Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности 11
1. Понятие рекламы как объекта правового регулирования 11
2. Правовые основы регулирования отношений в области рекламы 28
3. Административная ответственность как элемент административно- правового статуса субъектов рекламной деятельности 47
ГЛАВА 2. Основания и порядок привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе 64
1. Правовое регулирование административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе 64
2. Административные правонарушения в области рекламы 72
3. Порядок производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы 110
Заключение 169
Список использованной литературы 173
- Понятие рекламы как объекта правового регулирования
- Административная ответственность как элемент административно- правового статуса субъектов рекламной деятельности
- Правовое регулирование административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе
- Порядок производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рекламная деятельность занимает важнейшее место в современной российской действительности, что обусловлено ролью рекламы в рыночной экономике. Выполняя важнейшие экономические функции в масштабах общества, рекламная деятельность, вместе с тем, является для него потенциально опасной, поскольку непосредственно влияя на получение прибыли хозяйствующими субъектами, она нередко представляет собой пример злоупотреблений с их стороны.
Данное обстоятельство объективно предопределяет государственное вмешательство в рекламную сферу в виде установления правил осуществления рекламной деятельности, а также публично-правовой, в первую очередь административной, ответственности нарушающих их субъектов.
Принятие в 1995 году Федерального закона № 108-ФЗ «О рекламе»1 (далее -Федеральный закон «О рекламе») ознаменовало начало закономерного формирования в Российской Федерации рекламного законодательства. Указанный Закон, помимо требований к рекламе и рекламной деятельности, предусмотрел комплекс административно-принудительных мер, в том числе мер административной ответственности, применяемых к нарушителям законодательства о рекламе.
Изменения в законодательстве об административных правонарушениях, обусловленные вступлением в силу 1 июля 2002 года нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ), повлекли существенные изменения и в правовом регулировании административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе, в том числе отмену соответствующих норм Федерального закона «О рекламе».
КоАП РФ полностью кодифицировал законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне, предусмотрел ряд новых правонарушений в области рекламы, установил специальные нормы применительно к
1 Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» (Собрание законодательства Российской
Федерации, 1995, № 30, ст. 2864; 2001, № 26, ст. 2580; 2001, № 51, ст. 4827; 2002, № 1 (часть I), ст. 2; 2004,
№ 34, ст. 3530; 2004, № 35, ст. 3607; 2004, № 45, ст. 4377).
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
(Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1 (часть I), ст. 1), с последующими изменениями и
дополнениями. Положения КоАП РФ в диссертационном исследовании приводятся в редакции, действующей
на 01 апреля 2005 г., за исключением специально оговоренных случаев.
4 административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе, изменил порядок производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы.
Указанные и другие новеллы Кодекса, являясь безусловным достижением, вместе с тем, неизбежно повлекли за собой ряд проблем теоретического и практического характера, связанных с привлечением нарушителей законодательства о рекламе к административной ответственности, решение которых возможно лишь с учетом существующих научных положений, главным образом, положений теории административного права.
Кроме того, десятилетняя практика регулирования рекламной деятельности выявила необходимость существенного реформирования самого законодательства о рекламе, и в настоящее время подготовлены для последующего внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не только новая редакция действующего Федерального закона «О рекламе», но и проект нового федерального закона о рекламе.
Наконец, нельзя не отметить и проводимую в настоящее время административную реформу, связанную с организацией новой системы федеральных органов исполнительной власти, в процессе которой изменились наименования и правовой статус органов исполнительной власти, регулирующих рекламную деятельность и участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях в области рекламы.
В этой связи, исследование проблем административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе, выявление пробелов и противоречий в действующем законодательстве и создание теоретически обоснованных рекомендаций по их устранению, представляется важной задачей науки административного права.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективной необходимостью комплексного теоретического освещения проблем административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, в свете формирования административной и судебной практики применения положений нового КоАП РФ, а также предстоящего реформирования законодательства Российской Федерации о рекламе.
5 Степень разработки проблемы. Ввиду относительной новизны законодательства Российской Федерации о рекламе проблемам административной ответственности за его нарушение в отечественной научной литературе по административному праву внимание стало уделяться лишь в последние годы.
Теоретическую основу диссертации составили труды российских ученых-правоведов в области общей теории права и конституционного права: А.С. Автономова, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.Е. Гулиева, С.А. Комарова, Н.С. Малеина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Е.А. Лукашевой, О.Э. Лейста, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Г.Ф. Шершеневича, Ю.Л. Шульженко, а также труды отечественных и зарубежных ученых, являющихся представителями иных общественных наук: Г.А. Ахинова, Д.Г. Балуева, Джона К. Гэлбрейта, Е.В. Егоровой-Гантман, Е.М. Пеньковой, К.В. Плешакова, Т.А. Ульяновой, О.А. Феофанова и других.
Содержание и научные выводы исследования основываются, в первую очередь, на трудах российских ученых-административистов: А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.А. Демина, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.А. Николаевой, В.И. Новоселова, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой.
Отдельные вопросы административной ответственности, взаимосвязанные с исследованием в рамках настоящей работы, в последнее время исследовались Л.А. Калининой, Ю.Ю. Колесниченко, Г.А. Кузьмичевой, И.В. Максимовым, Е.В. Овчаровой, А.Ю. Соколовым и другими учеными.
Различные аспекты правового регулирования отношений в области рекламы, в том числе некоторые вопросы административного принуждения по отношению к субъектам рекламной деятельности, рассмотрены А.Н. Андреевым, Ю.А. Вольдманом, О.Б. Кузнецовой, Г.А. Свердлыком, Э.Л. Страунингом, Ю.В. Черячукиным. Вместе с тем, научное освещение проблем административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе в настоящее время представлено лишь в виде отдельных статьей, а также комментариев к действующему законодательству, и носит фрагментарный характер.
Предпринятое в настоящей работе комплексное монографическое исследование материально-правовых и процессуально-правовых проблем административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, с учетом положений нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и практики его применения, производится в отечественной административно-правовой литературе впервые.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составляет общенаучный метод познания - материалистическая диалектика, а также комплекс частных методов исследования, таких как: системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, социологический и другие принятые в правовой науке методы.
Эмпирическая основа исследования. Положения диссертации основываются на широкой правовой базе исследования, в качестве которой выступили Конституция Российской Федерации, международные договоры и соглашения, правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О рекламе», иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правоприменительная практика антимонопольных и судебных органов. В процессе написания диссертации использовались также опубликованные проекты федеральных законодательных актов.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование правового института административной ответственности за правонарушения в области рекламы, с учетом положений законодательства Российской Федерации о рекламе и законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
Задачи диссертационного исследования, поставленные для достижения вышеуказанной цели:
- обосновать объективную необходимость государственного регулирования рекламной деятельности, в том числе административно-правовой охраны порядка осуществления такой деятельности;
предложить научно обоснованный и практически целесообразный подход к определению легального понятия рекламы;
раскрыть содержание понятия «законодательство Российской Федерации о рекламе» с точки зрения круга охватываемых им нормативно-правовых актов;
показать значение административной ответственности для административно-правового статуса субъектов рекламной деятельности;
выявить отличительные черты мер административной ответственности как особых мер административного принуждения, применяемых за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе;
определить круг нормативно-правовых актов, которыми может устанавливаться административная ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе;
дать характеристику предусмотренных действующим законодательством административных правонарушений в области рекламы, с точки зрения элементов состава административного правонарушения;
рассмотреть порядок и показать особенности производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности за правонарушения в области рекламы, а также взаимосвязанных с ним положений законодательства Российской Федерации о рекламе.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения деликтного характера, возникающие в связи с совершением административных правонарушений в области рекламы.
Предметом исследования выступают положения об административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, материально-правовые и процессуально-правовые проблемы привлечения субъектов рекламной деятельности к данному виду юридической ответственности.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой представлено комплексное исследование материально-правовых и процессуально-правовых проблем административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.
8 Комплексное рассмотрение указанной проблематики обеспечивается, в практическом плане, за счет анализа во взаимосвязи с нормами законодательства об административных правонарушениях основополагающих положений Конституции РФ и законодательства о рекламе, а в теоретическом плане - благодаря использованию сформулированных в научной литературе представлений о рекламной деятельности, положений теории государства и права, гражданского и административного права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Понятие рекламы в действующем законодательстве целесообразно
ограничить сферой хозяйственной деятельности. Предлагается следующее
определение рекламы: распространяемая любым способом, в любой форме и с
использованием любых средств массовая информация, предназначенная для
привлечения внимания к объекту рекламирования, формирования или поддержания
интереса к нему и его продвижения на рынках товаров, работ и услуг.
2. Под законодательством Российской Федерации о рекламе предлагается
понимать Федеральный закон «О рекламе», а также иные федеральные законы или их
отдельные положения, регулирующие отношения, возникающие в процессе
производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ и
услуг. Иные нормативные правовые акты, в том числе законы и подзаконные акты
субъектов Российской Федерации, которые также могут регулировать отношения,
возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, к
законодательству Российской Федерации о рекламе отнесены быть не могут.
3. Содержание норм законодательства Российской Федерации об
административных правонарушениях, предусматривающего меры административной
ответственности субъектов рекламной деятельности, а также законодательства
Российской Федерации о рекламе, разграничивающего их ответственность, позволяет
признать административную ответственность элементом административно-правового
статуса субъектов рекламной деятельности. Привлечение субъекта рекламной
деятельности к административной ответственности влечет изменения в его
административно-правовом статусе.
4. Мерами административной ответственности являются исключительно
административные наказания, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об
9 административных правонарушениях. Иные меры административного принуждения, применяемые в отношении субъектов рекламной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации о рекламе и законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях не могут быть квалифицированы как меры административной ответственности.
Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательства Российской Федерации о рекламе позволяет сделать вывод, что административная ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, может устанавливаться только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Содержащаяся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях статья 14.3, именуемая «Нарушение законодательства о рекламе», не является единственной статьей Кодекса, устанавливающей административную ответственность за нарушения положений законодательства Российской Федерации о рекламе. В связи с этим, в диссертации предложено использовать в теории и правоприменительной деятельности понятие «административные правонарушения в области рекламы», охватывающее все административные правонарушения, совершаемые в процессе рекламной деятельности, ответственность за которые предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Субъектами административной ответственности по статье 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должны быть признаны физические и юридические лица, являющиеся рекламодателями, рекламораспространителями и рекламопроизводителями, а также должностные лица и приравненные к ним работники указанных юридических лиц.
8. В настоящее время имеет место коллизия правовых норм, связанная с
определением круга нормативных правовых актов, которыми может
регламентироваться производство по делам об административных правонарушениях в
области рекламы (только КоАП РФ, либо КоАП РФ и иные нормативные правовые
акты). Вместе с тем, представляется возможным сделать вывод, что регулирование
10 производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы не может осуществляться нормативными правовыми актами антимонопольных органов.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при дальнейшем исследовании института административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и проблем правового регулирования рекламной деятельности, а также послужить в качестве научных положений для учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по изучению курса «Административное право Российской Федерации», специализированного курса «Правовое регулирование рекламы в средствах массовой информации» и других спецкурсов в учреждениях высшего и среднего специального образования.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в выработке положений и рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе производства по делам об административных правонарушениях, в целях соблюдения установленного порядка привлечения субъектов рекламной деятельности к административной ответственности. Кроме того, в диссертации даны предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации о рекламе и законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Основные концептуальные положения и выводы диссертации изложены в публикациях автора, а также докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах. Помимо этого, результаты диссертационного исследования используются автором в процессе профессиональной деятельности по защите прав и законных интересов участников правоотношений в области рекламы.
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена характером рассматриваемой проблемы и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие рекламы как объекта правового регулирования
В научной литературе сформулированы многочисленные определения рекламы, отражающие те или иные признаки этого общественного явления. Благодаря различным подходам к пониманию и изучению рекламы, сам термин «реклама» приобрел в общественных науках многозначность и в настоящее время используется применительно к виду деятельности, разновидности информации, виду коммуникации, а также в иных значениях.
К примеру, американские авторы Уильям Уэллс, Джон Бернет и Сандра Мориарти в своем труде «Реклама: принципы и практика» формулируют следующее определение: «реклама - это оплаченная, неличная коммуникация, осуществляемая идентифицированным спонсором и использующая средства массовой информации с целью склонить (к чему-то) или повлиять (как-то) на аудиторию» .
Французский ученый А. Дейян определяет рекламу как «платное, однонаправленное и неличное обращение, осуществляемое через средства массовой информации и другие виды связи, агитирующее в пользу какого-либо товара, марки, фирмы (какого-то дела, кандидата, правительства)»4.
Определение чешского специалиста по рекламе Д. Павлу выглядит следующим образом: «реклама - коммерческая информация, передаваемая от субъекта рекламной деятельности определенной группе потребителей с целью сформировать соответствующее отношение к рекламируемому товару или услуге» .
В нашей стране в 1978-79 гг. на страницах журнала «Реклама» была проведена дискуссия по определению понятия рекламы. Выступил целый ряд специалистов в области рекламы, но, - как отмечает Г.А. Ахинов, - так и не удалось выработать единого определения рекламы . Между тем, как правильно указал Чарльз Лескотт, «чтобы понять рекламу, нужно разобраться, кто рекламирует, для кого и с какой целью»7. Указанные вопросы являются принципиальными и для правового регулирования рекламной деятельности, поскольку они связаны с определением ее субъектов и содержания.
Поэтому исследование проблематики, связанной с регулированием рекламной деятельности, предполагает, прежде всего, понимание рекламы, основывающееся на выполняемых ею функциях, предопределяющих значение и роль рекламы в системе общественных связей. С учетом этого должна оцениваться сама необходимость государственного регулирования, пределы такого регулирования, а также его конкретный результат - позитивное право.
Элементы рекламной деятельности, как одной из форм целенаправленного информационного воздействия на людей с целью побудить их к определенным поступкам, имеют место в различных сферах жизни общества: от религии до политики.
Вместе с тем, в наибольшей степени реклама связана с хозяйственной деятельностью, товарно-денежными отношениями и само ее появление детерминировано экономическим развитием общества.
Американские исследователи Ч. Сэндидж, В. Фрайбургер и К. Ротцолл в своем труде «Реклама: теория и практика» обоснованно указывают на то, что «рекламу следует рассматривать как составную часть большого органического единства общества и системы предпринимательства. Только поняв условия, в которых возникла и действует реклама, т.е. потенциальные возможности и ограничения, которые делают ее свободной и одновременно скованной, можно по-настоящему разобраться в ее принципах и методах»8.
Несмотря на то, что корни рекламы, как образно выразился Филип Котлер, уходят в седую древность9, формирование и обособление рекламной деятельности как общественного института вызвано объективными потребностями капиталистического способа производства и олицетворяющих его хозяйствующих субъектов в планомерном воздействии на сознание потребителей с целью реализации производимых товаров: «Потребность общества в рекламе как услуге информационного назначения возникает на определенном этапе развития производственных сил данного общества. Дальнейшее углубление разделения труда, рост номенклатуры продукции, усложнение хозяйственных связей, разрыв во времени и пространстве между производством и потреблением ведет к необходимости управления процессом распределения» .
В современной рыночной экономике рекламная деятельность имеет совершенно определенные цели и в полной мере обусловлена тем, что с одной стороны, «направления развития производства определяет потребитель, который покупает товар по своему собственному усмотрению и тем самым указывает производителю, что следует выпускать»11, а, с другой стороны, производители создают и изменяют потребности в необходимом для них направлении путем различных приемов тактики сбыта, включая рекламное воздействие.
Последнее обстоятельство, правда, обычно не упоминается, хотя еще классики марксизма указывали, что «производство... создает потребление: 1) производя для него материал, 2) определяя способ потребления, 3) возбуждая в потребителе потребность, предметом которой является созданный им продукт»12 и что «... чаще всего потребности рождаются прямо из производства или из положения вещей, основанного на производстве»13.
Среди зарубежных ученых одним из немногих исключений в этом отношении является американский экономист Джон Кеннет Гэлбрейт, прямо утверждавший, что не только цены и издержки производства, но и потребительский спрос становится объектом управления в индустриальной экономике, в связи с чем чрезвычайно разросся аппарат внушения и убеждения, связанный с продажей товаров14.
Крупные корпорации, утверждал Джон К. Гэлбрейт, в состоянии управлять спросом, а ключом к управлению спросом является эффективное управление покупательскими действиями конечных потребителей, что и является основной задачей рекламы. Тем самым реклама, наряду с другими методами управления спросом, дает возможность установить контроль над объемом реализуемой продукции и соответственно влиять на размеры получаемого дохода. «Рассмотренные не с абсолютной точки зрения, а под углом зрения промышленного планирования, реклама и связанные с ней виды деятельности выполняют, очевидно, весьма значительную общественную функцию. Эта функция простирается от управления спросом, являющегося необходимым дополнением к контролю над ценами, до формирования психологии общества, необходимой для деятельности и престижа индустриальной системы»15 - таков в обобщенном виде вывод Джона К. Гэлбрейта о значении рекламы.
Административная ответственность как элемент административно- правового статуса субъектов рекламной деятельности
Субъектами рекламной деятельности являются физические и юридические лица, выступающие в качестве рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Соответственно, не все участники правоотношений в области рекламы являются субъектами рекламной деятельности, в частности, не могут быть признаны таковыми антимонопольные органы в процессе осуществления ими государственного контроля в области рекламы.
Статья 2 Федерального закона «О рекламе» раскрывает содержание понятий, характеризующих субъектов рекламной деятельности, следующим образом: рекламодатель - юридическое или физическое лицо, являющееся источником рекламной информации для производства, размещения, последующего распространения рекламы; рекламопроизводитель - юридическое или физическое лицо, осуществляющее полное или частичное приведение рекламной информации к готовой для распространения форме; рекламораспространителъ - юридическое или физическое лицо, осуществляющее размещение и (или) распространение рекламной информации путем предоставления и (или) использования имущества, в том числе технических средств радиовещания, телевизионного вещания, а также каналов связи, эфирного времени и иными способами.
Административно-правовой статус участников рекламной деятельности (физических лиц и юридических лиц, а также в целом рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей) различается, что обусловлено, в том числе, различиями в их положении как субъектов административной ответственности.
В научной литературе отсутствует единый подход к пониманию правового статуса субъекта и, в частности, административно-правового статуса, при этом дискуссии в основном идут о наборе элементов его структуры, число которых у различных исследователей варьируется.
Так, по мнению Е.А. Лукашевой, правовой статус личности в самом общем виде может быть определен как система прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государством в конституциях и иных юридических актах68.
Ряд авторов, помимо указанных элементов, предлагают включать в правовой статус и другие элементы, в частности, юридическую ответственность.
Так, Ю.А. Тихомиров, применительно к общему административному статусу, указывает, что его характеристика может быть такой: «административно-правовой статус гражданина России есть установленные законом и иными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов»69.
К числу сторонников включения административной ответственности в административно-правовой статус относится в науке административного права и Е.В. Овчарова, по мнению которой, «юридическая ответственность является обязательным элементом правового статуса субъектов ответственности наряду с их правами и обязанностями, надлежащее осуществление и исполнение которых обеспечивается мерами юридической ответственности как одним из видов правовых гарантий»70.
Необходимо отметить, что даже Е.А. Лукашева, считающая, что понятие правового статуса «целесообразно ограничить категориями прав и обязанностей, которые позволяют четко выделить его структуру», признает юридическую ответственность элементом правового статуса, однако элементом вторичного характера, дополнительным элементом, т.к. «юридическая ответственность производна от обязанностей». При этом юридическую ответственность, как и другие «предстатусные» и «послестатусные» элементы, Е.А. Лукашева предлагает включить в понятие «правовое положение личности»71.
По нашему мнению, нет необходимости разграничивать понятия «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта», особенно учитывая, что слово «статус» в переводе дословно означает «положение». Более того, попытка подобного разделения свидетельствует о том, что для полной характеристики правового статуса субъекта, требуется рассмотрение его правового положения и как субъекта ответственности, точно также, как требуется учет системы гарантий (тем более, что ответственность, с определенной стороны, можно рассматривать в качестве вида правовой гарантии, как это предлагает Е.В. Овчарова).
Разделяя точку зрения, что юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям и без обязанности нет ответственности, нельзя в то же время не отметить, что во многих случаях соответствующие обязанности в нормативных актах прямо не сформулированы и могут быть выведены лишь логическим путем из норм об ответственности, в связи с чем, выделение юридической ответственности в качестве элемента правового статуса, представляется теоретически и практически обоснованным.
Так, например, характеристика правового статуса рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей не будет полной без учета положений о разграничении их ответственности в процессе рекламной деятельности. Данные нормы закреплены в статье 20 Федерального закона «О рекламе», которая предусматривает, что: - рекламодатель несет ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе в части содержания информации, предоставляемой для создания рекламы, если не доказано, что указанное нарушение произошло по вине рекламопроизводителя или рекламораспространителя; - рекламопроизводитель несет ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе в части оформления, производства, подготовки рекламы; рекламораспространитель несет ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе в части, касающейся времени, места и средств размещения рекламы. Вышеприведенные положения учитываются при привлечении рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей к административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе и обусловливают различия в их административно-правовом статусе. Кроме того, административная ответственность, в качестве применяемых к субъекту рекламной деятельности специфических административно-принудительных мер, оказывает влияние на его административно-правовой статус, влечет изменения в его административно-правовом статусе.
Правовое регулирование административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе
Проблема правового регулирования административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, как и правового регулирования административных отношений в области рекламы, может быть рассмотрена в двух плоскостях: с точки зрения уровней государственной власти и с точки зрения круга нормативных правовых актов, которыми может устанавливаться данный вид юридической ответственности.
Правоотношения, возникающие в связи с привлечением нарушителей законодательства о рекламе к административной ответственности, по своей правовой природе являются административными. Правовое регулирование подобного рода публичных правоотношений осуществляется административным и административно-процессуальным законодательством, которое, как указывалось, отнесено статьей 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Несмотря на существующее различие во взглядах на круг правовых актов, охватываемых понятиями «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство», в отношении видового понятия - «законодательство об административных правонарушениях», указанную двусмысленность можно было избежать путем раскрытия содержания этого понятия в нормативном правовом акте, как и поступил законодатель, предусмотрев в ч. 1 статьи 1.1 КоАП РФ, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, т.е. только из законов1 .
Точка зрения, что под административным и административно-процессуальным законодательством, упомянутым в п. «к» части 1 ст. 72 Конституции РФ, на практике понимается законодательство об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам105, представляется необоснованной. Данные понятия не являются тождественными ни теоретически, ни практически, что подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, который, указывая, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении, отметил следующее: «Административным законодательством регулируются отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, в том числе в процессе создания и организации деятельности таких регистрационных органов, как органы государственной регистрации актов гражданского состояния. Следовательно, организация и деятельность органов записи актов гражданского состояния (системы этих органов) регламентируется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации)»106. Из приведенной формулировки следует, что высшим судебным органом понятия «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство» рассматриваются как более широкие понятия, чем понятие «законодательство об административных правонарушениях».
В связи с этим, нашедшее отражение в КоАП РФ понимание законодательства об административных правонарушениях как состоящего только из законов правомерно, даже в том случае если разделять, на наш взгляд, необоснованную точку зрения, что родовыми понятиями «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство» охватываются как законодательные, так и подзаконные акты.
Из вышеприведенных положений части 1 статьи 1.1 КоАП РФ следует, что установление административной ответственности может осуществляться исключительно законами. Что касается в целом правового регулирования административной ответственности, то понимая под ним регламентацию вопросов, осуществляемую законодательством об административных правонарушениях, оно, соответственно, также может осуществляться только законами. Если же рассматривать правовое регулирование административной ответственности как регламентацию всех вопросов, связанных с установлением и привлечением к данному виду ответственности, то оно выходит за рамки законодательства об административных правонарушениях и осуществляется различными нормативными правовыми актами, в том числе подзаконными.
Например, сам КоАП РФ предусматривает право федеральных органов исполнительной власти утверждать перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 4 статьи 28.3 КоАП РФ). Нормативные акты, содержащие соответствующие перечни, не являются законодательством об административных правонарушениях, но вместе с тем, регламентируют вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности.
Следующая проблема, которая требует рассмотрения - это разграничение полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по регулированию тех или иных вопросов в области законодательства об административных правонарушениях.
Исходя из позиции, что такое разграничение может быть сделано федеральным законом, наиболее удобный и обоснованный принцип разграничения полномочий в области законодательства об административных правонарушениях - это определение в основополагающем нормативном правовом акте об административных правонарушениях исключительных полномочий федерального законодателя. Именно по этому пути пошел КоАП РФ 2001 г., предусмотрев в части 1 статьи 1.3, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы
В силу этого и с учетом названия статьи 14.24 КоАП РФ, определяющего сферу ее применения, незаконное использование в рекламе словосочетаний «биржа труда», «валютная биржа», «фондовая биржа», а также слова «биржа» на соответствующих рынках (в качестве сокращения указанных словосочетаний), должно влечь административную ответственность по общей норме, предусматривающей ответственность за недостоверную рекламу, т.е. по статье 14.3 КоАП РФ.
Из диспозиции и санкции части 2 статьи 14.24 КоАП РФ следует, что субъектом административного правонарушения, предусмотренного этой нормой является исключительно юридическое лицо.
предусматривает административную ответственность в том числе за рекламу под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом ценными бумагами.
Реклама, а точнее рекламирование под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся ценными бумагами, и распространяемая при этом рекламная информация должны быть квалифицированы как недостоверная, а кроме того, как недобросовестная реклама, поскольку не только содержат не соответствующие действительности сведения в отношении природы рекламируемого товара, но и вводят потребителей в заблуждение относительно этого товара посредством злоупотребления доверием физических лиц или недостатком у них опыта, знаний, в том числе в связи с отсутствием в рекламе части существенной информации (статьи 6 и 7 Федерального закона «О рекламе»).
В соответствии со статьей 142 Гражданского кодекса РФ ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. В случаях, предусмотренных законом или в установленном им порядке, для осуществления и передачи прав, удостоверенных ценной бумагой, достаточно доказательств их закрепления в специальном реестре (обычном или компьютеризованном).
К ценным бумагам, согласно статье 143 ГК РФ, относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.
Запрет на рекламу на рынке ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами, содержится в статье 5 Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»154.
Следует отметить, что указанный Закон, а также Федеральный закон «О рекламе» и Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»155 содержат и иные, помимо приведенного, требования и запреты, связанные с рекламой ценных бумаг и рекламой на рынке ценных бумаг.
Так, статья 17 Федерального закона «О рекламе» предусматривает, например, что при производстве, размещении и распространении рекламы ценных бумаг не допускается гарантировать размеры дивидендов по простым именным акциям, представлять любого рода гарантии, обещания или предложения о будущей эффективности (доходности) деятельности, в том числе путем объявления роста курсовой стоимости ценных бумаг.
Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», содержащий специальную главу о рекламе на рынке ценных бумаг, в статье 34 запрещает рекламодателям:
указывать в рекламе недостоверную информацию о своей деятельности и о видах и характеристиках ценных бумаг, предлагаемых к покупке или продаже либо другим сделкам с ними и условиях этих сделок, и другую информацию, направленную на обман или введение в заблуждение владельцев и других участников рынка ценных бумаг; указывать в рекламе предполагаемый размер доходов по ценным бумагам и прогнозы роста их курсовой стоимости; использовать рекламу в целях недобросовестной конкуренции путем указания на действительные либо мнимые недостатки профессиональных участников рынка ценных бумаг, занимающихся аналогичной деятельностью, или эмитентов, выпускающих аналогичные ценные бумаги.
При наличии в рекламе одного из приведенных обстоятельств такая реклама ценных бумаг признается недобросовестной.
В то же время необходимо учитывать, что в отличие от нарушения запрета на рекламу под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся ценными бумагами, ответственность за которое наступает по рассматриваемой специальной норме КоАП РФ, административная ответственность за несоблюдение вышеуказанных и иных положений, устанавливающих требования к рекламе на рынке ценных бумаг, наступает по статье 14.3 КоАП РФ.
Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.24 КоАП РФ, являются юридические лица, а также должностные лица. Применительно к должностным лицам предусмотрена ответственность в виде административного штрафа в размере от 40 до 50 МРОТ, применительно к юридическим лицам - в виде административного штрафа в размере от 400 до 500 МРОТ. С субъективной стороны данное правонарушение может быть совершено только умышленно.
Административная практика свидетельствует о том, что количество дел о совершении административного правонарушения в области рекламы, предусмотренного статьей 15.24 КоАП РФ, невелико. Так, в практике Регионального отделения ФКЦБ России в Южном федеральном округе за 2003 г. 5б данное правонарушение вообще не встречалось. Думается, что и в целом по Федеральной службе по финансовым рынкам (должностные лица именно этого органа и его территориальных отделений рассматривают дела о совершении данного правонарушения) ситуация примерно такая же.
