Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства: теоретико-правовые основы 13
1. Понятие и характеристика признаков юридической ответственности 13
2. Историко-правовой анализ установления и применения в Российской Федерации ответственности за нарушения бюджетного законодательства 43
Глава II. Бюджетно-правовая ответственность в системе финансового права 68
1. Бюджетно-правовая ответственность как институт бюджетного права 68
1.1. Понятие бюджетно-правовой ответственности и базовые критерии ее выделения 68
1.2. Бюджетно-правовая ответственность в соотношении с иными видами юридической ответственности в бюджетной сфере 88
2. Субъекты бюджетно-правовой ответственности 108
Глава III. Бюджетно-правовая ответственность и бюджетно-правовое принуждение: проблемы соотношения 142
1. Меры государственного принуждения в бюджетном праве: их виды и общие вопросы разграничения 142
2. Бюджетно-правовые санкции в системе мер бюджетно-правового принуждения 160
Заключение 186
Библиографический список использованной литературы 192
Приложения 216
- Понятие и характеристика признаков юридической ответственности
- Бюджетно-правовая ответственность как институт бюджетного права
- Субъекты бюджетно-правовой ответственности
- Меры государственного принуждения в бюджетном праве: их виды и общие вопросы разграничения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В связи с распадом СССР и формированием нового государственного устройства произошли существенные изменения в политической, экономической и правовой сферах общественной жизни России. Изменения затронули и правовые нормы, регулирующие финансовые отношения, в частности, проведены преобразования в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с формированием бюджетов, а также межбюджетных отношений. Это было вызвано прежде всего принятием Конституции РФ 1993 г.1. Однако, несмотря на интенсивное развитие бюджетного и налогового законодательства и на принятие значительного количества нормативных актов, с каждым годом выявляются недостатки правовой базы проводимых реформ. В качестве одного из таких недостатков следует рассматривать отсутствие «сбалансированности» убеждения и принуждения в правовом регулировании, эффективных видов юридической ответственности за отдельные значимые нарушения законодательства.
С формированием в России нового федеративного государства и переходом к рыночной экономике финансово-правовые отношения наполнились новым содержанием, возникла необходимость в переоценке основных методов регулирования финансовой деятельности, составляющей главное содержание указанных отношений. Изменения коснулись также мер государственного принуждения, применяемых в финансовых правоотношениях. В частности, для обеспечения финансовой дисциплины (в особенности налоговой и бюджетной) в силу объективных причин законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с юридической ответственностью и правовым принуждением в целом, так как известно, что ответственность признается правовой наукой одним из основных средств обеспечения любого вида дисциплины2.
1 Российская газета. 1993. № 237; СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
2 См., например: Ямполъская Ц.А., Шорина Е.В. Административно-правовые вопросы укрепления
государственной дисциплины. М, 1955. С. 142; Манохин В.М., Государственная дисциплина в на
родном хозяйстве. М., 1970. С. 45, 80; Розанов И.И. Виды финансово-правовых средств обеспечения
государственной финансовой дисциплины // Ученые записки. Вып. XIX. 4.1 / Отв. ред. А.Б. Венге-
ров. Саратов, 1970. С. 112; Репецкш В.Н. Бюджетная дисциплина и ее финансово-правовое обеспе
чение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 12 и др.
В связи с тем, что законное использование бюджетных средств различными участниками соответствующих правоотношений имеет существенное значение в государстве, то возникает необходимость в разработке положений об ответственности за нарушения, связанные с использованием указанных средств.
Одним из видов правовой ответственности, направленной на правовую охрану бюджетных правоотношений, ученые выделяют бюджетно-правовую ответственность.
Экономические и правовые реформы, а также отдельные изменения законодательства предполагают наличие в качестве своей основы научных разработок или по крайней мере учитывают их3. Однако, необходимо отметить, что, как обоснованно делает вывод Н.П. Кучерявенко, не всегда уместен простой перенос экономических форм финансовой деятельности государства в аналогичные правовые категории, фактически представляя любое экономическое понятие в соответствующей правовой форме4.
Детальная и всесторонняя научная разработка положений о бюджетно-правовой ответственности необходима вследствие того, что: а) существование такого вида правовой ответственности в научной литературе признается дискуссионным; б) действующие бюджетное законодательство не содержит четко обозначенных границ данного вида юридической ответственности и не всегда позволяет однозначно определить отраслевую принадлежность соответствующих норм законодательства; в) действующее законодательство и научные исследования, определяя субъектов бюджетно-правовой ответственности, отчасти выходят за круг субъектов бюджетных правоотношений, что отрицательно влияет на эффективность соответствующего института бюджетного права, так как не учитывает «предметности» правового регулирования; г) в научных исследованиях, а также бюджетном законодательстве не проводится разграниче-
3 Следует согласиться с P.O. Халфиной, которая указывала, что «организационные или экономиче
ские решения для своей реализации должны быть переведены на язык юридических категорий и ин
ститутов. Если этого не сделано, если решению придают форму правового акта, не соблюдая требо
ваний такого "перевода", не учитывая закономерностей самого права, то решение рискует остаться
нереализованным. Это может произойти и тогда, когда решение по своему содержанию соответст
вует требованиям объективных законов развития, является прогрессивным». См.: Хсшфипа P.O.
Право и управление экономикой // Сов. государство и право. 1986. № 2. С. 12.
4 См.: Кучерявенко Н.П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность //
Финансовое право. 2004. № 1. С. 10.
5 ниє бюджетно-правовых санкций и иных мер бюджетно-правового принуждения.
Решение всех обозначенных вопросов требует соответствующего анализа и исследования института бюджетно-правовой ответственности. Практическая значимость такого исследования обусловлена тем, что правовая ответственность является средством обеспечения дисциплины. Поэтому разработанные научные положения о бюджетно-правовой ответственности и сформулированные на их основе предложения по совершенствованию бюджетного законодательства будут способствовать укреплению бюджетной дисциплины и, как следствие, обеспечивать нормальное поэтапное развитие бюджетного процесса.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с применением бюджетно-правовой ответственности.
Предметом диссертационного исследования являются: нормы финансового и других отраслей права, регламентирующие применение ответственности за нарушения бюджетного законодательства; теоретические труды по данной проблематике правоведов в области финансового права, общей теории права, а также иных отраслей права.
Целью исследования является: комплексный анализ правоотношений, возникающих в связи с применением бюджетно-правовой ответственности; теоретическое обоснование особенностей бюджетно-правовой ответственности и ее соотношение с другими видами юридической ответственности, а также разработка предложений по совершенствованию законодательства о бюджетно-правовой ответственности.
Задачами диссертационного исследования являются:
обоснование положений об отнесении бюджетно-правовой ответственности к самостоятельному институту бюджетного права и, соответственно, разновидности финансово-правовой ответственности;
разработка категории «бюджетно-правовая ответственность»;
анализ формирования и развития положений нормативно-правовых актов, устанавливающих правовую ответственность за правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств;
разработка предложений по совершенствованию положений бюджетного законодательства, устанавливающего ответственность за нарушения бюджетного законодательства;
установление места бюджетно-правовой ответственности среди иных видов юридической ответственности, ее соотношение с уголовной, административной, гражданско-правовой, конституционно-правовой ответственностью;
анализ правоотношений, развитие которых обеспечивается нормами, составляющими институт бюджетно-правовой ответственности, а также правоотношений, возникающих в связи с привлечением к бюджетно-правовой ответственности;
определение круга субъектов бюджетно-правовой ответственности;
анализ отдельных мер государственного принуждения, применяемых в рамках бюджетно-правового регулирования, разграничение их между собой и выделение бюджетно-правовых санкций.
Методологическая основа исследования. В ходе научного исследования в качестве методологической основы использовались общенаучные и ча-стнонаучные методы познания: а) анализ, синтез; дедукция, индукция; диалектический, исторический, системный и функциональный; б) сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-юридический, нормативно-ценностный подход, структурно-функциональный.
Использование перечисленных методов позволило проанализировать институт бюджетно-правовой ответственности как целостное образование бюджетного права и в соотношении с некоторыми иными институтами данной подотрасли финансового права.
Теоретическая база работы. В основу диссертационной работы положены научные разработки как общей теории права по вопросам юридической ответственности и правоотношений, так и отраслевых наук финансового и административного права.
В ходе исследования бюджетно-правовой ответственности использовались научные изыскания по проблемам юридической ответственности, санкций, правоотношений, проведенные в рамках общей теории права такими учеными, как Б.Т. Базылев, М.И. Байтин, А.С. Булатов, А.А. Гогин, М.Ю. Горлач,
7 Н.А. Духно, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, О.А. Кожевников, С.Н. Кожевников,
СВ. Курылев, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов,
М.Б. Мироненко, Д.Е. Петров, Г.А. Прокопович, И.С. Самощенко, И.Н. Сеня-
кин, А.А. Собчак, М.С. Строгович, В.А. Тархов, М.П. Трофимова, М.Х. Фа-
рукшин, П.А. Фефелов, Е.В. Черных, А.Ф. Черданцев, А.П. Чирков, P.O. Хал-
фина, М.Д. Шаргородский и др.
Теоретической основой диссертационной работы стали также научные
исследования, осуществленные в области:
а) финансово-правовой науки, в частности в трудах А.В. Андреева,
Д.В. Винницкого, Э.А. Вознесенского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой,
А.С. Емельянова, Т.С Ермаковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.П. Куче-
рявенко, Е.Н. Пастушенко, Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, В.Н. Ре-
пецкого, Е.А. Ровинскиого, И.И. Розанова, Н.А. Саттаровой, Э.Д. Соколовой,
Н.И. Химичевой, А.И. Худякова и др.;
б) административно-правовой науки, в работах Г.Т. Агеенковой,
Д.Н. Бахраха; Н.М. Конина, В.М. Манохина; И.В. Пановой, Л.Л. Попова,
В.Г. Розенфельда, В.В. Серегиной, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина,
Е.В. Шориной; Ц.А. Ямпольской и др.
Научная новизна исследования. Институт бюджетно-правовой ответственности уже стал объектом диссертационных исследований О.М. Гейхман5 и Н.С. Макаровой6, поэтому данная работа направлена на выявление новых аспектов, расширяющих и уточняющих представления об указанном институте.
Новизна работы состоит в том, что: 1) впервые проведен анализ развития положений бюджетного законодательства, связанных с бюджетно-правовой ответственностью; 2) определение круга субъектов бюджетно-правовой ответственности осуществлено в сопоставлении с перечнем субъектов бюджетного процесса и бюджетных правоотношений; 3) произведено разграничение различных мер бюджетно-правового принуждения и высказана иная, отличаю-
См.: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
6 См.: Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2004.
8 щаяся от предложенных в более ранних исследованиях, точка зрения о видах
бюджетно-правовых санкций.
Новизна также проявляется в следующих положениях, выносимых на
защиту:
1. Аргументируется положение о том, что бюджетно-правовую ответст
венность необходимо рассматривать как разновидность финансово-правовой
ответственности, основываясь на «предметном» критерии выделения данной
правовой ответственности, то есть тех правовых отношений, на правовую ох
рану которых направлены нормы этого института.
Формулируется определение бюджетно-правовой ответственности (в негативном аспекте), которая определяется как институт бюджетного права, представляющий собой совокупность охранительных бюджетно-правовых норм, определяющих: а) бюджетные правонарушения; б) меры ответственности за их совершение; в) процесс производства по делу о таком правонарушении (по применению и исполнению соответствующих мер).
2. Обосновывается, что вместо термина «ответственность за нарушения
бюджетного законодательства» в научных исследованиях необходимо исполь
зовать термин «ответственность за нарушения, связанные с использованием
бюджетных средств». Такой подход будет способствовать более четкому и
системному анализу действующего законодательства и, следовательно, станет
методологической основой для разработок предложений по внесению измене
ний в действующее законодательство. Также отмечается, что «ответственность
за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств» более широ
кое понятие по сравнению с понятием бюджетно-правовой ответственности и
включает в себя в определенных случаях также административную и уголов
ную ответственность. Существование различных видов ответственности за на
рушения в использовании бюджетных средств допускает развитие самостоя
тельного института бюджетно-правовой ответственности.
Положения гл. 28 БК РФ, содержащей нормы об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, требуют конкретизации в части определения соотношения бюджетно-правовой и административной ответственности.
3. На основе анализа положений бюджетного законодательства делается
вывод о том, что развитие ответственности по бюджетному законодательству и формирование указанного ранее института шло постепенно, через введение отдельных норм в законы о бюджетах на очередной финансовый (бюджетный) год.
В ходе исследования показывается, что в настоящее время институт бюджетно-правовой ответственности образован нормами не только Бюджетного кодекса РФ, но и законов о бюджете на очередной бюджетный год. Этот институт уже включает достаточно объемную систему норм, закрепляющих: само понятие «нарушение бюджетного законодательства» (ст. 281 БК РФ); виды мер воздействия к нарушителям соответствующего законодательства (ст. 282 БК РФ и отдельные положения законов о бюджете на очередной финансовый год7); основания к применению мер принуждения (ст. 283 БК РФ); компетенцию полномочных органов в области привлечения к ответственности (ст. 284, 2841 БК РФ); составы конкретных правонарушений (ст. 289 - 306 БК РФ).
4. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ с целью при
дания более структурированного вида положениям о бюджетно-правовой от
ветственности. Такие изменения представлены в двух вариантах:
1) вместо гл. 28 БК РФ предусмотреть несколько глав: гл. 28 БК РФ - в ней поместить нормы, посвященные общим положениям о бюджетно-правовой ответственности (понятие бюджетного правонарушения; условия привлечения и освобождения от бюджетно-правовой ответственности; меры ответственности), и новые гл. 29 БК РФ - в ней привести конкретные составы бюджетных правонарушений и меры ответственности за их совершение8; гл. 30 БК РФ - в ней закрепить порядок привлечения к бюджетно-правовой ответственности и реализации мер бюджетно-правовой ответственности;
7 См.: Статья 73, 77 ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»; абз. 2 ст. 44, ст. 69, 75 ФЗ «О феде
ральном бюджете на 2004 год»; ст. 49, 59, 63 ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»; ст. 61, 64
ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».
8 Такие составы необходимо группировать либо по признаку субъекта правонарушения, либо по
признаку, определяющему характер бюджетных правоотношений, которые претерпевают изменения
в связи с совершением правонарушений. Указанная группировка норм в Бюджетном кодексе РФ
может найти отражение в виде соответствующих параграфов.
10 2) глава 28 БК РФ может быть разбита на параграфы: 1. Общие положения о бюджетно-правовой ответственности; 2. Составы бюджетных правонарушений; 3. Порядок привлечения к бюджетно-правовой ответственности.
Обращается внимание на то, что в бюджетных правоотношениях можно выделить помимо регулятивных также охранительные бюджетные правоотношения, которые, в свою очередь, делятся на материально-охранительные и процессуально-охранительные бюджетные правоотношения. В связи с этим предлагается предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ ответственность органов, уполномоченных на применение мер бюджетно-правового принуждения, за нарушения порядка и условий применения этих мер.
Обосновывается вывод о том, что субъекты бюджетно-правовой ответственности производны от субъектов бюджетного права и правоотношений. Действующее бюджетное законодательство не позволяет четко обозначить круг субъектов соответствующих отношений и, следовательно, бюджетно-правовой ответственности. Это вызвано, прежде всего, разнообразием общественных отношений, которые регулируются нормами бюджетного права (ст. 1 БКРФ).
На основе предложенной в настоящей диссертационной работе классификации субъектов бюджетного права и бюджетных правоотношений определяется следующий перечень субъектов бюджетно-правовой ответственности: государство; органы государственной власти и местного самоуправления; организации (бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, «частные» организации, Банк России и кредитные организации); физические лица.
7. Предлагается следующая классификация мер бюджетно-правового принуждения в зависимости от роли в обеспечении развития правоотношений (степени вовлеченности в правовую охрану соответствующих отношений):
основные меры принуждения: а) бюджетно-правовые санкции (взыскания); б) бюджетно-правовые предупредительные меры; в) бюджетные право-восстановительные меры;
вспомогательные меры принуждения: а) бюджетно-правовые пресека-тельные меры; б) бюджетно-правовые обеспечительные меры.
8. Отмечается, что. при разграничении бюджетно-правовых санкций с иными мерами бюджетно-правового принуждения необходимо исходить из того, что любая негативная санкция - это изменение правосубъектности участника правоотношения, связанное с возникновением дополнительной обязанности либо с претерпеванием ограничения или лишения личного, имущественного или организационного характера.
Бюджетно-правовые санкции предлагается разделить на группы:
указанные в специальной статье, перечисляющей все меры бюджет-но-правовой ответственности (ст. 282 БК РФ): а) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; б) изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; в) начисление пени;
указанные в статьях БК РФ, содержащих отдельные меры бюджет-но-правовой ответственности (т.е. не перечисленные в ст. 282 БК РФ): а) назначение в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету (п. 3 ст. 166 БК РФ); б) сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290 БК РФ).
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования выражается в том, что выводы и предложения, сделанные в работе, могут быть использованы:
при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании этих учебных дисциплин в юридических вузах;
в законотворческой деятельности при совершенствовании положений бюджетного и финансового законодательства.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, прошли апробацию в таких формах как: подготовка автором научных публикаций; чтение лекций и проведение практических и семи-
12 нарских занятий по финансовому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и его подразделениях; выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях; обсуждение и одобрение настоящей работы на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Структура диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Понятие и характеристика признаков юридической ответственности
Современное российское право представляет собой систему отраслей права, которые являются объектом рассмотрения соответствующих отраслевых правовых наук. Научные изыскания данных отраслевых наук базируются как на результатах исследований этих же наук, так и на положениях общей теории права. Использование достижений общей теории права в частных научных работах способствует достижению наиболее значимых и качественных результатов. Не остаются в стороне и исследования видов правовой ответственности, существующих в отдельных отраслях права.
Целью исследования в данном параграфе является анализ положений общей теории права, связанных с правовой ответственностью, что необходимо для дальнейшего использования применительно к теме настоящей диссертационной работы, а именно, к рассмотрению института бюджетно-правовой ответственности.
Для исследования бюджетно-правовой ответственности следует обратиться к таким положениям общей теории права, как понятие и признаки правовой (юридической) ответственности.
Вопросы, связанные с понятием, принципами и функциями юридической ответственности, а также с санкциями в праве, в общей теории права, достаточно изучены. Так, данным проблемам были посвящены работы таких ученых, как Б.Т. Базылев9, А.С. Булатов10, А.А. Иванов11, О.Э. Лейст12, Д.А. Ли-пинский13, Н.С. Малеин 14, М.Б. Мироненко15, М.П. Трофимова16, И.С. Само 14 щенко17, А.А. Собчак18, В.А. Тархов19, М.Х. Фарукшин20, П.А. Фефелов21, Е.В.
Черных22, А.Ф. Черданцев, С.Н. Кожевников23, М.Д. Шаргородский24 и др.
Несмотря на значительное количество опубликованных работ, посвященных юридической ответственности, до сих пор остается ряд дискуссионных вопросов. К ним можно отнести : общее понятие юридической ответственности и ее виды; характеристика правоотношений, нормальное развитие которых обеспечивается правовой ответственностью, и правоотношений, возникающих в связи с привлечением к правовой ответственности; определение момента наступления правовой ответственности.
Разрешение вопроса о понятии и признаках правовой ответственности является важным как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Понятию «юридическая ответственность» даются различные определения, но рамки данного исследования не позволяют полно рассмотреть их, поэтому остановимся лишь на некоторых аспектах этого вопроса. В научной литературе неоднократно делались попытки сгруппировать различные точки зрения на определение и содержание понятия правовой ответственности . Можно выделить следующие основные группы данных точек зрения:
1. Юридическая ответственность рассматривается как мера государ ственного принуждения . В большинстве случаев под мерой принуждения понимается «санкция». Недостаток данной точки зрения состоит в том, что, как отмечается в научных работах, «содержание юридической ответственности не совпадает с системой мер государственного принуждения» , поскольку наиболее близкими к государственному принуждению являются санкции (как разновидность мер государственного принуждения29), а санкции и ответственность не тождественные понятия30. По справедливому замечанию О.Э. Лейста, санкция и ответственность соотносятся как содержание и форма31.
2. Юридическая ответственность - это применение мер государствен ного принуждения (санкций). В такой трактовке правовой ответственности охватывается лишь «процессуальная» сторона правовой ответственности, что выражается в использовании термина «применение», то есть материальное содержание ответственности отодвигается на второй план, хотя именно оно и составляет ее основу, фундамент. В то же время следует учитывать, что, как обоснованно отмечает М.Х. Фарукшин33, применение к правонарушителю юридических санкций (взысканий), в том числе наказания, не является какой то отдельной стадией осуществления ответственности .
3. Юридическая ответственность - это обязанность претерпеть меры воздействия35. Представители данной трактовки юридической ответственности рассматривают ее как «разновидность обязанности, наступающей при наличии определенных деяний или их результатов, отрицательно оцениваемых законодателем и очерченных в нормах права»36.
Бюджетно-правовая ответственность как институт бюджетного права
Основываясь на общетеоретическом анализе правовой ответственности, проведенном в параграфе 1 гл. 1-й настоящей работы, перейдем к рассмотрению общих положений бюджетно-правовой ответственности.
Из ранее обозначенных аспектов характеристики бюджетно-правовой ответственности нас будут интересовать: выделение ее в качестве разновидности финансово-правовой ответственности; становление и существование в рамках бюджетного права (как подотрасли финансового права) целостного института «бюджетно-правовая ответственность».
При рассмотрении института бюджетно-правовой ответственности сначала обратим внимание на сам термин «бюджетно-правовая ответственность» и на возможность использования в качестве его синонима понятия «бюджетная ответственность». Представляется, что более точным будет употребление термина «бюджетно-правовая ответственность», так как категория «бюджет», без указания на ее правовое содержание («правовая»), не подразумевает одно 207 г значную связь с правовой ответственностью , поскольку «бюджет» в научной и учебной литературе рассматривается в трех значениях (аспектах), то есть как категория: материальная (фонд денежных средств); экономическая (совокупность экономических отношений); юридическая (правовой акт о бюджете на очередной финансовый год) . Бюджет может рассматриваться также как «инструмент саморегулирования общества в виде финансового плана» . В случае использования понятия «бюджетно-правовая ответственность», указание на ее правовой характер не будет лишним, так как подчеркнет ее юридическое содержание и связь с правом, а не с какими-либо иными социальными институтами и категориями.
Далее обратимся к научной разработанности вопросов финансово-правовой ответственности вообще и бюджетно-правовой в частности.
В финансово-правовой науке до настоящего времени исследовались две такие основные разновидности финансово-правовой ответственности, как институт бюджетно-правовой ответственности, который рассматривался и в рамках отдельных публикаций210, и в диссертационных исследованиях211, а также институт налогово-правовой ответственности2 .
Относительно самостоятельности финансово-правовой ответственности существует две противоположные точки зрения: одни авторы относят данную ответственность к административной213, а другие признают ее самостоятельным видом юридической ответственности214. Отдельные авторы215 предлагают рассматривать финансово-правовую ответственность в качестве научной категории, раскрывающей специфику применения административных, уголовных, гражданско-правовых санкций за нарушение финансово-правовых норм действующего законодательства.
Большинство авторов, рассматривающих вопросы, связанные с определением правовой природы финансово-правовой ответственности, при решении вопроса о самостоятельности данной ответственности обращаются к установлению признаков правовой ответственности и через их характеристику делают соответствующие выводы. Однако, несмотря на то, что в основе научного анализа лежат одни и те же критерии (нормативные основы, наличие санкций, процессуальная форма и др.), авторы приходят к абсолютно различным выводам. В связи с этим возникает вопрос о причинах таких расхождений. В данном случае можно предположить, что: а) либо для определения места финансово-правовой ответственности (и, соответственно, ее подвидов - бюджетно-правовой и налогово-правовой) среди других видов юридической ответственности берутся не верные критерии; б) либо допускаются ошибки в трактовке выбранных критериев216.
При анализе бюджетно-правовой ответственности надо использовать, прежде всего, положения общей теории права о правовой ответственности. При этом необходимо учитывать, что существуют различные точки зрения относительно определения понятия «юридическая ответственность» и ее видов. Вследствие этого правовые положения, которые должны служить основой в исследованиях узкоотраслевых проблем (в данном случае ими является рассмотрение бюджетно-правовой ответственности), сами по себе носят не устойчивый, а порой даже противоречивый характер. Таким образом, положения общей теории права не могут быть абсолютной гарантией неоспоримости полученных в ходе исследования бюджетно-правовой ответственности результатов. Поэтому при дальнейшем рассмотрении и построении концепции института бюджетно-правовой ответственности в настоящей работе будут использоваться положения общей теории права, являющиеся более убедительными и обоснованными.
Прежде чем попытаться ответить на первый из поставленных в настоящем параграфе вопросов (возможно ли выделение бюджетно-правовой ответственности в рамках финансово-правовой ответственности?), необходимо определиться с критериями, наличие которых станет основным аргументом в решении этого вопроса.
Каждый вид юридической ответственности имеет как свои особенности, так и общие с другими видами юридической ответственности признаки, которые позволяют говорить о том, что определенные нормы образуют в своей совокупности самостоятельный вид юридической ответственности2 .
Таким образом, прежде чем утверждать, что бюджетно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности или является разновидностью финансово-правовой ответственности, следует: установить наличие у бюджетно-правовой ответственности общих признаков, свойственных всем видам правовой ответственности, и выделить ее особенности; определить, охватывается ли бюджетно-правовая ответственность общим основанием выделения видов юридической ответственности.
Ранее было указано, что в правовой литературе в большинстве случаев за основу определения самостоятельности того или иного вида юридической ответственности берутся такие признаки, как: 1) опора на государственное принуждение; 2) связь с правонарушением; 3) связь с санкциями; 4) воплощение в определенной процессуальной форме; 5) наличие законодательного закрепления.
Субъекты бюджетно-правовой ответственности
Бюджетно-правовая ответственность тесно связана с нормами, определяющими состав и правовой статус субъектов бюджетного права. Эта связь обусловлена тем, что круг субъектов бюджетно-правовой ответственности непосредственно зависит от субъектного состава бюджетных правоотношений, что не всегда учитывается в научных исследованиях296 и в законодательстве297.
Целью настоящего параграфа является конкретизация круга субъектов бюджетно-правовой ответственности, значение которой заключается в том, что, поскольку они предопределяют перечень субъектов бюджетно-правовой ответственности, то это оказывает влияние и на состояние бюджетной дисциплины, одним из средств обеспечения которой является бюджетно-правовая ответственность.
В финансово-правовой науке субъектами бюджетного права традиционно признаются: 1) общественно-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования); 2) органы государственной власти и местного самоуправления29 ; 3) главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств; 4) Банк России и кредитные организации (банковская система300). Предлагается также к субъектам бюд 109 жетного права относить бюджетные учреждения301 и государственные юридические лица .
Следует отметить, что при сопоставлении приведенного выше перечня субъектов бюджетного права с нормами БК РФ возникает вопрос о том, почему главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств поставлены на один уровень с общественно-территориальными образованиями (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) и органами государственной власти и местного самоуправления?
Если обратимся к определениям понятий «главный распорядитель» и «распорядитель» бюджетных средств, содержащихся в п.1 ст. 158 и п. 1 ст. 159 БК РФ, то увидим, что:
а) главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации;
б) распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Особо обратим внимание на то, что, как было уже отмечено в предыдущем параграфе, органы власти могут выступать также в качестве: «администраторов поступлений в бюджеты» (п. 4 ст. 20 БК РФ) или «администраторов источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов» (п. 3 ст. 23 БК РФ).
Из приведенных определений следует, что органы государственной власти и местного самоуправления в перечне субъектов бюджетного права могут упоминаться несколько раз: как собственно органы власти; как администраторы поступлений (доходов) в бюджеты; как главные распорядители или распорядители бюджетных средств.
Это свидетельствует об отсутствии единообразного критерия классификации субъектов бюджетного права.
Указанную некорректность в определении круга субъектов бюджетного права можно отчасти преодолеть, если обратиться к положениям об общем и специальном субъекте права, правоотношений и ответственности, к исследованию которых чаще обращаются в научных работах по уголовному и административному праву303.
Отметим, что деление субъектов правоотношений по признаку их правосубъектности (по правовому статусу) на общие и специальные в общей теории права и отраслевых правовых науках несколько отличается. В общей теории права, характеризуя правоспособность субъектов права, выделяют общую, отраслевую и специальную правоспособность (и статусы субъектов)304. При этом указывается, что общая правоспособность имеется у всех субъектов права. Отраслевая правосубъектность - это способность быть субъектом права определённой отрасли права. Специальная правоспособность- это способность быть субъектом определенных общественных отношений в рамках конкретной отрасли права. Специальная правоспособность означает, что ее объем и содержание у разных субъектов существенно отличается. Такая правоспособность необходима для некоторых правоотношений, субъекты которых должны иметь специальные знания, определённый возраст, социальное положение и др. Специальный правовой статус устанавливается специальными законами разных отраслей права (статус пенсионера, военнослужащего, студента, судьи, депутата и т.д.).
В отраслевых науках, например, в административном праве, при исследовании субъектов ответственности указывают на общие, специальные и особые. Общим является любой субъект (достигший установленного возраста и являющийся вменяемым), то есть участник общественных отношений, на правовую охрану которых направлена охранительная норма права, предусматривающая ответственность. Специальный субъект правовой ответственности — субъект, имеющий помимо общих (возраст и вменяемость) дополнительные признаки: осуществление профессиональной деятельности; наличие определённого специального статуса (должностное лицо, военнослужащий и др.); реализация специальных полномочий (управление транспортным средством, осуществление контроля и др.); или иные признаки, указанные в норме права и позволяющие выделить положения об ответственности этого субъекта в самостоятельный вид . В качестве особого субъекта правовой ответственности можно рассматривать субъектов, которые обладают признаками, которые не включены в структуру правоохранительной нормы, но при этом данные признаки влияют на смягчение или отягчение наказания (взыскания) или на порядок производства по делу о соответствующем правонарушении.
Приведенная дифференциация субъектов права (в теории права) и правовой ответственности (в отраслевых науках) позволяет разделить отраслевой правовой статус субъектов юридической ответственности на общий, специальный и особый.
Таким образом, отраслевая классификация субъектов юридической ответственности является логическим продолжением общеправового деления субъектов в зависимости от их правосубъектности.
Поскольку в бюджетно-правовой ответственности отсутствуют нормы, указывающие на обстоятельства смягчающие или отягчающие применение мер бюджетно-правовой ответственности, а также особые процедуры производства по делу о бюджетном правонарушении в отношении каких-либо субъ 112 ектов, то в перечне субъектов бюджетно-правовой ответственности не представляется возможным выделить группу особых субъектов.
Действующее бюджетное законодательство позволяет разделить субъектов бюджетного права и бюджетных правоотношений только на две группы -общий и специальный.
Меры государственного принуждения в бюджетном праве: их виды и общие вопросы разграничения
Интенсивное развитие финансового законодательства и формирование нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации повлекло за собой расширение участников финансовой деятельности и, соответственно, субъектного состава финансовых правоотношений, что потребовало переоценки соотношения убеждения и принуждения в правовом регулировании соответствующих отношений. В частности, для обеспечения финансовой дисциплины (в особенности налоговой и бюджетной) в силу объективных причин законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с мерами юридической ответственности и правовым принуждением в целом.
Целью исследования в пределах настоящего параграфа является характеристика общих положений о мерах государственного принуждения для обеспечения дальнейшего разграничения мер бюджетно-правового принуждения.
Для того чтобы определить, какие виды государственного принуждения могут существовать в финансовом праве, сначала дадим определение понятия «государственное принуждение» и установим его назначение в правовом регулировании. При этом отметим, что вопросы государственного принуждения больше всего рассматриваются в работах по административному праву , уголовному и гражданскому процессу .
Поскольку рамки данной работы не позволяют нам детально исследовать понятие «государственное принуждение» и его значение, то приведем лишь одно определение этого термина, данное, в частности, Б.Т. Базылевым: государственное принуждение есть совершаемое компетентными органами и должностными лицами властное воздействие в виде предписания определенного поведения (психическое принуждение) либо в форме непосредственного действия (физическое принуждение)365.
Государственное принуждение в правовом регулировании может рассматриваться как метод преодоления правонарушений (И.С. Самощенко366), как признак правовой ответственности и как средство, обеспечивающее реализацию предусмотренного в санкции нормы юридической ответственности наказания правонарушителя (Б.Т. Базылев368).
Само государственное принуждение необходимо отличать от принужде-ния как метода правового регулирования . В связи с этим возникает потребность в определении соотношения государственного принуждения и права.
Следует предположить, что понятия «государственное принуждение» и «право» соотносятся следующим образом. Государственное принуждение представляет собой метод воздействия на поведение субъектов, находящий свое выражение в мерах государственного принуждения, представляющих собой реальные действия государства (в лице его государственных органов), направленные на формирование необходимого, желательного поведения субъек 144 тов в общественных отношениях . Право, в свою очередь, оформляет, определяет условия, основания и порядок применения мер государственного принуждения, при этом используется такой метод правового регулирования, как принуждение (например, установление запретов и обязанностей). Таким образом, государственное принуждение выступает своеобразным «предметом» для правового регулирования, что подтверждается, в частности, и значением самого термина «метод воздействия», в котором слово «воздействие» подразумевает действие, то есть требует непосредственного участия государства в общественных отношениях, регулируемых нормами права.
Уяснение содержания понятия «государственное принуждение» возможно лишь через понимание его разновидностей, поэтому обратимся к видам государственного принуждения.
В литературе предлагают следующие классификации мер государственного принуждения371:
1) три основные группы принудительных мер: а) взыскания, б) меры пре-сечения, в) предупредительные меры (Л.Л. Попов, А.П. Шергин );
2) только административные взыскания и меры пресечения (М.С. Студе-никина373);
3) меры пресечения, восстановительные меры и взыскания (Д.Н. Бах-рах3 4);
4) а) меры пресечения, б) меры обеспечения, в) меры взыскания, г) принудительное осуществление существовавших до правонарушения субъективных прав и обязанностей (изъятие вещи из незаконного владения и передача ее собственнику, принудительное осуществление обязанности по исполнению договора и др.) (М.Х. Фарукшин375, Е.Н. Пастушенко376);
5) а) юридическая ответственность; б) меры защиты нарушенных прав (например, изъятие имущества из чужого незаконного владения); в) меры процессуального принуждения; г) принудительно-профилактические меры377;
6) а) предупредительные меры; б) меры контрольно-предупредительного характера; в) меры административного пресечения; г) восстановительные меры; д) меры наказания (Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров378, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин ; С. Н. Кожевников ; к данной позиции близка также классификация, используемая и рядом других авторов381).
7) а) физическое принуждение, б) имущественное принуждение, в) пси хологическое принуждение . По всей видимости, здесь уже предполагается классификация мер принуждения в зависимости от того, на какую сферу ока зывается воздействие (имущественная; волевая сфера; физическая неприкос новенность или здоровье).
