Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Избирательные правоотношения как объект админи стративно-правовой защиты 14
1. Понятие избирательных правоотношений и механизма их адми нистративно-правовой защиты 14
2. Система субъектов, обеспечивающих охрану избирательных прав и права на участие в референдуме 29
3. Правовые основы обеспечения безопасности и правопорядка в ходе избирательного процесса и взаимодействия органов внутрен них дел с избирательными комиссиями 42
4. Административная ответственность как инструмент охраны из бирательных прав и права на участие в референдуме 61
Глава 2. Теоретические основы и нормативно-правовая регла ментация административной ответственности участников изби рательного процесса 73
1. Участники избирательного процесса как субъекты администра тивно-деликтных отношений 73
2. Характеристика объективных и субъективных признаков соста вов административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах 85
3. Особенности административной ответственности субъектов из бирательных правоотношений 102
Глава 3. Теоретические и практические аспекты производства по делам об административных правонарушениях в области за конодательства о выборах и референдумах 114
1. Постадийные особенности производства по делам об админи- стративных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах 114
2. Применение мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях в области избирательного законодательства 140
Заключение 166
Библиография 171
Приложения 185
- Система субъектов, обеспечивающих охрану избирательных прав и права на участие в референдуме
- Административная ответственность как инструмент охраны из бирательных прав и права на участие в референдуме
- Характеристика объективных и субъективных признаков соста вов административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах
- Применение мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях в области избирательного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из основных признаков демократического государства является наличие развитых институтов демократических выборов и референдумов, в рамках которых граждане могут реализовать свое конституционное право на непосредственное участие в управлении государством (ст. 32 Конституции РФ). Важность института выборов подчеркивается уже тем, что Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в 2008 и 2011 годах начинались с оценки событий, связанных с прошедшими накануне выборами, и содержали предложения по дальнейшему развитию избирательных правоотношений. Отмечая решающую роль Конституции в становлении российской демократии, и ставя задачи нового этапа развития, Президент РФ подчеркивал необходимость обеспечения широкого участия граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении1. В декабре 2011 года, предлагая комплексную реформу политической системы страны, Президент РФ говорил, в частности, о необходимости перехода к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов; введении упрощённого порядка регистрации партий; отмене необходимости собирать подписи для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные законодательные органы; сокращении количества подписей избирателей, необходимых для участия в выборах Президента России, до 300 тысяч, а для кандидатов от непарламентских партий - до 100 тысяч; изменении системы выборов в Государственную Думу и порядка формирования Центральной и региональных избирательных комиссий2. Не-
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
05.11.2008 г. // .
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
22.12.2011 г. //
обходимость названных изменений обусловлена в значительной степени недовольством и политических партий и значительной части общества состоянием избирательных правоотношений.
Вместе с тем сами по себе регулятивные нормы и регулируемые ими общественные отношения нуждаются в защите от разного рода противоправных посягательств на них. Особенно остро это проявилось в условиях проведения выборов в Государственную Думу шестого созыва, сопровождающихся многочисленными жалобами на нарушения избирательного законодательства, большинство из которых предусматривают административную ответственность. Но, несмотря на значительное количество административных деликтов, фактически совершаемых в сфере законодательства о выборах и референдумах, дела об административных правонарушениях данной категории рассматриваются судами крайне редко. Указанные обстоятельства обусловлены как несовершенством действующего законодательства об административных правонарушениях, так и недостатками в работе субъектов, призванных обеспечивать защиту избирательных прав и наделенных полномочиями по привлечению лиц, виновных в нарушении законодательства о выборах и референдумах, к ответственности.
Таким образом, несмотря на очевидные достижения в теоретической и законодательной разработке института административной ответственности за правонарушения в сфере законодательства РФ о выборах и референдумах, этот правовой институт нуждается в дальнейшем теоретическом осмыслении, выработке предложений, направленных на совершенствование его правового регулирования, повышение эффективности правоприменительной практики в этой области.
Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили работы ведущих отечественных правоведов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, М.В. Баглая, Д.Н. Бахра-
xa, C.H. Братуся, Ю. А. Веденеева, И.И. Веремеенко, А А. Вешнякова, И.А. Галагана, В.В. Денисенко, Е.В. Додона, А.С. Ду-генца, М.И. Еропкина, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, П.В. Ка-ленского, А.А. Кармолицкого, В.Р. Кисина, С.Д. Князева, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, АП. Коренева, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, О.Э. Лэйста, А.П.Лончакова, А.Е.Лунева, В.М. Манохина, МЛ. Масленникова, А.П. Мясникова, Л Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, В.Е. Севрюгина, А.В. Серегина, Ю.Н. Старилова, А.П. Шер-гина, О.М. Якубы и др.
С начала 90-х годов прошлого столетия, когда институт выборов наполнился новым содержанием и превратился из формального института в действенный механизм воспроизводства публичной власти, проблемы административной ответственности за правонарушения избирательного законодательства стали предметом целого ряда исследований (Япрын-цев Е.В. Правовое регулирование административно-деликт-ных отношений в сфере законодательства о выборах и референдумах: Дисс. ... канд. юрид. наук, Ростов-на-Дону, 2005; Степанов Р.Г. Ответственность за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права: административно-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук, СПб., 2006; Родионова Е.Ю. Административно-правовая защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук, М., 2008; Протченко А.В. Административно-правовая ответственность за нарушение избирательных прав граждан: Дисс.... канд. юрид. наук, Хабаровск, 2009).
Однако в силу продолжающегося процесса становления самой избирательной системы России, вопросы, касающиеся административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, нуждаются в дальнейшей разработке.
Объект исследования - институт административной ответственности за правонарушения, посягающие на избира-
тельные права граждан и право граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Предмет исследования - теоретические основы административно-правового механизма защиты избирательных прав и права на участие в референдуме, положения института административной ответственности, действующее законодательство об административных правонарушениях, нормативные правовые акты, регламентирующие статус и взаимодействие участников избирательного процесса, административно-деликтная практика в сфере избирательных правоотношений.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в комплексном анализе положений института административной ответственности, выступающего элементом административно-правового механизма защиты избирательных прав и права на участие в референдуме, практики реализации административной ответственности в сфере избирательных правоотношений и выработке научных рекомендаций и практических предложений по их совершенствованию.
В соответствии с этим, конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации, сводятся к тому, чтобы:
проанализировать понятие избирательных правоотношений и механизма их административно-правовой охраны;
рассмотреть систему субъектов, обеспечивающих охрану избирательных прав и права на участие в референдуме;
исследовать правовые основы обеспечения безопасности и правопорядка в ходе избирательного процесса и взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями;
представить административную ответственность как инструмент охраны избирательных прав и права на участие в референдуме;
охарактеризовать участников избирательного процесса как субъектов административно-деликтных отношений;
показать специфику объективных и субъективных признаков административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах;
выявить особенности административной ответственности субъектов избирательных правоотношений;
выделить постадийные особенности производства по делам об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах;
дать правовую характеристику мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях в области избирательного законодательства;
- выработать научные рекомендации и практические
предложения по совершенствованию общетеоретической и
правовой основы института административной ответственно
сти за нарушения законодательства РФ о выборах и рефе
рендумах.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужил диалектический метод научного познания. Для решения специальных задач использовались сравнительно-правовой, нормативный, системный, статистический и логический методы научного познания.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды отечественных авторов, а также нормативно-правовая база. Ее особенности определяются спецификой ранее действовавших и современных источников, регламентирующих административную ответственность, атак же официальных разъяснений высших судебных органов, определяющих порядок применения норм КоАП РФ.
Эмпирическую базу исследования составили данные анкетирования организаторов выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва (для репрезентативности отобрано 750 анкет из 782 опрошенных респондентов) и сотрудников полиции (отобрано 250 из 267 опрошенных респондентов), участвующих в обеспечении безопасности и право-
порядка в ходе избирательной кампании на территории Ростовской области по вопросам знания законодательства об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдума и организации взаимодействия участников избирательного процесса.
Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании положений института административной ответственности, выступающего элементом административно-правового механизма защиты избирательных прав и права на участие в референдуме.
В работе уточнена классификация субъектов, обеспечивающих защиту избирательных прав и права на участие в референдуме, осуществлена классификация основных (обязательных) субъектов административно-деликтных отношений в рамках избирательного процесса и выделены их особенности.
Показана двойственность административно-правового статуса должностных лиц избирательных комиссий и комиссий по референдуму, которые выступают в административно-деликтных отношениях и как властные субъекты, и как субъекты соответствующих административных правонарушений.
Обоснована важнейшая роль органов внутренних дел (полиции) в системе субъектов, обеспечивающих защиту избирательных прав и права на участие в референдуме; конкретизировано применение мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях в области избирательного законодательства.
Выделены процессуальные особенности производства по делам об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах.
Сформулированы предложения, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования ответственности за нарушения законодательства РФ о выборах и референдумах, обоснована необходимость внесения в КоАП РФ изменений, и представлены соответствующие редакции норм.
Проведенные исследования позволили сформулировать основные положения и выводы, выносимые на защиту:
-
Административная ответственность за правонарушения в сфере законодательства о выборах и референдумах -вид юридической ответственности, выражающейся в административном наказании лица, совершившего путем, как действия, так и бездействия административное правонарушение, посягающее на правоотношения, связанные с реализацией избирательных прав и права на участие граждан Российской Федерации в референдуме, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и предупреждения совершения новых правонарушений, на основаниях и в порядке, предусмотренном КоАПРФ.
-
Основные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах обусловлены: а) кругом субъектов, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах; б) отнесением рассмотрения дел данной категории к исключительной подведомственности судей; в) установлением ограничения предельных сроков рассмотрения дела об административном правонарушении.
-
Анализ института административной ответственности применительно к избирательным комиссиям позволяет утверждать о двойственности административно-правового статуса должностных лиц избирательных комиссий и комиссий по референдуму: с одной стороны они выступают как субъекты, призванные обеспечивать избирательные права граждан, и властные субъекты административно-деликтных отношений, наделенные полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах, и применению отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; с другой - как субъекты административных правонарушений в указанной сфере правоотношений.
4. Предложена классификация основных (обязательных)
субъектов административно-деликтных отношений в рамках
избирательного процесса.
5. В системе субъектов, обеспечивающих охрану из
бирательных прав и права на участие в референдуме, важ
нейшая роль отведена органам внутренних дел (полиции).
За исключением случаев применения меры обеспечения
производства по делу об административном правонаруше
нии в виде изъятия вещей, явившихся орудиями соверше
ния или предметами административного правонарушения, и
документов, имеющих значение доказательств по делу об
административном правонарушении, и обнаруженных на
месте совершения административного правонарушения,
осуществлять которое вправе любое лицо, наделенное пол
номочиями составлять протокол об административном пра
вонарушении в пределах его компетенции, в том числе чле
ны избирательных комиссий, комиссий референдума с пра
вом решающего голоса, уполномоченные избирательными
комиссиями, комиссиями референдума; только органы
внутренних дел (полиция) наделены в полном объеме пол
номочиями по применению мер обеспечения производства
по делу об административном правонарушении в области
избирательных правоотношений.
6. Эффективному осуществлению охраны избирательных
прав и права граждан на участие в референдуме препятствует
отсутствие должного взаимодействия избирательных комис
сий и органов внутренних дел (полиции), а также слабое зна
ние председателями и членами избирательных комиссий, а
также сотрудниками полиции положений КоАП РФ, регламен
тирующих административную ответственность в области из
бирательных правоотношений. Указанные обстоятельства
обусловливают необходимость разработки соответствующих
программ и обучение по ним организаторов выборов и со
трудников полиции, участвующих в обеспечении безопасно
сти и правопорядка в ходе избирательного процесса.
-
Несовершенство механизма административно-правового обеспечения избирательных прав, не позволяющего отменять результаты нечестных выборов, а также отсутствие должной правовой практики привлечения к административной ответственности лиц, использующих административный ресурс в ходе избирательной кампании, равно как председателей и членов избирательных комиссий, допустивших фальсификацию при подсчете голосов избирателей и, наряду со стремлением проигравших партий оправдаться перед своими избирателями, выступает в числе факторов, ведущих к неоднозначной оценкой обществом и представителями основных политических партий результатов выборов, спорам вокруг чистоты проведения выборов.
-
В целях совершенствования законодательства об административной ответственности и формирования единой правоприменительной практики вносятся предложения:
по внесению дополнений в ст. 28.7 КоАП РФ, направленных на устранение пробела относительно определения субъекта, уполномоченного проводить административное расследование в случае принятия решения о необходимости его проведения прокурором, членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченным избирательной комиссией, комиссией референдума, инспектором Счетной палаты Российской Федерации;
по уточнению положений ст. 27.15 КоАП РФ, касающихся того, что следует понимать под приводом.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена сутью предложений диссертанта по укреплению теоретической основы института административной ответственности и совершенствованию практики применения его положений в сфере избирательных правоотношений.
В теоретическом плане ценность диссертации состоит в исследовании института административной ответственности через призму административно-правовой защиты избирательных прав граждан, рассмотрении с системных позиций субъектного состава административно-деликтных отношений в
области законодательства о выборах и референдумах; уточнении теоретических основ и особенностей административной ответственности участников избирательного процесса; выделении особенностей производства по делам об административных правонарушениях применительно к анализируемой сфере правоотношений.
Практическое значение работы заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности; в практике избирательных комиссий, органов внутренних дел (полиции), иных органов, наделенных полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах, органов прокуратуры, судей в период избирательной кампании; для дальнейших научных исследований административно-деликтного законодательства, административно-деликтных отношений, административной ответственности; в учебном процессе по спецкурсу «Административная ответственность».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России. Результаты исследования используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Административное право», внедрены в практику деятельности избирательной комиссии Ростовской области при проведении обучения организаторов выборов. По теме диссертации опубликовано 10 работ общим объемом 3,3 п.л., в том числе 3 работы объемом 0,9 п.л. в рецензируемых научных журналах, включенных в перечень, утвержденный Высшей аттестационной комиссией.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования и определены логикой изучения проблемы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правового материала и 9 приложений.
Система субъектов, обеспечивающих охрану избирательных прав и права на участие в референдуме
Вопросы защиты избирательных прав граждан Российской Федерации в научной литературе, в том числе в рамках специальных монографических исследований, рассматривались в общетеоретическом плане50, через призму конституционно-правового регулирования51, в том числе в деятельности су-дов общей юрисдикции , в контексте их уголовно-правовой и административно-правовой охраны54, в ретроспективном аспекте55. Оценивая развитие прав и свобод в Советском государстве, исследователи отмечают особую роль органов НКВД, которые, начиная с выборов в Учредительное собрание в июле 1917 года, а в дальнейшем в соответствии с первой Конституцией РСФСР 1918 г. обеспечивали оперативное руководство деятельностью местных советов по организации и проведению выборов, при этом не только рассматривали жалобы на действия избирательных комиссий, но и осуществляли контроль за правильностью выборов в Советы и на съезды Советов, а впоследствии занимались проверкой и подбором кандидатов5 .
Начало следующего этапа развития правовой защиты избирательных прав граждан связано с принятием Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 января 1959 г. «О порядке проведения выборов в Верховный Совет РСФСР и краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские Советы трудящихся РСФСР»57, в соответствии с которым обязанности по контролю над ходом подготовки и проведения выборов были возложены на избирательные комиссии. Данное положение в дальнейшем нашло отражение в Конституции СССР от 7 октября 1977 года 58 и Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 года59. Современное развитие российской государственности обусловило формирование новых подходов к защите избирательных прав граждан Российской Федерации, в том числе и административно-правовыми средствами. По мнению Е.Ю. Родионовой, «в нашей стране действует два самостоятельных механизма административно-правовой защиты избирательных прав граждан - административная юстиция и административная юрисдикция» . Данное суждение является очевидным, а вот ее утверждение, что «в рамках административной юстиции субъектами административно-правовой защиты избирательных прав могут быть вышестоящие избирательные комиссии и суд»61 представляется спорным. Полагаем, что Е.Ю. Родионова в своих оценках опиралась на представления, которые доминировали в советский период и сводились к тому, что «административная юстиция, особый порядок разрешения административно-правовых споров, при котором судебные или другие государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственного управления и выносят обязывающие эти органы реше-ния» .
Вместе с тем, большинство отечественных ученых уже отказались от такой точки зрения, основанной на классовых различиях в оценках всего, в том числе и в содержании административной юстиции, в СССР и буржуазных государствах. Современные авторы подчеркивают общие черты, присущие институту административной юстиции в западноевропейских странах и в России, выделяют, что общим является целевое предназначение административной юстиции - судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций) . И хотя «говорить об административной юстиции в России как о целостно и эффективно действующей системе правосудия, пока преждевремен 64 но» , нельзя не видеть и того, что за последние годы отечественная правовая наука в России выработала целый ряд теоретических моделей института административной юстиции65. В настоящее время доминирующей является точка зрения, определяющая институт административной юстиции через деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Наиболее последовательно эту позицию отстаивает Ю.Н. Старилов, подчеркивая, что административная юстиция - это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном)66. В развитие этой позиции Н.В. Громова определяет административную юстицию как «правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействии) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными прави (лі лами» . Вместе с тем, с таких подходом согласны не все исследователи. В частности П.П. Колесов считает, что понятие «административная юстиция» шире понятия «административное судопроизводство», и включает в понятие «административная юстиция» деятельность компетентных государственных органов (службы судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов68. По иному, не выделяя судебную составляющую, определяет административную юстицию В.В. Скитович, рассматривая ее как контроль за законностью действий административно-правового характера исходя из того, что основной правовой формой управленческой деятельности, безусловно, является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного самоуправления69. В противоположность ему Д.М. Чечот характеризует административную юстицию как «порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»70.
Анализируя позиции сторонников различных подходов к определению административной юстиции, можно отметить то, что общим при ее характеристике выделяется наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализаци-ей публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т.е. в сфере управленческой деятельности71. Таким образом, административную юстицию можно определить как институт административного права, регулирующий публичные отношения в сфере разрешения административно-правового конфликта между государством и гражданином при участии специализированного органа72. При всем разнообразии подходов к определению административной юстиции, неоспоримым и принципиальным является суждение Д.Н. Бахраха о том, что административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфе-ре судебного контроля за законностью правовых актов управления . Контролирующий потенциал административной юстиции выделяют Н.Г. Сали-щева и Н.Ю. Хаманева, определяя ее как систему внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам74. Полагаем, что формирование административной юстиции в России приведет к закреплению правомочий в этой сфере исключительно за судебными органами, и не наделит таковыми других субъектов, в том числе и избирательные комиссии. Административная юстиция, выполняя правозащитную функцию, представляет собой не сочетание деятельности судебной и исполнительной власти, а исключительно судебную защиту, суть которой составляет судебный контроль за законностью действий либо бездействия органов публичной власти, их должностных лиц, осуществляемый в рамках административного судопроизводства.
В отличие от административной юстиции, находящейся в стадии формирования, административная юрисдикция уже сегодня выступает действенным инструментом в механизме административно-правовой защиты избирательных прав граждан. Вполне очевидно, что рассмотрение круга субъектов, наделенных ад-министративно-юрисдикционными полномочиями вообще и, в частности, в сфере избирательных правоотношений предполагает обращение к КоАП РФ. Рассматривая вопрос о субъектах административно-правовой защиты избирательных прав граждан, выступающих субъектами административно-деликтного права, Е.Ю. Родионова отмечает, «данными субъектами являются: а) органы исполнительной власти, должностные лица которых в соот ветствии со ст. 28.3 КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об адми нистративных правонарушениях. К ним относятся органы внутренних дел (милиция), органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации, органы, уполномоченные в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; б) иные органы государственной власти, не относящиеся к органам ис полнительной власти (прокуроры и члены избирательных комиссий, комис сий референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избиратель ными комиссиями, комиссиями референдума); в) судьи»75. При дальнейшем рассмотрении вопроса о субъектах административно-правовой защиты избирательных прав граждан Е.Ю. Родионова проявляет
Административная ответственность как инструмент охраны из бирательных прав и права на участие в референдуме
Важнейшим элементом в административно-правовом механизме защиты избирательных прав граждан выступает институт административной от См.: приложения № 2 и 4 к данному исследованию. ветственности, предусматривающий ее наступление за совершение админи-стративных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах, закрепленных в статьях КоАП РФ. Следует отметить, что содержащиеся в КоАП РФ нормы об административной ответственности за совершение административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах в основном обеспечивают правовую возможность защиты избирательных прав граждан, согласуются с соответствующим российским законодательством и международно-правовыми стандартами. Вместе с тем, важнейшим аспектом является взаимное влияние законодательства о выборах и референдуме и судебной практики по делам о защите избирательных прав. Теоретически динамичное развитие избирательного законодательства должно оказывать определяющее влияние на развитие правоприменительной судебной практики. В свою очередь, судебная практика по делам о нарушениях избирательных прав должна ставить перед законодателем новые проблемы, требующих правового решения и, следовательно, оказывать неизбежное влияние на развитие избирательного законодательства. Вместе с тем, в настоящее время судебная практика по делам о нарушениях избирательных прав столь незначительна, что вряд ли возможно говорить о ее влиянии на развитие избирательного законодательства.
И подобное положение дел лишь усиливает недовольство как в обществе, так и в руководстве оппозиционных политических партий. 14 октября 2009 года «три оппозиционные фракции Госдумы - ЛДПР, КПРФ и «Справедливая Россия» - дружно покинули зал пленарных заседаний, протестуя против нечестных, по их мнению, выборов, состоявшихся в единый день голосования 11 октября. И заявили, что вернутся только после встречи с президентом России Дмитрием Медведевым»91. Демарши с выходом фракций из зала заседаний были и раньше, и по разным поводам. Но в этот раз впервые в современной думской истории фракции покинули зал не порознь, а согласовано. В этой связи вызывает интерес первых лиц государства. По словам пресс-секретаря Президента Российской Федерации Натальи Тимаковой, «встреча Дмитрия Медведева с лидерами думских фракций, трое из которых в среду покинули зал заседаний Госдумы в знак протеста против результатов региональных выборов 11 октября, в ближайшие десять дней не планируется. По ее словам, президент общается с лидерами думских фракций на плановой основе в рамках консультаций с политическими партиями» 92. Лидеры оппозиционных фракций расценили реакцию Президента как его нежелание вмешиваться в решение проблемы. Дело в том, что по истечении 10 дней со дня выборов их результаты фактически не могут быть оспорены, и они становятся легитимными.
О попытках преодоления конфликтных ситуаций, связанных с нарушением избирательного законодательства, политическими средствами свидетельствует и то обстоятельство, что в Госдуме обсуждается вопрос о приглашении на Охотный Ряд председателя Центризбиркома Владимира Чурова, чтобы он проинформировал думцев о прошедших региональных и муниципальных выборах. Но приглашение главе ЦИК должно быть направлено заранее, за пять дней до его предполагаемого выступления и его выступление в Думе может произойти не ранее 23 октября, т.е. опять за пределами 10 дней с момента проведения выборов. Хотя коммунисты и либерал-демократы настаивали на том, чтобы Владимир Чуров пришел в нижнюю палату парламента еще до 11 октября, когда предвыборная кампания была в самом разгаре, и можно было ее скорректировать93. Однако решение подобных избирательный коллизий должно лежать не только и не столько в политической плоскости, но, прежде всего, в правовом поле. И в этой связи обратим внимание на реакцию лидера «Единой России», премьер-министра Владимира Путина, который на вопрос корреспондента: «А выборы были честными?» ответил: «Если у кого есть сомнения, нужно идти в суд и доказать» . Кстати на недостаточное использование правовых механизмов обращалось внимание и в докладе национального центра мониторинга демократических процедур, посвященного итогам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. С точки зрения ряда формальных критериев, таких как активность избирателей или доля голосов, полученных партиями, которые были допущены к распределению мандатов, выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва были самыми успешными из всех пяти кампаний по выборам российского парламента. Однако при анализе кампании с точки зрения фундаментальных критериев выявляется множество проблемных моментов. В наименьшей степени были реализованы принципы справедливых выборов, которые, в соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых
Государств, предусматривают: равный доступ всех участников избирательного процесса к СМИ и иным ресурсам, обеспечивающим донесение их программ до избирателей; честность при голосовании и подсчете голосов; организацию избирательного процесса беспристрастными избирательными органами и эффективную судебную защиту избирательных прав. Все эти принципы были в той или иной степени нарушены. Что касается правоприменительной практики, то по-прежнему неудовлетворительно организован учет избирателей, и это оставляет большие возможности для злоупотреблений. Отсутствует четкость во взаимодействии избирательных комиссий с правоохранительными органами, что иногда приводит к произволу со стороны по следних и серьезно нарушает права граждан и политических партий. На низком уровне остается судебная защита избирательных прав граждан. Крайне слабо проводится работа по привлечению должностных лиц к ответственности за нарушение избирательного законодательства. Все эти недостатки снижают демократичность российских выборов подчас не в меньшей степени, чем дефекты избирательного законодательства95. Еще большое по накалу страстей несогласие вызвали результаты выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва. Вот лишь некоторые примеры оценки итогов выборов политическими партиями. - нарушения во время выборов в Госдуму имели системный характер. Об этом заявил на брифинге для журналистов заместитель председателя ЦК КПРФ Иван Мельников. По его словам, еще одна особенность этого дня голосования заключалась в том, что правоохранительные органы прикрывали нарушения на выборах. Также же, как отметил И.Мельников, использовалась
Характеристика объективных и субъективных признаков соста вов административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах
Анализ нормативно-правовой регламентации административной ответственности участников избирательного процесса предполагает изучение объективных и субъективных признаков составов административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах. Исходя из того, что в Особенной части КоАП РФ административные правонарушения сгруппированы в соответствующие главы исходя из объекта правонарушения, начнем именно с данного элемента состава административного правонарушения. Все административные правонарушения в области законодательства о выборах и референдумах, включенные в главу 5 КоАП РФ, могут быть сгруппированы в зависимости от родового объекта. Так, А.В. Протченко, по результатам исследования административно-правовой ответственности за нарушение избирательных прав граждан, «предложена классификация непосредственных объектов административных правонарушений избирательного законодательства, представленная в виде четырех групп: 1) административные правонарушения, установленных законодатель ством РФ общих правил организации и проведения выборов, референдума (ст. 5.1, ст. 5.3 - 5.7, ст. 5.45, ст. 5.56 КоАП РФ); 2) административные правонарушения, установленных законодательством РФ общих правил проведения предвыборной агитации в период организации и проведении выборов, референдума (ст. 5.8. - 5.16, ст. 5.48, ст. 5.49, ст. 5.51, ст. 5.52КоАІПРФ); 3) административные правонарушения, установленных законодательством РФ общих правил поступления и расходования средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума, общих правил предоставления финансовой отчетности (ст. 5.17 - ст. 5.21, ст. 5.50 КоАП РФ); 4) административные правонарушения, установленных законодательством общих правил организации и проведении голосования, подсчета голосов (ст. 5.22 - ст. 5.25, ст. 5.46, ст. 5.47 КоАП РФ)»126.
Уточним, что в данном случае речь идет не о непосредственных объектах, как ошибочно указывает А.В. Протченко, а о родовых объектах административных правонарушений в области избирательного законодательства. Существуют и другие классификации административных правонарушений в зависимости от объекта посягательства. Воспользуемся классификацией СВ. Юсова и Н.Г. Мажинской, по мнению которых: «Административная ответственность за нарушения установленного законами о выборах правил информирования избирателей, и проведения предвыборной агитации предусмотрена за: - нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов (ст. 5.5); - нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях (ст. 5.8); - нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (ст. 5.9); - проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах (ст. 5.10); - проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (ст. 5.11); - изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах . 5.12); - непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации (ст. 5.13); - умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму (ст. 5.14); - нарушение установленных законодательством о выборах и референдумах порядка и сроков уведомления избирательной комиссии о факте предоставления помещений и права на предоставление помещений для встреч с избирателями, участниками референдума (ст. 5.15); - подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.16); - нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов (ст. 5.48); - нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании, кампании референдума лотерей и других основанных на риске игр, связанных с выборами и референдумом (ст. 5.49); - нарушение организацией, индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы или оказывающими услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, правил изготовления агитационных печатных материалов (ст. 5.51); - невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий (ст. 5.52).
К этому перечню можно отнести и ст. 5.38 КоАП РФ «Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» в силу тесной связи указанного законодательства с проведением агитационных публичных мероприятий. Административные нарушения в сфере финансового обеспечения выборов предусмотрены: - ст. 5.17 «Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума»; - ст. 5.18 «Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»; - ст. 5.19 «Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума»; - ст. 5.20 «Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам»; - ст. 5.21 «Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума»; - ст. 5.50 «Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный
Применение мер обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях в области избирательного законодательства
Для достижения закрепленных в ст. 24.1 КоАП РФ задач производства по делам об административных правонарушениях достаточно часто возникает необходимость в реализации специальных мер административного принуждения, направленных на обеспечение полного, всестороннего и своевременного рассмотрения возбуждаемых дел, а также своевременного исполнения постановлений, выносимых по данным делам. Такими специальными мерами являются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые «представляют собой урегулированные нормами административно-процессуального права процессуальные действия компетентных органов и должностных лиц, а также способы реализации процессуальных прав и исполнения процессуальных обязанностей граждан и иных лиц. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются для создания благоприятных условий при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях; пресечения противодействия со стороны нарушителя; осуществления уполномоченными субъектами своих процессуальных прав и обязанностей и, тем самым, реализации всех задач конкретного административного производства» 55. Вместе с тем, в литературе нет единого мнения относительно полноты/неполноты нормативного закрепления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и их месте в системе мер административного принуждения.
По мнению одних авторов, в частности, Л.С. Сафоновой «не существует единого нормативного акта, закрепляющего систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях»156, она же рассматривая предельно широко содержание понятия мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, утверждает о необходимости стабилизации системы данных мер157. Другие авторы, например, Ю.В. Помогалова считает, что «административно-процессуальное законодательство содержит исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поэтому иные средства принуждения, и, прежде всего, в сфере административного процесса, именовать мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях неправомерно»158. Мы также придерживаемся точки зрения, что под мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях следует понимать лишь те меры, исчерпывающийся перечень которых закреплен в ст. 27.1 КоАП РФ. Нет в литературе и единого мнения относительно того, следует ли выделять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в самостоятельную группу или же их надлежит включать в иные группы мер административного принуждения. Исследователи института административного принуждения рассматривают меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как: - меры административного обеспечения159; меры административно-процессуального обеспечения» (принудитель ные)160; - административно-процессуальные меры161; - меры административно-процессуального принуждения162; - процессуальные меры пресечения163; - меры административно-процессуального пресечения164; - процессуальные меры административного пресечения165; - пресекательно-обеспечительные меры166 Каждая из выделяемых исследователями групп мер имеет право на существование, более того, их анализ позволяет выявить черты, присущие мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как то: их процессуальный характер, принудительность, направленность на пресечение правонарушения.
Однако такое терминологическое разнообразие не способствует выяснению места мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения, затрудняет их классификацию. Так вопрос соотношения, выделенной каждым из авторов группы мер, мер административного принуждения, и группы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях зачастую остается не разрешенным. Включение же отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в иные группы мер, без выделения мер обеспече ния производства по делам об административных правонарушениях в качестве самостоятельного административно-правового института затрудняет систематизацию данных мер, определение места группы данных мер в системе мер административного принуждения. Несомненно, в любой отрасли знаний по мере их углубления и накопления происходит уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии 67, каждый из авторов вправе группировать меры принуждения таким образом, как того требуют цели и задачи его исследования, анализируя обозначенную им совокупность мер. Однако, как справедливо заметил С.С. Алексеев, обогащение понятийного аппарата науки не должно происходить за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий168. Например, неоднозначное толковании термина «административное пресечение»169 приводит к существенным разногласиям при классификации мер административного принуждения, а также определении соотношения понятий «меры административного пресечения» и «меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». Научная терминология должна отвечать требованиям однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости и совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях присущи процессуальный характер, принудительность, направленность на пресечение правонарушения. 1Л 7
