Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Административная ответственность всегда была одним из главных правовых способов сдерживания роста самых распространенных и разнообразных видов правонарушений. Административные правонарушения являются сложным и быстро развивающимся явлением. Современные административные правонарушения существенно изменились. Ранее, в условиях административно-командной системы преобладали нарушения общественного порядка и общественной безопасности. Сейчас же, в условиях рыночных отношений все большее распространение получают административные правонарушения в сфере экономики.
В настоящее время значительно расширились возможности административно-юрисдикционной защиты именно экономических интересов. Действующий Кодекс об административных правонарушениях РФ предусматривает административную ответственность за следующие виды нарушений: в области охраны собственности (гл. 7), в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15), в области таможенного дела (гл. 16). Перечисленные правонарушения опасны как для всех собственников: государства, организаций, физических лиц, так и для экономической безопасности страны в целом.
Чаще всего субъектами административных правонарушений в экономической сфере являются юридические лица. И здесь нельзя не отметить кредитные организации, занимающие довольно значительное место в современной рыночной системе отношений. От данных организаций и их правомерного (неправомерного) поведения зависят и устойчивость валютной системы государства, и соблюдение финансово-кредитной дисциплины, и надежность вкладов физических и юридических лиц. Особенно это стало актуально в условиях мирового финансового кризиса.
У этих юридических лиц особый правовой статус, правила поведения в финансово-кредитной сфере. Существует немало запретов на совершение деяний, нарушающих такие правила. Однако, как свидетельствует практика, нарушения установленных правил деятельности кредитными организациями - не редкость. Можно привести немало примеров неправомерной деятельности кредитных организаций, которые совершали как административные правонарушения, так и экономические преступления (например, дело «Содбизнесбанка»). Банк России, контролируя деятельность кредитных организаций, сталкивается с нарушениями ими установленных нормативов и требований банковской деятельности, причинением ущерба интересам кредиторов и вкладчиков. В связи с этим существенно расширилась и судебная практика. Так, арбитражные, районные и мировые суды в 2004 году рассмотрели 200 тыс. дел об административных правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, а в 2007 году уже 240 тыс. дел2 и эти цифры год от года только растут.
Ст. ст. 14.1, 14.11, ч. 3 и 4 ст. 14.13, 14.14, 14.29, 14.30, 15.1, 15.2, 15.4, 15.7, 15.8, 15.9, 15.10, 15.25, 15.26, 15.27, ч. 1 ст. 19.4 и ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривают административную ответственность кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Дела о таких правонарушениях представляют определенную сложность, в судебной практике возникают трудности в толковании и применении данных норм. В действующем законодательстве нормы об административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности содержатся не только в КоАП РФ, но и в других федеральных нормативных актах, что снижает эффективность противодействия данным правонарушениям, поскольку возникают сложности при применении указанных норм об административной ответственности. В этих условиях представляется актуальной выбранная тема, научная оценка исследуемых норм КоАП РФ, анализ судебной практики по делам об административных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности, выявление путей повышения эффективности административной ответственности за названные виды правонарушений. Актуальность исследования данных проблем в условиях современной рыночной системы и обусловила выбор темы.
Степень научной разработанности проблемы.
Избранная для освещения проблематика недостаточно исследована в юридической науке. Если рассматривать данный вопрос с позиции юридической ответственности в целом, то здесь необходимо отметить работы С.С. Алексеева, В.Н. Кудрявцева, И.И. Кучерова, В.В. Лазарева и др. В своих работах они рассматривали сущность юридической ответственности, ее виды, понятие и признаки правонарушения, роль и эффективность юридической ответственности. Непосредственно административную ответственность в различных ее проявлениях исследовали А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В. Додин, А.С. Дугенец, Г.А. Кузьмичева, Л.А. Калинина, Л.В. Коваль, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Н.П. Мышляев, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, А.П. Солдатов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В их работах рассмотрены: понятие административной ответственности, ее роль в общественных отношениях и их защите. Не без участия ряда из вышеперечисленных ученых была создана база кодификации российского законодательства в области административных правонарушений. Они же сыграли активную роль в разработке КоАП РСФСР и КоАП РФ.
С принятием КоАП РФ наибольшее развитие получили именно нормы, предусматривающие административную ответственность в сфере экономических отношений, и в частности в области предпринимательской деятельности. И это отчетливо видно в научных работах последних лет: Р.М. Лисецкого, Д.Е. Сальновой. В области таможенных нарушений это: Е.В. Трунина, А.В. Чубаров и др.; в сфере налоговых правонарушений - В.А. Зайцев, Е.С. Ефремова, Л.Ю. Кролис, Н.А. Саттарова, А.Ю. Шорохов и др.
Среди многообразия научных трудов, в которых рассматривается административная ответственность, отчетливо видна недостаточность освещения вопросов административной ответственности за правонарушения в финансово-кредитной сфере.3 Ряд работ ученых посвящены разработке проблем противодействия преступлениям в сфере финансово-кредитных отношений. Заметный вклад в их разработку внесли В.Д. Ларичев, Н.А. Лопашенко, И.И. Кучеров, П.С. Яни, А.В. Зайцев, Е.М. Куликов, И.А. Сербина и др.
Однако проблема административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности недостаточно исследована.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере банковской деятельности и в сфере применения административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Предметом диссертации являются собственно административная ответственность, нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в сфере банковской деятельности, и судебная практика.
Основной целью диссертации является исследование проблем административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности с точки зрения теории, нормативных актов, правоприменительных проблем и формулирование предложений по совершенствованию законодательства в данной области.
Теоретическая база диссертации основана на трудах С.С.Алексеева, Х.А. Андриашина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Е.В. Додина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ю.А. Крохиной, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, П.Е. Недбайло, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова, А.А. Тедеева, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, А.Ю. Якимова, и др.
В данной работе использовались положения различных отраслей права: административного, гражданского, финансового, налогового, уголовного.
Нормативно-правовую базу данного исследования составляют: Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, нормативные правовые акты Банка России, а также административное законодательство стран СНГ и нормы международного права.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой попытку комплексного исследования административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, оснований ответственности, видов правонарушений, особенностей производства по делам этой категории. Результаты исследования позволили сформулировать ряд предложений по совершенствованию норм КоАП РФ об административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а также подготовили базу для дальнейшего научного изучения проблем, связанных с административной ответственностью за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
На защиту выносятся следующие научные положения, выводы и рекомендации:
1. Предложение о закреплении норм об административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности только в КоАП РФ, поскольку содержание указанных норм в других нормативных актах вызывает противоречия и сложности в их применении.
2. Авторское определение понятия «воспрепятствование деятельности арбитражного управляющего либо временной администрации кредитной организации». Под воспрепятствованием следует понимать умышленное создание должностными лицами кредитной организации путем совершения различных неправомерных действий (бездействий) таких условий, при которых арбитражный управляющий либо временная администрация не может полностью или частично осуществлять функции, установленные для них законом.
КоАП РФ в ч. 4 ст. 14.13 КоАП РФ и ст. 14.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации, а в нормативных правовых актах РФ данное понятие не раскрывается.
3. Предложение о нормативном определении понятия «иные обязательные требования». Иные обязательные требования – это установленные Банком России и закрепленные в нормативных правовых актах обязательные для исполнения кредитными организациями требования, на основе которых кредитные организации обязаны осуществлять свою деятельность.
Необходимость этого обусловлена тем, что состав административного правонарушения ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ включает положение о нарушении кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» содержит исчерпывающий перечень нормативов, а вот понятие «иных обязательных требований, устанавливаемых Банком России для кредитных организаций» не получило четкого нормативного определения, и это вызывает в применении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ сложности.
4. Вывод о целесообразности определения понятия «реальной угрозы интересам вкладчиков (кредиторов)».
Ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ предусматривает квалифицированный состав нарушения кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, если эти действия создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Данный квалифицирующий признак является оценочным. Критерии установления реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков не определены законодательством, не выработано и единого подхода к пониманию этого квалифицирующего признака, закрепленного в ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ, в нормотворческой и правоприменительной практике Банка России, что создает определенную сложность в правоприменительной технике.
5. Предложения о совершенствовании норм об административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. В связи с этим предлагается:
- расширить круг должностных лиц, которые будут обладать полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, поскольку, в настоящее время, такими полномочиями наделен узкий круг должностных лиц Банка России;
- дополнить перечень административных правонарушений, являющихся основанием для проведения административного расследования (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), указанием на нарушения законодательства о банках и банковской деятельности;
- отнести рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, к ведению судей арбитражных судов (ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ). Единственным критерием определения подсудности дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов должен быть только субъектный признак, а именно: совершение административного правонарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
6. Рекомендации о необходимости усиления административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. В связи с этим, предлагается с учетом высокой общественной опасности этих правонарушений: 1) исключить из санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ предупреждение как вид административного наказания, 2) установить размеры административного штрафа по ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ «от тридцати до пятидесяти тысяч рублей». По ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ – «от пятидесяти до ста тысяч рублей», 3) дополнить санкцию ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ административным наказанием в виде административного приостановления деятельности.
Апробация результатов исследования.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в настоящей работе, проводилась в различных формах, в том числе: в рамках учебного процесса по курсу административного права в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина; на научно – практических международных конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права; в практической деятельности. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, а также списка научной литературы, нормативных правовых актов и актов судебных органов, используемых при написании данной работы.
