений.
9. В целях совершенствования правового регулирования
административно-правовой ответственности кредитных организаций за
14 нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности автором выработаны следующие предложения и рекомендации:
Для наиболее точной квалификации деяний, составляющих объективную сторону нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, установленного ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, законодателю (возможно даже в качестве примечания к данной статье) необходимо определить круг требований, за нарушение которых на кредитную организацию должна быть возложена административная ответственность.
Необходимо определить в федеральном законодательстве количественные и качественные критерии, позволяющие квалифицировать те или иные деяния, как создающие или не создающие реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) (ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ).
Следует в ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ заменить слова «действия, предусмотренные частью 2 настоящей статьи» на «деяния, предусмотренные частью 2 настоящей статьи», поскольку противоправное поведение возможно не только в форме действия, но и бездействия.
Исключить из ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» такие меры воздействия, применяемые к кредитным организациям за нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, как штраф, отзыв лицензии на осуществление банковских операций, введение временного запрета на осуществление банковских операций.
Поскольку размеры административных штрафов, предусмотренных санкциями ст. 15.26 КоАП РФ, крайне малы для кредитных организаций (что препятствует достижению общих целей административного наказания), следует повысить размер
административного штрафа за нарушение федерального
законодательства о банках и банковской деятельности.
- Расширить в КоАП РФ перечень мер, применяемых к юридическим
лицам в целом и кредитным организациям, в частности: установить в
качестве административного наказания лишение специального права
юридических лиц, и за нарушение законодательства о банках и
банковской деятельности такое наказание, как административное
приостановление деятельности.
Научная и практическая значимость результатов диссертационного
исследования определяется его актуальностью и заключается в том, что
проанализированный и обобщенный материал, выводы, к которым пришел
автор, могут быть использованы в дальнейших исследованиях при изучении
юридической ответственности кредитных организаций, а также в процессе
преподавания финансового и банковского права и соответствующих
спецкурсов в целях углубления знаний студентов.
Диссертационное исследование и его результаты могут быть использованы при совершенствовании действующего федерального законодательства и подзаконных, нормативных актов, устанавливающих особенности правового регулирования общественных отношений в сфере банковской деятельности.
Апробация результатов научного исследования. Диссертационное исследование обсуждено на заседании сектора финансового и банковского права Института государства и права РАН.
По теме диссертации были опубликованы научные статьи в рекомендованных ВАК РФ журналах («Государство и право», «Право и политика») и иных изданиях. Положения диссертации обсуждались на VI Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право и управление» (г. Москва, Государственный университет управления, 2006 г.). Кроме этого, апробация материалов и результатов исследования выразилась в подготовленном для Московского нового юридического института учебно-
методическом комплексе «Банковское право», а также при проведении лекций и семинаров по дисциплинам «Правоведение», «Хозяйственное (предпринимательское) право» в Московском государственном институте электроники и математики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, списка литературы.
Понятие и содержание административной ответственности кредитных организаций за нарушения в сфере банковской деятельности
Непременным условием жизнеспособности любого общества является качественное и стабильное функционирование его кредитно-финансовых институтов. Именно поэтому в науке уделяется особое внимание исследованию различных аспектов правового регулирования отношений в сфере банковской деятельности1, все большую значимость среди которых приобретает установление, возложение и реализация административно-правовой ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Правовые нормы, позволяющие применять к кредитным организациям различные меры юридической ответственности, появились еще в законодательстве XIX в. Подтверждением этому является утвержденное Госсоветом Российской Империи Положение «О банкирских заведениях» от 26 июня 1889 г., в котором, за нарушение банковских правил были предусмотрены: ограничение, запрет на осуществление определенных банковских операций и ликвидация банкирских заведений . Названные меры налагались Министром финансов в рамках, осуществляемых им управленческих полномочий, обладали публично-правовым характером, но к числу административных наказаний законодателем не относились. Видимо еще и потому, что развивающаяся отрасль административного права в XIX в. не рассматривала не только кредитные учреждения, но и юридические лица в целом в качестве субъектов административно-правовых отношений и административной ответственности. За противоправные деяния, совершенные кредитными учреждениями, несли индивидуальную ответственность их руководители. Так Госсоветом Российской Империи 26 июня 1889 г. были установлены дополнения к «Уложению о наказаниях уголовных и исправительных», предусматривающие уголовную ответственность для содержателей банкирских домов, контор и тому подобных заведений, виновных в осуществлении запрещенных операций и не имеющих утвержденных Правительством уставов. На таких лиц налагались денежные взыскания в размере от 100 до 1000 руб. при первом случае нарушения; от 200 до 2000 руб. при втором; а при третьем случае нарушения помимо денежного взыскания в размере от 300 до 3000 руб., применялось уголовное наказание в виде заключения в тюрьму на срок от 2 до 8 месяцев, а также закрытие принадлежащего им банкирского заведения и лишение права на его содержание3.
Следует обратить внимание, что установление Положением «О банкирских заведениях» уголовных наказаний для руководителей кредитных учреждений, вызвало необходимость внесения изменений и в нормы процессуального законодательства - Устав уголовного судопроизводства и Законы о судопроизводстве по делам, о преступлениях и проступках. И теперь, при вынесении приговора о закрытии банкирского заведения, и в случае возложения уголовного наказания на его содержателя, суд должен был принимать меры к охране имущества этого заведения путем наложения «ареста на движимое и запрещение на недвижимое имущество» .
Содержащиеся в Положении «О банкирских заведениях» дополнения к «Уложению о наказаниях уголовных и исправительных» свидетельствуют о возникшей уже в XIX в. необходимости правового регулировании различных правоотношений, участниками которых являются кредитные учреждения, включая и привлечение к юридической ответственности5. Введение таких мер было обусловлено особым статусом кредитных учреждений, осуществляющих деятельность в денежно-кредитной сфере, и способных причинить своими правонарушениями существенный вред не только личным интересам клиентов, но и экономике государства в целом. Принятие же Госсоветом 26 июня 1889 г. Положения «О банкирских заведениях» свидетельствовало о признании государством и обществом необходимости правового регулирования отношений не только по поводу организации и деятельности кредитных учреждений в России, но и порядка привлечения их к юридической ответственности за допущенные нарушения.
Существенные изменения в правовом регулировании деятельности кредитных учреждений произошли, во время проводимой в стране политики военного коммунизма, после принятия 14 декабря 1917 г. Декрета ВЦИК «О национализации банков»6. Этот акт не содержал наказаний за нарушения банковского законодательства, но на годы вперед провозгласил политику советского государства, объявляющего государственную монополию на «банковое дело» . При этом все существующие до 14 декабря 1917 г. частные акционерные банки и банкирские конторы объединялись с Государственным банком , а временное управление частными банками передавалось Совету Государственного банка9.
В период, пришедшей на смену политики военного коммунизма - новой экономической политики (НЭП) - советской властью были приняты и другие акты, которые расширяли полномочия органов государственной власти при регулировании отношений с участием кредитных учреждений. Так установление общих оснований деятельности кредитных учреждений, выработка для них основных положений нормальных и примерных уставов, а также регулирование денежного обращения, финансовой и кредитной политики было возложено на Народный Комиссариат по Финансовым Делам10. Этот орган власти для реализации возложенных на него полномочий наделялся рядом функций по осуществлению надзора за деятельностью кредитных учреждений. Например, он регистрировал все кредитные учреждения республики, контролировал представляемые ими периодические отчеты и балансы, производил фактические обследования и ревизии, назначал в случае надобности в состав правления кредитного учреждения своего представителя.
Принципы административной ответственности кредитных организаций
Как и любое другое правовое отношение, административная ответственность кредитных организаций, основывается на системе принципов. При этом содержание термина «принцип»57 законодателем не определено, и в правовой доктрине он всегда трактовался различно. Например, Л.С. Явич, раскрывал «принцип», через те категории, которыми, оперируют, прежде всего, наука философия и логика - начало первопричина, первоисточник, основоположение . Поэтому в понимании Л.С. Явича, «принципы представляют собой исходные отправные теоретические положения того или иного вида человеческой деятельности, служат важным организующим и направляющим началом, обеспечивающим достижение определенных целей» .
Другие ученые-юристы - О.А. Красавчиков и С.Н. Братусь определяли «принципы» несколько иначе. О.А. Красавчиков понимал под «принципом» руководящее начало идею, выражающую сущность всей правовой системы . С.Н. Братусь рассматривал «принцип» как некий «закон», и впервые сформулировал понятие «правового принципа» как ведущее начало, а также закон общества.
«Правовые принципы» отмечал И.А. Галаган «как и всякие иные, выражают основу, первоначало, руководящую идею. Правовыми они называются потому, что формируются в праве, имеют своими источниками закрепленные основополагающие положения и идеи, отражают основные его особенности, закономерности и требования... они могут закрепляться в нормах права, это придает им государственную и нормативную определенность».
Н.В. Витру к в своих работах пишет что, «правовые принципы выступают в качестве основополагающих идейных начал, приобретают характер руководящих нормативных требований... находят не только свое выражение, но и, как правило, закрепление в законодательстве... и осуществляют регулятивное воздействие на общественные отношения, поведения людей» . Таким образом Н.В. Витрук, во-первых, акцентирует внимание на том, что принципы, являющиеся основополагающими началами сами не регулируют общественные отношения, а воздействуют на их регулирование, а во-вторых, этот известный ученый-юрист особенно отмечает - «правовые принципы» охватывают не только «принципы» права, но и «принципы» юридической ответственности и отдельных ее видов.
Основываясь на таком понимании правовых принципов, сформулированном в правовой доктрине, можно представить принципы административной ответственности кредитных организаций, как основные положения, установленные или выраженные в административном законодательстве, обеспечивающие регулирование общих правил установления, возложения и реализации административной ответственности банков и небанковских кредитных организаций, «определяя смысл и предназначение деятельности субъектов административной юрисдикции» .
Среди таких принципов административной ответственности кредитных организаций, во-первых, следует назвать принцип законности. Этот принцип является общеправовым и «в юридической литературе рассматривается в качестве основного принципа юридической ответственности» 6. Он выражен в различных нормах административного законодательства и означает, что: во-первых, любая кредитная организация, совершившая административное правонарушение, независимо от ее места нахождения, организационно-правовой формы и других обстоятельств, подлежит административной ответственности; во-вторых, на кредитную организацию не может быть наложено административное наказание иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом; в-третьих, наложение административного наказания на кредитную организацию осуществляется исключительно за совершенное правонарушение, уполномоченным на это органом власти или должностным лицом, и только в рамках их компетенции определенной законом; в-четвертых, кредитная организация, совершившая административное правонарушение подлежит ответственности только на основании закона, который действовал во время совершения этого правонарушения; в-пятых, закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность имеет обратную силу, а закон, устанавливающий или отягчающий ее, обратной силы не имеет; в-шестых, производство по делу об административном правонарушении -нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, исходя из содержания принципа законности, может осуществляться только на основании закона, действующего во время его производства.
Исходя из содержания принципа законности, виды административных наказаний, правила их применения и порядок производства по делам об административных правонарушениях - нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности могут быть установлены только КоАП РФ . Согласно п. 3 ст. 1.3 Кодекса, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, к которым Конституция РФ относит, в том числе финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование69 находится в ведении Российской Федерации. Статья 15.26 КоАП РФ устанавливает наказание в виде административного штрафа и предупреждения за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а разд. III и IV КоАП РФ определяются полномочия органов власти, при привлечении кредитных организаций к административной ответственности за данный вид административных правонарушений. Причем, следует особенно отметить, что нормы, федерального законодательства не могут устанавливать иной порядок привлечения кредитных организаций к ответственности за совершение административного правонарушения, в том числе и нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Если же законодательство содержит такие нормы, они должны быть отменены, а нормативные правовые акты, содержащие их, приведены в соответствие с действующим административным законодательством. При этом, должностные лица, не уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях — нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности в соответствии с КоАП РФ, должны передать не рассмотренные дела судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать их в соответствии с КоАП РФ. Таково требование ст.ст. 4, 5 Федерального закона от 30 декабря 2001 № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63 Однако, как было отмечено В.М. Резником (Председателем Комитета Государственной Думы по финансовому рынку) на парламентских слушаниях, посвященных практике осуществления Банком России банковского надзора «Банк России избрал иной путь, который заключался в создании, параллельного, относительно КоАП, нормативного регулирования. Уже через год после вступления в силу нового КоАП, Банком России была заявлена принципиальная позиция, сводившаяся к тому, что Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» является правоустанавливающим актом в сфере применения мер ответственности к банкам и... не подчинен КоАП... Статья же 74-я Закона «О Банке России» в полном противоречии с КоАП устанавливает самостоятельные санкции за банковские правонарушения, что является источником параллельного нормативного регулирования, признанного и санкционированного Банком России. Указанное противоречие Банк России превратил в административную дубинку для поднадзорных»
Административно-правовая характеристика состава нарушения законодательства о банках и банковской деятельности
В современной научной юридической литературе существует большое разнообразие в трактовке понятия и сущности юридического состава правонарушения. Понятие юридического состава правонарушения и его сущности юристами трактуется различно. По мнению И.А. Галагана любое правонарушение «образуется из элементов»98, квалифицирующих его и складывающихся в юридический состав, И.С. Самощенко, М.Х. Фарухшин называют последний «совокупностью главных, определяющих признаков, выделенных законодателем как типичные, необходимые и в тоже время достаточные для возложения юридической ответственности» , а В.П. Мальков и вовсе полагает, что «состав правонарушения в том смысле в каком его понимает теория, не имеет права на существование»100.
Однако, несмотря на различия в понимании юридического состава очевидно, что любое правонарушение, в том числе и нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, имея общие черты, как явление реальной действительности, индивидуально. То есть оно совершается конкретным лицом (например, банком или небанковской кредитной организацией), в определенном месте и в определенное время, противоречит той или иной норме федерального банковского законодательства и характеризуется точно определенными признаками. Его структура представляет собой логическую конструкцию и состоит из ряда объективных и субъективных элементов: объекта, объективной стороны, субъекта, и субъективной стороны. И поэтому для уяснения сущности состава административного правонарушения - «нарушения законодательства о банках и банковской деятельности», как и любого другого правонарушения, необходимо более подробно рассмотреть каждый из названных элементов в отдельности.
Объектом правонарушения, в правовой доктрине признается то, на что направлено посягательство и чему причиняется непосредственный вред. Но такое понимание рассматриваемого элемента, по нашему мнению, является весьма абстрактным и допускает возможность широкого толкования объекта правонарушения: например, как социальные и правовые блага102; определенные виды общественных отношений ; или правопорядок, установленный в соответствующей сфере общественных отношений , в том числе в сфере банковской деятельности. Результатом такой многозначности юридического термина может быть неверная квалификации того или иного виновного деяния, совершенного кредитной организацией, и как следствие этого - нарушение процедуры привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Поэтому, как верно отметил Д.Н. Бахрах «большое теоретическое и практическое значение имеет научно обоснованная классификация объектов проступков, позволяющая более четко определить объект каждого деяния, его место в общей системе охраняемых административными санкциями отношений, уяснить его ценность».
Руководствуясь степенью конкретизации объектов административных правонарушений можно выделить следующие их виды: общий, родовой, видовой и непосредственный.
Всю совокупность общественных отношений, за нарушение которых санкцией административно-правовой нормы предусмотрено соответствующее наказание, можно назвать общим объектом административного правонарушения. В таком случае родовой объект, как его часть складывается из определённых групп общественных отношений -налоговых, финансовых106 и др. Они возникают в том числе, при осуществлении требований: валютного законодательства; нормативно-правовых актов, регулирующих сферу противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем и финансирования терроризма; федерального банковского законодательства. Так, при осуществлении банковской деятельности кредитные организации выступают в качестве субъектов общественных отношений разного рода и разного вида — публично-правовых и частно-правовых. Получая лицензию на осуществление банковских операций, банк или небанковская кредитная организация наделяется соответствующим правом, и вместе с тем принимает на себя публично-правовую обязанность по соблюдению установленных федеральным банковским законодательством и актами Банка России нормативов и стандартов. Эти отношения носят публично-правовой характер и урегулированы не только нормами банковского, но и других отраслей законодательства107. Так, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях относит к области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг (гл. 15 КоАП РФ) общественные отношения в сфере банковской и финансовой деятельности, возникающие.
Судебное разбирательство как важнейший элемент обеспечения законности при привлечении кредитных организаций к административной ответственности
Привлечение кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, как уже было отмечено ранее, требует особой процедуры -беспристрастной и независимой, в рамках, которой за совершение административного правонарушения было бы наложено справедливое наказание, и при этом обеспечены права и законные интересы не только самой кредитной организации, но и ее кредиторов и вкладчиков. Поэтому ст. 23.1 КоАП РФ наделяет именно суд полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ. Это единственный орган власти, в соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации, который осуществляет правосудие, призванное «защищать права и законные интересы не только отдельных субъектов права, но и всю существующую в стране систему общественных отношений»" . Суд самостоятелен, никому не подотчетен, и действует независимо от органов исполнительной и законодательной власти в пределах установленной законом и присущей только ему процедуры. Это позволяет принимать максимально объективные решения, и ограничивает возможность коррупционных проявлений при осуществлении возложенных на него полномочий.
Дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности являются прерогативой суда , который рассматривает и разрешает их в рамках судебного разбирательства, по правилам административного производства. При этом порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях установлен нормами КоАП РФ. И именно КоАП РФ регламентирует процедуру рассмотрения и разрешения дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, и устанавливает задачи административного производства, которыми признаются: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушении .
Для достижения этих задач, производство должно осуществляться в строгом соответствии с процессуальными принципами, определяющими полноту, объективность деятельности суда, и позволяющими говорить о судебном разбирательстве как важнейшем элементе обеспечения прав и законных интересов всех участников общественных отношений, включая кредитные организации. Наличие процессуальных принципов в соответствии со ст. ст. 118 и 123 Конституции Российской Федерации характерно для всех судебных процедур, в том числе административного судопроизводства. Более того, процессуальные принципы лежат в основе всего административного производства, определяют его сущность, построение процессуального порядка, способствующего предупреждению административных правонарушений в условиях неукоснительного соблюдения законности, и обеспечивают реализацию установленных КоАП РФ задач, и принципов.
Как отмечалось в главе 1 настоящего исследования, принцип законности является общеправовым в связи с чем его действие распространяется не только на нормы материального права, но и на процессуальный порядок их реализации. Именно поэтому наиболее полную реализацию этого принципа при привлечении к административной ответственности на наш взгляд может обеспечить судебное разбирательство, как важнейший элемент обеспечения прав и законных интересов кредитных организаций. Следует согласиться с мнением, что без реализации принципа конституционной законности при рассмотрении административных дел невозможно эффективное осуществление всех остальных принципов административного производства. Принцип законности предполагает наличие развитого, законодательства и означает, что возложение и реализация административной ответственности за нарушение федерального банковского законодательства должны осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и нормами административного законодательства. Более того, принцип законности требует тщательно разработанного и урегулированного процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности и является гарантией эффективности при наложении наказания за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Поэтому существующие пробелы в правовом регулировании процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности не соответствуют принципу законности и не способствуют строжайшему соблюдению норм процессуального и материального права.
