Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и содержание правонарушения в бюджетной сфере 12
1 . Финансово-правовая характеристика нарушения по бюджетному законодательству 12
2. Состав правонарушения в бюджетной сфере 38
ГЛАВА 2. Концептуальные подходы к нормативному закреплению юридической ответственности в бюджетной сфере 80
1 . Теоретико-правовая характеристика юридической ответственности в бюджетной сфере 80
2.Административная ответственность в бюджетной сфере 98
3. Проблемы соотношения иных видов юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства 118
Заключение 164
Список использованной литературы 174
Приложение 192
- Финансово-правовая характеристика нарушения по бюджетному законодательству
- Состав правонарушения в бюджетной сфере
- Теоретико-правовая характеристика юридической ответственности в бюджетной сфере
- Проблемы соотношения иных видов юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Введение к работе
С середины 80-х годов XX столетия в Российском государстве изменилась социально-экономическая формация. Россия перешла от административно-командной системы управления хозяйством к рыночной экономике. Вслед за этим в России начались бурные социальные процессы, выразившиеся в приобретении Российской Федерацией статуса независимого государства и созданием собственной Конституции. В связи с этим, во многом изменилась структура финансового обеспечения провозглашенных прав и свобод человека и гражданина, гарантированных государством, что, в свою очередь, привело к возникновению ряда проблем, связанных с недостаточно четким регулированием подобных общественных отношений.
К числу наиболее острых проблем функционирования бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере. В течение 90-х годов законодателем разрабатывались нормативные акты, направленные на регулирование бюджетных отношений, однако комплексного, эффективного действия норм достигнуто не было.
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации в теории и практике рассматривалось в качестве основного средства решения проблем усиления ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере. Однако наличие пробелов в категориальном аппарате и концептуальная непроработанность БК РФ, в целом, позволяет деликвентам уклоняться от ответственности в бюджетной сфере. Вступление в силу Кодекса об административных правонарушениях также проблему эффективности ответственности за нарушение бюджетного законодательства не разрешило.
История развития нашего государства хранит примеры грубого нарушения законодательства, поэтому сегодня необходимо, учитывая ошибки прошлого, создать законодательную базу, которая бы устанавливала разумный общественный порядок как основу личной свободы. Важным
средством решения этой задачи является законодательство, регламентирующее применение различных мер юридической ответственности, в том числе и за нарушения бюджетного законодательства.
Актуальность исследования вопросов ответственности, в том числе юридической ответственности, обосновывается необходимостью исследования последних изменений законодательства, а также возможностью определения правовой природы того или иного вида ответственности, в частности ответственности, предусмотренной за нарушения в сфере бюджетных отношений.
Проблема ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере имеет некоторые особенности, которые в первую очередь связаны с взаимосвязанностью бюджетных правоотношений с реализацией экономических программ. Западными исследователями давно была поднята проблема сочетания экономики и права, которая выразилась в научном направлении, названном «Конституционной экономикой» и исследующем принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженном в нормах права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве, в том числе и проблемы ответственности в бюджетной сфере1.
Межотраслевое исследование проблем ответственности за нарушение
законодательства в бюджетной сфере обусловливается необходимостью
анализа новейших изменений российского законодательства, а также
запросами практики, требующими определения правовой природы
различных видов ответственности, предусмотренных за нарушение
законодательства в бюджетной сфере.
Проблемы ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере имеют некоторые особенности, которые в первую очередь связаны со
1 Баренбойм П., Лафитский В., May В. Конституционная экономика. Интернет-Сайт «Никитского клуба» //
4 спецификой межбюджетных правоотношений в процессе реализации
экономических программ.
Перспективность межотраслевого исследования вопросов
ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере обозначена в содержании таких нормативных актов, как Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год»1 и «Концепция национальной безопасности Российской Федерации»2. В названных актах отмечается, в частности, необходимость борьбы с правонарушениями в бюджетной сфере и усиления всех способов правового воздействия на лиц, посягающих на бюджетные ресурсы - административного, гражданского, уголовно-правового и дисциплинарного.
Нельзя сказать, что проблемы правового регулирования вопросов ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере находятся на периферии внимания российских ученых, однако, научная литература российских авторов конца XX века по вопросам ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере:
- либо рассматривала отдельные виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в частности, административную и уголовную;
- либо уделяла институту ответственности значение частного характера
и рассматривала его в числе прочих бюджетных правоотношений;
- либо исследовала вопросы ответственности за правонарушения в
бюджетной сфере исключительно с общетеоретических позиций.
Данные обстоятельства сказываются на стабильности законодательства и эффективности управления в бюджетной сфере. Как следствие, определенные теоретико-концептуальные вопросы бюджетного права как подотрасли финансового права, его юридической регламентации до сих пор
О бюджетной политике на 2002 год: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002.24 апреля. 2 Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 № 24 // Собрание законодательства Российской Федерации 2000. №2. Ст. 170.
5 не получили комплексного осмысления и обоснования. Эти обстоятельства
обусловливают причины повышенного интереса к правоотношениям в
бюджетной сфере и вопросам ответственности за нарушение бюджетного
законодательства на современном этапе, а также обращение автора к их
исследованию.
Некоторые теоретические аспекты принуждения и ответственности за
правонарушения в бюджетной сфере разрабатывались такими специалистами
в области финансового и бюджетного права как: О. Н. Горбунова, Е. Ю.
Грачева, СВ. Игнатьева, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, И. И. Кучеров, А.
A. Ливеровский, С. Г. Пепеляев, Э. Д. Соколова, Н. И. Химичева, Н. А.
Шевелева, О. И. Юстус, и др.
Проблемы административной ответственности в отечественной литературе стали предметом исследования таких авторов как: А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, В. М. Манохин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, О. М. Якуба и др. Исследованию вопросов государственного принуждения и административной ответственности способствовали работы Ю. М. Козлова, В. Д. Сорокина, Ц. А. Ямпольской.
Проблемы гражданско-правовой ответственности рассматривались в работах специалистов в сфере гражданского законодательства - О. С. Иоффе,
B. П. Мазолина, А. И. Масляева, Д. В. Пяткова, А. П. Сергеева, Е. А.
Суханова, Ю. К. Толстого и др. Существенный вклад в развитие
отечественной теории права, исследовавшей вопросы юридической
ответственности, внесли: С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, О. Э. Лейст, Б. Л.
Назаров, В. А. Тархов, И. С. Самощенко, Л. И. Спиридонов, М. X. Фарукшин.
В дореволюционный период к различным аспектам проблемы ответственности обращались такие видные отечественные ученые как Д. И. Мейер, Е. В. Васьковский, С. Г. Струмилин и др.
Вопросы ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере затрагивались в работах названных авторов лишь фрагментарно, многоаспектный анализ избранной темы на современном этапе не
проводился, специальные исследования, которые были бы посвящены комплексному рассмотрению вопросов ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере, практически отсутствуют.
Данное диссертационное исследование призвано отчасти решить данные проблемы.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация является комплексным межотраслевым исследованием вопросов ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере, затрагивающим проблемы применения различных видов юридической ответственности: административной, уголовной, гражданско-правовой и дисциплинарной. Предпринята попытка системного по характеру исследования вопросов ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере.
В работе рассматриваются теоретико-правовые проблемы ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере, находящиеся на стыке отраслей знания - теории государства и права, государственного права, административного права, финансового права. В диссертационном исследовании осуществляется анализ действующего российского законодательства с учетом разработанности соответствующих вопросов в отечественной юридической науке и зарубежном законодательстве.
Автором вносятся предложения по совершенствованию отраслевого финансового законодательства Российской Федерации, связанные с оптимизацией правоприменения в рассматриваемой сфере и, в первую очередь, бюджетного законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере. Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие ответственность за нарушение бюджетного законодательства, категориальный аппарат, институты, при помощи которых
7 осуществляется правовая характеристика нарушения законодательства в
бюджетной сфере и юридические санкции.
Диссертантом использовались такие методы современного научного познания, как общенаучные и специальные приемы и принципы познания. В ходе работы над диссертацией использовались формально-юридический метод, историко-правовой метод, метод сравнительного правоведения, логический и статистический методы. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, правоведения, социологии, управления) к изучению вопросов ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере. Указанные методы позволяют выявить определенные закономерности в сфере пресечения бюджетных правонарушений и наметить возможные пути их разрешения.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные акты, образующие юридическую основу применения мер ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере. Формулируя выводы и предложения, соискатель в качестве эмпирической базы опирался на обобщение судебно-арбитражной практики, нашедший отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федерального Арбитражного Суда Северо-Западного.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное межотраслевое исследование закрепленной в действующем бюджетном законодательстве модели «ответственности» за нарушение бюджетного законодательства с акцентированием внимания на исследование видов такой ответственности, установленных нормами административного, бюджетного, уголовного и других отраслей законодательства.
8 Для достижения поставленной цели диссертантом выдвигаются
следующие задачи:
- исследовать содержание понятия «бюджетного правонарушения как
юридической категории и его состав;
- проанализировать научные (концептуальные) подходы к правовой природе
ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
определить место ответственности за нарушение бюджетного законодательства в системе юридической ответственности, выявить особенности ее применения в соотношении с такими категориями как «финансовая ответственность» и «бюджетная ответственность»;
определить возможность использования зарубежного опыта в части усиления борьбы с правонарушениями в бюджетной сфере;
обосновать необходимость совершенствования законодательства по вопросам правовой защиты интересов участников бюджетных правоотношений.
На защиту выносятся следующие положения: 1. Ответственность за нарушение законодательства в бюджетной сфере является многоаспектным понятием, которое охватывает административную, уголовную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность, а также меры принуждения, предусмотренные собственно бюджетным законодательством («меры бюджетного принуждения») и имеющие как административную, так и гражданско-правовую природу. Оно не может отождествляться с понятием «бюджетная ответственность», является родовым по отношению к нему, и объединяет ответственность за правонарушения, относящиеся к различным отраслям права, прежде всего, административному праву.
Нарушение законодательства в бюджетной сфере («нарушение бюджетного законодательства»), предусмотренное ст. 281 БК РФ может служить основанием для применения как «мер бюджетного принуждения»,
установленных Бюджетным кодексом РФ, так и мер юридической
ответственности, предусмотренных иными источниками права.
2. «Бюджетная ответственность» наряду с «финансово-правовой
ответственностью» в настоящее время могут рассматриваться только как
теоретические модели, поскольку в законодательстве отсутствует единый
подход к определению их правовой природы. В настоящее время понятие
«бюджетная ответственность» не имеет юридико-практического содержания.
Законодателю следует отказаться от формирования «бюджетной
ответственности» как самостоятельного вида юридической ответственности,
поскольку наличие только специального субъекта ответственности
(публичного образования) еще не дает основания полагать, что данная
ответственность является самостоятельным видом юридической
ответственности.
«Бюджетная ответственность» не может отождествляться с финансово-правовой ответственностью, которая, не являясь самостоятельным видом юридической ответственности, может рассматриваться только" как вид административной ответственности. В этой связи необходима унификация норм Бюджетного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях.
3. Бюджетное правонарушение представляет собой общественноопасное,
виновное противоправное действие (бездействие) участника бюджетного
правоотношения, выражающееся в ненадлежащем исполнении им,
предусмотренных нормами бюджетного законодательства, обязанностей, за
которое установлена юридическая ответственность.
Понятие «бюджетное правонарушение» нельзя отождествлять с понятием «финансовое правонарушение». Действующее право не позволяет говорить о наличии «финансового правонарушения» как основания «финансовой ответственности», поскольку в нем единый подход к определению нарушения налогового, бюджетного, валютного и банковского законодательства отсутствует.
4. Основным критерием отграничения собственно мер ответственности,
применяемых в бюджетной сфере, от иных мер государственного принуждения является субъект бюджетного правонарушения, под которым следует понимать получателей бюджетных средств, кредитные организации, их руководителей, должностных лиц, органы государственной власти и органы местного самоуправления, публичные образования. Современное бюджетное законодательство РФ не содержит необходимых базовых правовых категории, в частности определение «субъекта бюджетного правонарушения».
5. Существующие в теории финансового права точки зрения на
классификацию мер принуждения не восприняты бюджетным
законодательством РФ, в связи с чем, меры, закрепленные ст. 282
Бюджетного кодекса Российской Федерации, предлагается рассматривать в
качестве мер бюджетного принуждения. Предложенная соискателем
классификация базируется на достижениях теории права и может быть
применена к мерам, предусмотренным бюджетным законодательством. По
своей структуре названные меры «бюджетного принуждения» неоднородны
и включают собственно меры принуждения и меры ответственности.
Теоретическая значимость определяется комплексным
междисциплинарным исследованием проблем усиления ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере. Сформированные в диссертации положения и выводы, раскрывая понятие «ответственности за нарушение бюджетного законодательства», дополняют такие разделы административного, финансового и бюджетного права как «бюджетные правоотношения», «межбюджетные правоотношения», «административно-правовое принуждение».
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в области формирования бюджетного законодательства и служить основой для последующих исследований в этой
сфере. Результаты диссертационного исследования могут получить применение при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по курсу «Административное право», «Финансовое право», «Бюджетное право», а также они могут стать основой при подготовке спецкурсов «Ответственность за нарушение законодательства в финансовой сфере», «Межбюджетные отношения: проблемы правового регулирования» и
Др.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы.
Основные положения диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора, докладывались им на Всероссийской научно-практической конференции в Российском государственном педагогическом университете им. А. И. Герцена (10-12 апреля 2003) и Международной научно-практической конференции «Гуманитарные аспекты непрерывного образования» в Санкт-Петербургском институте гуманитарного образования (7 апреля 2006).
Ряд положений и выводов используются в преподавательской деятельности диссертанта в вузах Санкт-Петербурга по следующим дисциплинам: финансовое право, административное право, налоговое право, спецкурсах: валютное право, банковское право.
Структура диссертационного исследования включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, библиографический перечень и приложение.
Финансово-правовая характеристика нарушения по бюджетному законодательству
Общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетных средств чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права1, а также нормами конституционного, гражданского, налогового, муниципального, банковского, валютного права.
Единство финансового права как комплексного образования обеспечивается факторами особого порядка, обусловленными необходимостью координации юридических средств, используемых для достижения отдельных целей, стоящих перед отраслями и институтами, входящими в его состав. Эту объединяющую и координирующую функцию финансовое право может выполнить лишь во взаимодействии с иными науками: политологией, экономикой, социологией и т. д . Таким образом, разрабатываемая базовая категория финансово-правовой науки должна отражать комплексный характер этой отрасли знаний; предполагать, исходя из своего содержания, необходимость именно комплексного (юридического, экономического и т. д.) подхода к проблеме публичных финансов.
Финансы - это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств...; финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов)...1.
Д. В. Винницкий обратил внимание на тот факт, что во всех научно-практических и учебных пособиях по дисциплине «финансовое право» все категории финансового права (включая само понятие финансового права) -«финансовое правоотношение», «нормы финансового права», «финансовый контроль» и т.д. сводятся к триаде правомочий: «образование, распределение и использование фондов денежных средств» . Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов ... .
В то же время Г. В. Петрова совершенно верно отмечает: «Налоговый кодекс РФ построен по одному принципу, с одной системой приоритетов. Бюджетный кодекс РФ создан на основе других критериев. Валютное законодательство больше ориентировано на Устав Международного -валютного фонда. Банковское законодательство, именно его публичная часть, где идет речь о банковском контроле, о системе финансовых институтов, т вообще подчиняется неким международным стандартам... Что касается валютных отношений, которые также являются частью финансовой политики, то здесь совершенно иной концептуальный подход, заложенный в валютном законодательстве, по сравнению, например, с Бюджетным кодексом РФ. Иная система финансовых санкций, другие подходы к пониманию контроля, полномочий финансовых органов...»4.
Подобный подход позволяет сделать вывод о том, что финансовое право выступает в качестве межотраслевой системы, призванной обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых им частей (подотраслей), как налоговое, бюджетное, страховое, валютное, банковское право.
Обращаясь к отечественной литературе по финансовому праву (с 1940-х гг. и по настоящее время) и обобщая сложившиеся подходы, можно назвать четыре наиболее часто встречающиеся точки зрения на финансовое право и его место в системе права, при этом и в настоящее время вопрос об определении места финансового права в системе права является дискуссионным.
Первая из них была основана на отрицании самостоятельности финансового права как отрасли права; оно (финансовое право) рассматривалось как часть административного и (или) государственного (конституционного) права1. Данный подход означает, что все финансовое право регулируется методом, присущим административному праву, а предмет финансового права совпадает с предметом административного права.
Вторая точка зрения является весьма распространенной, и в настоящее время ее сторонники (Б. Н. Иванов, М. В. Карасева, Р. О. Халфина, С. Д. Цыпкин, Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова и др.) исходят из положения о том, что финансовое право сформировалось как самостоятельная отрасль, выделившаяся из государственного и административного права2.
Сторонники третьей точки зрения (О. Н. Горбунова, М. А. Гурвич, Е. А. Ровинский, Н. И. Химичева и др.) также исходят из тезиса об отраслевой самостоятельности финансового права. Однако полагают, что финансовое право не выделялось из административного или государственного, а изначально формировалось как самостоятельное и относительно обособленное правовое подразделение1.
Наконец, четвертая точка зрения предполагает обоснование комплексного характера отрасли финансового права (к примеру, В. К. Райхер).
Бюджетное право представляет собой основную часть (подотрасль) финансового права, включающую в себя нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы России; перечень бюджетных доходов и расходов; порядок распределения их между различными видами бюджетов; бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; а также нормы, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны.
«Значение бюджетного права определяется той важной ролью, которую играет бюджет государства в развитии общества. Бюджетные отношения, как составная часть финансовых отношений, связаны с формированием и использованием фондов денежных средств, предназначенных на удовлетворение общегосударственных потребностей ... и характеризуются большим многообразием», - пишет В. М. Родионова3.
Состав правонарушения в бюджетной сфере
Для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства в бюджетной сфере1 необходимо, чтобы имел место состав правонарушения. Известно, что состав правонарушения - это установленная в праве совокупность признаков, при наличии которых деяние является правонарушением . К элементам состава правонарушения относятся: а) объект правонарушения; б) субъект правонарушения; в) объективная сторона правонарушения; г) субъективная сторона правонарушения.
Объект правонарушения в бюджетной сфере — это те отношения, на которые направлено противоправное и антиобщественное поведение субъекта правонарушения. Справедливо выделять общий объект правонарушения в бюджетной сфере — установленный государством и муниципальным образованием порядок образования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств, охраняемый мерами юридической ответственности. В свою очередь, к видовым объектам можно отнести использование и возврат бюджетных кредитов. В свою очередь объективная сторона правонарушения в бюджетной сфере заключается в действиях или бездействии, запрещенных нормами права. Большинство правонарушений в бюджетной сфере совершаются в форме действий:
- использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам (ст. 61 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»3);
- нарушение сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе (ст. 64 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»). Правонарушение в бюджетной сфере, совершенное как в форме действий, так и в форме бездействий, причиняет ущерб государству и муниципальному образованию. М. В. Карасева утверждает, что все существующие сегодня бюджетные правонарушения приводят к недополучению доходов тем или иным бюджетом или государственным внебюджетным фондом1.
Субъект состава правонарушения - это лица, которые привлекаются к ответственности.
В науке было давно обосновано, что при формировании типовой модели регулируемого отношения именно субъектный состав и содержание отношения являются определяющими. При закреплении указанной модели правоотношения в правовых нормах (особенно в публично-правовых отраслях) одновременно происходит ролевая дифференциация субъектов. Так, в административном праве определяется круг субъектов, осуществляющих административное управление (органы власти), и круг «администрируемых» субъектов; в уголовном праве определяется круг субъектов, представляющих государство и осуществляющих функции уголовного преследования, и круг субъектов, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности, и т.д. Сходная ситуация имеет место и в частноправовых отраслях, в которых присутствуют публичные начала, например, в трудовом праве2. Очевидно, что такая ролевая дифференциация применима к отношениям в бюджетной сфере. Попытка выявить субъектов, принимающих участие в бюджетных правоотношениях, это попытка определить субъектов ответственности и правонарушителей в бюджетной сфере.
Статья 1 БК РФ устанавливает весьма пространный перечень субъектов, принимающих участие в бюджетных правоотношениях:
- это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, включая органы исполнительной власти, осуществляющие исполнение бюджетов всех уровней и обеспечивающими контроль за их исполнением;
- с другой стороны, учитывая комплексность бюджетных правоотношений к данным участникам можно отнести распорядителей и получателей бюджетных средств, органы, исполняющие бюджеты, представительные органы власти и иные участники бюджетного процесса; налогоплательщиков, налоговых агентов; организации, осуществляющие банковскую деятельность; органы и агенты валютного контроля, эмитентов государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг и их владельцев; страховщиков, страхователей и застрахованных в сфере обязательного государственного и муниципального страхования и пр.
В бюджетном законодательстве РФ нет общих критериев для характеристики правосубъектности указанных «действующих лиц». Широчайший субъектный состав, различия в правовом положении отдельных субъектов, способность одних и тех же субъектов выступать в различных бюджетных отношениях в совершенно разных качествах («ролях») и т.д. не позволяют обеспечить единство института отраслевой бюджетной правосубъектности.
«Должностное лицо» неоднократно встречается в Бюджетном кодексе, как субъекты правоотношения в «роли» правонарушителей бюджетного законодательства:
-должностные лица Главного распорядителя бюджетных средств и должностные лица распорядителя бюджетных средств отвечают за целевое использование бюджетных средств (ст. 160 БК РФ);
-должностные лица органа, исполняющего бюджет, несут ответственность за неподтверждение принятых денежных обязательств (ст. 226БКРФ);
-одно и тоже должностное лицо органа, исполняющего бюджет, не может совершить разрешительную надпись и распорядиться об осуществлении платежа (ст. 252 БК РФ);
-должностное лицо, нарушившее установленный порядок предоставления бюджетных кредитов привлекается к ответственности (ст. 76 БК РФ);
-должностные лица, указанные в Бюджетном кодексе, несут ответственность за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в заключениях и документах, представляемых в Государственную Думу для принятия решения по отчету об исполнении федерального бюджета, в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 280 БК РФ).
Теоретико-правовая характеристика юридической ответственности в бюджетной сфере
В теории права отсутствует единое понимание сути юридической ответственности. Философские исследования ответственности ведутся с общих позиций категорий свободы и необходимости, соотношения понятий социальной свободы, внутреннего долга, нравственного закона и юридической ответственности. При этом сама юридическая ответственность исследуется и философами, и правоведами как вид социальной ответственности.
Социальная ответственность рассматривается в юридической литературе как отражение реально существующей потребности согласования, упорядоченности действий всех индивидов в процессе любой совместной деятельности. Иными словами ответственность - атрибут совместной деятельности людей, а сама совместная деятельность является источником ответственности ее участников. Поэтому специфическими- чертами социальной ответственности будут1: общественная сущность человека как участника общественных отношений находит выражение в выполнении определенной социальной роли в системе этих отношений; социальное регулирование поведения участников общественных отношений обеспечивается, прежде всего, в форме социального нормирования их деятельности, то есть установления социальных нормативов их поведения в зависимости от их социальной роли; социальное регулирование поведения индивида в процессе совместной деятельности предполагает наличие свободы воли и возможности выбора альтернативного поведения.
Следует учитывать, что социальная ответственность - это ответственность не только за результат тех действий, которые определяются в качестве обязательных для участников совместной деятельности, но и одновременно социальное принуждение, обеспечивающее соблюдение социально нормированного эталона поведения1. В литературе отмечается, что основное назначение социальной ответственности - принудительное обеспечение надлежащего исполнения тех обязанностей, которые возложены социальной нормой на участников совместной деятельности с целью их упорядочения, урегулированности в интересах достижения определенного результата. Иными словами, социальный смысл ответственности - ее позитивное, организующее начало. Итак, с точки зрения социального механизма ответственность основана на формировании и нормативном закреплении определенных действий участников совместной деятельности как обязанностей и на возможности применения социального принуждения в случае невыполнения этих обязанностей. В настоящее время наметилось стремление понимать юридическую ответственность в широком плане: это и осознание своего поведения в v правовой сфере, его последствий и социальной значимости (чувство долга); и общественные отношения, характеризующие взаимосвязь, ; взаимозависимость индивида и общества; и обязанность субъекта права действовать в рамках правовых предписаний2. Момент возникновения юридической ответственности находится во взаимосвязи правонарушением. Среди множества мнений, высказываемых в литературе3, выделяются два основных мнения в отношении данной взаимосвязи: различают ответственность позитивную (за будущие действия) и негативную (ретроспективную), то есть ответственность за действия уже совершенные.
Истоки дискуссии в юридической науке между сторонниками и противниками так называемой позитивной ответственности определяются, прежде всего, тем, что существует разрыв в изучении общеметодологических проблем ответственности и определении специфики ответственности в конкретных общественных отношениях. Целью рассмотрения юридической ответственности через призму различных концепций, является ее определение. Ведь определив, что такое юридическая ответственность, можно будет определить природу налоговой и бюджетной ответственности. Позитивная ответственность, по мнению Б. Л. Назарова, характеризуется не последствиями нарушения порядка, а качеством стимулятора, необходимого с точки зрения интересов общества и сограждан, поведения, исполнения долга, возложенных обязанностей, положительных социальных ролей1. При этом следует отметить, что в литературе выделяются различные формы выражения позитивной ответственности . Реальное содержание позитивной ответственности сводится к осознанию субъектом права целей, мотивов и последствий своей деятельности. То есть, позитивная ответственность предполагает осознание необходимости соответствующей деятельности, при этом ее можно рассматривать как внутренний регулятор поведения субъекта права теснейшим образом сливающийся с долгом. Наиболее распространенной является трактовка ответственности как меры государственного принуждения, которая нашла свое отражение в теории ретроспективной (негативной) ответственности. Согласно этой теории, юридическая ответственность понимается как отрицательная оценка обществом содеянного, как реакция на нарушение интересов общества, применение санкций за нарушение норм. По мнению И. С. Самощенко и М. X. Фарукшина, юридическая ответственность есть, прежде всего, государственное принуждение к исполнению требований права, содержащее 83 осуждение деяний правонарушителя государством и обществом1. Данный подход к юридической ответственности тяготеет к ее трактовке как кары, наказания, что явилось основанием для обвинения сторонников этого подхода в «криминализации» юридической ответственности. К этой же концепции примыкает трактовка юридической ответственности как реализации санкций правовых норм. Авторы многих работ, среди которых С. Н. Братусь и О. Э. Лейст, полагают, что юридическая ответственность - это правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения. В частности, С. Н. Братусь в своей работе определяет юридическую ответственность как реализацию санкции юридической нормы. Юридическая ответственность понимается им как обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо (гражданин или организация), на котором эта обязанность лежит, не исполняет ее добровольно2. О. Э. Лейст санкцию определяет как нормативное определение мер государственного принуждения, применяемых в случае правонарушения и содержащих его итоговую правовую оценку . Сама же юридическая ответственность, согласно его мнению, есть правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, порицающие его виновно совершенное противоправное деяние и заключающиеся в лишениях личного или имущественного характера4.
Проблемы соотношения иных видов юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства
За последние годы в России способы совершения экономических преступлений существенно отличаются от тех, что имели место в начале 90-х годов. В то же время, противодействие экономической преступности осталось в основном прежним и в значительной мере не соответствует условиям, выдвигаемым рыночной экономикой.
На необходимость противодействия преступным посягательствам на экономическую безопасность указывается в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000г. № 24і. В частности, в ней говорится, что «...в целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходимо создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать меры административного, гражданского и уголовно - правового воздействия...». Однако категория «Экономическая безопасность» представляет собой в первую очередь комплексную криминологическую категорию - состояние защищенности жизненно важных законных экономических интересов граждан, общества и государства на основе учета влияния и адекватного противодействия криминальным и иным внутренним и внешним угрозам. К основным угрозам экономической безопасности нашей страны относятся, в частности, как стратегические просчеты и систематические злоупотребления при проведении реформ экономической направленности, так и ослабление системы государственного управления, вследствие безответственности и коррумпированности значительной части государственных служащих, подчинение ее интересам экономической элиты.
Представляется, что решение задач противодействия угрозам экономической безопасности должно носить комплексный характер и опираться на исследования в области политологии, экономики, социологии, права.
Преступность, как социальное явление, является внешним проявлением глубинных социально-экономических процессов и в значительной мере является их следствием. Поэтому представляется необходимым исследовать характер действующих угроз экономической безопасности России.
По мнению Н. В. Генриха, за период с 1991 по 2001 годы уровень преступности экономической направленности, исчисляемый количеством преступлений на 100 тысяч населения страны, увеличился в полтора раза, число тяжких преступлений экономического характера возросло в 5 раз, сохраняется тенденция увеличения их доли в общем числе зарегистрированных преступлений - каждое восьмое преступление совершается в сфере экономики1.
В современных условиях практически невозможно добиться существенных положительных изменений в состоянии, структуре, динамике преступлений против экономической безопасности, полагаясь лишь на возможности правоохранительных органов,
Сегодня наиболее распространенными являются преступления, предусмотренные следующими статьями Уголовного кодекса РФ:
ст. 160 УК РФ - Присвоение или растрата, то есть хищение чужого имущества, вверенного виновному, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, а равно в крупном размере. На наш взгляд, под диспозицию данной статьи попадают действия, предусмотренные в ст. 293 БК РФ (неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств) и ст. 296 БК РФ (Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи).
ст. 165 УК РФ Причинение имущественного ущерба собственнику или иному владельцу имущества путем обмана или злоупотребления доверием при отсутствии признаков хищения по нашему мнению, данным образом должно квалифицироваться правонарушение, содержащееся в ст. 303 БК РФ - Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов.
ст.285 УК РФ Злоупотребления должностным положением использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Ст. 301 БК РФ в бюджетной сфере закрепляет правонарушение связанное с осуществлением государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок) и ст. 302 БК РФ - нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление.
ст. 286 УК РФ превышение должностных полномочий - совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. В бюджетной сфере это преступление распространяется на ст.297 БК РФ (финансирование расходов сверх утвержденных лимитов); ст. 298 БК РФ (предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка) и ст. 299 БК РФ (предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка). По нашему мнению, проблема привлечения к уголовной ответственности в бюджетной сфере фактически является тождественной проблеме связанной с привлечением к административной ответственности. В 2003 году в Уголовный кодекс РФ1 были внесены в качестве самостоятельных составов преступлений статья 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», в соответствии с которой преступлением является расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (1500000 рублей) или в особо крупном размере (7500000 рублей), и ст. 285.2. «Нецелевое расходование 122 средств государственных внебюджетных фондов», в соответствие с которой преступным является расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном или особо крупном размере.
