Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Трудовая миграция иностранных граждан как объект административно-правового регулирования в России 13
1.1 Трудовая миграция иностранных граждан в России в системе иных видов миграции 13
1.2 Предпосылки, обусловливающие необходимость административно правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в Российской Федерации 41
1.3 Концепция административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России 66
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России 94
2.1 Нормы административного права как элемент регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России 94
2.2 Административные правоотношения, обусловленные трудовой миграцией иностранных граждан в России 124
2.3 Акты применения норм административного права в сфере трудовой миграции иностранных граждан в России 149
Заключение 172
Библиографический список 183
Приложение 215
- Трудовая миграция иностранных граждан в России в системе иных видов миграции
- Концепция административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России
- Нормы административного права как элемент регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России
- Акты применения норм административного права в сфере трудовой миграции иностранных граждан в России
Введение к работе
Актуальность темы. В начале 90-х годов прошлого века Россия оказалась вовлеченной в мировые процессы трудовой миграции. При этом коллапс, переживаемый страной в первое десятилетие существования суверенной Российской Федерации, обусловил крайне невыгодное положение страны как донора высококвалифицированных работников, востребованных в развитых странах, и одновременно как реципиента низкоквалифицированных работников из более бедных стран.
На развитие миграционных процессов оказывает существенное влияние множество факторов. В их числе следует назвать внутреннюю демографическую ситуацию, характеризующуюся сокращением населения страны и старением нации. Численность населения в 2006 году сократилась на 30 тыс. чел. и, по предварительным оценкам некоторых экспертов, темпы сокращения численности трудоспособного населения ускоряются. Так, в 2007 г. -370 тыс. чел., а в 2008 г. - уже 538 тыс. чел1. В этих условиях приток дешевой рабочей силы из-за рубежа оказался наиболее простым способом решения проблемы восполнения трудовых ресурсов.
В то же время трудовая миграция иностранных граждан имеет негативные стороны, по большей части связанные с разрушением национального рынка труда, снижением стоимости рабочей силы, ростом безработицы среди российских граждан. Это ведет к росту социальной напряженности в обществе.
Угрозу национальной безопасности Российской Федерации представляет нелегальная миграция, обусловленная причинами как субъективного, так и объективного характера. По данным социологических опросов, незаконно работают 3/4 (76%) трудовых мигрантов. Из тех, кто работает, не имея официального разрешения, 1/4 работает по устной договоренности, а большая
Правовые основы организации иммиграционного контроля: Сборник выступлений. М: ОАО «Типография МВД», 2005. С. 7.
4 часть трудится вообще без всякой договоренности. Соответственно и зарплату мигранты получают в основном неофициально (61% из работающих по найму); 11% официально получают лишь часть заработной платы; только 28% получают заработную плату по ведомости. Минимальные социальные льготы имеют 19% опрошенных, из них только 6% пользуются полным пакетом социальных гарантий (медицинская страховка, оплачиваемый отпуск, оплачиваемый листок временной нетрудоспособности).
Негативные последствия этого социального явления проявляются в уклонении мигрантами от налогообложения, в вывозе капитала из страны, а также в существенном умалении прав человека и превращении нелегальных мигрантов в бесправных рабов, вынужденных проживать в нечеловеческих условиях. Не случайно 80% незаконно работающих заявили о том, что если бы это зависело от них, то они предпочли бы быть оформленными на работу в установленном порядке1.
Необоснованно сложные процедуры получения разрешения на осуществление трудовой деятельности, учета и регистрации иностранных граждан стимулируют увеличение потока нелегальных мигрантов. Невозможность получить правовую защиту со стороны российского государства и его правоохранительных органов выталкивает мигрантов в криминальную среду.
Все это обусловливает необходимость адекватного правового регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации, поскольку сложившаяся правовая база трудовых миграционных отношений иностранных граждан в России свидетельствует о ее недостаточном качественном уровне.
Административно-правовыми нормами закрепляется правовой режим осуществления трудовой миграции иностранных граждан, устанавливается компетенция органов исполнительной власти различных уровней по его
1 Там же. С. 8.
5 обеспечению. Кроме того, нормы административного права призваны закрепить систему мер административного принуждения, а также процедуру их реализации. Проведенный нами анализ свидетельствует о наличии серьезных качественных изъянов миграционного законодательства, а также практики его реализации.
Вышеизложенным и обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы, связанные с миграционными процессами, периодически становятся объектом внимания представителей различных отраслей знаний. Значительный вклад в разработку проблем, возникающих в названной сфере, внесли российские ученые: Е.П. Балацкий, В.В. Волков, В.В. Вострикова, Ж.А. Зайончковская, Т.Н. Заславская, Н.Н. Зинченко, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцев, К.П. Кондрашина, М.В. Курман, А.Ю. Лукьянова, В.И. Переведенцев, Т.А. Прудникова, И.В. Плаксина, Л.Л. Рыбаковский, А.Н. Сандугей, Н.Н. Сошенко, М.Л. Тюркин и др. Миграционные процессы исследовались также зарубежными учеными. В их числе Г.С. Гудвин-Гилл, С. Джон, Д. Крисп, Ф. Либо, Р. Скелдон и др.
Разработке проблем административно-правового регулирования осуществлялась в трудах таких ученых, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, Т.Н. Ворониной, И.Ш. Килясханов, В.В. Лазарев, Н.П. Мышляева, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин и
др.
Большинство работ, в которых исследуются проблемы миграционных отношений, имеют экономическую, демографическую или социологическую направленность. Научных исследований, связанных с проблематикой административно-правового регулирования в сфере трудовой миграции, в настоящее время недостаточно. В имеющихся работах раскрываются отдельные аспекты проблемы. Системных исследований проблемы административно-правового регулирования трудовой миграции в России не проводились.
Настоящая работа ориентирована на восполнение обозначенного пробела.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, в том числе урегулированных нормами административного права, складывающихся в процессе трудовой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
Предметом диссертационного исследования являются нормы административного права, регулирующие трудовую миграцию иностранных граждан в России, практика реализации этих норм, эмпирические данные, характеризующие миграционные процессы.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является определение закономерностей, возникающих в процессе трудовой миграции иностранных граждан в России, на основе объективного анализа современного административного законодательства Российской Федерации и механизма его реализации, разработка на этой основе предложений по повышению эффективности административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России. Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
исследование места трудовой миграции в системе миграционных процессов, происходящих в Российской Федерации;
выявление научно обоснованного массива предпосылок, вызывающих необходимость совершенствования административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в Российской Федерации;
определение концептуальных основ административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации;
исследование административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере трудовой миграции иностранных граждан в Российской Федерации;
- характеристика субъектов административно-правовых отношений,
складывающихся в сфере трудовой миграции иностранных граждан в Рос
сийской Федерации;
анализ правоприменительной практики в сфере трудовой миграции иностранных граждан в Российской Федерации и выработка предложений по ее совершенствованию;
разработка предложений по совершенствованию нормативной основы административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих идеях, изложенных в трудах отечественных и зарубежных представителей юридической науки.
Кроме того, использована совокупность различных общих и специальных методов научного познания, в том числе: наблюдение, анализ, сравнительного правоведения, логики, конкретно-социологические и др.
Использование различных методологических подходов позволило рассмотреть предмет исследования наиболее целостно и объективно.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили статистические данные, характеризующие состояние трудовой миграции иностранных граждан в России, справки, аналитические материалы УФМС по г. Москве, результаты проведенного автором анкетирования иностранных работников, работодателей и сотрудников ФМС России, результаты исследований проведенных иными авторами.
Научная новизна состоит в том, что диссертантом проведено теоретико-прикладное монографическое исследование проблемы административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в Российской Федерации, рассмотрены возникающие в данной сфере общественных отношений проблемы и предложены пути их решения.
8 Работа выполнена на базе действующего законодательства и нормативных-правовых актов, принятых на его основе.
В диссертации предложено обоснование содержания административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России, определен круг субъектов правоотношений, связанных с трудовой миграцией иностранных граждан в Российской Федерации. Впервые исследован административно-правовой статус работодателя как субъекта рассматриваемых правоотношений. Выявлены недостатки, присущие конкретным формам и методам правого регулирования рассмотренных процессов. Выработана концепция административно-правового регулирования группы общественных отношений, образующих предмет диссертационного исследования. В рамках этой концепции предложены цель, задачи и принципы административно-правового института трудовой миграции иностранных граждан. Сформулированы основные предложения, направленные на восполнение имеющихся пробелов и устранение коллизий, препятствующих реализации государственной политики в сфере трудовой миграции иностранной рабочей силы. Положения, выносимые .на защиту:
Трудовая миграция иностранных граждан в России в системе иных видов миграции
Миграционные процессы - обыденное явление в человеческом обществе. Причинами переездов практически всегда являлась и остается стремление человека найти себе наиболее подходящее место для жизни. В современной России миграционные процессы протекают наиболее активно. Аналитики утверждают, что по интенсивности внешней трудовой миграции наша страна находится на втором месте в мире после США.
Практически всегда переселение людей связано с возникновением, изменением и прекращением трудовых отношений. Можно с уверенностью утверждать, что поиск заработка является основной причиной смены места жительства. Даже в тех случаях, когда миграция вызвана причинами более общего характера (депортация, бегство из зоны боевых действий или от оккупации и т.д.), вынужденные переселенцы оказывают сильное влияние на рынок труда. В редких случаях такое влияние минимально - перемещения нетрудоспособных граждан, перемещения с целью получения образования - но, в любом случае, такие перемещения меняют структуру потребления, чем оказывают влияние на экономическое развитие регионов. Определенное и отнюдь не незначительное влияние на экономическое развитие региона оказывает даже туризм, формирующий спрос на особого рода услуги и опосредовано меняющий структуру рынка труда.
Поэтому можно смело утверждать, что переезды всегда так или иначе связаны с осуществлением труда, как средства заработка. Именно поиск средств к существованию обусловил резкий рост миграции, целью которой является трудоустройство, после того, как СССР прекратил свое существование. Распад империи ударил, прежде всего, по экономике союзных респуб 14 лик, жители которых устремились в Россию, как наименее пострадавшую. Но в России обострились свои проблемы. Невостребованность высококлассных специалистов, обусловленная экономическим трудностями, явилась причиной массового выезда представителей отечественной науки. Поэтому можно утверждать, что основная причина миграции в Россию - неравномерность экономического развития бывших советских республик, ее дополняют политические репрессии, национальная нетерпимость и региональные вооруженные конфликты. По данным Росстата, большинство въезжающих к нам иностранных граждан - выходцы из стран-участниц Содружества Независимых Государств. Из 177230 человек, въехавших в Россию в 2005 г., 168598 - из стран СНГ. Из них 51945 - из Казахстана, 30760 - из Украины, 30436 - из Узбекистана, 15592 - из Киргизии1.
То огромное влияние, которое оказывают перемещения людей на рынок труда и на экономическое развитие Российской Федерации, обусловливает необходимость государственного регулирования миграционных процессов. Но эффективное регулирующее воздействие государства на миграцию населения возможно лишь при условии научного подхода. Прежде всего, необходимо знать структуру миграционных процессов и направления миграционных потоков, причины, заставляющие людей покидать обжитые места в поисках лучшей доли. Эти параметры должны определять особенности и способы правового регулирования миграционных процессов.
Необходимо учитывать конституционные положения, закрепляющие основные права и свободы человека и гражданина, например, право на свободу передвижения и выбор места жительства, уведомительный характер регистрации по месту пребывания и жительства, что обусловливает возможность применения исключительно экономических способов государственного воздействия на внутреннюю миграцию и эмиграцию российских граждан.
Другое дело с регулированием иммиграции. Несмотря на то, что наиболее мощным регулятором трудовой миграции является рынок труда, наличие потребности в рабочей силе, полагаться только на него нельзя. Дело в том, что приток дешевой рабочей силы извне, явившийся следствием потребности в трудовых ресурсах, сам впоследствии оказывает влияние на структуру рынка труда, снижая спрос на трудовые ресурсы и, как следствие, уровень оплаты труда в основном неквалифицированных профессий. При этом закрыть границы для внешней трудовой миграции невозможно, потому что в России имеет место острая нехватка рабочих рук, старение населения порождает проблему пенсионного обеспечения российских граждан. Исследователи называют и другие объективные причины, обусловливающие объективную необходимость трудовой миграции .
В Российскую Федерацию ежегодно въезжает огромное количество мигрантов. Точные цифры неизвестны, но, по оценкам специалистов, число ежегодно въезжающих в Россию граждан других государств и лиц без гражданства многократно превышает приведенные выше статистические показатели и составляет не менее 20 миллионов человек, из которых примерно 400-500 тысяч человек остаются в нашей стране для осуществления трудовой деятельности ежегодно. Таким образом за последние пятнадцать лет на территорию России въехало более десяти миллионов иностранцев и лиц без гражданства, осуществляющих трудовую деятельность2.
Миграция населения обусловлена таким качеством человеческого социума, как мобильность3. Миграция населения, по нашему мнению, представляет собой форму, т.е. внешнее проявление мобильности человека как его внутреннего качества. С. Е. Метелев совершенно правильно характеризует мобильность как психологическую готовность к перемещению, а миграцию - как фактическое перемещение . С другой стороны, не представляется возможным согласиться с утверждением В. И. Переведенцева о том, что миграция населения - это один из видов мобильности, а именно пространствен-ная мобильность . Не может форма быть одним из видов своего содержания.
Прежде чем перейти к дальнейшему рассмотрению поставленных в названии параграфа задач необходимо определиться с понятийным аппаратом. Дело в том, что нормативное определение понятия «миграция» в российском праве отсутствует. В Миграционной программе на 1998 - 2000 годы3 понятие «миграция» определялось как перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства, а миграционный процесс - соответственно, процесс перемещения людей. Но указанная программа завершилась и, как.справедливо замечает К. П. Кондрашина, по этой причина больше не действует .
Концепция административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России
В предыдущих параграфах нами было установлено, что трудовая миграция иностранных граждан в Российской Федерации представляет собой сложное и многогранное социальное явление, оказывающее мощное, как позитивное, так и негативное воздействие на развитие социальных и экономических процессов внутри страны. Тем самым обусловливается необходимость правового регулирования внешней трудовой миграции. Публично-правовой характер правового регулирования, необходимость защиты публичных интересов всего российского общества требуют применения специальных правовых средств регулирования, которые может более или менее полно обеспечить административное право. Таким образом, основным способом регулирования трудовой миграции иностранных граждан является административно-правовое регулирование, в связи с чем, в данной части исследования речь пойдет о формировании концептуальной модели административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России.
Уже первое ознакомление с тем, как на сегодняшний день осуществляется административно-правовое регулирование трудовой миграции, свидетельствует о явной недостаточности нормативного материала, о наличии широкого круга общественных отношений, нуждающихся в правовом «обрамлении». Более того, можно сделать вывод об отсутствии концепции административно-правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции.
Понятие «концепция» (от лат. conceptio - понимание, система) означает способ трактовки какого-либо явления, процесса, факта, принципиальная точка зрения на их систематизацию и познание, а также главный замысел, конструктивный принцип в организации определенного вида деятельности, например, в сфере обеспечения общественной безопасности; концепцию можно рассматривать как систему взглядов, то или иное понимание явлений, процессов или единый определяющий замысел, ведущая мысль того или иного произведения, научного труда1. Исходя из такого понимания термина «концепция», как принципиальной идеи, конструктивного принципа (системы таких принципов), по нашему мнению, следует рассматривать систему правового регламентирования трудовой миграции иностранных граждан.
Административно-правовое регулирование трудовой миграции осуществляется целым рядом законодательных актов:
Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»2;
Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»3;
Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»4;
Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»5;
Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»6;
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положе-нии иностранных граждан в Российской Федерации» ;
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»1.
Анализ положений данных законов свидетельствует о том, что принципиальной идеей, которая могла бы быть положена в основу искомой концепции, является защита национального рынка труда (Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации»).
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», как указано в ст. 1, определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. При этом какая либо иная цель такого регулирования не указана. Никак не заявлена принципиальная позиция законодателя и в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Главная идея этого акта заключается в обеспечении конституционного права гражданина России на свободный выезд и свободное возвращение в страну.
Концептуальная идея Федерального закона «О беженцах» содержится в его Преамбуле, согласно которой в качестве цели правового регулирования обозначено решение гуманитарных задач в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Эта идея находит свое отражение и в других законодательных актах. Так, в Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации» указывается, что государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в том числе, на осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы (в том числе беженцам), а беженцы отне 69 сены к категории получателей государственных услуг в области содействия занятости населения. Необходимо сразу отметить, что данный Закон содержит одно важнейшее принципиальное положение о том, что привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российской Федерации.
Нормы административного права как элемент регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России
Рассматривая вопросы механизма административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России, обратимся к общей теории административного права.
В своей работе, посвященной исследованию вопросов механизма административно-правового регулирования С.С. Алексеев предложил следующее определение механизма правового регулирования: «взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» .
Большинство ученых административистов в качестве составляющих механизма административно-правового регулирования выделяют следующие элементы: нормы права, правоотношения, акты применения норма права. Об этом сказано, в частности, в работе А.П. Шергина , посвященной концепции механизма административно-правового регулирования. Автор отмечает такую составляющую как способ правового регулирования, вкладывая в него такие элементы как дозволение, разрешение и запрет. Говоря об основных свойствах элементов подобного регулирования было указано на то, что элементами механизма правового регулирования могут быть только юридические средства как имманентные самой природе права. Автор обозначает способность юридических средств оказывать реальное воздействие на поведение людей и указывает на то, что в механизм правового регулирования должны
95 включаться все средства, обладающие названными признаками - быть юридическими и обладать способностью регулировать общественные отношения. Однако существует и иной взгляд на механизм административно-правового регулирования. Так, рядом авторов1 предлагается говорить не о механизме, а о системе административно-правового регулирования, включающую в себя такие элементы как административно-правовые нормы, применение норм административного права и административно-правовые отношения. Тем не менее, в своей работе мы предпочитаем основываться на мнении А.П. Шер-гина, который в качестве элементов механизма административно-правового регулирования предполагающую следующую совокупность: нормы административного права; административные правоотношения и акты применения норм права.
Первый элемент - административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо.исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.
В работе А.П. Коренева говорится о том, что в административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, отмечены способы ее проявления. Здесь же приведено определение административно-правовой нормы: административно-правовая норма - это норма советского социалистического права, регулирующая отношения в сфере государственного и общественного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах государственной деятельности.
Существуют и другие определения, такие как например: административно-правовая норма - это норма права, регулирующая отношения в сфере го 96 сударственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных областях государственной деятельности1. Таким образом мы видим, что принципиальных различий в подходе к рассмотрению этого определения нет.
Черты, характеризующие административно-правовые нормы, определяются в первую очередь их отраслевой принадлежностью, и к ним следует отнести: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.
Как мы видим, исследованию вопроса посвящено большое количество работ, и не ставя перед собой задачи исследования сущности норм административного права, мы будем опираться на уже имеющиеся достижения административно-правовой науки в данной области, использовать содержащиеся в них выводы для рассмотрения предмета настоящего исследования.
Проанализировав способы классификации административно-правовых норм2, можно прийти к выводу о том, что весомым основанием классификации норм административного права, регулирующих управленческие отношения в сфере труда иностранных граждан и лиц без гражданства в России, является классификация их на материальные - то есть носители обязанностей и прав, ответственности участников управленческих отношений, регулируемых административным правом, иначе говоря их административно-правовой статус; и процессуальные - определяющие порядок деятельности, процедуры, по реализации государственного управления и регламентирующие управленческие отношения. В зависимости от юридического содержания материаль 97 ные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом: 1) обязывающие нормы; 2) запретительные нормы; 3) ограничительные нормы; 4) разрешительные или дозволительные нормы; 5) уполномочивающие или управомочивающие; 6) стимулирующие или поощрительные; 7) регистрационные или уведомительные нормы; 8) рекомендательные нормы. В зависимости от объема регулирования: а) на общие; б) на межотраслевые,; в) на отраслевые.
Классификация нормативных правовых актов по основанию разделения их на законы и подзаконные нормативные акты. При этом под законом понимают нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке и обладающей высшей юридической силой. В зависимости от регулируемых общественных отношений, от степени значимости законы подразделяют на основные (конституции), конституционные, органические и обычные.
Кроме этого административное законодательство содержит нормы, посредством которых обеспечивается охрана (защита) административно-правовых отношений от возможных нарушений.1
Развитие общественных отношений вызывает естественную необходимость постоянного совершенствования правового регулирования. Что объясняет множественные изменения нормативных правовых актов регулирующих вопросы трудовой миграции, происходившие за последнее десятилетие.
Акты применения норм административного права в сфере трудовой миграции иностранных граждан в России
Раскрывая третий элемент механизма административно-правового регулирования трудовой миграции иностранных граждан в России обратимся к одному из определений понятия правового акта управления, или иначе говоря административного акта - это правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно - властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления его управленческих функций1. В своей работе В.В. Лазарев указывает на то, что вынесением данного акта завершается правоприменительный процесс . При этом довольно лаконично и четко обозначено назначение правоприменительных актов, которое по его мнению сводится к тому, что в них фиксируется решение юридического дела, а так же то, что они занимают подчиненное по отношению к актам правотворчества положение. Они основываются на правовых нормах и имеют цель индивидуального поднормативного воздействия на процесс реализации нормативных актов.
Существует несколько оснований для классификации правовых актов управления, которые в свою очередь были предложены такими учеными как Ю.М. КОЗЛОВ, Д.Н. Бахрах и др. Выделены такие основания классификации как в зависимости от юридических свойств: нормативные, индивидуальные и смешанные; в зависимости от функциональной роли: информационное обеспечение, устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования, посвященные реализации функции организации; содержащие элементы распорядительности, обеспечивающие руководство, функции координации, регламентирующие порядок надзора и контроля, выполняющие регулирующую функцию; в зависимости от сферы применения на группы, относящиеся к конкретной сфере, отрасли или подотрасли публичного управления; в зависимости от действия в пространстве: распространяющие свое действие в пределах определенной территории (Федерации или субъекта, муниципального образования), локальные, распространяющие свое действие на территории административного учреждения, конкретного трудового коллектива; в зависимости от даты начала действия: немедленные, с указанной в акте даты, в срок указанный в другом документе, с момента государственной регистрации и опубликования; в зависимости от действия Во времени: бессрочные, срочные, временные; в зависимости от формы выражения: словесные, конклю-дентные; в зависимости от характера компетенции органов, принимающих , его: акты управления органов общего управления, органов отраслевого управления, органов межотраслевого управления, издающиеся контрольно-надзорными органами; в зависимости от уровня принимающих органов: издаваемые Президентов РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты правительств республик в составе России, акты губернаторов, глав администраций, председателей правительств субъектов,; в зависимости от способа принятия: коллегиальные, единоличные; в зависимости от степени соответствия законам или по юридической значимости: правомерные, оспоримые, ничтожные.
Следует обратить внимание на формы реализации права. Как правило, большинство ученых выделяют четыре варианта реализации административно-правовых норм: исполнение, использование, соблюдение и применение1.
С точки зрения предмета рассмотрения настоящего исследования, речь идет преимущественно о такой форме, как применение. Акт применения норм административного права является объективированным выражением результата действий конкретного компетентного органа или должностного лица по применению норм административного права.
До того как мы перейдем к классификации актов применения норм административного права в сфере трудовой миграции иностранных граждан в России мы определим непосредственно круг подобных актов, которые имеют место во всем процессе осуществления трудовой деятельности иностранца в России.
Итак, акт применения административного права - это индивидуальный юридический акт, разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным, творческим характером, издаваемый уполномоченными на то государственными органами, общественными организациями, должностными лицами.
Акт применения административного права является актом-документом и издается по установленной форме. Форма акта применения - это способ и язык его изложения, последовательность расположения составных частей. Обобщение требований, предъявляемых действующим законодательством к форме акта применения административного права, показывает, что акт обычно должен состоять из трех частей: вводной, описательной (констатирующей) и резолютивной. Все части акта взаимосвязаны, обусловливают друг друга. Между ними должно быть полное соответствие.
Российское законодательство, предусмотрев право иностранного гражданина осуществлять трудовую деятельность в России, определило такие категории как иностранный работник, а так же иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. При этом, иностранные граждане, а так же лица без гражданства, наделены правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а так же правом на свободное использование своих возможностей и имущества для предпринимательской деятельности, однако с учетом предусмотренных законом ограничений1. И правовое положение иностранных граждан продолжает изменятся в сторону расширения прав последних. Однако право иностранного работника осуществлять трудовую деятельность осуществляется при реализации определенных процедур, часть которых является получение разрешения на работу. Из анализа данной нормы можно сделать вывод о том, что реально получать разрешение на работу необходимо только так называемой категории «временно пребывающих» на территории России иностранных граждан, из государств, въезд в Россию из которых не предусматривает получения визы. Въезд в Российскую Федерацию предусматривает два режима: визовый и безвизовый.
