Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности в системе социально-экономических отношений в России
§ 1. Понятие и содержание правовых отношений в градостроитель- ной деятельности
§ 2. Обеспечение градостроительной деятельности нормами админи- стративного права
§ 3. Юридическая ответственность как элемент обеспечения реализа- ции градостроительного законодательства Российской Федерации в современных условиях
Глава 2. Реализация ответственности за нарушения градостроитель- ного законодательства
§ 1. Содержание и нормативное закрепление отношений в градо- строительной сфере
§ 2. Реализация административно-правовой ответственности за на- рушения градостроительного законодательства в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях
§ 3. Основные направления совершенствования и развития норм ад- министративной ответственности за нарушения градостроительного законодательства
Заключение 163
Список использованной литературы и нормативных правовых актов 167
Введение к работе
Актуальность исследования. Промышленное и экономическое развитие любой мировой державы неразрывно связано с масштабным городским строительством, которое не только должно соответствовать задачам хозяйственного совершенствования, но и обеспечить население, занятое в производстве товаров и услуг, жильем и бытовыми инфраструктурами. В этой связи очень важным является создание правовой базы градостроительства, установлением его юридической основы. Соблюдение данных юридических норм позволить более полно реализовать права гражданина, стимулировать его к более производительному труду.
Актуальность исследования административной ответственности юридических лиц в области строительства продиктована стремительным развитием строительной индустрии. Главным направлением развития современного законодательства в этой сфере является институт административной ответственности юридических лиц. Данный институт существует в современном российском законодательстве непродолжительное время, с начала 90-х годов. Кодекс РФ об административных правонарушениях 2002 г. включает только пять составов административных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность физических лиц. Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» вступил в силу в декабре 1992 года. Именно в 90-х годах начинается бурное развитие законодательства об административной ответственности юридических лиц. В дальнейшем вопросы административной ответственности в области строительства физических и юридических лиц нашли отражение в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», в котором установлено три состава административных правонарушений. В 1998 году впервые в России принят Градостроительный кодекс РФ, предусматривающий ответственность еще за восемнадцать составов административных правонарушений в области строительства. Однако законодательные акты, регламентирующие деятельность в этой области не дают ответа на некоторые важные вопросы: о вине, сроках давности, порядке привлечения к ответственности и многих иных общих условиях наступления ответственности. Таким образом, имеет место несовершенство и разбросанность законодательства об административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства.
Анализируя законодательство об административной ответственности организаций можно сделать вывод, что оно не представляет собой определённой системы, сложившейся на основе четкой научной концепции. В области строительства действуют пока лишь отдельные акты либо их нормы, содержащиеся в разных законах, предусматривающих административную ответственность. На уровне субъектов Федерации и местном уровне наблюдается бессистемность законодательства об административной ответственности. Однако институт административной ответственности юридических лиц в области строительства стремительно развивается и формируется. Проблема административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость, особенно в современных условиях, когда стало уделяться внимание экологии, землепользованию, архитектуре.
Степень разработанности темы и круг источников. Монографических работ, посвященных вопросам ответственности юридических лиц в области строительства, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования, в котором автор пытается проанализировать теоретические и практические проблемы административной ответственности юридических лиц в области строительства в современных условиях.
Изучение института административной ответственности в рассматриваемой области обусловливается необходимостью определения основных направлений законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов архитектуры и градостроительства, наделенных правомочиями по наложению взысканий на субъектов строительной деятельности.
Состояние научной разработанности проблемы развития строительного законодательства требует все более пристального внимания специалистов.
Ученые-административисты справедливо настаивают на кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц.
Наука административного права, изучая вопросы теории административной ответственности организаций в области строительства, анализирует, уточняет и дополняет общий институт административной ответственности. Однако законодатель не дает единого понятия административного правонарушения в области строительства, применимого к физическим и юридическим лицам. Это отрицательно сказывается на определении оснований административной ответственности за правонарушения в области строительства.
Институт административной ответственности (материальные и процессуальные аспекты) разрабатывали и исследовали видные ученые-административисты А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Белъский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.И. Елистратов, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, O.K. Застрожная, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохич. М.Я. Масленников, В.И. Новоселов, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфелъд, Ю.Н. Старилов, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, М.С. Студе-никина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
При написании работы исследовались труды таких ученых специалистов в области конституционного, гражданского, уголовного, земельного, трудового права и общей теории права, как: С.С. Алексеев, О.В. Брежнев. Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.М. Жуйков, М.В. Карасева, О.И. Красов, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, Н.Ю. Хаманева. А.А. Мельников. В трудах этих авторов административная ответственность рассматривается в различных аспектах: как особая разновидность юридической ответственности; как разновидность санкций в публично-правовой сфере.
В последнее десятилетие опубликованы сборники нормативных актов, учебные пособия, учебники, монографические исследования, а также отдельные научные статьи, посвященные рассматриваемой проблеме. Ответственность юридических лиц в области строительства - один из наиболее важных вопросов современного законодательства, потому что его разработка долгое время носила фрагментарный характер. С развитием частного предпринимательства и созданием множества строительных организаций проблемы административной ответственности обострились. Многие из них ещё не решены на необходимом уровне ни законодательной практикой, ни наукой административного права. Градостроительный кодекс РФ 1998 года не отвечал в полной мере требованиям административно-деликтного права и требовал существенной доработки. Критика в его адрес высказывалась видными учеными-административистами. Это обстоятельство послужило стимулом к совершенствованию института административной ответственности в области строительства, и явилось одной из причин принятия нового Градостроительного кодекса РФ 29 декабря 2004 года.
Следует отметить, что новый Кодекс принципиально отличается от ранее действовавшего Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, многие положения которого морально устарели и тем самым тормозили развитие жилищного строительства, не способствовали формированию рынка доступного жилья, не обеспечивали прозрачность процедур землепользования и застройки. Например, в прежнем градостроительном законодательстве не была установлена обязательность подготовки документов территориального планирования исполнительными органами всех уровней. Ранее действовавшим Кодексом не регламентировались, в том числе и по срокам, процедуры подготовки, согласования, обсуждения и утверждения документов территориального планирования, а также принятия нормативных актов. Соответственно ни инвесторы, ни застройщики не располагали необходимой информацией по намеченным инвестициям и в целях страхования своих потенциальных рисков необоснованно завышали стоимость строительства, что отнюдь не способствовало снижению стоимости жилья.
Объектом исследования являются общественные отношения, регулирующие особенности состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом в данной области; установление наличия вины в действиях строительной организации; приостановление строительной лицензии как вид административного взыскания; организационно-правовые основы административного производства по делам об административных правонарушениях в области строительства; основные направления совершенствования законодательства в этой сфере.
Предметом данного исследования являются нормы, регулирующие вопросы административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства
Целью исследования. Главная цель диссертационного исследования -теоретическое рассмотрение административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства как самостоятельного правового института и анализ основных направлений совершенствования законодательства в этой сфере административно-деликтных отношений.
Эта цель достигается путём решения следующих задач:
• Исследование материально-правовых и процессуально-правовых оснований применения административной ответственности за административные правонарушения в области строительства.
• Исследование проблемы вины в составе административного правонарушения в области строительства. Доказательства вины юридического лица в области строительства для привлечения его к административной ответственности. Анализ современной системы административных взысканий, применяемых к юридическим лицам за правонарушения в данной сфере.
• Исследование современных принципов производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.
• Рассмотрение основных стадий производства по делам об административной ответственности в области строительства.
• Исследование правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.
• Анализ основных проблем и направлений совершенствования законодательства о градостроительстве.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нём частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения.
В работе используются философские категории формы и содержания, возможности и действительности, количества и качества, единичного и общего.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертационная работа является самостоятельным комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы административной ответственности в области строительства.
Диссертационная работа является одной из первых научных работ, в которой предпринята попытка осмысления теоретических и практических проблем административной ответственности в области строительства; рассматривается нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности в системе социально-экономических отношений в России; дается понятие и содержание правовых отношений в градостроительной деятельности; раскрываются вопросы обеспечения градостроительной деятельности нормами административного права; юридической ответственности как элемента обеспечения реализации градостроительного законодательства Российской Федерации в современных условиях.
Большое внимание уделено вопросам реализации ответственности за нарушения градостроительного законодательства; содержанию и нормативному закреплению отношений в градостроительной сфере; раскрывается механизм реализации административно-правовой ответственности за нарушения градостроительного законодательства в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях; а также основные направления совершенствования и развития норм административной ответственности за нарушения градостроительного законодательства.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1. Заключение о том, что градостроительная деятельность (градостроительство) - это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
2. Заключение о том, что особенностями правового регулирования отношений в сфере градостроительства обусловлено неразрывной взаимосвязью земли и возведенных на ней объектов недвижимости. В то же время особенности градостроительных отношений определяются спецификой самого процесса градостроительства и спецификой использования иных природных ресурсов в данном процессе, а, кроме того, и воздействием градостроительства на экологию региона.
3. Положение о том, что в результате градостроительного зонирования должны определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
4. Заключение о том, что строительные нормы и правила должны содержать основные организационно-методические требования, направленные на обеспечение необходимого уровня качества строительной продукции, общие технические требования по инженерным изысканиям для строительства, а также требования к планировке и застройке, зданиям и сооружениям, строительным конструкциям, основаниям и системам инженерного оборудования.
5. Вывод о том, что национальная градостроительная доктрина должна сформировать целостную, четко выраженную градостроительную политику общества и государства по пространственной организации территории Российской Федерации, развитию городов, сел, агломераций и мегаполисов, характеру воздействия на динамику процессов урбанизации и жизнеустройства, которые обеспечивали бы приумножение и сохранение российского народа в условиях глобализации экономики.
6. Заключение о том, что реформирование и развитие градостроительства крайне необходимы стране в первую очередь по двум основаниям.
1) необходимо обеспечить устойчивый экономический рост, который определяется динамикой роста инвестиций, обращающихся в сфере реальной экономики - в инвестиционно-градостроительной деятельности. Основная задача градостроительства здесь - развитие современной правовой и информационной базы, направленной на стимулирование инвестиций, а также модернизация проектных решений, которые должны рассчитываться на окупаемость в инвестиционно приемлемые сроки.
2) требуется найти выход из нарастающего кризиса городов как совокупности инженерно-технических систем, давно не модернизировавшихся и не обновлявшихся. Техническая амортизация и социальные кризисные явления - взаимосвязаны. Основная задача градостроительства в этом направлении - реализация успешных инвестиционных проектов новых типов жилья, застройки, расселения, инженерно-технического оборудования, объектов инфраструктуры, т.е. развитие технических систем, решающих социально-экономические задачи.
7. Положение о том, что задачами контроля за градостроительной деятельностью заключаются в обеспечении реализации государственной политики в области градостроительства в соответствии с градостроительной документацией, государственными градостроительными нормативами и правилами, правилами застройки
8. Заключение о том, что административная ответственность за правонарушения в области строительства выполняет ряд важных функций:
1) превентивную функцию, побуждающую юридических и физических лиц к соблюдению административного, градостроительного, экологического, налогового законодательства;
2) альтернативную функцию, которая проявляется в общегосударственных интересах. Российское государство объективно заинтересовано в правовой регламентации особых карательных методов, не сопряженных с применением к гражданам и юридическим лицам специальных мер физического и психического принуждения, свойственных уголовному пресле дованию;
3) ограничительную функцию, имеющую своей целью введение административных санкций и создание предпосылок ограничения последствий вреда, нанесенного строительной деятельностью.
4) правозащитную функцию, способствующую созданию специального правового механизма, ограждающего частноправовые интересы граждан от властного произвола органов государственной власти;
5) судебную функцию. Лишение права на осуществление строительной деятельности может применяться только по решению суда в процессе административного судопроизводства. В действующей структуре российского правосудия высшей судебной инстанцией по административным делам является Верховный Суд Российской Федерации.
9. Положение о том, что административные правонарушения в области строительства характеризуются определенной степенью общественной опасности. Общественная безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики, направленной на создание и поддержание необходимого уровня защищенности личности, общества и государства, осуществлением мер и использованием средств нормативно -правового, организационного, правоохранительного и иного характера;
10. Вывод о том, что предупреждение и предотвращение административных правонарушений в области строительства и устранение совершенных правонарушений достигается деятельностью органов архитектуры и градостроительства, органов местного самоуправления, негосударственных объединений, граждан. Деятельность субъектов административной ответственности в области строительства осуществляется в правовых и неправовых формах посредством использования административно-правовых и административно-процессуальных средств обеспечения законности и правопорядка.
Обоснованность и достоверность результатов исследования, положений, выводов и предложений обеспечивается применением совокупно сти общенаучных и частных научных методов - системно-структурного, конкретно-социологического, технико-юридического, метода сравнительного правоведения, а также комплексным характером проведенного исследования, использованием научных источников по административному, конституционному, гражданскому праву, материалами судебной практики, историко-логическим подходом к анализу основных административно-процессуальных категорий, аналитическим обобщением нормативных актов и материалов научных работ.
Эмпирическую базу исследования составили анкетирование членов Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации, Правления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Автором был проведен анализ документов и материалов, связанных с принятием нового Федерального закона 2003 г. Диссертантом по специально разработанной методике была проанализирована практическая работа органов местного самоуправления в 17 субъектах Российской Федерации. Автором проанализирована деятельность муниципальных образований и объединений муниципальных образований, и государственных органов, занимающихся этой проблемой, в частности ассоциация муниципальных образований Ростовской области, Союза российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Комиссия по институциональным проблемам Конгресса местных и региональных властей Европы, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Комитет по вопросам местного самоуправления Совета Федерации, Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области.
Исторический метод способствовал обращению к дореволюционному и послереволюционному опыту организации муниципальной власти, формулированию выводов относительно процесса закрепления гарантий местного самоуправления.
Исследование затрагиваемых в диссертации проблем не могло быть проведено без обращения к научным источникам по философии, политологии, социологии.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что ее материалы использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, преподавания учебных курсов административного права, исполнительного производства, специальных курсов в рамках дисциплины административного права и процесса, методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в системе государственного управления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что административная ответственность в области строительства представляет значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом. Данное диссертационное исследование представляет собой определенный вклад в теоретическую разработку важных проблем науки административного права. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем административной ответственности вообще и ответственности в области строительства в частности. Основные положения и выводы могут найти применение в учебном процессе, при изучении Особенной части административного права. Для органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства, данная работа может иметь научно-практический интерес при подготовке проектов нормативных актов по вопросам административной ответственности в области строительства.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом 6 научных статей, докладов на научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве» (Москва, 2002), четвертой научной конференции молодых ученых «Судебная реформа органов суда, прокуратуры и следствия» (Москва, 2002), «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» («Круглый стол» в Институте государства и права РАН, 1998); «О смысле местного самоуправления» («Круглый стол» Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, 1998); «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью» («Круглый стол», Москва, 1998); «Круглый стол» по теме: «Формирование законодательной базы и организация взаимодействия с органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации» (зональный семинара-совещание представителей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов. Хабаровск, 1998); «Круглый стол» на тему «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти» (Материалы международной конференции, Берлин, 21-23 июня 2000 г.); «Круглый стол» Совета Федерации «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Москва, 25 апр. 2001); Финансовая стратегия развития городов («Круглый стол», Псков, июль, 1999 г.; «Круглый стол» по теме: «Проблемы реализации совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по вопросам местного самоуправления» Хабаровск, 1998 г.).
Отдельные аспекты диссертационного исследования стали основой для вносимых в Конгресс муниципальных образований Российской Федерации предложений по вопросам оптимизации деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов проводилась также при внедрении выводов и рекомендаций, изложенных в диссертации, в практику и учебный процесс Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации определена содержанием темы и решаемыми в ходе ее исследования задачами. Она состоит из введения, шести параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованных источников.
