Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственный контроль в сфере финансовых отношений
1. Понятие государственного контроля, его значение для упорядочения экономических отношений 16
2. Характерные черты, формы, методы и виды государственного финансового контроля 43
3. Развитие государственного финансового контроля в России 67
Глава II. Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению государственного финансового контроля
1. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в сфере государственного финансового контроля 88
2. Полномочия федеральных служб как федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль 110
3. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты административной юрисдикции в сфере государственного финансового контроля 133
4. Обжалование актов, действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля 160
Заключение 189
Список литературы
- Понятие государственного контроля, его значение для упорядочения экономических отношений
- Характерные черты, формы, методы и виды государственного финансового контроля
- Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в сфере государственного финансового контроля
- Полномочия федеральных служб как федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Диссертация посвящена изучению финансового контроля как вида государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и административно-правовым проблемам его реализации. Актуальность темы исследования обусловлена рядом объективных причин.
За годы, предшествующие глобальному финансовому кризису, в России в результате роста объемов производства, а также проведения активной политики государства по совершенствованию процедур налогового администрирования и усилению государственного финансового контроля стабильно росли поступления в федеральный бюджет.
Общие доходы федерального бюджета России составили в 2006г. - 6 276 млрд. руб., 2007г. - 6 614, 2 млрд. руб., в 2008г. - 6 644, 4 млрд. руб., в 2009г. прогнозировалось увеличение до 7 465, 4 млрд. руб. Таким образом, наблюдалась общая тенденция роста доходной части бюджета.
Важную роль в решении задач, связанных с обеспечением доходной части бюджета и рационального расходования бюджетных средств, играл государственный финансовый контроль, в том числе контроль, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В период экономического кризиса, когда государство вынуждено было принять ряд мер по государственной поддержке банковской системы и хозяйствующих субъектов всех форм собственности и в то же время - по сохранению социальной направленности бюджетного финансирования, государственный финансовый контроль призван стать еще более эффективным.
Принятые государством антикризисные меры направлены на создание условий, позволяющих хозяйствующим субъектам продолжать свою деятельность и сохранять свой производственный и кадровый потенциал.
1 См.: Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 год и периоды до 2010 гг. Официальный сайт Министерства финансов РФ. Электронный ресурс. Режим доступа: 1.
В условиях финансового и экономического кризиса особенно важной становится роль государства по обеспечению баланса государственного финансового контроля и развития предпринимательской деятельности.
Так, в Программе антикризисных мер, утвержденной Правительством РФ на 2009 г., в бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2010-2012гг. подчеркивалось, что будет продолжена работа по устранению законодательно установленных в прошлые годы излишних административных барьеров.
С 1 июля 2009 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который направлен на сокращение проверок государственными органами субъектов малого и среднего бизнеса.
Федеральным законом от 26.11.2008г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены существенные изменения в налоговое законодательство, в частности во многом ослаблено налоговое бремя с помощью снижения ставок налогов, на пример, ставка по налогу на прибыль снижена с 24% до 20%.
Вместе с тем, государство, выступая в качестве основного регулятора и гаранта эффективного распределения денежных потоков для обеспечения функционирования важнейших производственных и социальных отраслей в масштабах всей страны, обязано обеспечить эффективный контроль за законностью и целесообразностью расходования государственных денежных средств, за своевременным поступлением в доходную часть государственного бюджета налоговых платежей.
1 Российская газета. № 48. 20.03.2009.
2 Парламентская газета. № 28. 29.05.2009.
В свою очередь, это требует эффективной организации государственного финансового контроля и четкого определения компетенции государственных органов, выполняющих соответствующие функции.
К сожалению, правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением государственного финансового контроля, нельзя признать в полной мере отвечающим задачам этого контроля на современном этапе. Приоритетное место в нормативно-правовом регулировании деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, пока занимают подзаконные нормативные правовые акты.
В этих целях государственный финансовый контроль за соблюдением и выполнением нормативно установленного порядка финансовой деятельности призван играть важнейшую роль, обеспечивая не только стабильное функционирование всей экономической системы, но и соблюдение в процессе его осуществления баланса частных и публичных интересов.
Отсутствие законодательно четкого определения задач, функций и полномочий каждого органа государственного финансового контроля порождает многочисленные коллизии в разграничении сфер деятельности между контрольными органами, ведет к нерациональному разделению обязанностей и перекладыванию ответственности.
Вопросы совершенствования государственного финансового контроля, четкой регламентации порядка его реализации, определения полномочий соответствующих государственных органов составляют предмет настоящего исследования.
Отметим, что тема развития и совершенствования государственного финансового контроля актуальна для ряда отраслей науки, прежде всего юридической и экономической.
1 См.: Каратонов М.Е. «Насущные» проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля //Финансовое право. 2006. №11. Правовая база «КонсультантПлюс».
В юридической науке эта проблема является предметом исследования ученых в сфере финансового, налогового, бюджетного, таможенного и ряда других отраслей законодательства. Для административного права исследуемая тема важна с позиции административно-правового регулирования механизма государственного финансового контроля, статуса и компетенции органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти.
Проведение комплексного исследования государственного финансового контроля в свете административно-правовых проблем его реализации, определение основных направлений совершенствования его нормативной правовой базы, выявление особенностей осуществления государственного финансового контроля в различных направлениях (налогообложение, бюджетное и валютное регулирование и т.д.), анализ видов, форм и методов государственного финансового контроля, взаимодействия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, имеют важное значение в современных условиях России, имея в виду проведение административной реформы.
Указанные обстоятельства в своей совокупности определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с понятием государственного финансового контроля как вида государственного контроля освещались в работах по общей теории права, в трудах по отраслевым юридическим дисциплинам: финансовому и административному праву.
Проблемы финансового контроля затронуты в диссертационных исследованиях Грачевой Е.Ю., Слепцова М.Л., Климко М.И., Савенко О.Е.,
:См.: Марченко М.Н.. Теория государства и права /Учебник. М, 2006. С.327-342; Теория государства и права. Отв. ред. Малько А.В. М, 2008. С. 76-80; Административное право. Учебник /под ред. Кикотя В.Я. - М, 2003.С. 164-179; Административное право. Учебник /под ред. Хаманевой Н.Ю. - М, 2004.С. 440-447; Бахрах Д.Н. Административное право России /Учебник. М, 2007. С. 301-310, 354-366; Алехин А.П., Кармолщкий АЛ., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации. М, 2002. С. 313-330; Финансовое право. Учебник /под ред. Химичевой Н.И. - М, 2008. С. 139-182; Финансовое право. Учебник /под ред. Грачевой Е.Ю., Толстопятенко Г.П. - М, 2003. С. 37-63; Петрова Г.В. Финансовое право. Учебник. М, 2006. С. 47-97; Грачева Е.Ю., ИвлиеваМ.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах. Учебное пособие. М, 2006. С. 42-56.
Захаровой Н.А., Гудимова В.И., Гвоздева СВ., Головина А.Ю. Ивановой Е.А. и др.1
Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку проблематики государственного финансового контроля, нельзя вместе с тем не отметить, что до настоящего времени проблема государственного финансового контроля не исследована комплексно, с учетом реформирования законодательства о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в том числе и органов, осуществляющих финансовый контроль.
Ранее проведенные исследования не охватывали всего комплекса проблем, а касались, как правило, одного из аспектов: государственного контроля; контроля, осуществляемого налоговыми и таможенными органами, органами бюджетного контроля; государственного контроля в субъектах РФ.
Задачей настоящего исследования являлись анализ и переосмысление в условиях новых правовых и политических реалий взглядов и научных представлений о государственном финансовом контроле, что сможет послужить базой для исследования административно-правовых проблем его реализации в будущем. Сложность темы исследования состоит в том, что ее раскрытие предполагает комплексное изучение административного, финансового, бюджетного, налогового законодательства, судебной практики.
1 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000; Слепцов М.Л. Правовое регулирование государственного контроля в краях и областях - субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.; Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1984.; Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2004.; Захарова И.А. Правовые проблемы регулирования налогового контроля в свете административной реформы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005.; Гудимов В.И. Налоговый контроль: процессуально-правовая характеристика. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Воронеж, 2005.; Гвоздев СВ. Правовые формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004.; Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005.; Иванова Е.А. Налоговый контроль в механизме реформирования системы налогового администрирования Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Абакан, 2007.
В настоящем диссертационном исследовании такой комплексный анализ позволил выявить закономерности развития государственного финансового контроля и наметить пути дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования в данной области общественных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются отношения правового характера, возникающие в сфере государственного финансового контроля в процессе деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, а также действующее законодательство Российской Федерации в указанной сфере, и судебная практика.
Предметом исследования являются сущность, содержание, цели, виды и методы государственного финансового контроля, административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, разграничение их компетенций, особенности их административно-юрисдикционной деятельности.
Исследование указанных вопросов проводилось посредством анализа научной литературы в части определения понятия «государственный финансовый контроль», нормативных правовых актов и отдельных норм, регулирующих вопросы административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, а также практики применения законодательства, в том числе судебной практики.
Цели и задачи исследования. Основные цели данного диссертационного исследования состояли в выявлении сущности категории «государственный финансовый контроль» как разновидности государственного контроля и особенностей его реализации на практике, в анализе компетенционных проблем деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, а также в разработке концептуальных предложений по улучшению деятельности органов исполнительной власти в
сфере финансового контроля, обеспечению их разграничения и эффективного взаимодействия.
Данная проблематика недостаточно разработана с позиций административной реформы, необходимости устранения многочисленных пробелов и противоречий в правовом регулировании рассматриваемого института.
Достижение основных целей данного исследования предполагало решение следующих задач:
научно-сравнительное исследование развития и определения содержания теоретических понятий «государственный контроль», «государственный финансовый контроль», а также видов и методов государственного финансового контроля;
анализ современной нормативно-правовой базы, в первую очередь -законодательства РФ, определяющего статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль;
определение особенностей реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль;
выявление проблем практического применения положений законодательства РФ в рамках административно-юрисдикционной деятельности указанных выше органов;
обоснование теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в области государственного финансового контроля.
Методология и практика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания: сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический; методы толкования права (логический, исторический, системный);
аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование и систематизация.
Исследование диссертанта основывается также на анализе решений Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебной практики федеральных арбитражных судов округов, судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, а также об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.
Научно-теоретическую основу исследования составили работы отечественных авторов - А.П. Алехина, О.Ф. Андрийко, Д.Н. Бахраха, Е.Ю. Грачевой, Н.А. Захаровой, М.В. Карасевой, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.А. Ногиной, Д.М. Овсянко, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Н.А. Саттаровой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Т.Я. Хабриевой, А.А. Ямбулганова и другие. Исследования названных авторов помогли изучить и объяснить особенности государственного финансового контроля, выявить преимущества и недостатки современного законодательства, наметить направления совершенствования правового регулирования указанного института.
Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ; действующие международные акты в сфере финансового контроля; федеральные конституционные законы; федеральные законы, содержащие нормы административного, финансового и налогового права, валютного законодательства; иные нормативные правовые акты, содержащие положения, связанные с формированием и деятельностью органов, осуществляющих государственный финансовый контроль; указы и распоряжения Президента РФ, в том числе, Указ Президента РФ от 09.03.2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями
и дополнениями); постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования составили анализ и обобщение постановлений и определений Конституционного Суда РФ, постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, практики судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного финансового контроля.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых монографических исследований, в котором предпринята попытка комплексного правового анализа государственного финансового контроля как одного из важнейших видов государственного контроля; исследованы вопросы практического осуществления государственного финансового контроля уполномоченными государственными органами исполнительной власти федерального уровня.
В настоящей работе также проведен научный анализ соотношения понятий «государственный контроль» и «государственный финансовый контроль». Последний рассматривается в качестве вида государственного контроля. Обоснованы подходы к понятиям «контроль» и «надзор»; определено содержание государственного финансового контроля, предложен новый подход в определении форм государственного финансового контроля, исследована проблема определения методов контроля. Автором исследованы конкретные формы и методы административно-правового регулирования и реализации государственного финансового контроля, которые недостаточно изучены в научной литературе и нуждаются в теоретическом обосновании.
В работе обоснованы не только теоретические и нормативные предпосылки функционирования федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, но и предложены практические меры по совершенствованию законодательства в
рассматриваемой области. Автором выявлены противоречия в определении статуса федеральных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, предложено решение некоторых проблем в административно-юрисдикционной сфере и сфере обжалования актов и действий (бездействия) органов государственного финансового контроля.
Основные положения, выносимые на защиту, отражают выводы, предложения и рекомендации, которые содержат элементы научной новизны и представляют научный интерес.
По итогам диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Контроль является основой правоприменительной деятельности всех
субъектов государственного управления. На наш взгляд, понятие
«государственный контроль» является более широким и вмещает в себя
«надзор» как специализированную функцию контроля.
Понятие государственного финансового контроля как вида государственного контроля следует определять посредством ряда критериев, к которым можно отнести особенности субъектов контроля, их задачи, содержание контрольных полномочий, характер регулируемых отношений субъекта контроля с подконтрольным объектом (бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль, валютный контроль).
2. Содержанием государственного финансового контроля является проверка,
осуществляемая федеральными органами исполнительной власти, в целях
соблюдения контролируемыми субъектами действующего
законодательства, предупреждения совершения правонарушений, а также
их выявления и привлечения виновных лиц к ответственности. В этой
связи основной и, по мнению автора, единственной формой данного
контроля являются проверки.
Методы государственного финансового контроля - способы или средства осуществления контрольной деятельности, посредством которых
достигаются задачи контроля. Применение некоторых методов контроля должно быть четко регламентировано в законодательстве и нормативных правовых актах.
Исследование полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля позволило сделать вывод о пересечении полномочий Минфина России и полномочий Федерального казначейства, Росфиннадзора, Федеральной службы по финансовым рынкам, что требует существенного уточнения нормативно-правовой базы, определяющей компетенцию данных органов в указанной сфере.
Автор приходит к выводу о необходимости более четкой регламентации полномочий налоговых органов в части предоставления налогоплательщикам информации о применении налогового законодательства, а также определения статуса разъяснений Минфина России как разновидности его нормотворческой функции, служащей основой для проведения государственного финансового контроля налоговыми органами. Нуждаются в разграничении полномочия Росфиннадзора и Федерального казначейства в рамках контроля за расходованием бюджетных средств; необходимо также исключение дублирования полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам, Росфинмониторинга и Федеральной службы страхового надзора в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В ходе исследования выявлено, что полномочия Банка России, осуществляющего независимый финансовый контроль в банковской сфере, часто пересекаются с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими контроль в финансовой сфере. В этой связи необходимо уточнить соответствующие полномочия Банка России и федеральных органов исполнительной власти при осуществлении финансового контроля за кредитными организациями, в целях исключения
случаев самостоятельного разграничения Банком России его полномочий с Росфинмониторингом, ФСФР на основании писем и иных ведомственных актов Банка России.
С нашей точки зрения, необходимо путем законодательного и подзаконного нормативно-правового регулирования провести разграничение составов административных правонарушений, содержащихся в КоАП РФ, в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, и унифицировать эти составы.
Несмотря на закрепление законодателем как административного, так и судебного порядка обжалования актов и действий (бездействия) органов государственного финансового контроля и их должностных лиц, в настоящее время наиболее эффективным является судебный контроль. Однако автор считает неприемлемым устранение пробелов в законодательстве, связанных с нечетким определением полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля, посредством судебной практики. Судебные органы не вправе определять такого рода полномочия органов государственного финансового контроля.
Теоретическая и практическая ценность диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. Материалы исследования в определенной степени расширяют научные представления о государственном финансовом контроле и механизме его осуществления.
Значимость исследования заключается в том, что сформулированные теоретические и практические выводы о государственном финансовом контроле, организационно-правовом положении федеральных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и тенденциях их взаимодействия могут найти применение в дальнейшем изучении проблем государственного контроля; в процессе преподавания учебных курсов административного и финансового права, в подготовке учебных пособий по
соответствующим дисциплинам, а также при совершенствовании нормативной основы организации и функционирования органов государственной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, и в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта, в выступлениях на научно-практических конференциях, в проведенных автором обобщениях практики рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, о признании недействительными ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов.
Опыт работы диссертанта в качестве практикующего юриста в области налогообложения позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе дальнейшего участия в научно-практической деятельности.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка научной литературы, нормативных правовых актов, обзоров судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов округов.
Понятие государственного контроля, его значение для упорядочения экономических отношений
Институт государственного контроля характерен для большинства государств с развитыми государственными институтами независимо от формы правления, государственного устройства, системы права и характеризуется, как правило, регламентированной контрольной деятельностью специальных органов государственной власти, определенной степенью их независимости, правовой урегулированностью проводимых контрольных мероприятий на уровне нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами государства.
Эффективный государственный контроль обеспечивает благополучие и устойчивое развитие всех институтов власти и государства в целом и является основой существования любого государства на каждом этапе его исторического развития.
Понятие «контроль» (от франц. controle - проверка) активно применяется и используется в различных отраслях науки.
С точки зрения социологии контроль - совокупность средств, с помощью которых общество или социальная группа гарантирует конформное поведение его членов по отношению к ролевым требованиям и ожиданиям.1
Социальное назначение контроля специалисты видят в информировании о текущих процессах, поддержании законности, порядка и организованности, охране свобод и соблюдении прав граждан. Контроль представляется как важный способ выявления правильности изначально поставленных задач.2
В экономическом смысле контроль - составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями.1
В правовой науке выработано множество определений как самого понятия «государственный контроль», так и подходов в определении методов его проведения.
В нашем исследовании государственный контроль определяется как проверка, осуществляемая органами исполнительной власти, в целях соблюдения контролируемыми субъектами действующего законодательства, предупреждения совершения правонарушений, а также их выявления и привлечения виновных лиц к ответственности.
Государственный финансовый контроль, в свою очередь, является видом государственного контроля (в широком смысле). Таким образом, считаем необходимым предварительное исследование понятия и сущности государственного контроля.
«Проверочное» содержание государственного контроля отмечают многие специалисты.
В дореволюционной литературе термин «государственный контроль» означал процедуру проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом. Через ревизию как способ проверки определял государственный контроль и известный специалист в области финансового права Д.М. Львов.3
Современные ученые также обращают внимание на проверку как основу государственного контроля.
По мнению Н.А. Захаровой, Н.А.Саттаровой и Е.А. Долгополовой, сущность контроля, состоит в том, что субъект управления осуществляет проверку того, как управляемый объект выполняет нормы материального и процессуального права, его предписания.1
А.А. Кармолицкий и М.И. Климко также определяют контроль как проверку деятельности контрольных субъектов на соответствие их действий законности, в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности.2
По нашему мнению, выделение проверки как основы контрольной деятельности максимально отражает содержание контроля.
Д.Н. Бахрах определяет контроль как способ реализации функции государства по наблюдению за законностью и целесообразностью деятельности.3
Заслуживает внимания, на наш взгляд, и подход В.В. Бурцева в рассмотрении контроля как одной из стадий процесса управления, включающей совокупность действий: по определению фактического состояния объекта контроля; сравнению фактических данных с требуемыми и оценке отклонений, превышающих предельно допустимый уровень, выявление причин данных отклонений.4
При этом цели проведения контрольных мероприятий В.В. Бурцев не выделяет в качестве ключевых элементов контроля.
И.А. Белобжецкий рассматривает финансово-хозяйственный контроль как систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность, целесообразность хозяйственных и финансовых операций.1
По нашему мнению, данное определение не вполне корректно, поскольку контроль не всегда может быть направлен на объективную оценку экономической эффективности и целесообразности хозяйственной операции, так как имеет дело уже с готовыми управленческими решениями. Так, органы исполнительной власти, осуществляющие финансовый контроль, не вправе оценивать хозяйственную деятельность проверяемого субъекта с точки зрения эффективности и целесообразности.
Различные интерпретации понятия «контроль» обусловлены сложностью и самого объекта исследования и стремлением специалистов различных областей науки отобразить в определении специфику своей области знания.
Характерные черты, формы, методы и виды государственного финансового контроля
Государственный финансовый контроль был предметом исследования многих ученых в области административного и финансового права.1 Во многом это связано с отсутствием законодательного закрепления данного термина и одновременно его важным практическим значением.
Вплоть до начала XX в. государственный финансовый контроль рассматривался в качестве раздела учения о государственном бюджете и по существу отождествлялся с понятиями государственного и бюджетного контроля.2
Известна позиция, в соответствии с которой, государственный финансовый контроль определяется как комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства.1
При этом государственный финансовый контроль охватывает как контроль деятельности государственных организаций, так и коммерческих юридических лиц, действующих на основе частного капитала, а также индивидуальных предпринимателей.2
М.В. Карасева определяет государственный финансовый контроль как контроль, охватывающий все сферы образования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств; реализующийся посредством деятельности государства и иных уполномоченных органах в целях обеспечения законности, правильного и эффективного использования денежных средств, соблюдения финансовой дисциплины.3
По мнению А.И. Бирюкова, «государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов».
Государственный финансовый контроль также определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти по контролю за соблюдением законности в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства; и как функция или метод управленческой деятельности законодательно определенных органов. Отметим, что государственный финансовый контроль нельзя рассматривать в отрыве от понятия «финансовый контроль», которым оперирует наука финансового права. Однако и в финансовом праве финансовый контроль тесным образом связан с деятельностью государственных органов, то есть имеет государственно-управленческую основу.
В науке финансового права финансовый контроль рассматривается как через призму государственного контроля за расходованием денежных средств, так и через общеэкономическую составляющую, направленную на оценку экономической деятельности субъектов и экономического состояния страны в целом.
По мнению О.Н. Горбуновой, финансовый контроль представляет собой «разновидность финансовой деятельности государства, которая осуществляется всей системой органов государственной власти и управления, специальными контрольными органами и состоит в проверке законности и целесообразности действий в области образования и расходования денежных средств, а также субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия».
Профессор А.Н. Козырин под финансовым контролем предлагает понимать «осуществляемую с использованием организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».1
Отметим, что помимо традиционного понятия «финансовый контроль» в науке финансового права оперируют также такими понятиями как «финансово-экономический контроль», «финансово-хозяйственный контроль». При определении данных понятий специалисты также отмечают реализацию финансового контроля через деятельность государственных органов власти.
Майсигова Л.А. применяет термин «финансово-экономический контроль» и определяет его как «многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций...»."
По мнению И.А. Белобжецкого, «финансово-хозяйственный контроль» -это «система надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений и организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета».3
Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в сфере государственного финансового контроля
Как указывалось в первой главе настоящей работы, государственный финансовый контроль неотделим от управленческой деятельности, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти. Органическая связь государственного финансового контроля с государственным управлением является одним из отличительных признаков государственного управления.
Среди органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, особое место занимает Министерство финансов РФ как орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в сфере финансового контроля.
Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями) министерство является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию».
Как справедливо отметила Ю.А. Соколова, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.1
На наш взгляд, такие органы исполнительной власти, как министерства, фактически наделяются правом осуществлять самостоятельно нормотворческие функции в пределах своей компетенции.
Однако, по мнению В.И. Лафитского, министерства превращаются в своего рода «минипарламенты», что противоречит их собственной природе как органов исполнительной власти, а также нарушает полномочия Правительства РФ, непосредственно закрепленные Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».2
С мнением В.И. Лафитского можно поспорить. Несмотря на часто встречающиеся в практике проблемы ведомственного нормативно-правового регулирования, тем не менее, эффективное применение законодательства на практике невозможно без такого действенного подзаконного регулирования со стороны федеральных органов исполнительной власти, в том числе и по вопросам, осуществления государственного финансового контроля.1
Как показывает анализ нормативных правовых актов, нормотворческие полномочия частично могут быть закреплены и за федеральными службами.
Пунктом 8 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» была предусмотрена возможность осуществления нормативно-правового регулирования иными, помимо министерств, федеральными органами исполнительной власти.
В связи с упомянутым выше Указом Президента РФ соответствующие полномочия были закреплены за рядом федеральных служб. В частности, пунктом 1 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. № 317, предусмотрено, что Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Таким образом, ФСФР России была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями.
Полномочия по нормативному регулированию закреплены и за Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по тарифам.
На Министерство финансов РФ возложено выполнение ряда функций, связанных с обеспечением единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и функций по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 09.03.2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также с п.1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №329 (с изменениями и дополнениями) Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности, в сфере в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.
Минфин России, являясь федеральным органом исполнительной власти, посредством нормативно-правового регулирования, обеспечивает руководство деятельностью находящихся в его ведении федеральных органов исполнительной власти: Федеральной налоговой службы (далее по тексту -ФНС России), Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее по тексту - Росфиннадзор), Федерального казначейства (федеральная служба), Федеральной службы страхового надзора (далее по тексту - Росстрахнадзор).
В рамках возложенных на Минфин России полномочий по нормативно-правовому регулированию и выработке единой государственной политики в сфере налогов и сборов, в соответствии со ст. 34.2 Налогового Кодекса РФ Минфин России вправе давать письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, утверждать формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, налоговых агентов, а также о порядке их заполнения.
Аналогичные функции, но еще более конкретизированные, определены упомянутым выше Положением о данном министерстве, а именно: Минфин России утверждает формы налоговых деклараций, порядок расчетов по налогам и заполнения налоговых деклараций; организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок (п.5.2.4., п.5.7 Положения).
В сфере бюджетных правоотношений Минфин России в соответствии с Положением о нем принимает нормативные правовые акты, устанавливающие, в частности: порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации (п.5.2.1.); порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета (п.5.2.2.); порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации (п.5.2.3.).
Полномочия федеральных служб как федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль
Рассмотрение проблемы определения и разграничения полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, в настоящее время весьма актуально. В предыдущем параграфе нами была рассмотрена проблематика взаимодействия федеральных служб, осуществляющих государственный финансовый контроль, с Минфином России.
Настоящий параграф посвящен исследованию полномочий и взаимоотношений федеральных служб в процессе осуществления государственного финансового контроля. Надлежащая организация взаимодействия между органами государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления.1
Эффективное решение вопроса взаимодействия органов государственной власти в сфере осуществления финансового контроля актуально и в свете положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 17.07.2009г.).2
Согласно п. 3 ст. 1 упомянутого Закона его положения не применяются к мероприятиям финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля и др.
Таким образом, при реализации органами исполнительной власти важнейших видов государственного финансового контроля (бюджетный, валютный, налоговый) на физических и юридических лиц не будут распространяться права и гарантии, предусмотренные упомянутым Законом при проведении контрольных мероприятий. В этой связи четкая регламентация полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, призвана обеспечивать соблюдение прав физических и юридических лиц при проведении контрольных мероприятий. Данная регламентация должна максимально определять содержание полномочий, исключать дублирование функций несколькими проверяющими органами при осуществлении контроля.
Анализ значительного объема нормативных правовых актов в сфере регулирования деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль на уровне федеральных служб, показал, что во многом эти акты не соответствуют вышеуказанным требованиям и требуют доработки. К данному выводу мы пришли на основании следующего.
Одним из наиболее важных видов государственного финансового контроля является бюджетный контроль. Значительную роль в осуществлении бюджетного контроля играет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
Нормативную правовую основу деятельности Росфиннадзора и Федерального казначейства как основных участников бюджетного контроля составляют Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), Положение «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», утвержденное постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 (в ред. от 08.08.2009г.), Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 (в ред. от 27.01.2009г.).
С 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введен в действие в новой редакции раздел DC Бюджетного кодекса РФ «Государственный и муниципальный финансовый контроль», регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля.
В статьях 267, 268 гл. 26 БК РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля» определены основы осуществления финансового контроля Росфиннадзором и Федеральным казначейством.
Анализ положений ст. ст. 267 и 268 БК РФ позволяет сделать вывод, что по своей сути данные нормы определяют не основы финансового контроля, а представляют собой перечень полномочий органов исполнительной власти (Росфиннадзора и Федерального казначейства), содержание которых не всегда четко определено.
Так, из ст. 268 БК РФ следует, что Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, а согласно ст. 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль, в частности, за наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.
Осуществляемый Федеральным казначейством контроль за расходованием денежных средств посредством проверки подтверждающих документов одновременно может охватывать и полномочие Росфиннадзора по контролю за использованием средств федерального бюджета. При отсутствии в Бюджетном кодексе РФ детального раскрытия содержания полномочий Росфиннадзора по контролю за использованием средств федерального бюджета и полномочий Федерального казначейства по проверке документов не представляется возможным разграничить полномочия указанных органов при проверке ими конкретной хозяйственной операции.
Из Положения о Федеральном казначействе следует, что казначейством проводится предварительный и текущий контроль за движением средств бюджета и государственных внебюджетных фондов у всех участников бюджетного процесса, за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
